FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. CRUZ VILLALÓN
fremsat den 1. marts 2011 (1)
Sag C-69/10
Brahim Samba Diouf
mod
Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg)
»Ansøgning om flygtningestatus indgivet af tredjelandsstatsborger – afslag på ansøgningen ved en national fremskyndet procedure på grund af manglende opfyldelse af kriterierne for tildeling af international beskyttelse – mangel på selvstændigt retsmiddel til prøvelse af afgørelsen om at behandle ansøgningen ved en fremskyndet procedure – retten til en effektiv domstolsprøvelse«
Indhold
I – Retsforskrifter
A – Den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«)
B – EU-retlige bestemmelser
C – Nationale bestemmelser
II – Faktiske omstændigheder
III – De forelagte spørgsmål
IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen
V – Indlæg
VI – Bedømmelse
A – Indledende overvejelser
B – Gyldigheden af direktiv 2005/85/EF: foreneligheden mellem direktivets artikel 39 og artikel 47 CFREU
C – Fortolkningen af rækkevidden af direktivets artikel 39 i forhold til artikel 20, stk. 5, i den luxembourgske lov af 5. maj 2006
VII – Forslag til afgørelse
1. Ikrafttrædelsen af Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder med status som primær ret har forstærket nødvendigheden af at fremme processen for tilnærmelse af EU-lovgivningens kategorier og principper til de krav, der følger af, at de grundlæggende rettigheder i stigende grad accepteres som en afgørende faktor i forbindelse med fællesskabslovgivningens gyldighed.
2. Den foreliggende sag er en god anledning til at forsøge at samle de forskellige formuleringer i den positive ret, som inden for Unionen og dens medlemsstater (men også inden for rammerne af visse internationale instrumenter) bidrager til definitionen af en grundlæggende rettighed – i dette tilfælde retten til adgang til effektive retsmidler. Formuleringer, hvis indhold, på trods af deres meget forskellige affattelse, kun kan opfattes som en forhastet afslutning på en proces bestående af flere på hinanden følgende konkretiseringsfaser, som på deres forskellige niveauer overlades til relativt selvstændige retsinstanser. Vi bevæger os derfor ind på et område, der er særlig følsomt over for EU-rettens forenende natur, og hvor det derfor er nødvendigt på omhyggelig og systematisk vis at finde frem til den mest hensigtsmæssige formulering blandt de talrige retsregler, der helt legitimt bidrager til reguleringen af ét og samme område af virkeligheden (2).
I – Retsforskrifter
A – Den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«)
3. I artikel 6, stk. 1, bestemmes følgende:
»Enhver skal, når der skal træffes afgørelse enten i en strid om hans borgerlige rettigheder og forpligtelser eller angående en mod ham rettet anklage for en forbrydelse, være berettiget til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig tid for en ved lov oprettet uafhængig og upartisk domstol. [...]«
4. Af artikel 13 fremgår følgende:
»Enhver, der krænkes i de ved denne konvention anerkendte rettigheder og friheder, skal have adgang til effektiv oprejsning for en national myndighed, uanset om krænkelsen er begået af personer, der handler på embeds vegne.«
B – EU-retlige bestemmelser
5. I artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder bestemmes følgende:
»Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel.
Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov. Enhver skal have mulighed for at blive rådgivet, forsvaret og repræsenteret. [...]«
6. Af 11. og 27. betragtning til Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 fremgår følgende (3):
»(11) Det er i både medlemsstaternes og asylansøgernes interesse, at der træffes hurtig afgørelse om asylansøgninger. Tilrettelæggelsen af behandlingen af asylansøgninger bør overlades til medlemsstaterne, så de i overensstemmelse med deres nationale behov kan prioritere eller fremskynde behandlingen af enhver ansøgning under hensyn til de i dette direktiv fastsatte standarder.
[...]
(27) Det afspejler et grundlæggende princip i fællesskabsretten, at de afgørelser, der træffes vedrørende en asylansøgning og fratagelse af flygtningestatus, omfattes af et effektivt retsmiddel ved en ret i den betydning, som anvendes i artikel 234 i traktaten. Retsmidlets effektivitet, også for så vidt angår behandling af de relevante omstændigheder, afhænger af den enkelte medlemsstats administrative og retlige system betragtet som en helhed.«
7. I artikel 23 i direktiv 2005/85/EF bestemmes:
»1. Den behandlingsprocedure, medlemsstaterne anvender i forbindelse med behandling af asylansøgninger, skal være i overensstemmelse med de grundlæggende principper og garantier i kapitel II.
2. Medlemsstaterne skal sørge for, at denne procedure bliver så kort som muligt, dog således at det ikke sker på bekostning af en korrekt og komplet behandling.
Medlemsstaterne sikrer, at den berørte ansøger, når der ikke kan træffes afgørelse inden for seks måneder:
a) enten underrettes om forsinkelsen
b) eller på den pågældendes anmodning modtager oplysninger om den tidsramme, inden for hvilken afgørelsen om ansøgningen forventes at foreligge. Sådanne oplysninger forpligter ikke medlemsstaten til over for den pågældende asylansøger at træffe afgørelse inden for denne tidsramme.
3. Medlemsstaterne kan prioritere eller fremskynde behandlingen i overensstemmelse med de grundlæggende principper og garantier i kapitel II, bl.a. hvis ansøgningen forekommer begrundet, eller ansøgeren har særlige behov.
4. Medlemsstaterne kan ligeledes fastsætte, at en behandlingsprocedure i overensstemmelse med de grundlæggende principper og garantier i kapitel II prioriteres eller fremskyndes, såfremt:
[...]
b) ansøgeren tydeligvis ikke kan anerkendes som flygtning eller indrømmes flygtningestatus i en medlemsstat i henhold til direktiv 2004/83/EF, eller
c) asylansøgningen betragtes som grundløs
i) fordi ansøgeren kommer fra et sikkert oprindelsesland, jf. artikel 29, 30 og 31, eller
ii) fordi landet, som ikke er en medlemsstat, betragtes som et sikkert tredjeland for ansøgeren, jf. dog artikel 28, stk. 1, eller
d) ansøgeren har vildledt myndighederne ved at fremlægge falske oplysninger eller dokumenter eller ved at tilbageholde relevante oplysninger eller dokumenter vedrørende sin identitet eller nationalitet, som kunne have fået negativ indvirkning på afgørelsen, eller
[...]«
8. I artikel 39 i direktiv 2005/85/EF bestemmes det, at:
»1. Medlemsstaterne sikrer, at asylansøgere har ret til effektive retsmidler ved en ret i forbindelse med følgende:
a) en afgørelse, der er truffet om deres asylansøgning, herunder en afgørelse
i) om afvisning i henhold til artikel 25, stk. 2
ii) truffet ved en medlemsstats grænse eller i dens transitområder, jf. artikel 35, stk. 1
iii) om at undlade at foretage en undersøgelse i henhold til artikel 36
b) et afslag på genoptagelse af behandlingen af en ansøgning, efter at den er afbrudt i henhold til artikel 19 og 20
c) en afgørelse om ikke yderligere at behandle en fornyet ansøgning i henhold til artikel 32 og 34
d) en afgørelse om at nægte indrejse truffet inden for rammerne af de procedurer, der er fastsat i artikel 35, stk. 2
e) en afgørelse truffet i henhold til artikel 38 om fratagelse af flygtningestatus.«
[...]
C – Nationale bestemmelser
9. I artikel 19 i den luxembourgske lov af 5. maj 2006 om asyl og andre supplerende former for beskyttelse (4) bestemmes følgende:
»1) Ministeren træffer afgørelse om grundlaget for ansøgningen om international beskyttelse ved begrundet afgørelse, som skriftligt meddeles ansøgeren. I tilfælde af afslag skal oplysninger vedrørende retten til domstolsprøvelse udtrykkeligt nævnes i afgørelsen. [...] Ministerens afslag på en ansøgning indebærer et påbud om at forlade territoriet i henhold til bestemmelserne i lov af 28. marts 1972 med senere ændringer [...].
[...]
3) Søgsmål med påstand om ændring af afslaget på ansøgningen om international beskyttelse kan anlægges ved Tribunal administratif. Søgsmål med påstand om ophævelse af påbuddet om at forlade territoriet kan anlægges ved Tribunal administratif. Søgsmålene skal anlægges samlet, hvorfor særskilte sagsanlæg vil blive afvist. Søgsmål skal anlægges inden en måned efter, at der er givet meddelelse om afgørelsen. Søgsmålsfristen og søgsmål inden for fristen har opsættende virkning. [...]
4) Tribunal administratifs afgørelser kan ankes til Cour administrative. Anke skal indgives inden en måned efter, at der er givet meddelelse om afgørelsen fra justitskontoret. Ankefristen og anke indgivet inden for fristen har opsættende virkning [...]«
10. Lovens artikel 20 fastsætter:
»1) Ministeren kan træffe afgørelse om, at ansøgninger om international beskyttelse behandles ved en fremskyndet procedure, såfremt
[...]
b) ansøgeren tydeligvis ikke opfylder betingelserne for international beskyttelse
[...]
d) ansøgeren har vildledt myndighederne ved at fremlægge falske oplysninger eller dokumenter eller ved at tilbageholde relevante oplysninger eller dokumenter vedrørende sin identitet eller nationalitet, som kunne have fået negativ indvirkning på afgørelsen
[...]
2) Ministeren skal træffe afgørelse senest to måneder efter den dag, hvor det vurderes, at ansøgeren er omfattet af et af de i stk. 1 nævnte tilfælde. Ministeren afgør sagen ved begrundet afgørelse, som meddeles ansøgeren skriftligt. I tilfælde af afslag skal oplysninger vedrørende retten til domstolsprøvelse udtrykkeligt nævnes i afgørelsen. Ministerens afslag på en ansøgning indebærer et påbud om at forlade territoriet i henhold til bestemmelserne i lov af 28. marts 1972 med senere ændringer [...].
[...]
4) Søgsmål med påstand om ændring af afslag på ansøgninger om international beskyttelse, som er givet ved en fremskyndet procedure, kan anlægges ved Tribunal administratif. Søgsmål med påstand om ophævelse af påbuddet om at forlade territoriet kan anlægges ved Tribunal administratif. Søgsmålene skal anlægges samlet, hvorfor særskilte sagsanlæg vil blive afvist. Søgsmål skal anlægges inden 15 dage efter, at der er givet meddelelse om afgørelsen. Tribunal administratif træffer afgørelse senest to måneder efter anlæggelsen af søgsmålet. [...] Søgsmålsfristen og søgsmål inden for fristen har opsættende virkning. Tribunal administratifs afgørelser kan ikke ankes.
5) Ministerens afgørelse om at behandle en ansøgning om international beskyttelse ved en fremskyndet procedure kan ikke indbringes for domstolene.«
II – Faktiske omstændigheder
11. Den mauretanske statsborger Brahim Samba Diouf indgav den 19. august 2009 en ansøgning til den kompetente tjeneste i Storhertugdømmet Luxembourgs udenrigs- og immigrationsministerium om international beskyttelse inden for rammerne af lov af 5. maj 2006 med senere ændringer om asyl og andre supplerende former for beskyttelse (herefter »2006-loven«). Han oplyste, at han havde forladt Mauretanien på flugt fra slaveri, og at han ønskede at slå sig ned i Europa under bedre vilkår og stifte familie. Endvidere frygtede han, at hans tidligere arbejdsgiver, fra hvem han havde stjålet 3 000 EUR for at have råd til at komme til Europa, ville eftersøge ham for at slå ham ihjel.
12. Ved afgørelse af 18. november 2009 gav arbejds-, beskæftigelses- og immigrationsministeren afslag på Brahim Samba Dioufs ansøgning med henvisning til artikel 20, litra b) og d), i 2006-loven, dels fordi han havde forevist et forfalsket pas, hvorved han havde vildledt myndighederne, dels fordi de påberåbte grunde var af økonomisk art og således ikke opfyldte kriterierne for international beskyttelse.
13. Afgørelsen af 18. november blev truffet inden for rammerne af den fremskyndede procedure og indebar et påbud om at forlade det nationale territorium.
14. Brahim Samba Diouf anlagde søgsmål til prøvelse af den nævnte afgørelse ved Tribunal administratif i Luxembourg med påstand om 1) annullation af afgørelsen om at behandle ansøgningen inden for rammerne af den fremskyndede procedure, 2) ændring eller annullation af afslaget på international beskyttelse og 3) annullation af påbuddet om at forlade det nationale territorium.
15. Tribunal administratif finder, at artikel 20, stk. 5, i 2006-loven rejser tvivl om fortolkningen af artikel 39 i direktiv 2005/85/EF for så vidt angår retten til effektive retsmidler, idet der i førstnævnte ikke gives mulighed for at få prøvet afgørelsen om at behandle en ansøgning om international beskyttelse inden for rammerne af den fremskyndede procedure.
16. Tribunal administratif anfører, at afgørelsen om at behandle sagen inden for rammerne af den fremskyndede procedure har relevante konsekvenser for ansøgeren, idet den dels medfører, at den almindelige frist på en måned til at anlægge prøvelsessag ved en forvaltningsdomstol nedsættes til 15 dage, dels at den sædvanlige mulighed for at få sin sag prøvet ved to instanser begrænses til en enkelt instans.
17. Da Tribunal administratif finder, at 2006-loven end ikke giver adgang til indirekte prøvelse af afgørelsen om at behandle sagen inden for rammerne af den fremskyndede procedure i forbindelse med en sag, der eventuelt anlægges til prøvelse af den materielle afgørelse, idet lovgiveren, ifølge denne ret, har ønsket at udelukke denne mulighed, forelægger Tribunal administratif følgende præjudicielle spørgsmål:
III – De forelagte spørgsmål
18. » Skal artikel 39 i direktiv 2005/85/EF fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national bestemmelse som den, der er indført i Storhertugdømmet Luxembourg ved artikel 20, stk. 5, i lov af 5. maj 2006 om asyl og andre supplerende former for beskyttelse med senere ændringer, ifølge hvilken en asylansøger ikke har ret til domstolsprøvelse af en forvaltningsmyndigheds afgørelse om at behandle en ansøgning om international beskyttelse ved en fremskyndet procedure?
Hvis det første spørgsmål besvares benægtende, spørges: Skal grundsætningen om ret til effektive retsmidler, som følger af fællesskabsretten, og som er inspireret af artikel 6 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, fortolkes således, at grundsætningen er til hinder for en national bestemmelse som den, der er indført i Storhertugdømmet Luxembourg ved artikel 20, stk. 5, i lov af 5. maj 2006, ifølge hvilken en asylansøger ikke har ret til domstolsprøvelse af en forvaltningsmyndigheds afgørelse om at behandle en ansøgning om international beskyttelse ved en fremskyndet procedure?«
IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen
19. Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 5. februar 2010.
20. Brahim Samba Diouf, Kommissionen og regeringen i Storhertugdømmet Luxembourg, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Nederlandene og Den Hellenske Republik har indgivet skriftlige indlæg.
21. På retsmødet, der blev afholdt den 19. januar 2011, blev der afgivet mundtlige indlæg af repræsentanterne for Brahim Samba Diouf, den luxembourgske regering og Kommissionen.
V – Indlæg
22. Brahim Samba Diouf har gjort gældende, at medlemsstaterne i henhold til artikel 39 i direktiv 2005/85/EF har pligt til at sikre effektive retsmidler, ikke kun mod afgørelsen af en asylansøgnings realitet, men også mod en afgørelse, i henhold til hvilken det besluttes at behandle ansøgningen inden for rammerne af den fremskyndede procedure, navnlig når den pågældende afgørelse, som det er tilfældet i den foreliggende sag, træffes på et grundlag, som har betydning for ansøgningens realitet. Efter sagsøgerens opfattelse, som stemmer overens med Tribunal administratifs, er der i den luxembourgske lovgivning heller ingen mulighed for at prøve afgørelsen om den fremskyndede procedure ved domstolene i forbindelse med anlæggelsen af en sag til prøvelse af realitetsafgørelsen, hvorfor det materielle grundlag for førstnævnte afgørelse i alle tilfælde vil forblive uprøvet.
23. Brahim Samba Diouf har desuden gjort gældende, at selv hvis det blev antaget, at Tribunal administratif i forbindelse med sagen om afslaget på asylansøgningen ville kunne prøve afgørelsen om behandling af ansøgningen inden for rammerne af den fremskyndede procedure, ville dette medføre et uacceptabelt brud på princippet om ligebehandling, for mens fristen til at anlægge prøvelsessag mod en afgørelse truffet inden for den almindelige procedure er på en måned, er fristen i forbindelse med en afgørelse truffet inden for rammerne af den fremskyndede procedure kun på 15 dage. Hertil kommer, at det i sidstnævnte tilfælde ikke er muligt at få sin sag prøvet ved to instanser.
24. Regeringen i Storhertugdømmet Luxembourg, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Nederlandene og Den Hellenske Republik samt Kommissionen har alle gjort gældende, at det forelagte spørgsmål skal besvares benægtende.
25. Grundlæggende har de alle fastholdt, at direktiv 2005/85/EF skal fortolkes således, at genstanden for de effektive retsmidler, der er nævnt heri, kun kan være den endelige afgørelse vedrørende ansøgningen om beskyttelse, og således ikke afgørelsen, hvorved det besluttes at behandle sagen hurtigere. De udelukker derimod ikke, at der i forbindelse med retssagen om den endelige afgørelse kan foretages en domstolsprøvelse af det retlige grundlag for en hvilken som helst foreløbig afgørelse. En sådan fortolkning ville på den anden side være i fuld overensstemmelse med artikel 6 EMRK og 13 EMRK.
26. For så vidt angår et muligt brud på artikel 13 EMRK gør den luxembourgske regering helt konkret gældende, ligeledes i overensstemmelse med Menneskerettighedsdomstolens retspraksis, at retten til effektive retsmidler altid skal hænge sammen med forsvaret af en rettighed, som er beskyttet af konventionen, uden at det efter regeringens opfattelse kan fortolkes således, at konventionen i medfør af artikel 13 beskytter retten til, at en asylansøgning behandles inden for rammerne af en specifik procedure.
27. Hvad angår forskellene mellem den almindelige og den fremskyndede procedure med hensyn til søgsmålsfrister og muligheden for at få prøvet sin sag ved en eller to instanser, gør de tilstedeværende regeringer og Kommissionen gældende, at én enkelt domstolsafgørelse er tilstrækkelig til at opfylde minimumskravet i henhold til princippet om effektiv retsbeskyttelse, ligesom en frist på 15 dage – sagens omstændigheder taget i betragtning – heller ikke er et brud på dette princip, hverken i henhold til Menneskerettighedsdomstolens retspraksis eller Domstolens egen praksis.
VI – Bedømmelse
28. Som nævnt ønsker Tribunal administratif i Storhertugdømmet Luxembourg, i form af to på hinanden følgende spørgsmål indbragt for Domstolen, i det væsentlige oplyst, om artikel 39 i direktiv 2005/85/EF eller, i givet fald, det generelle princip om retten til effektive retsmidler, som er inspireret af artikel 6 EMRK og 13 EMRK, er til hinder for en national bestemmelse, hvori der ikke foreskrives en ret til domstolsprøvelse af en administrativ afgørelse om at behandle en ansøgning om international beskyttelse inden for rammerne af en fremskyndet procedure.
A – Indledende overvejelser
29. Efter min opfattelse nødvendiggør måden, hvorpå spørgsmålet formelt er blevet forelagt, nogle indledende overvejelser. Den forelæggende ret har formuleret sin forespørgsel som to forskellige spørgsmål, hvoraf det andet spørgsmål kun vedrører det tilfælde, at det første besvares benægtende, dvs. hvis det vurderes, at der ikke er en konflikt mellem direktiv 2005/85/EF og den luxembourgske lov. Det, der således spørges om i anden omgang, er, hvorvidt den nationale lovgivning, når først det er fastslået, at den er forenelig med den afledte EU-ret, alligevel kan have krænket Unionens primærretlige regler, i det omfang sidstnævnte helt konkret gennemfører indholdet af artikel 6 EMRK og 13 EMRK.
30. Når først det som nævnt, rent hypotetisk, er blevet fastslået, at der er overensstemmelse mellem den afledte ret og den nationale ret, står det imidlertid klart, at der ud fra denne betragtning ikke kan sættes spørgsmålstegn ved den nationale ret uden samtidig at betvivle gyldigheden af den afledte ret.
31. Den afledte ret, som er genstand for den foreliggende sag, er artikel 39 i direktiv 2005/85/EF, og den har udelukkende til formål at anerkende retten til effektive retsmidler, som på sin side skal gennemføres i den nationale ret. Hvis det således forudsættes, at direktivet er blevet korrekt gennemført i den nationale retsorden, vil denne som minimum omfatte en sikring af de effektive retsmidler, der foreskrives i direktivets artikel 39. Hvis man derfor på trods heraf ønsker at tillægge det andet spørgsmål en selvstændig betydning og anmode om en vurdering af foreneligheden mellem den nationale lov og den primære EU-ret, spørges der i virkeligheden om, hvorvidt den afledte ret respekterer sikringen af de effektive retsmidler, og det er her, Domstolens besvarelse bør tage sit naturlige udgangspunkt. Forinden vil det imidlertid være på sin plads at uddybe ovennævnte indgangsvinkel.
32. Det er i denne henseende klart, at retten til effektive retsmidler i medfør af EU-lovgivningen ikke afviger i indhold eller rækkevidde fra den fællesskabsbestemmelse eller det fællesskabsprincip, som knæsætter denne ret i hvert enkelt tilfælde. Spørgsmålet handler derfor ikke om, hvorvidt retten til retsmidler på asylområdet i medfør af artikel 39 i direktiv 2005/85/EF er til hinder for en bestemt national retsregel, eller om – hvis dette ikke er tilfældet – det, der er til hinder for denne retsregel, er den ret til retsmidler på området, som Unionen i henhold til 27. betragtning til det nævnte direktiv har anerkendt som en afspejling af »et grundlæggende princip i fællesskabsretten« inspireret af Romkonventionen. Hvis dette var tilfældet, ville vi stå over for to forskellige rettigheder, og vi ville anerkende muligheden for, at en afledt retsregel som artikel 39 i direktiv 2005/85/EF, med forbehold af dens gyldighed, kunne tillade forhold, som et generelt princip i EU-lovgivningen udelukker.
33. Når denne fortolkning dermed kan udelukkes, må det forstås således, at Tribunal administratif i virkeligheden forelægger to spørgsmål, men at disse imidlertid ikke er subsidiære, sådan som der gives udtryk for i forelæggelseskendelsen, ligesom formålet med spørgsmålene heller ikke kun er en bedømmelse af foreneligheden mellem direktiv 2005/85/EF og artikel 20, stk. 5, i den luxembourgske lov. Nærmere bestemt spørger Tribunal administratif på den ene side udtrykkeligt om, hvorvidt artikel 39 i direktiv 2005/85/EF er til hinder for artikel 20, stk. 5, i den luxembourgske lov, mens den på den anden side, og såfremt der ikke foreligger en sådan uforenelighed, implicit spørger, om det i så fald er retten til effektive retsmidler som generelt princip i EU-lovgivningen, inspireret af artikel 6 og 13 EMRK, der måtte være til hinder for den pågældende nationale bestemmelse, og således også for selve artikel 39 i direktiv 2005/85/EF, som i så fald ville være ugyldig, fordi den krænkede den grundlæggende rettighed i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (CFREU).
34. Det er således min opfattelse, at den måde, det forelagte spørgsmål er formuleret på, under alle omstændigheder nødvendiggør en indledende vurdering af, om konkretiseringen af den grundlæggende rettighed i artikel 39 i direktiv 2005/85/EF er juridisk korrekt og respekterer indholdet af den pågældende rettighed, sådan som den defineres i artikel 47 CFREU, og dermed også indirekte respekterer den betydning og rækkevidde, som rettigheden gives i henhold til EMRK. Dette indebærer, at det er nødvendigt først at besvare det spørgsmål, som stilles subsidiært af den forelæggende ret, og samtidig bør dette spørgsmål omformuleres, så det drejer sig om gyldigheden af artikel 39 i direktiv 2005/85/EF i forhold til artikel 47 CFREU. Først når enhver tvivl om foreneligheden mellem artikel 39 i direktiv 2005/85/EF og artikel 47 CFREU i givet fald er udelukket, giver det mening at besvare spørgsmålet, der i den foreliggende sag er fremsat som det første og centrale spørgsmål (5).
B – Gyldigheden af direktiv 2005/85/EF: foreneligheden mellem direktivets artikel 39 og artikel 47 CFREU
35. Det er Domstolens faste praksis, at princippet om effektiv retsbeskyttelse udgør et generelt princip i EU-lovgivningen som følge af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, og at det har fundet udtryk i artikel 6 EMRK (jf. f.eks. dom af 15.5.1986, sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651, præmis 18 og 19, af 25.7.2002, sag C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet, Sml. I, s. 6677, præmis 39, og af 22.12.2010, sag C-279/09, DEB, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 29).
36. Da der er tale om en grundlæggende rettighed, har indførelsen af retten til effektive retsmidler i artikel 47 CFREU givet rettigheden »samme juridiske værdi som traktaterne« efter Lissabontraktatens ikrafttræden, i henhold til artikel 6 EU, stk. 1. Den skal derfor respekteres af alle medlemsstater, når de gennemfører EU-retten (artikel 51 CFREU, stk. 1).
37. I henhold til artikel 47 CFREU har enhver, »hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket«, ret til effektive retsmidler (stk. 1) på vilkår, der muliggør en »retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov«. De skal endvidere have mulighed for at blive rådgivet, forsvaret og repræsenteret (stk. 2), og i givet fald tilbydes retshjælp (stk. 3).
38. I henhold til såvel artikel 6 EU, stk. 1, tredje afsnit, som artikel 52 CFREU, stk. 7, skal der ved fortolkningen af artikel 47 CFREU tages hensyn til de forklaringer til chartret om grundlæggende rettigheder, som oprindeligt blev udarbejdet af konventionens præsidium. I disse forklaringer fastslås blot, at første afsnit i artikel 47 CFREU er baseret på artikel 13 EMRK, mens andet afsnit skulle være i overensstemmelse med artikel 6 EMRK, stk. 1, idet beskyttelsen er mere vidtrækkende i begge tilfælde.
39. På baggrund af det ovenstående er det min opfattelse, at disse forklaringer ikke kun har fortolkningsmæssig værdi, men at retten til effektive retsmidler, i og med at den gøres til en EU-rettighed i artikel 47 CFREU, sådan som det fastslås i denne bestemmelse, opnår en selvstændig betydning og substans, og således ikke begrænser sig til blot at være en tilføjelse til de rettigheder, der er fastsat i artikel 6 og 13 EMRK. Med andre ord opnår den grundlæggende rettighed, idet den er tildelt status som rettighed og er sikret af Unionen, et selvstændigt indhold, ved fastlæggelsen af hvilket de internationale instrumenter, som rettigheden bygger på, naturligvis skal spille en væsentlig rolle. Det gælder først og fremmest EMRK, men også de forfatningsmæssige traditioner, som den pågældende rettighed udspringer af, og som følge heraf ligeledes begrebsuniverset for de principper, der kendetegner retsstaten. Alt sammen uden at der på noget tidspunkt må ses bort fra den tradition, der er opstået som følge af mere end et halvt århundredes EU-lovgivning, der som retssystem har givet anledning til udviklingen af en praksis, der hviler på principper, der er særlige for dette.
40. For så vidt som artikel 13 EMRK har til hensigt at sikre, at beskyttelsen af de i EMRK fastsatte rettigheder garanteres i form af adgang til effektive retsmidler ved en national ret i de stater, der har undertegnet konventionen, må artiklen, i overensstemmelse med sin ordlyd, derfor nødvendigvis være anvendelig i forbindelse med rettighederne i selve EMRK. Det er imidlertid vanskeligt at antage, at det forhold, at artikel 47, stk. 1, CFREU er inspireret af artikel 13 EMRK, skulle være ensbetydende med, at dens rækkevidde er begrænset til kun at omfatte rettighederne i CFREU.
41. Selv om kravet om et selvstændigt retsmiddel i henhold til artikel 13 EMRK kun måtte omfatte de rettigheder, der er sikret ved EMRK, må jeg således konstatere – i modsætning til, hvad den luxembourgske og nederlandske regering mener – at dette ikke har nogen indflydelse på svaret til den forelæggende ret.
42. Kort fortalt skal retten til effektive retsmidler, der er anerkendt i artikel 47 CFREU, fastlægges under hensyntagen til den betydning og det omfang, som rettigheden gives ved EMRK (artikel 52, stk. 3, CFREU). Når først den er fastlagt, skal anvendelsesområdet herfor imidlertid stemme overens med, hvad der er fastsat i CFREU (6), hvilket med chartrets egne ord vil sige de »rettigheder og friheder, som [er] sikret af EU-retten«. For så vidt angår denne sag er der således ingen tvivl om, at rettigheden finder anvendelse i forbindelse med »de afgørelser, der træffes vedrørende en asylansøgning«, idet det forhold, at sådanne afgørelser skal være omfattet af »et effektivt retsmiddel ved en ret« i henhold til 27. betragtning til direktiv 2005/85/EF blot »afspejler et grundlæggende princip i fællesskabsretten«, som i sidste ende fastslås med status som primær ret i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
43. Hvis vi nøjes med at betragte det aspekt af retten til effektive retsmidler, som vedrører domstolsadgang, garanterer Unionen enhver borger retten til at kræve beskyttelse ved en ret eller en domstol mod enhver handling, der krænker de rettigheder og friheder, som er sikret af EU-retten, idet der først og fremmest lægges vægt på, at retsmidlet ved domstolen skal være effektivt. Det gælder både i den forstand, at det, i givet fald, rent juridisk skal være i stand til at genoprette den påberåbte skade, og at det skal være praktisk udførligt, forstået på den måde, at udøvelsen af retsmidlet skal ske på vilkår, der ikke besværliggør eller umuliggør dette.
44. Dette uomtvistelige indhold af den rettighed, der er sikret ved artikel 47 CFREU, kan udledes af EMRK, som håndhæves af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (7), og som artikel 39 i direktiv 2005/85/EF helt naturligt stemmer overens med, idet den udtrykkeligt sikrer, »at asylansøgere har ret til effektive retsmidler ved en ret« i forbindelse med administrative afgørelser om afslag på deres ansøgning på grundlag af et hvilket som helst af de forhold, der er opregnet i artiklens stk. 1, dvs. hvad enten det skyldes realiteten, formen eller proceduren.
45. I overensstemmelse med princippet om medlemsstaternes procesautonomi bestemmes det i artikel 39, stk. 2, i direktiv 2005/85/EF, at medlemsstaterne »fastsætter tidsfrister eller andre nødvendige bestemmelser for ansøgerens ret til effektive retsmidler«, mens det i stk. 3 præciseres, at de ligeledes »om nødvendigt [fastsætter] regler i overensstemmelse med deres internationale forpligtelser med hensyn til« at sikre retsmidlets effektivitet ved at iværksætte beskyttende foranstaltninger til sikring af sagens behandling.
46. I og med at artikel 39 i direktiv 2005/85/EF er i overensstemmelse med artikel 47 CFREU, og dermed også indirekte er tilpasset det indhold, som retten til effektive retsmidler som minimum skal have i henhold til den europæiske menneskerettighedskonvention, står det således klart, at artiklen opfylder betingelsen om gyldighed, som i henhold til artikel 6, stk. 1, TEU gælder for enhver regel i den afledte ret, idet chartret om grundlæggende rettigheder herigennem tildeles »samme juridiske værdi som traktaterne«.
47. Opfyldelsen af betingelsen om gyldighed er endvidere sket på begge de niveauer, hvorpå Unionen er forpligtet hertil. På den ene side i forbindelse med udøvelsen af sin lovgivende kompetence på området ved udtrykkeligt at nævne retten til effektive retsmidler i forbindelse med procedurerne for tildeling og fratagelse af flygtningestatus. På den anden side ved at forpligte medlemsstaterne til at udøve deres kompetence til at regulere netop disse procedurer, og til at gøre det i henhold til vilkår, der sikrer rettighedens udøvelse, således at medlemsstaternes procesautonomi ikke ender med at udgøre en hindring for dens effektivitet.
48. Efter at have fjernet tvivlen om gyldigheden af artikel 39 i direktiv 2005/85/EF kan det nu undersøges, om artiklen er til hinder for artikel 20, stk. 5, i den luxembourgske lov af 5. maj 2006, og dermed kan det første af de af Tribunal administratif forelagte spørgsmål besvares.
C – Fortolkningen af rækkevidden af direktivets artikel 39 i forhold til artikel 20, stk. 5, i den luxembourgske lov af 5. maj 2006
49. Artikel 20, stk. 1, i den luxembourgske 2006-lov er stort set en gengivelse af artikel 23, stk. 4, i direktiv 2005/85/EF, som indeholder en opregning af de situationer, hvori behandlingen af en asylansøgning kan foretages ved hjælp af en fremskyndet procedure. En gennemlæsning af de situationer, der er opført i den nævnte artikel 23, stk. 4, i direktivet, viser tydeligt, at den fremskyndede procedure skal munde ud i en negativ afgørelse. Det drejer sig nemlig bl.a. om situationer, hvor betingelserne for at opnå flygtningestatus tydeligvis ikke er opfyldt [litra b)], asylansøgningen betragtes som grundløs [litra c)], eller ansøgningen udelukkende indgives for at udsætte en afgørelse om udvisning [litra j)]. Denne fortolkning bekræftes modsætningsvis af direktivets artikel 23, stk. 3, hvori der gives mulighed for en fremskyndet behandling, »bl.a. hvis ansøgningen forekommer begrundet, eller ansøgeren har særlige behov«.
50. Selv om bestemmelsen ikke udelukker muligheden for en positiv afgørelse (8), er sandheden den, at den fremskyndede procedure i artikel 20 i den luxembourgske lov i virkeligheden er en procedure til en formodet negativ afgørelse. Den afgørelse, som afslutter proceduren, skal derfor kunne være genstand for effektive retsmidler. Dette bekræftes i artikel 20, stk. 4, i den luxembourgske lov af 2006, hvoraf det fremgår, at »[s]øgsmål med påstand om ændring af afslag på ansøgninger om international beskyttelse, som er givet inden for rammerne af en fremskyndet procedure, kan anlægges ved Tribunal administratif«.
51. Spørgsmålet er, om selve beslutningen om at behandle ansøgningen inden for rammerne af den fremskyndede procedure ligeledes skal kunne prøves ved domstolene, hvilket udtrykkeligt afvises i artikel 20, stk. 5, i den luxembourgske lov.
52. I artikel 39, stk. 1, litra a), i direktiv 2005/85/EF bestemmes det, at medlemsstaterne skal sikre asylansøgere effektive retsmidler i forbindelse med »en afgørelse, der er truffet om deres asylansøgning«. I den foreliggende sag spørger Tribunal administratif, hvordan dette konkrete udtryk skal fortolkes, og navnlig om det kun omfatter den endelige afgørelse vedrørende ansøgningen, eller om det også omfatter afgørelsen, i henhold til hvilken det besluttes at behandle ansøgningen inden for rammerne af den fremskyndede procedure.
53. Det er sandt, at affattelsen af artikel 39 i direktiv 2005/85/EF ville kunne fortolkes på en sådan måde, at »en afgørelse, der er truffet om deres asylansøgning«, omfatter alle de afgørelser, der træffes i forbindelse med asylansøgningen. Således ville også de mellemafgørelser eller foreløbige afgørelser, der ligger forud for den endelige afgørelse om asylansøgningen, kunne anfægtes ved hjælp af et selvstændigt retsmiddel.
54. En sådan fortolkning ville imidlertid ikke være forenelig med ønsket om en hurtig sagsbehandling i forbindelse med asylansøgninger. Ifølge direktivets 11. betragtning er dette både i medlemsstaternes og asylansøgernes interesse, og af samme grund fremgår det af artikel 23, stk. 3, i direktiv 2005/85/EF, at »[m]edlemsstaterne skal sørge for, at denne procedure bliver så kort som muligt, dog således at det ikke sker på bekostning af en korrekt og komplet behandling« (9).
55. Ud over denne teleologiske begrundelse kan der ligeledes af direktivets artikel 39 udledes en klar vilje til at begrænse de afgørelser, der kan anfægtes, til kun at omfatte dem, der indebærer (A) et afslag på asylansøgningen på grundlag af sagens realitet, eller i givet fald (B) en afvisning af ansøgningen af formelle eller proceduremæssige grunde, som gør det umuligt at træffe en afgørelse på et underbygget grundlag.
56. Faktisk medtager artikel 39 i direktiv 2005/85/EF under begrebet »en afgørelse, der er truffet om [en] asylansøgning«, en række afgørelser – nummererede som i), ii) og iii) under litra a) – som, idet de indebærer en formodning om afvisning af asylansøgningen eller en afgørelse truffet ved grænsen, svarer til en endelig, negativ afgørelse om sagens realitet. De øvrige typer afgørelser, som i henhold til artikel 39 i direktiv 2005/85/EF udtrykkeligt skal kunne være genstand for effektive retsmidler, er af samme art. Det gælder de afgørelser, der er opregnet i litra b) til e) i samme stk. 1: afslag på genoptagelse af en afbrudt behandling, afgørelse om ikke yderligere at behandle fornyede ansøgninger, afgørelse om at nægte indrejse i tilfælde af fornyet ansøgning efter frafaldelse, opgivelse eller afvisning af en tidligere ansøgning samt afgørelse om fratagelse af flygtningestatus.
57. I lyset af det ovenstående kan det konkluderes, at artikel 39 i direktiv 2005/85/EF tydeligvis er forbeholdt de afgørelser, der indebærer en formodning om, at det definitivt vil være umuligt at godkende en asylansøgning.
58. I det omfang beslutningen om at behandle en ansøgning inden for rammerne af den fremskyndede procedure vil kunne foregribe resultatet af realitetsafgørelsen, er det indlysende, at dette resultat skal kunne være genstand for et effektivt retsmiddel. Det er dog ikke ensbetydende med, at dette retsmiddel nødvendigvis skal finde anvendelse i forbindelse med selve afgørelsen, i henhold til hvilken der træffes beslutning om den fremskyndede behandling, og lige så snart denne afgørelse træffes. Det afgørende er, at denne afgørelse, for så vidt den er materiel, kan være genstand for et retsmiddel, inden afslaget på asylansøgningen er endeligt og definitivt og dermed eksigibelt (10).
59. Dette betyder, at artikel 39 i direktiv 2005/85/EF i princippet ikke kræver, at der i den nationale lovgivning indføres et specifikt eller selvstændigt (eller »direkte«, om man vil) retsmiddel mod afgørelser, i henhold til hvilke der træffes beslutning om en fremskyndet behandling af en asylansøgning.
60. Der er dog én undtagelse, nemlig, at årsagerne til valget af den fremskyndede procedure efterfølgende kan anfægtes effektivt for retten i forbindelse med det retsmiddel, som under alle omstændigheder kan iværksættes mod den endelige afgørelse, der afslutter proceduren vedrørende asylansøgningen.
61. Hvis dette ikke var tilfældet, og hvis begrundelsen for den fremskyndede behandling ikke kunne prøves i henhold til artikel 20, stk. 5, i 2006-loven, sådan som Tribunal administratif anfører, måtte det konkluderes, at EU-retten er til hinder for en sådan konsekvens.
62. Tilbage står spørgsmålet om, hvorvidt EU-retten er til hinder for den gennemgåede nationale ordning, i og med at valget af den fremskyndede procedure frem for den almindelige procedure indebærer forskelle, der stiller asylansøgeren ringere for så vidt angår dennes ret til effektive retsmidler, idet disse kun kan iværksættes inden for en frist på 15 dage og kun ved en enkelt instans.
63. Som Kommissionen anfører, er det for det første indlysende, at det væsentlige, hvad angår det forhold, at fristen for iværksættelse af retsmidlet er på en måned i tilfælde af en afgørelse, der er truffet inden for rammerne af den almindelige procedure, og kun på 15 dage i forbindelse med den fremskyndede procedure, er, at den tilladte frist er tilstrækkelig lang til at forberede og iværksætte et effektivt retsmiddel i praksis. Det kan ikke fastslås, at dette ikke er tilfældet i forbindelse med en frist på 15 dage, som er almindelig i forbindelse med de fremskyndede procedurer, og som er fuldt ud forsvarlig og tilpasset i forhold til de rettigheder og interesser, der er involveret, når der skal foretages en afvejning af, om procesfristerne er tilstrækkelig lange (11).
64. Når dette er sagt, påhviler det altid den nationale ret at fastslå, om dette forhold alene, i en konkret sag, hvor den pågældende frist måtte vise sig at være utilstrækkelig på grund af sagens omstændigheder, kan udgøre et tilstrækkeligt grundlag til at give medhold i en afledt (indirekte) anfægtelse af den administrative beslutning om at behandle asylansøgningen inden for rammerne af den fremskyndede procedure, således at der, hvis indsigelsen tages til følge, træffes afgørelse om, at ansøgningen skal behandles i henhold til den almindelige procedure.
65. For det andet, og for så vidt angår den forskel, der består i, at det kun er i forbindelse med en afgørelse truffet inden for rammerne af den almindelige procedure, at den berørte person har mulighed for at få sin sag prøvet ved to instanser, er det ikke mindre indlysende, at det for så vidt angår denne sag kun er vigtigt, at der er mulighed for at få prøvet sin sag ved minimum én retsinstans. Dette sikres netop ved artikel 39 i direktiv 2005/85/EF, mens der i EMRK ikke stilles krav om prøvelse ved flere instanser (12), ligesom artikel 14 i den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder – som anvendes af stort set alle medlemsstaterne ved definitionen af de grundlæggende rettigheders indhold – heller ikke sikrer dette i andre sager end straffesager, hvorfor det ikke er relevant for den foreliggende sag.
66. Jeg er derfor af den opfattelse, at artikel 39 i direktiv 2005/85/EF, idet den er i fuld overensstemmelse med den grundlæggende rettighed, som sikres ved artikel 47 CFREU, i princippet ikke er til hinder for en national bestemmelse som artikel 20, stk. 5, i den luxembourgske lov af 5. maj 2006.
VII – Forslag til afgørelse
67. På baggrund af ovennævnte betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål fra Tribunal administratif således:
»1) Artikel 39 i direktiv 2005/85/EF er i overensstemmelse med indholdet af artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
2) Artikel 39 i direktiv 2005/85/EF er ikke til hinder for en national bestemmelse som artikel 20, stk. 5, i Storhertugdømmet Luxembourgs lov af 5. maj 2006 om asyl og andre supplerende former for beskyttelse med senere ændringer, hvorefter en asylansøger ikke har ret til selvstændig domstolsprøvelse af en administrativ myndigheds afgørelse om at behandle en ansøgning om international beskyttelse inden for rammerne af en fremskyndet procedure, på betingelse af, at begrundelsen for afslaget på ansøgningen, som allerede er vurderet i den administrative afgørelse, effektivt kan anfægtes for en national ret ved et retsmiddel, som under alle omstændigheder kan iværksættes mod den endelige afgørelse, der afslutter proceduren vedrørende asylansøgningen.«