NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
YVES BOT
prednesené 10. septembra 2013 (1)
Vec C‑43/12
Európska komisia
proti
Európskemu parlamentu,
Rade Európskej únie
„Smernica 2011/82/EÚ – Cezhraničná výmena informácií o deliktoch na úseku bezpečnosti cestnej premávky – Voľba právneho základu – Článok 87 ods. 2 písm. a) ZFEÚ – Článok 91 ods. 1 písm. c) ZFEÚ“
1. Európska komisia touto žalobou spochybňuje právny základ, na ktorom bola prijatá smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/82/EÚ z 25. októbra 2011, ktorou sa zjednodušuje cezhraničná výmena informácií o deliktoch na úseku bezpečnosti cestnej premávky(2) (ďalej len „smernica“).
2. Táto smernica zavádza systém výmeny informácií, na základe ktorého môže príslušný orgán členského štátu, v ktorom došlo k porušeniu pravidiel cestnej premávky, získať od členského štátu evidencie údaje, ktoré mu umožnia identifikovať osobu zodpovednú za zistený delikt.
3. Komisia vo svojom návrhu smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa zjednodušuje cezhraničné presadzovanie pravidiel v oblasti bezpečnosti cestnej premávky,(3) pôvodne vychádzala z článku 71 ods. 1 písm. c) ES, ktorý teraz zodpovedá článku 91 ods. 1 písm. c) ZFEÚ.
4. Toto ustanovenie je súčasťou tretej časti hlavy VI Zmluvy FEÚ, ktorá sa týka dopravy. Znie takto:
„Za účelom vykonania článku 90 a berúc do úvahy špecifické črty dopravy Európsky parlament a Rada [Európskej únie] v súlade s riadnym legislatívnym postupom a po porade s [Európskym] Hospodárskym a sociálnym výborom a Výborom regiónov [Európskej únie] stanovia:
…
c) opatrenia na zlepšenie bezpečnosti dopravy;
…“
5. Rada po dlhých a zložitých rokovaniach, ktoré viedli k skráteniu obsahu smernice, dospela k záveru, že smernica nemá byť prijatá v rámci spoločnej dopravnej politiky, ale na základe článku 87 ods. 2 ZFEÚ, ktorý je súčasťou tretej časti hlavy V (Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti) kapitoly 5 (Policajná spolupráca) Zmluvy FEÚ. Po dohode s Parlamentom bola smernica napokon prijatá na tomto právnom základe.
6. Článok 87 ods. 1 ZFEÚ stanovuje, že „Únia rozvíja policajnú spoluprácu, do ktorej sú zapojené všetky príslušné orgány členských štátov vrátane polície, colných orgánov a iných orgánov presadzujúcich výkon práva špecializovaných v oblastiach predchádzania alebo odhaľovania a vyšetrovania trestných činov“.
7. Článok 87 ods. 2 ZFEÚ stanovuje:
„Na účely odseku 1 môžu Európsky parlament a Rada v súlade s riadnym legislatívnym postupom ustanoviť opatrenia, ktoré sa týkajú:
a) zhromažďovania, uchovávania, spracúvania, analýzy a výmeny príslušných informácií;
…“
8. Komisia na podporu svojho stanoviska, podľa ktorého mala byť smernica založená na článku 91 ods. 1 písm. c) ZFEÚ, poukazuje na skutočnosť, že hlavným cieľom smernice je zlepšenie bezpečnosti cestnej premávky a že tento cieľ je súčasťou spoločnej dopravnej politiky. Mechanizmus výmeny informácií zavedený smernicou je len prostriedkom na dosiahnutie uvedeného cieľa.
9. Ďalej tvrdí, že pôsobnosť článku 87 ods. 2 ZFEÚ je obmedzená na trestné veci, takže toto ustanovenie môže slúžiť ako právny základ len na vytvorenie systému výmeny informácií týkajúceho sa trestných činov. Na vymedzenie pojmu trestné veci v práve Únie je potrebné odkázať na znaky skutkových podstát stanovené vo vnútroštátnom práve. Predmetom výmeny informácií podľa článku 87 ods. 2 ZFEÚ teda môžu byť len delikty, ktoré sú formálne súčasťou trestného práva členských štátov.
10. Komisia sa domnieva, že z hľadiska tejto koncepcie pôsobnosti uvedeného ustanovenia stanovenej Komisiou mechanizmus výmeny informácií zavedený smernicou nepatrí do policajnej spolupráce v zmysle článku 87 ZFEÚ. Dopravné delikty, ktorých sa smernica týka, totiž nie sú v práve členských štátov považované výhradne za trestné činy. Zo skúmania právnych systémov týchto štátov tak vyplýva, že tieto delikty patria buď do správneho práva, alebo do trestného práva uvedených štátov. Skutočnosť, že dopravné delikty môžu byť v niektorých členských štátoch považované za správne delikty, je teda prekážkou toho, aby mohla Európska únia na základe článku 87 ods. 2 ZFEÚ zaviesť systém výmeny informácií týkajúci sa dopravných deliktov.
11. Parlament a Rada, ako aj všetky členské štáty, ktoré sú vedľajšími účastníkmi tohto konania, nesúhlasia s prístupom Komisie.(4)
12. Z dôvodov, ktoré rozoberiem, sa aj ja domnievam, že Komisia presadzuje príliš reštriktívnu koncepciu pôsobnosti článku 87 ods. 2 ZFEÚ a že toto ustanovenie je správnym právnym základom systému výmeny informácií zavedeného smernicou.
I – Posúdenie
13. V rámci tohto konania treba určiť, či systém výmeny informácií umožňujúci identifikáciu osôb, ktoré spáchali dopravný delikt v inom členskom štáte, než je štát evidencie, patrí alebo nepatrí do policajnej spolupráce upravenej v článku 87 ZFEÚ napriek tomu, že cieľom systému je zlepšiť bezpečnosť cestnej premávky a predmetné delikty nie sú vo všetkých členských štátoch považované za trestné činy.
14. Napriek tomu, že sa to môže zdať samozrejmé, chcem na úvod uviesť, že určenie vhodného právneho základu na prijatie smernice nemôže byť nijako ovplyvnené inštitucionálnymi osobitosťami, ktoré po prijatí Lisabonskej zmluvy ešte odlišujú tretiu časť hlavu V Zmluvy FEÚ, ktorá sa týka priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, od ďalších odvetvových politík. Mám na mysli najmä Protokol (č. 21) o postavení Spojeného kráľovstva a Írska s ohľadom na priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktorý je pripojený k Zmluve EÚ a Zmluve FEÚ, ako aj Protokol (č. 22) o postavení Dánska, ktorý je pripojený k týmto Zmluvám.
15. Podľa ustálenej judikatúry musí byť voľba právneho základu aktu Únie založená na objektívnych prvkoch, ktoré možno preskúmať v rámci súdneho preskúmania, medzi ktoré patrí predovšetkým cieľ a obsah aktu. Ak preskúmanie opatrenia preukáže, že sleduje dvojaký cieľ alebo že obsahuje dve zložky, a ak jeden z týchto cieľov alebo jednu z týchto zložiek možno označiť za hlavný cieľ alebo hlavnú zložku, zatiaľ čo druhý cieľ alebo zložka má doplňujúcu povahu, musí byť akt založený na jedinom právnom základe, a to na tom, ktorý si vyžaduje hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo zložka.(5)
16. Ako uvádza článok 1 smernice, „cieľom tejto smernice je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany pre všetkých účastníkov cestnej premávky v Únii prostredníctvom zjednodušenia cezhraničnej výmeny informácií o deliktoch na úseku bezpečnosti cestnej premávky, a tým uplatňovaním sankcií, ak boli tieto delikty spáchané s vozidlom, ktoré je evidované v inom členskom štáte, ako je štát, v ktorom bol delikt spáchaný“.
17. Keďže normotvorca Únie sa takto usiluje zabezpečiť vysokú úroveň ochrany pre všetkých účastníkov cestnej premávky v Únii, je nesporné, že jeho cieľom je zvýšiť bezpečnosť týchto účastníkov cestnej premávky v členských štátoch tým, že sa zníži počet usmrtených a zranených osôb, ako aj materiálne škody. Tento cieľ je zdôraznený najmä v odôvodneniach 1, 6, 15 a 26 smernice.
18. Ako sa uvádza v odôvodnení 1 smernice, je pravda, že „zlepšovanie bezpečnosti cestnej premávky je prvoradým cieľom politiky Únie v oblasti dopravy“. Z judikatúry Súdneho dvora napokon vyplýva, že normotvorca Únie je oprávnený na základe článku 91 ods. 1 písm. c) ZFEÚ prijať spoločné ustanovenia na zlepšenie bezpečnosti na cestách.(6)
19. Skutočnosť, že cieľom smernice je zlepšiť bezpečnosť cestnej premávky, však nepovažujem za postačujúcu na to, aby bola zahrnutá do dopravnej politiky a vylúčená z policajnej spolupráce upravenej článkom 87 ZFEÚ.
20. Domnievam sa totiž, že cieľ spočívajúci v zabezpečení vysokej úrovne ochrany pre všetkých účastníkov cestnej premávky v Únii možno zahrnúť aj pod cieľ sledovaný v rámci tretej časti hlavy V Zmluvy FEÚ týkajúcej sa priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktorým je podľa článku 67 ods. 3 ZFEÚ zabezpečenie vysokej úrovne bezpečnosti.
21. Vykonávanie policajnej spolupráce v rámci článku 87 ZFEÚ, ktorá umožňuje účinnejšiu penalizáciu určitej kategórie trestných činov, okrem toho môže veľmi dobre sledovať cieľ všeobecného záujmu, o ktorý sa usiluje aj taká odvetvová politika, akou je dopravná politika.
22. V tejto súvislosti chcem poznamenať, že článok 83 ods. 2 ZFEÚ v rámci oblasti, ktorá je príbuzná s justičnou spoluprácou v trestných veciach, umožňuje Únii stanoviť minimálne pravidlá týkajúce sa vymedzenia trestných činov a sankcií, ak sa ukáže, že aproximácia zákonov a iných právnych predpisov členských štátov v oblasti trestného práva je nevyhnutná na zabezpečenie účinného uskutočňovania politiky Únie v oblasti, ktorá bola predmetom harmonizačných opatrení.(7) Existencia právneho základu umožňujúceho harmonizáciu trestného práva členských štátov, pokiaľ je to nevyhnutné na dosiahnutie cieľov sledovaných v rámci odvetvových politík, je dôkazom toho, že hranica medzi právnymi základmi odvetvových politík na jednej strane a právnymi základmi umožňujúcimi zaviesť policajnú alebo justičnú spoluprácu v rámci tretej časti hlavy V Zmluvy FEÚ na druhej strane nie je nepriepustná. Cieľom právnej úpravy Únie, ktorá by stanovovala minimálne pravidlá týkajúce sa vymedzenia trestných činov a sankcií v oblasti cestnej premávky, by teda skutočne bolo zlepšenie bezpečnosti cestnej premávky, no napriek tomu by patrila pod článok 83 ods. 2 ZFEÚ.
23. V rovnakom duchu neskôr spomeniem akt sekundárneho práva týkajúci sa justičnej spolupráce v trestných veciach, a to rámcové rozhodnutie Rady 2005/214/SVV z 24. februára 2005 o uplatňovaní zásady vzájomného uznávania na peňažné sankcie,(8) ktoré tým, že umožňuje uznávanie peňažných sankcií ukladaných za dopravné delikty, nesporne prispieva k cieľu zlepšiť bezpečnosť cestnej premávky.
24. Na základe týchto úvah teda možno konštatovať, že taká justičná spolupráca v trestných veciach, akú upravuje Lisabonská zmluva, môže sledovať ciele všeobecného záujmu patriace pod odvetvové politiky. Nevidím dôvod, pre ktorý by to malo byť inak v prípade policajnej spolupráce.
25. Z týchto prvých úvah vyplýva, že samotná skutočnosť, že cieľom smernice je zlepšenie bezpečnosti cestnej premávky, nie je rozhodujúca na určenie toho, či je správnym právnym základom smernice článok 87 ods. 2 ZFEÚ alebo článok 91 ods. 1 písm. c) ZFEÚ.
26. Treba teda podrobnejšie preskúmať ciele sledované smernicou a neobmedziť sa len na deklarovaný cieľ zlepšiť bezpečnosť cestnej premávky.
27. Keď sa normotvorca Únie rozhodol prijať smernicu, vychádzal z jednoduchého konštatovania, a to že rozvoj voľného pohybu osôb v rámci Únie je často synonymom beztrestnosti v oblasti dopravných deliktov.
28. Ako sa uvádza v dôvodovej správe už citovaného návrhu smernice, nevyhnutnosť zaviesť systém výmeny informácií vznikla z toho, že dopravné delikty zostávajú často nepotrestané, ak sa ich dopustil vodič vozidla zaevidovaného v inom členskom štáte, ako je štát, v ktorom bol delikt spáchaný. Tento problém nastáva najmä vtedy, ak delikty automaticky zaznamenávajú kamery na cestách bez priameho kontaktu medzi vodičom a políciou.(9)
29. V odôvodnení 2 smernice tak normotvorca Únie konštatuje, že „sa sankcie v podobe peňažných pokút za určité dopravné delikty často neuplatňujú, ak boli tieto delikty spáchané vozidlom, ktoré je zaevidované v inom členskom štáte, ako je štát, v ktorom sa tieto delikty spáchali“. Vzhľadom na to „cieľom tejto smernice je zabezpečiť, aby sa však aj v takýchto prípadoch zaručila účinnosť vyšetrovania deliktov na úseku bezpečnosti cestnej premávky“.
30. Odôvodnenie 6 smernice stanovuje, že „s cieľom zlepšiť bezpečnosť cestnej premávky v celej Únii a zabezpečiť rovnaký prístup k páchateľom, ktorí majú pobyt v príslušnom členskom štáte, a k páchateľom, ktorí pobyt v príslušnom členskom štáte nemajú, by sa malo zjednodušiť presadzovanie pravidiel bez ohľadu na to, v ktorom členskom štáte je vozidlo evidované. Na tento účel by sa mal zaviesť systém cezhraničnej výmeny informácií pre určité vymedzené delikty na úseku bezpečnosti cestnej premávky bez ohľadu na ich správny alebo trestný charakter vyplývajúci z práva dotknutého členského štátu, čím by sa členskému štátu, v ktorom bol delikt spáchaný, umožnil prístup k údajom o evidencii vozidiel členského štátu, v ktorom je príslušné vozidlo evidované.“
31. Odôvodnenie 7 smernice ďalej stanovuje, že „efektívnejšia cezhraničná výmena údajov o evidencii vozidiel, ktorá by mala zjednodušiť identifikáciu osôb podozrivých zo spáchania deliktov na úseku bezpečnosti cestnej premávky, môže mať odrádzajúci účinok a viesť k opatrnejšiemu správaniu vodiča vozidla evidovaného v inom členskom štáte, ako je štát, v ktorom bol delikt spáchaný, čím sa predíde úmrtiam v dôsledku dopravných nehôd“.
32. Tieto odôvodnenia vyjadrujú hlavný cieľ smernice, ktorým je umožniť účinnejšiu penalizáciu dopravných deliktov zavedením mechanizmu policajnej spolupráce. Tento mechanizmus spočíva vo výmene informácií umožňujúcej identifikáciu osôb zodpovedných za tieto dopravné delikty, čo predstavuje nevyhnutný predpoklad ich stíhania a trestania príslušnými orgánmi členských štátov.
33. Z tejto účinnejšej penalizácie dopravných deliktov, ktorá svojím odrádzajúcim účinkom podnieti vodičov nerezidentov k dodržiavaniu pravidiel cestnej premávky v členských štátoch, cez ktoré prechádzajú, vyplynie zlepšenie bezpečnosti cestnej premávky. Také je v každom prípade želanie normotvorcu Únie. Zlepšenie bezpečnosti cestnej premávky je teda konečným cieľom, želaným účinkom, a účinnejšia penalizácia dopravných deliktov predstavuje bezprostrednejší a priamejší cieľ, pričom oba ciele sú, samozrejme, úzko prepojené.
34. Za rozhodujúci cieľ na určenie správneho právneho základu smernice teda považujem ten, ktorý má umožniť účinnejšiu penalizáciu dopravných deliktov zavedením mechanizmu spolupráce medzi príslušnými vnútroštátnymi orgánmi presadzujúcimi výkon práva. Domnievam sa, že akt prvorado sledujúci taký cieľ musí patriť pod policajnú spoluprácu podľa článku 87 ZFEÚ.
35. Taký akt je plnohodnotnou súčasťou opatrení Únie zameraných na budovanie priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Pojem „sloboda“, ktorý je súčasťou tohto výrazu, sa síce bezpochyby vzťahuje na voľný pohyb osôb v Únii, no jeho význam naň nie je obmedzený.(10) Ako sa uvádza v akčnom pláne Rady a Komisie týkajúcom sa optimálneho spôsobu uplatňovania ustanovení Amsterdamskej zmluvy týkajúcich sa vytvorenia priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti,(11) ktorý prijala Rada „Spravodlivosť a vnútorné veci“ 3. decembra 1998, ide aj o „slobodu žiť v prostredí, kde sa dodržiava zákon, s vedomím, že verejné orgány spoločne alebo samostatne (na vnútroštátnej úrovni, na úrovni Európskej únie a na vyšších úrovniach) využívajú všetky svoje právomoci na stíhanie a trestanie osôb, ktoré sa túto slobodu usilujú popierať alebo zneužívať“(12) [neoficiálny preklad]. V tom istom dokumente sa ďalej uvádza, že ambíciou priestoru „spravodlivosti“ je „poskytnúť občanom všeobecný pocit spravodlivosti v celej Únii“(13) [neoficiálny preklad]. Ako sa však uvádza najmä v odôvodnení 6 smernice, smernica sa usiluje odstrániť práve pocit nespravodlivosti, ktorý môže vyplynúť z beztrestnosti vodičov vozidiel evidovaných v inom členskom štáte, než je členský štát deliktu.
36. Teraz preskúmam, či obsah smernice potvrdzuje voľbu článku 87 ods. 2 ZFEÚ ako jej správneho právneho základu.
37. Článok 2 smernice stanovuje, že smernica sa uplatňuje na osem deliktov na úseku bezpečnosti cestnej premávky, a to na prekročenie rýchlosti, nepoužitie bezpečnostného pásu, nezastavenie na červený signál na svetelnom signalizačnom zariadení, jazdu pod vplyvom alkoholu, jazdu pod vplyvom návykových látok, nepoužitie ochrannej prilby, nedovolenú jazdu v jazdnom pruhu a nedovolené použitie mobilného telefónu alebo akéhokoľvek iného komunikačného zariadenia počas jazdy.
38. Keďže znaky skutkových podstát týchto deliktov nie sú na úrovni Únie harmonizované,(14) určujú ich členské štáty(15) spolu so sankciami, ktoré sa na také delikty uplatňujú.
39. Systém výmeny informácií zavedený smernicou teda nie je doplnkom opatrení prijatých Úniou na harmonizáciu znakov skutkových podstát určitých deliktov a s nimi spojených sankcií, ale má len umožniť lepšie uplatňovanie pravidiel cestnej premávky samostatne vymedzených jednotlivými členskými štátmi.
40. Ako ukazuje skúmanie obsahu smernice, jej jediným predmetom je zavedenie systému, ktorý príslušným orgánom členských štátov presadzujúcim výkon práva umožní výmenu informácií v oblasti dopravných deliktov. Ide teda o to, aby vnútroštátne orgány zodpovedné za zabezpečenie dodržiavania vnútroštátnych pravidiel cestnej premávky mali k dispozícii nástroj určený na identifikáciu zahraničných páchateľov. Tento nástroj umožňuje členským štátom skvalitniť prostriedky, ktoré majú k dispozícii počas vyšetrovania dopravného deliktu, pomocou získania informácií potrebných na identifikáciu páchateľa tohto deliktu, a teda na jeho penalizáciu.
41. Jadro systému zavedeného s cieľom pomôcť členským štátom lepšie postihovať dopravné delikty sa nachádza v článkoch 4 a 5 smernice.
42. Článok 4 smernice sa týka postupu pri výmene informácií medzi členskými štátmi. Jeho odsek 1 stanovuje, že na účely vyšetrovania deliktov na úseku bezpečnosti cestnej premávky uvedených v článku 2 smernice členské štáty umožňujú národným kontaktným bodom ostatných členských štátov prístup k týmto vnútroštátnym údajom o evidencii vozidiel s právomocou vykonávať automatizované vyhľadávanie, pokiaľ ide o údaje o vozidlách a údaje o vlastníkoch alebo držiteľoch vozidiel. Článok 4 ods. 2 prvý pododsek smernice stanovuje, že toto vyhľadávanie „prebieha v národnom kontaktnom bode členského štátu deliktu podľa úplného evidenčného čísla“.
43. Článok 4 ods. 2 posledný pododsek smernice stanovuje, že „členský štát deliktu využíva podľa… smernice získané údaje na účely vyšetrovania toho, kto je osobne zodpovedný za delikty na úseku bezpečnosti cestnej premávky uvedené v článkoch 2 a 3“.
44. Článok 4 ods. 4 smernice ďalej stanovuje, že členské štáty pri zabezpečovaní výmeny informácií využívajú najmä softvérovú aplikáciu osobitne navrhnutú na účely článku 12 rozhodnutia Rady 2008/615/SVV z 23. júna 2008 o zintenzívnení cezhraničnej spolupráce, najmä v boji proti terorizmu a cezhraničnej trestnej činnosti.(16) Je to dôkaz toho, že v oblasti dopravných deliktov je smernica pokračovaním ďalších nástrojov policajnej spolupráce, akými sú prümské rozhodnutia, ktoré sú určené najmä na boj proti terorizmu a cezhraničnej trestnej činnosti.(17) Vyplýva to najmä z odôvodnení 2, 9 a 10 smernice.
45. Po identifikácii osoby podozrivej zo spáchania predmetného dopravného deliktu prináleží členskému štátu deliktu rozhodnúť, či začne alebo nezačne stíhanie. V takom prípade článok 5 smernice vymedzuje podmienky, za akých má byť táto osoba upovedomená o delikte. Podľa článku 5 ods. 2 smernice oznámenie obsahuje „akékoľvek relevantné informácie, ako napríklad najmä povahu deliktu…, miesto, dátum a čas spáchania deliktu, názov textu vnútroštátneho právneho predpisu, ktorý bol porušený, sankciu a prípadne aj údaje o zariadení, ktoré sa použilo na zistenie deliktu“. Článok 5 ods. 3 smernice ďalej stanovuje, že členský štát deliktu „na účely zabezpečenia dodržiavania základných práv zašle oznámenie v jazyku, v akom je vyhotovený doklad o zápise vozidla do evidencie, ak takýto doklad existuje, alebo v jednom z úradných jazykov členského štátu evidencie“.
46. Články 4 a 5 smernice teda zavádzajú typický mechanizmus policajnej spolupráce, a to systém výmeny informácií medzi príslušnými orgánmi presadzujúcimi výkon práva, ktorý má zabezpečiť úspešné ukončenie policajného vyšetrovania dopravných deliktov a umožniť penalizáciu týchto deliktov tým, že sa identifikujú zodpovedné osoby.
47. Judikatúra Súdneho dvora obsahuje pasáže, na základe ktorých sa dá pochopiť, čo patrí pod policajnú spoluprácu. Súdny dvor tak vo svojom rozsudku z 10. februára 2009, Írsko/Parlament a Rada,(18) v súvislosti so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2006/24/ES z 15. marca 2006 o uchovávaní údajov vytvorených alebo spracovaných v súvislosti s poskytovaním verejne dostupných elektronických komunikačných služieb alebo verejných komunikačných sietí a o zmene a doplnení smernice 2002/58/ES(19) uviedol, že táto smernica „upravuje činnosti, ktoré nezávisia od prípadného vykonávania činností v rámci policajnej a súdnej spolupráce v trestných veciach“. Súdny dvor v tomto smere poukazuje na to, že „neobsahuje ustanovenia o zosúladení prístupu k údajom zo strany príslušných vnútroštátnych orgánov v represívnej oblasti ani ustanovenia, ktoré sa týkajú používania týchto údajov uvedenými orgánmi a vzájomnej výmeny týchto údajov“, a poznamenáva, že tieto otázky „v zásade patria do oblasti upravenej ustanoveniami hlavy VI Zmluvy o EÚ“.(20)
48. Vo svojom rozsudku z 26. októbra 2010, Spojené kráľovstvo/Rada,(21) Súdny dvor ďalej poukázal na to, že rozhodnutie Rady 2008/633/SVV z 23. júna 2008 o sprístupnení vízového informačného systému (VIS) na nahliadnutie určeným orgánom členských štátov a Europolu na účely predchádzania teroristickým trestným činom a iným závažným trestným činom, ich odhaľovania a vyšetrovania(22) „sleduje také ciele, ktoré samy osebe spadajú pod policajnú spoluprácu“.(23) Pokiaľ ide o obsah rozhodnutia 2008/633, Súdny dvor poznamenal, že „týka sa jednak spôsobov, akými členské štáty určia orgány príslušné v oblasti vnútornej bezpečnosti, ktorým sa umožní nahliadnuť do VIS, a jednak podmienok sprístupnenia, komunikácie a uchovávania údajov použitých na uvedené ciele“.(24) Na základe toho konštatoval, že „sa ustanovenia uvedeného rozhodnutia môžu v zásade považovať za ustanovenia organizujúce určitú formu policajnej spolupráce“.(25) Súdny dvor na základe týchto úvah týkajúcich sa cieľa a obsahu rozhodnutia 2008/633 uviedol, že z hľadiska voľby právneho základu toto rozhodnutie skutočne patrí do oblasti policajnej spolupráce, hoci zároveň predstavuje opatrenie rozvíjajúce ustanovenia schengenského acquis týkajúce sa spoločnej vízovej politiky.(26)
49. Domnievam sa, že na základe týchto pasáži už citovaných rozsudkov Írsko/Parlament a Rada, ako aj Spojené kráľovstvo/Rada možno vychádzať z toho, že smernica patrí pod policajnú spoluprácu a jej prijatie na základe článku 87 ods. 2 ZFEÚ bolo oprávnené.
50. Okrem toho treba poukázať na to, že keďže ide o policajnú spoluprácu podľa článku 87 ZFEÚ, článok 7 smernice týkajúci sa ochrany údajov stanovuje, že na údaje spracúvané v rámci systému výmeny informácií zavedeného smernicou sa uplatňuje rámcové rozhodnutie Rady 2008/977/SVV z 27. novembra 2008 o ochrane osobných údajov spracúvaných v rámci policajnej a justičnej spolupráce v trestných veciach.(27)
51. Znenie článku 11 smernice napokon potvrdzuje, že zavedenie systému výmeny informácií týkajúceho sa dopravných deliktov vymedzených členskými štátmi predstavuje hlavnú zložku smernice. V tomto článku sú uvedené opatrenia, ktoré by Únia mohla v budúcnosti prijať, medzi ktoré patria spoločné normy pre automatické kontrolné zariadenia a pre postupy, či harmonizácia pravidiel cestnej premávky. Právny stav v Únii je však iný, v dôsledku čoho systém výmeny informácií zavedený smernicou nemožno chápať ako opatrenie, ktoré dopĺňa opatrenia na harmonizáciu pravidiel cestnej premávky prijaté Úniou v rámci spoločnej dopravnej politiky. Inými slovami, tento systém nie je doplnkovým opatrením k ďalším opatreniam prijatým normotvorcom Únie v rámci spoločnej dopravnej politiky. Cieľom uvedeného systému tak nie je zaručenie plnej účinnosti predpisov prijatých Úniou v tejto oblasti. Okrem toho som už uviedol, že smernica neharmonizuje znaky skutkových podstát dopravných deliktov ani s nimi spojené sankcie, ktoré zostávajú v právomoci členských štátov. Z týchto dôvodov si nemyslím, že uvažovanie inšpirované úvahami Súdneho dvora v rozsudkoch z 13. septembra 2005, Komisia/Rada,(28) a z 23. októbra 2007, Komisia/Rada,(29) by mohlo odôvodniť použitie článku 91 ods. 1 písm. c) ZFEÚ ako právneho základu smernice. Ďalej chcem poukázať na to, že tieto rozsudky boli vydané v prevládajúcom právnom kontexte pred Lisabonskou zmluvou, ktorý bol poznačený prioritou právnych základov týkajúcich sa odvetvových politík, ktorú stanovoval článku 47 EÚ.
52. Systém výmeny informácií týkajúcich sa dopravných deliktov zavedený smernicou ako nástroj policajnej spolupráce nezávislý od akýchkoľvek opatrení na harmonizáciu deliktov a sankcií prijatých Úniou v rámci spoločnej dopravnej politiky teda podľa môjho názoru patrí pod článok 87 ods. 2 ZFEÚ.
53. Komisia proti tejto analýze namieta, že článok 87 ZFEÚ je vyhradený pre policajnú spoluprácu týkajúcu sa trestných činov, ktoré sú ako také kvalifikované v právnych poriadkoch členských štátov. Keďže teda dopravné delikty patria buď do správneho práva, alebo do trestného práva členských štátov,(30) článok 87 ZFEÚ nemôže byť správnym právnym základom systému výmeny informácií týkajúceho sa týchto deliktov.
54. Nesúhlasím s názorom Komisie, a to z viacerých dôvodov.
55. Po prvé reštriktívne chápanie pôsobnosti článku 87 ZFEÚ zo strany Komisie nemá dostatočnú oporu v samotnom názve kapitoly 5 hlavy V tretej časti Zmluvy FEÚ, ktorý sa obmedzuje na policajnú spoluprácu bez výslovného uvedenia, že táto spolupráca sa týka len trestných vecí.
56. Pokiaľ ide o znenie článku 87 ods. 1 ZFEÚ, je veľmi široké vzhľadom na to, že sa v ňom uvádza, že „Únia rozvíja policajnú spoluprácu, do ktorej sú zapojené všetky príslušné orgány členských štátov“.(31) Zmienka, že medzi tieto orgány patrí „políci[a], coln[é] orgán[y] a in[é] orgán[y] presadzujúc[e] výkon práva špecializovan[é] v oblastiach predchádzania alebo odhaľovania a vyšetrovania trestných činov“, vyjadruje, že tieto orgány sú uvedené ako príklad a zoznam nie je taxatívny. Ďalšie jazykové verzie predmetného ustanovenia okrem toho svedčia o tom, že odkaz na trestné činy sa podľa všetkého vzťahuje len na „iné orgány presadzujúce výkon práva“, no netýka sa policajných a colných orgánov a už vôbec nie „všetkých príslušných orgánov členských štátov“.(32)
57. Znenie článku 87 ods. 1 ZFEÚ vôbec nevylučuje rozvoj policajnej spolupráce podľa tohto ustanovenia medzi orgánmi, ktorých úlohou nie je presadzovanie výkonu trestného práva v členských štátoch, pokiaľ plnia úlohy v policajnej oblasti v širokom zmysle, či už ide o administratívnu alebo justičnú políciu.(33) Inými slovami, policajnú spoluprácu v zmysle článku 87 ods. 1 ZFEÚ treba chápať funkčne, t. j. vzťahuje sa na spoluprácu medzi orgánmi členských štátov zodpovednými za prevenciu, odhaľovanie a penalizáciu porušení zákona.
58. Je teda nesprávne tvrdiť, ako to robí Komisia, že jej formálne chápanie pôsobnosti článku 87 ZFEÚ v tom zmysle, že sa týka len trestných činov, ktoré sú ako také kvalifikované v jednotlivých právnych poriadkoch členských štátov, má dostatočnú oporu v znení tohto článku.
59. Skúmanie ďalších aktov Únie, ktorých predmetom je výmena informácií v oblasti policajnej spolupráce, rovnako podporuje funkčný prístup, podľa ktorého je širším cieľom tejto spolupráce udržiavanie verejného poriadku a boj proti porušeniam zákona a nie je výslovne obmedzená na trestné činy, ktoré sú ako také kvalifikované v právnych poriadkoch členských štátov.
60. Okrem článku 12 ods. 1 prvého pododseku rozhodnutia 2008/615, na ktorý som už odkázal(34) a ktorý stanovuje, že automatické vyhľadávanie údajov o evidencii vozidiel sa uskutočňuje „na účely predchádzania trestným činom a ich vyšetrovania a riešenia iných porušení zákona, ktoré vo vyhľadávajúcom členskom štáte patria do právomoci súdov alebo prokuratúry, ako aj udržiavania verejnej bezpečnosti“, môžem citovať aj rozhodnutie Rady 2009/917/SVV z 30. novembra o využívaní informačných technológií na colné účely,(35) ktorého článok 1 ods. 2 stanovuje, že „cieľom colného informačného systému je… pomáhať pri predchádzaní, vyšetrovaní a stíhaní závažných porušení vnútroštátnych právnych predpisov rýchlejším poskytovaním údajov, čím sa zvýši účinnosť postupov spolupráce a kontroly colných správ členských štátov“.
61. Po druhé má formálne chápanie zo strany Komisie určité nevýhody. V prvom rade je v rozpore s požiadavkou jednotného uplatňovania práva Únie, keďže z neho vyplýva priestorová a časová rôznorodosť uplatňovania takých mechanizmov policajnej spolupráce, aké sú upravené v smernici. Uplatňovanie takého mechanizmu by totiž záviselo od kvalifikácie jednotlivých deliktov uvedených v článku 2 smernice na vnútroštátnej úrovni. Kvalifikácie stanovené v členských štátoch sa okrem toho môžu meniť v čase, v dôsledku čoho je pôsobnosť smernice neistá. V rámci členského štátu môže okrem tohto dôjsť k zmene kvalifikácie dopravného deliktu v priebehu konania, takže správny delikt sa môže stať trestným činom, napríklad ak páchateľ nezaplatí uloženú pokutu.
62. Obmedzenie pôsobnosti článku 87 ZFEÚ na trestné činy, ktoré sú ako také kvalifikované v právnych poriadkoch členských štátov, má za následok aj podstatné obmedzenie potrebného účinku tohto článku. Pokiaľ by sa uplatnil názor Komisie, nielenže by nebolo možné použiť tento článok v prípade, že policajná spolupráca prispieva k cieľu všeobecného záujmu patriacemu pod odvetvovú politiku, ale jeho uplatnenie by navyše bolo obmedzené na delikty, ktoré sú formálne súčasťou trestného práva všetkých členských štátov.
63. V tomto smere chcem uviesť, že funkčný prístup k pôsobnosti článku 87 ZFEÚ umožňuje zabezpečiť jeho potrebný účinok a zároveň na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, nenarúša potrebný účinok článku 91 ods. 1 písm. c) ZFEÚ. Posledné uvedené ustanovenie môže byť základom pre mnohé akty prispievajúce k zlepšeniu bezpečnosti cestnej premávky, akými sú akty týkajúce sa vlastností ciest a ich údržby, technickej kontroly vozidiel, pracovného času a vzdelávania vodičov z povolania alebo aproximácie pravidiel cestnej premávky.
64. Po tretie aj keby bolo potrebné vychádzať z toho, že policajná spolupráca podľa článku 87 ZFEÚ sa týka len trestných vecí, tento pojem by v každom prípade musel byť vymedzený funkčne, a nie formálne s odkazom na vnútroštátne kvalifikácie, ako tvrdí Komisia. Taký funkčný prístup je potrebný tak vzhľadom na požiadavky jednotného uplatňovania práva Únie, ktoré som už spomenul, ako aj na zabezpečenie účinnosti zavedenej policajnej spolupráce. Z tohto hľadiska policajná spolupráca týkajúca sa deliktov, za ktoré sa ukladajú sankcie, ktorých cieľom je trestať a zároveň odrádzať, môže byť založená na článku 87 ZFEÚ. Treba teda vychádzať z „represívneho účelu“(36) sankcií ukladaných za dopravné delikty a nie z toho, či sú tieto delikty a sankcie súčasťou trestného práva členských štátov.
65. V tomto smere sa domnievam, že funkčný prístup, ktorý Európsky súd pre ľudské práva uplatnil na vymedzenie toho, čo patrí do trestných vecí v rámci článku 6 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaného 4. novembra 1950 v Ríme, môže byť zdrojom inšpirácie na vymedzenie pôsobnosti článku 87 ZFEÚ. Konkrétne mám na mysli rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva z 21. februára 1984, Öztürk v. Nemecko,(37) ktorý sa týka dopravných deliktov. Pri uplatnení tohto funkčného prístupu je nepochybné, že dopravné delikty uvedené v článku 2 smernice majú trestnú povahu v tom zmysle, že v členských štátoch sa za ne ukladajú sankcie, ktorých cieľom je trestať a zároveň odrádzať. Nezáleží teda na tom, či tieto sankcie patria do represívneho správneho práva alebo do trestného práva členských štátov.
66. Po štvrté má formálne chápanie zo strany Komisie významnú nevýhodu v tom, že z pôsobnosti policajnej spolupráce vylučuje celú jednu oblasť delikvencie, konkrétne porušovanie dopravných predpisov. Pre túto formu delikvencie sú totiž často typické relatívne „menej závažné“ porušenia zákona,(38) na ktoré sa nevyhnutne nemusí vzťahovať trestné právo členských štátov, ale ktoré z dôvodov efektívnosti môžu vyústiť do uloženia sankcie správnym orgánom a nie trestným súdom. Nič však nenaznačuje, že autori Zmluvy FEÚ chceli obmedziť pôsobnosť článku 87 ods. 2 písm. a) ZFEÚ na porušenia zákona, ktoré pre svoju závažnosť patria do trestného práva členských štátov a nie do ich represívneho správneho práva.
67. Chcem napokon poukázať na to, že dopravné delikty sú síce súčasťou jednak represívneho správneho práva a jednak trestného práva členských štátov, no napriek tomu sú už zahrnuté do aktov sekundárneho práva prijatých v rámci justičnej spolupráce v trestných veciach. V tomto ohľade je zaujímavé odkázať na rámcové rozhodnutie 2005/214, ktoré som už citoval(39) a ktoré dopĺňa systém výmeny informácií zavedený smernicou.
68. V odôvodnení 4 tohto rámcového rozhodnutia sa uvádza, že „by sa malo vzťahovať aj na peňažné sankcie uložené za dopravné priestupky“. Článok 5 ods. 1 uvedeného rámcového rozhodnutia stanovuje, že do jeho pôsobnosti patria najmä trestné činy súvisiace so „správan[ím] porušujúc[im] pravidlá cestnej premávky“. Rámcové rozhodnutie 2005/214 však nepodmieňuje vzájomné uznávanie peňažných sankcií uložených za dopravné delikty tým, aby boli tieto delikty formálne súčasťou trestného práva členských štátov.
69. Vo veci Baláž,(40) ktorú Súdny dvor v súčasnosti prejednáva, však Komisia obhajuje formálny prístup podobný tomu, ktorý presadzuje na podporu tejto žaloby. Táto vec sa týka výkladu pojmu „súd, ktorý je príslušný rozhodovať predovšetkým v trestných veciach“, ktorý je uvedený v článku 1 písm. a) bode iii) rámcového rozhodnutia 2005/214. Podľa tohto ustanovenia, ktoré sa týka najmä dopravných deliktov, je rozhodnutie, ktoré má byť predmetom vzájomného uznávania, vymedzené ako „konečné rozhodnutie, ktoré vyžaduje, aby fyzická alebo právnická osoba zaplatila peňažnú sankciu, ak rozhodnutie prijal… iný orgán štátu pôvodu ako súd pre skutky, ktoré sú trestné podľa vnútroštátneho práva štátu pôvodu z dôvodu porušenia právnych predpisov za predpokladu, že dotknutá osoba mala možnosť, aby sa jej prípad prejednal pred súdom, ktorý je príslušný rozhodovať predovšetkým v trestných veciach“.(41) Komisia vo svojich pripomienkach tvrdí, že táto podmienka upravená v uvedenom ustanovení je splnená, pokiaľ má dotknutá osoba možnosť predložiť vec súdu rozhodujúcemu o trestných činoch, ktoré sú v členských štátoch formálne kvalifikované ako také. V návrhoch predložených 18. júla 2013 vo veci Baláž, už citovanej, generálna advokátka Sharpston uvádza, že výklad navrhnutý Komisiou nemožno prijať vzhľadom na to, že taký výklad by v podstate bol v rozpore so zámerom normotvorcu Únie zahrnúť do mechanizmu vzájomného uznávania peňažné sankcie bez ohľadu na to, či sú činy, za ktoré sa ukladajú, v predmetných členských štátoch označené ako „trestné“.(42) Táto analýza je v súlade s funkčným prístupom, ktorý presadzujem v rámci prejednávanej veci.
70. Rámcové rozhodnutie 2005/214 rovnako ako smernica v podstate svedčí o úmysle normotvorcu Únie zaviesť v oblasti policajnej a justičnej spolupráce funkčný prístup k trestným veciam, aby účinnosť mechanizmov spolupráce nezávisela od existujúcich rozdielov medzi právnymi systémami a tradíciami členských štátov. Rovnaká myšlienka je vyjadrená v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2011/99/EÚ z 13. decembra 2011 o európskom ochrannom príkaze.(43)
71. Viaceré pasáže Štokholmského programu, ktorý Európska rada prijala v roku 2010,(44) sú tiež v protiklade s formálnym chápaním zo strany Komisie. Chcem totiž poukázať na to, že v bode 3.1.1 nazvanom „Trestné právo“ Európska rada uvádza, že „vzájomné uznávanie by sa mohlo rozšíriť na všetky typy rozsudkov a rozhodnutí justičnej povahy, ktoré môžu mať v závislosti o právneho systému trestný alebo správny charakter“. V tom istom bode venovanom trestnému právu Európska rada vyzýva Komisiu, aby „pripravila komplexnú štúdiu o existujúcich právnych a administratívnych prekážkach cezhraničného výkonu sankcií a správnych rozhodnutí v prípade dopravných priestupkov a v prípade potreby predložila ďalšie legislatívne a nelegislatívne iniciatívy na zlepšenie bezpečnosti cestnej premávky v Únii“. Tieto pasáže podľa môjho názoru svedčia na jednej strane o tom, že cieľ zlepšiť bezpečnosť cestnej premávky v Únii je neoddeliteľnou súčasťou budovania priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, a na druhej strane, že mechanizmy spolupráce a vzájomného uznávania v trestných veciach sa pri použití funkčného prístupu môžu uplatňovať na dopravné delikty, za ktoré sa ukladajú sankcie v rámci represívneho správneho práva členských štátov.
72. Samotná Komisia napokon vo svojom oznámení Európskemu parlamentu a Rade z 10. júna 2009 nazvanom „Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti pre občanov“(45) v rámci úvah venovaných vzájomnému uznávaniu v trestných veciach uvádza, že „je nutné, aby sa vzájomné uznávanie rozšírilo na iné typy rozhodnutí, ktoré môžu mať z hľadiska členských štátov trestný, prípadne správny rozmer“. V tomto ohľade poukazuje najmä na to, že „na účely posilnenia bezpečnosti na cestách a všeobecného rešpektovania politík Únie sa rovnakým spôsobom musia vo všetkých členských štátoch vykonávať určité pokuty, ktorých trestná alebo správna povaha sa mení podľa členského štátu“.(46)
73. Zo všetkých týchto úvah vyvodzujem záver, že penalizácia dopravných deliktov môže byť predmetom mechanizmu policajnej a justičnej spolupráce v trestných veciach na základe ustanovení Zmluvy FEÚ týkajúcich sa priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti bez ohľadu na to, či tieto delikty patria do represívneho správneho práva alebo do trestného práva členských štátov.
74. Na záver je potrebné uviesť, že uplatnenie funkčného prístupu k trestným veciam v rámci policajnej spolupráce a justičnej spolupráce neznamená, že sa stratí akýkoľvek formálny prístup. Ako som ukázal, použitie funkčného prístupu je nevyhnutné na zabezpečenie účinnosti a jednotného uplatňovania mechanizmov policajnej alebo justičnej spolupráce v oblasti deliktov a sankcií, ktorých kvalifikácia nie je predmetom harmonizačných opatrení na úrovni Únie a ktoré teda v závislosti od právnych systémov a tradícií členských štátov patria do ich správneho práva alebo trestného práva.
75. Formálny prístup je však relevantný, pokiaľ sa Únia na základe článku 83 ods. 1 a 2 ZFEÚ rozhodne stanoviť minimálne normy týkajúce sa vymedzenia trestných činov a sankcií v oblastiach uvedených v týchto odsekoch. V takom prípade je harmonizácia formálnej kvalifikácie deliktov ako trestných činov výslovne potrebná. Pojem trestný čin tak treba chápať vo formálnom zmysle bez rizika rôznorodosti v jednotlivých členských štátoch, lebo tie sú povinné priradiť predmetnému deliktu rovnakú kvalifikáciu.
II – Návrh
76. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
– zamietol žalobu a
– zaviazal Európsku komisiu na náhradu trov konania, pričom Belgické kráľovstvo, Írsko, Maďarsko, Poľská republika, Slovenská republika, Švédske kráľovstvo, ako aj Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska znášajú vlastné trovy konania.