ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
YVES BOT
της 10ης Σεπτεμβρίου 2013 (1)
Υπόθεση C‑43/12
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου,
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
«Οδηγία 2011/82/ΕΕ – Διασυνοριακή ανταλλαγή πληροφοριών για τροχαίες παραβάσεις που έχουν σχέση με την οδική ασφάλεια – Επιλογή της νομικής βάσεως – Άρθρο 87, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, ΣΛΕΕ – Άρθρο 91, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ»
1. Με την κρινόμενη προσφυγή, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αμφισβητεί τη νομική βάση επί της οποίας εκδόθηκε η οδηγία 2011/82/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2011, για τη διευκόλυνση της διασυνοριακής ανταλλαγής πληροφοριών για τροχαίες παραβάσεις που έχουν σχέση με την οδική ασφάλεια (2) (στο εξής: οδηγία).
2. Η οδηγία αυτή εισάγει σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών το οποίο επιτρέπει στην αρμόδια αρχή του κράτους μέλους όπου διαπράχθηκε παράβαση των κανόνων οδικής κυκλοφορίας να αποκτά από το κράτος μέλος στο οποίο χορηγήθηκε αριθμός κυκλοφορίας τα στοιχεία εκείνα τα οποία καθιστούν δυνατή την ταυτοποίηση του υπεύθυνου για τη διαπιστωθείσα παράβαση προσώπου.
3. Αρχικώς, η Επιτροπή είχε στηρίξει την πρότασή της για οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη διευκόλυνση της διασυνοριακής επιβολής του νόμου στον τομέα της οδικής ασφάλειας (3) στο άρθρο 71, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, ΕΚ, το οποίο έχει πλέον αντικατασταθεί από το άρθρο 91, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, ΣΛEE.
4. Η τελευταία αυτή διάταξη υπάγεται στον τίτλο VI του τρίτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ, ο οποίος αφορά τις μεταφορές. Η διάταξη αυτή έχει ως εξής:
«Για την εφαρμογή του άρθρου 90 και λαμβάνοντας υπόψη την ιδιομορφία των μεταφορών, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο [της Ευρωπαϊκής Ένωσης], αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με την [Ευρωπαϊκή] Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών [της Ευρωπαϊκής Ένωσης], θεσπίζουν:
[…]
γ) μέτρα για τη βελτίωση της ασφάλειας των μεταφορών,
[…]».
5. Μετά από μακρές και δύσκολες διαπραγματεύσεις, οι οποίες κατέληξαν σε περιορισμό του περιεχομένου της οδηγίας, το Συμβούλιο έκρινε ότι η οδηγία έπρεπε να εκδοθεί όχι στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής για τις μεταφορές, αλλά βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, το οποίο υπάγεται στο κεφάλαιο 5 («Αστυνομική συνεργασία») του τίτλου V («Ο χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης») του τρίτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ. Κατόπιν συμφωνίας με το Κοινοβούλιο, υιοθετήθηκε τελικώς αυτή η νομική βάση.
6. Το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ορίζει ότι η «Ένωση αναπτύσσει αστυνομική συνεργασία στην οποία συμμετέχουν όλες οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών, συμπεριλαμβανομένων των αστυνομικών και τελωνειακών αρχών και άλλων αρχών επιβολής του νόμου ειδικευμένων στον τομέα της πρόληψης ή της εξακρίβωσης αξιόποινων πράξεων ή της διερεύνησής τους».
7. Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ:
«Για τους σκοπούς της παραγράφου 1, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, μπορούν να λαμβάνουν μέτρα που αφορούν:
α) τη συλλογή, αποθήκευση, επεξεργασία, ανάλυση και ανταλλαγή σχετικών πληροφοριών,
[…]».
8. Προς στήριξη της απόψεώς της ότι η οδηγία έπρεπε να έχει ως νομική βάση το άρθρο 91, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η οδηγία έχει ως κύριο σκοπό τη βελτίωση της οδικής ασφάλειας και ότι ο σκοπός αυτός εμπίπτει στην κοινή πολιτική για τις μεταφορές. Ο μηχανισμός ανταλλαγής πληροφοριών που θέτει σε εφαρμογή η οδηγία είναι απλώς ένα μέσο για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού.
9. Η Επιτροπή υποστηρίζει επίσης ότι το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 87, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ περιορίζεται στις ποινικές υποθέσεις, με αποτέλεσμα η διάταξη αυτή να μπορεί να χρησιμεύσει ως νομική βάση μόνο για τη δημιουργία συστήματος ανταλλαγής πληροφοριών το οποίο αφορά τις ποινικές παραβάσεις. Ισχυρίζεται ότι, για να προσδιοριστεί το πεδίο της έννοιας της ποινικής παραβάσεως στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης, επιβάλλεται η αναγωγή στους χαρακτηρισμούς που έχει υιοθετήσει το εθνικό δίκαιο. Επομένως, μόνον οι παραβάσεις που εμπίπτουν επισήμως στο ποινικό δίκαιο των κρατών μελών θα μπορούσαν να αποτελέσουν αντικείμενο ανταλλαγής πληροφοριών σύμφωνα με το άρθρο 87, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
10. Έτσι, σύμφωνα με την άποψη που υποστηρίζει η Επιτροπή όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διατάξεως, ο μηχανισμός ανταλλαγής πληροφοριών που θέτει σε εφαρμογή η οδηγία δεν εμπίπτει, κατά την ίδια, στην αστυνομική συνεργασία υπό την έννοια του άρθρου 87 ΣΛΕΕ. Ειδικότερα, οι τροχαίες παραβάσεις στις οποίες αναφέρεται η οδηγία δεν χαρακτηρίζονται αποκλειστικά «ποινικές παραβάσεις» στις νομοθεσίες των κρατών μελών. Από την εξέταση των νομικών συστημάτων των κρατών αυτών προκύπτει ότι οι παραβάσεις αυτές εμπίπτουν άλλοτε στο διοικητικό και άλλοτε στο ποινικό δίκαιο των κρατών αυτών. Η διαπίστωση, επομένως, ότι οι τροχαίες παραβάσεις θεωρούνται από ορισμένα κράτη μέλη διοικητικές παραβάσεις δεν επιτρέπει στην Ευρωπαϊκή Ένωση να θέσει σε εφαρμογή σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών για τροχαίες παραβάσεις βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
11. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, καθώς και όλα τα κράτη μέλη που παρενέβησαν στο πλαίσιο της κρινομένης προσφυγής, αμφισβητούν την προσέγγιση της Επιτροπής (4).
12. Για τους λόγους που θα αναπτύξω κατωτέρω, θεωρώ ότι η Επιτροπή υπερασπίζεται μια υπερβολική περιοριστική αντίληψη του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 87, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και ότι η εν λόγω διάταξη αποτελεί πράγματι την ορθή νομική βάση του συστήματος ανταλλαγής πληροφοριών που τίθεται σε εφαρμογή από την οδηγία.
I – Η εκτίμησή μου
13. Με την κρινόμενη προσφυγή τίθεται το ζήτημα αν ένα σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών το οποίο καθιστά δυνατή την ταυτοποίηση των προσώπων που έχουν διαπράξει τροχαία παράβαση σε κράτος μέλος διαφορετικό από εκείνο του αριθμού κυκλοφορίας εμπίπτει στην αστυνομική συνεργασία η οποία διέπεται από το άρθρο 87 ΣΛΕΕ, παρόλο που ένα τέτοιο σύστημα αποσκοπεί στη βελτίωση της οδικής ασφάλειας και οι εν λόγω παραβάσεις δεν χαρακτηρίζονται «ποινικά αδικήματα» σε όλα τα κράτη μέλη.
14. Διευκρινίζω εκ των προτέρων, έστω και αν μπορεί να θεωρηθεί αυτονόητο, ότι ο προσδιορισμός της κατάλληλης νομικής βάσεως για την έκδοση της οδηγίας δεν πρέπει κατά κανέναν τρόπο να επηρεάζεται από τις θεσμικές ιδιαιτερότητες που εξακολουθούν να διακρίνουν, ακόμη και μετά τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, τον τίτλο V του τρίτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ, σχετικά με τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, από τις λοιπές τομεακές πολιτικές. Έχω, ειδικότερα, υπόψη μου το πρωτόκολλο (αριθ. 21) σχετικά με τη θέση του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας όσον αφορά τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, το οποίο είναι προσαρτημένο στις Συνθήκες ΕΕ και ΛΕΕ, καθώς και το προσαρτημένο στις ίδιες Συνθήκες πρωτόκολλο (αριθ. 22) σχετικά με τη θέση της Δανίας.
15. Κατά πάγια νομολογία, η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως της Ένωσης πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο, στα οποία συμπεριλαμβάνονται ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως αυτής. Αν από την εξέταση ενός μέτρου προκύπτει ότι αυτό επιδιώκει δύο σκοπούς ή ότι αποτελείται από δύο στοιχεία και αν ο ένας από τους σκοπούς ή τα στοιχεία αυτά μπορεί να χαρακτηριστεί κύριος ενώ ο άλλος έχει επικουρικό χαρακτήρα, η πράξη πρέπει να στηρίζεται σε μία και μόνη νομική βάση, δηλαδή σε εκείνη που επιβάλλεται από τον κύριο ή τον υπερισχύοντα σκοπό ή στοιχείο (5).
16. Όπως αναφέρει το άρθρο της 1, η οδηγία «αποσκοπεί στην εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας για όλους τους χρήστες του οδικού δικτύου στην Ένωση με τη διευκόλυνση της διασυνοριακής ανταλλαγής πληροφοριών σχετικά με τις τροχαίες παραβάσεις που αφορούν την οδική ασφάλεια και, μέσω αυτής, με την επιβολή κυρώσεων, όταν οι εν λόγω παραβάσεις διαπράττονται με όχημα που έχει αριθμό κυκλοφορίας κράτους μέλους άλλου από το κράτος μέλος όπου διεπράχθη η παράβαση».
17. Έτσι, προκειμένου να διασφαλιστεί ένα υψηλό επίπεδο προστασίας σε όλους τους χρήστες του οδικού δικτύου της Ένωσης, δεν αμφισβητείται ότι ο νομοθέτης της Ένωσης επιδιώκει τον σκοπό της βελτιώσεως της ασφάλειας την οποία πρέπει να απολαύουν οι εν λόγω χρήστες κατά τη χρησιμοποίηση του οδικού δικτύου των κρατών μελών, με τη μείωση του αριθμού των θανάτων και τραυματισμών, καθώς και των υλικών ζημιών. Ο σκοπός αυτός επισημαίνεται ιδίως στις αιτιολογικές σκέψεις 1, 6, 15 και 26 της οδηγίας.
18. Είναι αληθές ότι, όπως διευκρινίζεται στην αιτιολογική σκέψη 1 της οδηγίας, η «βελτίωση της οδικής ασφάλειας αποτελεί πρωταρχικό στόχο της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα των μεταφορών». Μπορεί, εξάλλου, να συναχθεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου ότι ο νομοθέτης της Ένωσης έχει, βάσει του άρθρου 91, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ, την εξουσία να θεσπίζει κοινούς κανόνες με σκοπό τη βελτίωση της οδικής ασφάλειας (6).
19. Παρά ταύτα, η διαπίστωση ότι η οδηγία σκοπεί στη βελτίωση της οδικής ασφάλειας δεν θεωρώ ότι αρκεί για να την υπαγάγει στο πεδίο της πολιτικής των μεταφορών και να την αποκλείσει από το πεδίο της αστυνομικής συνεργασίας που διέπεται από το άρθρο 87 ΣΛΕΕ.
20. Πράγματι, ο σκοπός της διασφαλίσεως υψηλού επιπέδου προστασίας σε όλους τους χρήστες των δρόμων της Ένωσης θεωρώ ότι μπορεί να συνδεθεί με τον σκοπό ο οποίος επιδιώκεται στο πλαίσιο του τίτλου V του τρίτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ, για τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, δηλαδή, σύμφωνα με το άρθρο 67, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, με την επίτευξη υψηλού επιπέδου ασφάλειας.
21. Επιπλέον, η εφαρμογή αστυνομικής συνεργασίας στο πλαίσιο του άρθρου 87 ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι επιτρέπει αποτελεσματικότερη καταστολή των παραβάσεων, μπορεί κάλλιστα να αφορά ένα σκοπό γενικού συμφέροντος ο οποίος επιδιώκεται και στο πλαίσιο μιας τομεακής πολιτικής όπως αυτή των μεταφορών.
22. Επισημαίνεται συναφώς ότι, στο πλαίσιο του γειτονικού τομέα της δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις, το άρθρο 83, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ επιτρέπει στην Ένωση να θεσπίζει ελάχιστους κανόνες σχετικούς με τον ορισμό των ποινικών αδικημάτων και των σχετικών κυρώσεων, όταν η προσέγγιση των νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων των κρατών μελών στον τομέα του ποινικού δικαίου καθίσταται αναγκαία για την εξασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής πολιτικής της Ένωσης σε τομέα στον οποίον εφαρμόζονται μέτρα εναρμονίσεως (7). Η ύπαρξη νομική βάσεως η οποία επιτρέπει την εναρμόνιση του ποινικού δικαίου των κρατών μελών όταν αυτό είναι αναγκαίο για την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών στο πλαίσιο των τομεακών πολιτικών αποδεικνύει ότι δεν υφίστανται στεγανά όρια μεταξύ, αφενός, των νομικών βάσεων των τομεακών πολιτικών και, αφετέρου, των νομικών βάσεων που επιτρέπουν την εφαρμογή αστυνομικής ή δικαστικής συνεργασίας στο πλαίσιο του τίτλου V του τρίτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ. Έτσι, κανονιστική διάταξη της Ένωσης η οποία θα είχε ως αντικείμενο τη θέσπιση ελάχιστων κανόνων σχετικών με τον ορισμό των ποινικών αδικημάτων και των κυρώσεων όσον αφορά την οδική ασφάλεια θα είχε, βεβαίως, πράγματι ως σκοπό τη βελτίωση της οδικής ασφάλειας, αλλά θα ενέπιπτε παρά ταύτα στο άρθρο 83, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
23. Με την ίδια συλλογιστική, θα δοθεί στη συνέχεια η ευκαιρία να αναφερθώ σε πράξη παράγωγου δικαίου που αφορά τη δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις, δηλαδή στην απόφαση-πλαίσιο 2005/214/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 24ης Φεβρουαρίου 2005, σχετικά με την εφαρμογή της αρχής της αμοιβαίας αναγνώρισης επί χρηματικών ποινών (8), η οποία επιτρέπει την αναγνώριση των χρηματικών ποινών που επιβάλλονται σε περίπτωση τροχαίων παραβάσεων, συμβάλλοντας αδιαμφισβήτητα στον σκοπό της βελτιώσεως της οδικής ασφάλειας.
24. Πρέπει, επομένως, να συναχθεί από τα ανωτέρω το συμπέρασμα ότι η δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις, όπως νοείται με τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, μπορεί να επιδιώκει σκοπούς γενικού συμφέροντος που αφορούν τις τομεακές πολιτικές. Δεν βλέπω τον λόγο να ισχύει κάτι διαφορετικό όσον αφορά την αστυνομική συνεργασία.
25. Προκύπτει από τις πρώτες αυτές εκτιμήσεις ότι η διαπίστωση ότι η οδηγία σκοπεί στη βελτίωση της οδικής ασφάλειας δεν είναι καθεαυτήν καθοριστική ώστε να κριθεί ποιο από τα άρθρα 87, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και 91, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ αποτελεί την ορθή νομική βάση για την οδηγία.
26. Επιβάλλεται, επομένως, να εμβαθύνουμε στην εξέταση των επιδιωκόμενων με την οδηγία σκοπών, χωρίς να περιοριζόμαστε στον εξαγγελλόμενο σκοπό της βελτιώσεως της οδικής ασφάλειας.
27. Όταν αποφάσισε να εκδώσει την οδηγία, ο νομοθέτης της Ένωσης έλαβε ως αφετηρία μια απλή διαπίστωση, ότι, δηλαδή, η ανάπτυξη της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων εντός της Ένωσης είναι συχνά συνώνυμη της ατιμωρησίας όσον αφορά τις τροχαίες παραβάσεις.
28. Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση της προαναφερθείσας προτάσεως οδηγίας, η ανάγκη εφαρμογής ενός συστήματος ανταλλαγής πληροφοριών γεννήθηκε από το γεγονός ότι οι τροχαίες παραβάσεις μένουν συχνά ατιμώρητες, όταν διαπράττονται με όχημα που έχει αριθμό κυκλοφορίας κράτους μέλους διαφορετικού από εκείνο στο οποίο διαπράχθηκε η παράβαση. Το πρόβλημα τίθεται ιδίως για τις παραβάσεις που καταγράφονται αυτομάτως με τη βοήθεια κάμερας και χωρίς να μεσολαβεί άμεση επαφή του οδηγού με τις αστυνομικές αρχές (9).
29. Στην αιτιολογική σκέψη 2 της οδηγίας, ο νομοθέτης της Ένωσης διαπιστώνει επίσης ότι «συχνά δεν επιβάλλονται κυρώσεις υπό μορφή προστίμου για ορισμένες τροχαίες παραβάσεις, εάν αυτές οι παραβάσεις διαπράττονται με όχημα που έχει αριθμό κυκλοφορίας άλλου κράτους μέλους από το κράτος μέλος όπου διεπράχθη η παράβαση». Εκκινώντας από αυτή τη διαπίστωση, η «οδηγία αποσκοπεί στο να διασφαλίσει ότι, ακόμη και σε αυτές τις περιπτώσεις, θα εξασφαλίζεται μια αποτελεσματική έρευνα των τροχαίων παραβάσεων που έχουν σχέση με την οδική ασφάλεια».
30. Κατά την αιτιολογική σκέψη 6 της οδηγίας, «[γ]ια να βελτιωθεί η οδική ασφάλεια σε όλη την Ένωση και να εξασφαλισθεί ίση μεταχείριση των οδηγών, δηλαδή κατοίκων και μη κατοίκων παραβατών, η επιβολή του νόμου θα πρέπει να διευκολυνθεί ανεξαρτήτως του κράτους μέλους αριθμού κυκλοφορίας του οχήματος. Προς τον σκοπό αυτό, θα πρέπει να δημιουργηθεί σύστημα διασυνοριακής ανταλλαγής πληροφοριών για ορισμένες εντοπισμένες τροχαίες παραβάσεις που έχουν σχέση με την οδική ασφάλεια, ανεξαρτήτως του διοικητικού ή ποινικού τους χαρακτήρα δυνάμει της νομοθεσίας του οικείου κράτους μέλους, το οποίο θα δίνει στο κράτος μέλος της παράβασης πρόσβαση στα δεδομένα σχετικά με τις άδειες κυκλοφορίας οχημάτων [VRD] του κράτους μέλους αριθμού κυκλοφορίας».
31. Εξάλλου, σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 7 της οδηγίας, «[μ]ια αποτελεσματικότερη διασυνοριακή ανταλλαγή VRD, που θα διευκόλυνε τον εντοπισμό του υπόπτου μιας τροχαίας παράβασης που έχει σχέση με την οδική ασφάλεια, μπορεί να ενισχύσει το αποτρεπτικό αποτέλεσμα και να προκαλέσει μια προσεκτικότερη συμπεριφορά του οδηγού οχήματος με αριθμό κυκλοφορίας κράτους μέλους άλλου από το κράτος μέλος της παράβασης, προλαμβάνοντας έτσι θύματα από τροχαία ατυχήματα».
32. Οι ως άνω αιτιολογικές σκέψεις εκφράζουν τον κύριο σκοπό της οδηγίας, ο οποίος συνίσταται στο να καταστεί δυνατή μια αποτελεσματικότερη καταστολή των τροχαίων παραβάσεων διά της εφαρμογής ενός μηχανισμού αστυνομικής συνεργασίας. Ο μηχανισμός αυτός συνίσταται στην ανταλλαγή πληροφοριών η οποία επιτρέπει την ταυτοποίηση των υπεύθυνων για τις τροχαίες αυτές παραβάσεις προσώπων, ως προαπαιτούμενο για τη δίωξη και την τιμωρία τους από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών.
33. Από την αποτελεσματικότερη αυτή καταστολή των τροχαίων παραβάσεων, η οποία, διά του αποτρεπτικού της αποτελέσματος, θα ωθεί τους οδηγούς να σέβονται τους κανόνες οδικής κυκλοφορίας των κρατών μελών τα οποία διασχίζουν, έστω και αν δεν κατοικούν σε αυτά, προκύπτει βελτίωση της οδικής ασφάλειας. Αυτή, εν πάση περιπτώσει, ήταν η βούληση του νομοθέτη της Ένωσης. Η βελτίωση της οδικής ασφάλειας συνιστά, επομένως, τον απώτερο σκοπό, το επιθυμητό αποτέλεσμα, ενώ η αποτελεσματικότερη καταστολή τον αμεσότερο σκοπό· οι δύο σκοποί, δε, είναι στενά συνδεδεμένοι μεταξύ τους.
34. Ο σκοπός τον οποίο θεωρώ καθοριστικό για την επιλογή της ορθής νομικής βάσεως της οδηγίας είναι, επομένως, αυτός που καθιστά δυνατή την αποτελεσματικότερη καταστολή των τροχαίων παραβάσεων, εγκαθιδρύοντας ένα μηχανισμό συνεργασίας μεταξύ των αρμόδιων για την επιβολή του νόμου εθνικών αρχών. Θεωρώ ότι πράξη που επιδιώκει κατά κύριο λόγο έναν τέτοιο σκοπό πρέπει να εμπίπτει στην αστυνομική συνεργασία υπό την έννοια του άρθρου 87 ΣΛΕΕ.
35. Μια τέτοια πράξη εντάσσεται πλήρως στο πλαίσιο δράσεως της Ένωσης για τη δημιουργία ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης. Ο όρος «ελευθερία» που περιέχεται στην έκφραση αυτή αναφέρεται, βεβαίως, αναμφισβήτητα στην ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων εντός της Ένωσης, ωστόσο η έννοιά του δεν περιορίζεται σε αυτήν (10). Όπως σημειώνεται στο Πρόγραμμα δράσης του Συμβουλίου και της Επιτροπής όσον αφορά την άριστη δυνατή εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης του Άμστερνταμ για τη δημιουργία ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης (11), όπως εγκρίθηκε από το Συμβούλιο «Δικαιοσύνη και εσωτερικές υποθέσεις» της 3ης Δεκεμβρίου 1998, ο όρος αυτός αναφέρεται και στην «ελευθερία του πολίτη να ζει σε ένα ευνομούμενο περιβάλλον, πεπεισμένος ότι οι αρχές χρησιμοποιούν όλη την ατομική και συλλογική τους ισχύ (σε εθνικό επίπεδο, σε επίπεδο Ένωσης και πέραν αυτών) για την καταδίωξη και την πάταξη όσων προτίθενται να απαρνηθούν ή να καταχραστούν αυτή την ελευθερία» (12). Εξάλλου, σύμφωνα με το ίδιο αυτό έγγραφο, φιλοδοξία του χώρου «δικαιοσύνης» είναι «οι πολίτες ολόκληρης της Ένωσης να αποκτήσουν ένα κοινό περί δικαίου αίσθημα» (13). Όπως αναφέρει μεταξύ άλλων η αιτιολογική σκέψη 6 της οδηγίας, η οδηγία έχει ως σκοπό να εξαλείψει αυτό ακριβώς το αίσθημα αδικίας, το οποίο μπορεί να γεννηθεί από την ατιμωρησία που απολαύουν οι οδηγοί των οχημάτων με αριθμό κυκλοφορίας άλλου κράτους μέλους από εκείνο στο οποίο διαπράχθηκε η παράβαση.
36. Ας δούμε τώρα εάν το περιεχόμενο της οδηγίας επιβεβαιώνει την επιλογή του άρθρου 87, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ ως νομικής βάσεως της ίδιας οδηγίας.
37. Σύμφωνα με το άρθρο της 2, η οδηγία εφαρμόζεται σε οκτώ παραβάσεις: την υπέρβαση ταχύτητας, τη μη χρήση της ζώνης ασφαλείας, την παραβίαση φωτεινού κόκκινου σηματοδότη, την οδήγηση σε κατάσταση μέθης, την οδήγηση υπό την επήρεια ναρκωτικών, τη μη χρήση προστατευτικού κράνους, τη χρήση απαγορευμένης λωρίδας και την παράνομη χρήση κινητού τηλεφώνου ή άλλης συσκευής επικοινωνίας κατά την οδήγηση.
38. Δεδομένου ότι δεν έχουν εναρμονιστεί σε επίπεδο Ένωσης (14), τα στοιχεία που συνιστούν τις παραβάσεις αυτές, όπως και οι κυρώσεις που εφαρμόζονται γι’ αυτές, πρέπει να προσδιορίζονται από τα κράτη μέλη (15).
39. Επομένως, το σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών το οποίο τίθεται σε εφαρμογή με την οδηγία παρεμβαίνει όχι ως συμπλήρωμα μέτρων που έχουν ληφθεί από την Ένωση με σκοπό την εναρμόνιση των στοιχείων που συναποτελούν ορισμένες παραβάσεις και των σχετικών κυρώσεων, αλλά μόνο για να επιτρέψει την καλύτερη εφαρμογή των κανόνων οδικής κυκλοφορίας, οι οποίοι καθορίζονται αυτοτελώς από κάθε κράτος μέλος.
40. Όπως απορρέει από την εξέταση του περιεχομένου της οδηγίας, μόνος σκοπός της είναι η εφαρμογή ενός συστήματος που επιτρέπει στις αρμόδιες για την επιβολή του νόμου αρχές των κρατών μελών να ανταλλάσσουν πληροφορίες όσον αφορά τις τροχαίες παραβάσεις. Θέτει, επομένως, στη διάθεση των εθνικών αρχών που είναι επιφορτισμένες με την επιβολή της τηρήσεως των εθνικών κανόνων οδικής κυκλοφορίας ένα εργαλείο για τον εντοπισμό των αλλοδαπών παραβατών. Το εργαλείο αυτό επιτρέπει στα κράτη μέλη να βελτιώνουν τα μέσα που διαθέτουν στο στάδιο της διερευνήσεως των τροχαίων παραβάσεων, επιτρέποντάς τους να αποκτούν τις αναγκαίες πληροφορίες για την ταυτοποίηση του διαπράξαντος την παράβαση και την καταστολή της τελευταίας.
41. Ο πυρήνας του συστήματος που τίθεται σε εφαρμογή για να βοηθήσει τα κράτη μέλη να καταστέλλουν αποτελεσματικότερα τις τροχαίες παραβάσεις περιέχεται στα άρθρα 4 και 5 της οδηγίας.
42. Το άρθρο 4 της οδηγίας αφορά τη διαδικασία ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ κρατών μελών. Στην παράγραφό του 1 προβλέπει ότι για τη διερεύνηση των αναφερόμενων στο άρθρο 2 τροχαίων παραβάσεων που αφορούν την οδική ασφάλεια, τα κράτη μέλη επιτρέπουν στα εθνικά σημεία επαφής άλλων κρατών μελών την πρόσβαση στα εθνικά τους στοιχεία των αδειών κυκλοφορίας οχημάτων, με εξουσία να διεξάγουν αυτόματες έρευνες όσον αφορά τα δεδομένα που αφορούν οχήματα και τα δεδομένα που αφορούν ιδιοκτήτες ή κατόχους οχημάτων. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας διευκρινίζει ότι κάθε έρευνα «διεξάγεται από το εθνικό σημείο επαφής του κράτους μέλους της παράβασης χρησιμοποιώντας πλήρη αριθμό καταχώρισης».
43. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, τελευταίο εδάφιο, της οδηγίας ορίζει ότι το «κράτος μέλος της παράβασης χρησιμοποιεί, σύμφωνα με την […] οδηγία, τα δεδομένα που έλαβε για να εντοπίσει το άτομο που ευθύνεται προσωπικώς για τις τροχαίες παραβάσεις που αφορούν την οδική ασφάλεια και αναφέρονται στα άρθρα 2 και 3».
44. Εξάλλου, το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας προβλέπει ότι, για την ανταλλαγή πληροφοριών, τα κράτη μέλη στηρίζονται μεταξύ άλλων στις λογισμικές εφαρμογές που έχουν ειδικά οριστεί για τους σκοπούς του άρθρου 12 της αποφάσεως 2008/615/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 23ης Ιουνίου 2008, σχετικά με την αναβάθμιση της διασυνοριακής συνεργασίας, ιδίως όσον αφορά την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και του διασυνοριακού εγκλήματος (16). Πρόκειται για ένα στοιχείο το οποίο αποδεικνύει ότι η οδηγία αποτελεί, σε ό,τι αφορά τις τροχαίες παραβάσεις, τη συνέχεια άλλων εργαλείων αστυνομικής συνεργασίας, όπως οι αποφάσεις Prüm οι οποίες προορίζονται ιδίως για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και του διασυνοριακού εγκλήματος (17). Το συμπέρασμα αυτό προκύπτει και από τις αιτιολογικές σκέψεις 2, 9 και 10 της οδηγίας.
45. Όταν το ύποπτο για τη διάπραξη της εν λόγω τροχαίας παραβάσεως άτομο αναγνωρισθεί, απόκειται στο κράτος μέλος όπου διαπράχθηκε η παράβαση να κινήσει τη σχετική διαδικασία. Αν το πράξει, το άρθρο 5 της οδηγίας ορίζει τον τρόπο με τον οποίον ενημερώνεται για την παράβαση το εν λόγω πρόσωπο. Σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας, η ενημερωτική αποστολή περιέχει «κάθε σχετική πληροφορία, ιδιαίτερα τη φύση της τροχαίας παράβασης […], τον τόπο, την ημερομηνία και τον χρόνο της παράβασης, τον τίτλο των εφαρμοστέων διατάξεων εθνικής νομοθεσίας που παραβιάστηκε και την κύρωση και, κατά περίπτωση, τα δεδομένα που αφορούν τη συσκευή η οποία χρησιμοποιήθηκε για τη διαπίστωση της παράβασης». Εξάλλου, το άρθρο 5, παράγραφος 3, της οδηγίας προβλέπει ότι το κράτος μέλος όπου διαπράχθηκε η παράβαση «στέλνει, για να διασφαλισθεί η τήρηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων, την ενημερωτική επιστολή στη γλώσσα του εγγράφου του αριθμού κυκλοφορίας, εφόσον είναι διαθέσιμη, ή σε μια από τις επίσημες γλώσσες του κράτους μέλους αριθμού κυκλοφορίας».
46. Τα άρθρα 4 και 5 της οδηγίας θέτουν, επομένως, σε εφαρμογή έναν τυπικό μηχανισμό αστυνομικής συνεργασίας, δηλαδή ένα σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ αρμόδιων για την επιβολή του νόμου αρχών, προοριζόμενο να διεκπεραιώνει τις αστυνομικές έρευνες που αφορούν τις τροχαίες παραβάσεις και να καθιστά δυνατή την καταστολή των παραβάσεων αυτών εντοπίζοντας την ταυτότητα των υπεύθυνων γι’ αυτές προσώπων.
47. Η νομολογία του Δικαστηρίου παρέχει ενδείξεις για τις περιπτώσεις που εμπίπτουν στην αστυνομική συνεργασία. Έτσι, στην απόφασή του της 10ης Φεβρουαρίου 2009, C-301/06, Ιρλανδία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (18), το Δικαστήριο έκρινε, όσον αφορά την οδηγία 2006/24/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2006, για τη διατήρηση δεδομένων που παράγονται ή υποβάλλονται σε επεξεργασία σε συνάρτηση με την παροχή διαθεσίμων στο κοινό υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών ή δημοσίων δικτύων επικοινωνιών και για την τροποποίηση της οδηγίας 2002/58/ΕΚ (19), ότι η οδηγία αυτή «ρυθμίζει [...] ενέργειες που είναι ανεξάρτητες από την εφαρμογή οποιασδήποτε πιθανής συνεργασίας των αστυνομικών και δικαστικών αρχών σε ποινικές υποθέσεις». Το Δικαστήριο επισημαίνει συναφώς ότι η εν λόγω οδηγία «[δ]εν εναρμονίζει ούτε το ζήτημα της πρόσβασης σε δεδομένα από τις αρμόδιες για την επιβολή του νόμου εθνικές αρχές ούτε το ζήτημα της χρήσης και ανταλλαγής των δεδομένων αυτών μεταξύ των εν λόγω αρχών» και παρατηρεί ότι τα ζητήματα αυτά «εμπίπτουν κατ’ αρχήν στον τομέα που καλύπτει ο τίτλος VI της Συνθήκης ΕΕ» (20).
48. Εξάλλου, στην απόφασή του της 26ης Οκτωβρίου 2010, C-482/08, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου (21), το Δικαστήριο έκρινε ότι η απόφαση 2008/633/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 23ης Ιουνίου 2008, σχετικά με την πρόσβαση στο Σύστημα Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS) των εντεταλμένων αρχών των κρατών μελών καθώς και της Ευρωπόλ, προς αναζήτηση δεδομένων για την πρόληψη, εξακρίβωση και διερεύνηση τρομοκρατικών πράξεων και άλλων σοβαρών αξιόποινων πράξεων (22), «επιδιώκει σκοπούς οι οποίοι, καθεαυτοί, εμπίπτουν στην αστυνομική συνεργασία» (23). Όσον αφορά το περιεχόμενο της αποφάσεως 2008/633, το Δικαστήριο έκρινε ότι «αφορά συγχρόνως τις λεπτομέρειες καθορισμού, εκ μέρους των κρατών μελών, των εντεταλμένων αρχών σε θέματα εσωτερικής ασφάλειας στις οποίες επιτρέπεται η αναζήτηση δεδομένων του VIS και τους όρους προσβάσεως, επικοινωνίας και διατηρήσεως των δεδομένων που χρησιμοποιούνται για τους προαναφερθέντες σκοπούς» (24). Κατέληξε, δε, στο συμπέρασμα ότι «κατ’ αρχήν, μπορεί να θεωρηθεί ότι οι διατάξεις της εν λόγω αποφάσεως διοργανώνουν ένα είδος αστυνομικής συνεργασίας» (25). Το Δικαστήριο, στηριζόμενο στα στοιχεία αυτά του περιεχομένου της αποφάσεως 2008/633, έκρινε ότι, από την άποψη της επιλογής νομικής βάσεως, η απόφαση αυτή εμπίπτει πράγματι στον τομέα της αστυνομικής συνεργασίας, έστω και αν αποτελεί ταυτόχρονα και μέτρο αναπτύξεως διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν σχετικά με την κοινή πολιτική στον τομέα των θεωρήσεων (26).
49. Κατά την άποψή μου, οι ως άνω ενδείξεις που περιέχονται στις προμνημονευθείσες αποφάσεις Ιρλανδία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου και Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου επιτρέπουν να θεωρηθεί ότι η οδηγία εμπίπτει στον τομέα της αστυνομικής συνεργασίας και ότι ορθώς εκδόθηκε βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
50. Επιβάλλεται, εξάλλου, η επισήμανση ότι, στον βαθμό που πρόκειται για αστυνομική συνεργασία υπαγόμενη στο άρθρο 87 ΣΛΕΕ, το άρθρο 7 της οδηγίας, το οποίο αφορά την προστασία των δεδομένων, προβλέπει την εφαρμογή της αποφάσεως-πλαισίου 2008/977/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 27ης Νοεμβρίου 2008, για την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα που τυγχάνουν επεξεργασίας στο πλαίσιο της αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις (27), στα δεδομένα τα οποία επεξεργάζεται το σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών που προβλέπει η οδηγία.
51. Τέλος, από την ανάγνωση του άρθρου 11 της οδηγίας επιβεβαιώνεται ότι η εφαρμογή ενός συστήματος ανταλλαγής πληροφοριών για τις τροχαίες παραβάσεις, όπως αυτές ορίζονται από τα κράτη μέλη, αποτελεί το κύριο στοιχείο της οδηγίας. Το άρθρο αυτό αναφέρει μέτρα τα οποία θα μπορούσαν να θεσπισθούν στο μέλλον από την Ένωση, όπως κοινούς κανόνες για τα αυτόματα μηχανήματα ελέγχου και τις διαδικασίες ή και για την εναρμόνιση των κανόνων οδικής κυκλοφορίας. Βεβαίως, το δίκαιο της Ένωσης δεν έχει φθάσει ακόμη σε αυτό το σημείο, γεγονός που δεν επιτρέπει να θεωρηθεί το σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών της οδηγίας ως μέτρο για τη συμπλήρωση των μέτρων εναρμονίσεως των κανόνων οδικής κυκλοφορίας που έχει θεσπίσει η Ένωση στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής μεταφορών. Το σύστημα αυτό, δηλαδή, δεν αποτελεί μέτρο επικουρικό σε σχέση με άλλα μέτρα που έχουν θεσπισθεί από τον νομοθέτη της Ένωσης στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής των μεταφορών. Το εν λόγω σύστημα δεν έχει, έτσι, ως αντικείμενο τη εξασφάλιση της πλήρους αποτελεσματικότητας των κανόνων που έχει θεσπίσει η Ένωση στον τομέα αυτόν. Εξάλλου, όπως ήδη προανέφερα, η οδηγία δεν προβαίνει ούτε στην εναρμόνιση των στοιχείων που αποτελούν τις τροχαίες παραβάσεις ούτε στην εναρμόνιση των εφαρμοστέων σε αυτές κυρώσεων, οι οποίες παραμένουν στη δικαιοδοσία των κρατών μελών. Για τους λόγους αυτούς, δεν θεωρώ ότι ένα σκεπτικό ανάλογο εκείνου που ανέπτυξε το Δικαστήριο στις αποφάσεις της 13ης Σεπτεμβρίου 2005, C-176/03, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (28), και της 23ης Οκτωβρίου 2007, C-440/05, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (29), μπορεί να δικαιολογήσει προσφυγή στο άρθρο 91, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ, ως νομική βάση της οδηγίας. Επισημαίνω, επιπλέον, ότι οι αποφάσεις αυτές εκδόθηκαν σε ένα νομικό πλαίσιο το οποίο ίσχυε πριν τη Συνθήκη της Λισσαβώνας και το οποίο χαρακτηριζόταν από την προτεραιότητα που αναγνώριζε το άρθρο 47 ΕΕ στις νομικές βάσεις που αφορούσαν τις τομεακές πολιτικές.
52. Επομένως, το σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών που θέτει σε εφαρμογή η οδηγία σχετικά με τροχαίες παραβάσεις, ως εργαλείο αστυνομικής συνεργασίας ανεξάρτητο από οποιοδήποτε μέτρο της Ένωσης για την εναρμόνιση των παραβάσεων και των κυρώσεων στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής μεταφορών, εμπίπτει, κατά την άποψή μου στο άρθρο 87, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
53. Η Επιτροπή αντιτάσσει στην άποψη αυτή ότι το άρθρο 87 ΣΛΕΕ αφορά μόνο την αστυνομική συνεργασία σχετικά με τις ποινικές παραβάσεις που χαρακτηρίζονται ως τέτοιες στο δίκαιο των κρατών μελών. Έτσι, στο μέτρο που οι τροχαίες παραβάσεις εμπίπτουν άλλοτε στο διοικητικό και άλλοτε στο ποινικό δίκαιο των κρατών μελών (30), το άρθρο 87 ΣΛΕΕ δεν θα μπορούσε να αποτελεί την ορθή νομική βάση ενός συστήματος ανταλλαγής πληροφοριών σχετικά με τις παραβάσεις αυτές.
54. Δεν συμμερίζομαι την άποψη αυτή της Επιτροπής, για διάφορους λόγους.
55. Κατ’ αρχάς, η περιοριστική αντίληψη που έχει η Επιτροπή για το άρθρο 87 ΣΛΕΕ δεν βρίσκει επαρκές έρεισμα στον ίδιο τον τίτλο του κεφαλαίου 5 του τίτλου V του τρίτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ, ο οποίος αναφέρεται απλώς στην αστυνομική συνεργασία, χωρίς σαφή ένδειξη του αν η συνεργασία αυτή αφορά μόνο τις ποινικές υποθέσεις.
56. Όσον αφορά τη διατύπωση του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, είναι ιδιαιτέρως ευρεία στο μέτρο που αναφέρει ότι η «Ένωση αναπτύσσει αστυνομική συνεργασία στην οποία συμμετέχουν όλες οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών» (31). Η αναφορά «συμπεριλαμβανομένων των αστυνομικών και τελωνειακών αρχών και άλλων αρχών επιβολής του νόμου ειδικευμένων στον τομέα της πρόληψης ή της εξακρίβωσης αξιόποινων πράξεων ή της διερεύνησής τους» εκφράζει την ιδέα ότι οι αρχές αυτές αναφέρονται μόνον ενδεικτικώς και ότι η απαρίθμηση δεν είναι εξαντλητική. Εξάλλου, όπως μαρτυρεί σχετικά και το κείμενο της εν λόγω διατάξεως σε άλλες γλώσσες, η αναφορά στις ποινικές διατάξεις φαίνεται να αφορά αποκλειστικά «άλλες αρχές επιβολής του νόμου» και όχι τις αστυνομικές και τις τελωνειακές αρχές, πολλώ δε μάλλον «όλες [τις] αρμόδιες αρχές των κρατών μελών» (32).
57. Υπό το πρίσμα του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, επομένως, ουδόλως αποκλείεται το ενδεχόμενο η αστυνομική συνεργασία που εμπίπτει στη διάταξη αυτή να μπορεί να αναπτυχθεί μεταξύ αρχών των οποίων έργο δεν είναι η επιβολή του ποινικού δικαίου στα κράτη μέλη, εφόσον αναλαμβάνουν αποστολές που εμπίπτουν στο τομέα της αστυνομίας με την ευρεία έννοια, ανεξαρτήτως του αν οι αρχές αυτές διώκουν διοικητικές ή ποινικές παραβάσεις (33). Η αστυνομική συνεργασία, δηλαδή, η οποία αναφέρεται στο άρθρο 87, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ πρέπει να γίνει αντιληπτή με τη λειτουργική της έννοια, ως αναφερόμενη στη συνεργασία μεταξύ των αρχών των κρατών μελών που είναι επιφορτισμένες με την πρόληψη, τον εντοπισμό και την καταστολή των παραβάσεων.
58. Είναι, επομένως, εσφαλμένη η άποψη της Επιτροπής ότι η τυπική προσέγγιση την οποία ακολουθεί όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 87 ΣΛΕΕ, ότι δηλαδή αυτό αφορά μόνο τα ποινικά αδικήματα τα οποία χαρακτηρίζονται ως τέτοια στις διάφορες νομοθεσίες των κρατών μελών, βρίσκει επαρκές έρεισμα στο κείμενο του άρθρου αυτού.
59. Η εξέταση των λοιπών πράξεων της Ένωσης που έχουν ως αντικείμενο την ανταλλαγή πληροφοριών στο πλαίσιο της αστυνομικής συνεργασίας συνηγορεί επίσης υπέρ της λειτουργικής προσεγγίσεως, σύμφωνα με την οποία η συνεργασία αυτή αφορά ευρύτερα τη διατήρηση της δημόσιας τάξεως και την καταπολέμηση των παραβάσεων, χωρίς να περιορίζεται ρητώς στα ποινικά αδικήματα που χαρακτηρίζονται ως τέτοια στις νομοθεσίες των κρατών μελών.
60. Πέραν του άρθρου 12, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της προμνημονευθείσας (34) αποφάσεως 2008/615, το οποίο προβλέπει ότι η αυτοματοποιημένη αναζήτηση δεδομένων σχετικά με τις άδειες κυκλοφορίας οχημάτων πραγματοποιείται «[γ]ια την πρόληψη και διερεύνηση αξιόποινων πράξεων και κατά την αντιμετώπιση άλλων αδικημάτων που εμπίπτουν στη δικαιοδοσία των δικαστηρίων ή της εισαγγελικής υπηρεσίας στο κράτος μέλος που προβαίνει στην αναζήτηση, καθώς και για τη διατήρηση της δημόσιας ασφάλειας», μπορεί επίσης να αναφερθεί η απόφαση 2009/917/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 30ής Νοεμβρίου 2009, για τη χρήση της πληροφορικής για τελωνειακούς σκοπούς (35), σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οποίας «σκοπός του συστήματος πληροφοριών για τελωνειακούς σκοπούς, […] είναι η συνδρομή στην πρόληψη, στην έρευνα και στη δίωξη σοβαρών παραβάσεων των εθνικών νόμων μέσω της ταχύτερης διάθεσης των πληροφοριών και η ενίσχυση κατ’ αυτόν τον τρόπο της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών συνεργασίας και ελέγχου των τελωνειακών αρχών των κρατών μελών».
61. Δεύτερον, η τυπική προσέγγιση που υιοθετεί η Επιτροπή παρουσιάζει ορισμένα μειονεκτήματα. Κατ’ αρχάς, είναι αντίθετη στην απαίτηση της ομοιόμορφης εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, καθώς συνεπάγεται ανομοιογένεια στον χώρο και στον χρόνο εφαρμογής των μηχανισμών αστυνομικής συνεργασίας, όπως είναι ο προβλεπόμενος από την οδηγία. Πράγματι, η εφαρμογή ενός τέτοιου μηχανισμού θα έπρεπε τότε να εξαρτάται από τον χαρακτηρισμό που προσδίδει το εθνικό δίκαιο σε καθεμιά από τις αναφερόμενες στο άρθρο 2 της οδηγίας παραβάσεις. Εξάλλου, οι χαρακτηρισμοί που υιοθετούν τα κράτη μέλη είναι πιθανόν να μεταβληθούν σε βάθος χρόνου, πράγμα που καθιστά αβέβαιο το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Επιπλέον, ο χαρακτηρισμός μιας τροχαίας παραβάσεως εντός ενός κράτους μέλους μπορεί να μεταβληθεί κατά τη διάρκεια της διαδικασίας, καθώς μια διοικητική παράβαση μπορεί να μεταβληθεί σε ποινικό αδίκημα, αν, για παράδειγμα, ο παραβάτης δεν πληρώσει το επιβληθέν πρόστιμο.
62. Ο περιορισμός του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 87 ΣΛΕΕ στα ποινικά αδικήματα που χαρακτηρίζονται ως τέτοια από τις νομοθεσίες των κρατών μελών καταλήγει και στον σημαντικό περιορισμό του χρήσιμου αποτελέσματος του εν λόγω άρθρου. Αν ακολουθηθεί η άποψη της Επιτροπής, όχι μόνον το άρθρο αυτό δεν θα μπορεί να χρησιμοποιηθεί σε περιπτώσεις στις οποίες η αστυνομική συνεργασία ασκείται υπέρ γενικού συμφέροντος που συνδέεται με τομεακή πολιτική, αλλά, επιπλέον, η εφαρμογή του θα περιορίζεται στις παραβάσεις που εμπίπτουν τυπικά στο ποινικό δίκαιο όλων των κρατών μελών.
63. Διευκρινίζω συναφώς ότι η λειτουργική προσέγγιση του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 87 ΣΛΕΕ επιτρέπει να εξασφαλιστεί το χρήσιμο αποτέλεσμα του τελευταίου, χωρίς να διακυβεύει, αντίθετα με όσα υποστηρίζει η Επιτροπή, το χρήσιμο αποτέλεσμα του άρθρου 91, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ. Η τελευταία αυτή διάταξη μπορεί να αποτελέσει τη νομική βάση για πολλές πράξεις που συμβάλλουν στη βελτίωση της οδικής ασφάλειας, όπως πράξεις σχετικές με τα χαρακτηριστικά των δρόμων και τη συντήρησή τους, με τον τεχνικό έλεγχο των οχημάτων και την εκπαίδευση των οδηγών, ακόμη και με την προσέγγιση των κανόνων οδικής πληροφορίας.
64. Τρίτον, ακόμη και αν θεωρηθεί ότι η αστυνομική συνεργασία του άρθρου 87 ΣΛΕΕ αφορούσε αποκλειστικά τις ποινικές υποθέσεις, η έννοια αυτή θα έπρεπε, σε κάθε περίπτωση, να ορίζεται από λειτουργική και όχι από τυπική άποψη, με βάση τους χαρακτηρισμούς του εθνικού δικαίου, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή. Μια τέτοια λειτουργική προσέγγιση επιβάλλεται τόσο από την προαναφερθείσα απαίτηση της ομοιόμορφης εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης όσο και από την ανάγκη να εξασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα της εφαρμοζόμενης αστυνομικής συνεργασίας. Υπό το πρίσμα αυτό, μια αστυνομική συνεργασία που αφορά τις παραβάσεις οι οποίες επισύρουν κυρώσεις με τιμωρητικό και αποτρεπτικό συγχρόνως χαρακτήρα μπορεί να έχει ως νομική βάση το άρθρο 87 ΣΛΕΕ. Πρέπει, επομένως, να συνδεθεί μάλλον με τον «κατασταλτικό σκοπό» (36) των εφαρμοστέων κυρώσεων σε περίπτωση τροχαίων παραβάσεων, παρά με τον ποινικό χαρακτηρισμό των παραβάσεων αυτών και των σχετικών κυρώσεων από τα κράτη μέλη.
65. Εκτιμώ, συναφώς, ότι η λειτουργική προσέγγιση την οποία ακολουθεί το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου για να ορίσει τις ποινικές υποθέσεις στο πλαίσιο του άρθρου 6 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την Προστασία των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, η οποία υπογράφηκε στη Ρώμη στις 4 Νοεμβρίου, μπορεί να χρησιμεύσει ως πηγή έμπνευσης για τον προσδιορισμό του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 87 ΣΛΕΕ. Αναφέρομαι ιδίως στην απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου Öztürk κατά Γερμανίας της 21ης Φεβρουαρίου 1984 (37), η οποία αναφέρεται στις τροχαίες παραβάσεις. Σύμφωνα με αυτή τη λειτουργική προσέγγιση, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι τροχαίες παραβάσεις που απαριθμούνται στο άρθρο 2 της οδηγίας έχουν ποινικό χαρακτήρα, στον βαθμό που επισύρουν στα κράτη μέλη κυρώσεις με τιμωρητικό και αποτρεπτικό συγχρόνως χαρακτήρα. Μικρή σημασία έχει το αν οι κυρώσεις αυτές προβλέπονται από διοικητικές ή από ποινικές διατάξεις των κρατών μελών.
66. Τέταρτον, η τυπική προσέγγιση που υιοθετεί η Επιτροπή παρουσιάζει το σημαντικό μειονέκτημα ότι αποκλείει έναν ολόκληρο τομέα παραβατικότητας από το πεδίο εφαρμογής της αστυνομικής συνεργασίας, εν προκειμένω την τροχαία παραβατικότητα. Πράγματι, αυτό το είδος παραβατικότητας χαρακτηρίζεται συχνά από παραβάσεις σχετικά «ήσσονος σημασίας» (38), οι οποίες δεν εμπίπτουν κατ’ ανάγκην στο ποινικό δίκαιο των κρατών μελών, αλλά μπορούν να οδηγήσουν, για λόγους αποτελεσματικότητας, στην επιβολή κυρώσεων από διοικητική αρχή και όχι από αρμόδιο ποινικό δικαστήριο. Δεν υπάρχει, όμως, καμία ένδειξη για το ότι οι συντάκτες της Συνθήκης ΛΕΕ ήθελαν να περιορίσουν το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 87, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, ΣΛΕΕ στις παραβάσεις εκείνες οι οποίες, λόγω της σοβαρότητάς τους, εμπίπτουν στο ποινικό και όχι στο διοικητικό δίκαιο των κρατών μελών.
67. Εξάλλου, καίτοι αποτελούν τμήμα άλλοτε του διοικητικού και άλλοτε του ποινικού δικαίου των κρατών μελών, οι τροχαίες παραβάσεις είναι ήδη ενταγμένες σε πράξεις παραγώγου δικαίου που έχουν εκδοθεί στο πλαίσιο της δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις. Από την άποψη αυτή, είναι ενδιαφέρον να αναφερθούμε στην προμνημονευθείσα (39) απόφαση-πλαίσιο 2005/214, η οποία συμπληρώνει το σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών που θέτει σε εφαρμογή η οδηγία.
68. Η αιτιολογική σκέψη 4 της εν λόγω αποφάσεως-πλαισίου διευκρινίζει ότι «θα πρέπει να καλύπτει και τις χρηματικές ποινές που επιβάλλονται για παραβάσεις οδικής κυκλοφορίας». Κατά το άρθρο 5, παράγραφος 1, της ίδιας αποφάσεως-πλαισίου, το πεδίο εφαρμογής της καλύπτει, μεταξύ άλλων, τα αδικήματα που συνδέονται με «συμπεριφορά που παραβιάζει κανονισμούς οδικής κυκλοφορίας». Ωστόσο, η απόφαση-πλαίσιο 2005/214 δεν εξαρτά την αμοιβαία αναγνώριση των χρηματικών ποινών που επιβάλλονται για τροχαίες παραβάσεις από την προϋπόθεση οι παραβάσεις αυτές να εμπίπτουν τυπικά στο ποινικό δίκαιο των κρατών μελών.
69. Στην υπόθεση Baláž (40), η οποία εκκρεμεί ενώπιον του Δικαστηρίου, η Επιτροπή υποστηρίζει μια τυπική προσέγγιση παρόμοια με αυτήν που επικαλείται προς στήριξη της κρινομένης προσφυγής. Η υπόθεση αυτή αφορά την ερμηνεία της έννοιας «δικαστήριο που έχει δικαιοδοσία ειδικά σε ποινικές υποθέσεις», η οποία περιέχεται στο άρθρο 1, στοιχείο α΄, περίπτωση iii, της αποφάσεως-πλαισίου 2005/214. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, η οποία αφορά ιδίως τις τροχαίες παραβάσεις, η απόφαση που πρέπει να τύχει αμοιβαίας αναγνωρίσεως ορίζεται ως «η οριστική απόφαση που επιβάλλει χρηματική ποινή σε φυσικό ή νομικό πρόσωπο, εφόσον ελήφθη […] από μη δικαστική αρχή του κράτους έκδοσης, επί πράξεων οι οποίες, βάσει του εθνικού δικαίου του κράτους έκδοσης, τιμωρούνται ως παραβάσεις των κανόνων δικαίου, με την προϋπόθεση ότι το συγκεκριμένο πρόσωπο είχε την ευκαιρία να δικαστεί από δικαστήριο που έχει δικαιοδοσία ειδικά σε ποινικές υποθέσεις» (41). Στις παρατηρήσεις της, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η προϋπόθεση που προβλέπει η εν λόγω διάταξη πληρούται όταν ο ενδιαφερόμενος έχει την ευκαιρία να φέρει την υπόθεση ενώπιον δικαστηρίου το οποίο κρίνει τις ποινικές παραβάσεις που χαρακτηρίζονται ως τέτοιες από τα κράτη μέλη. Στις προτάσεις της 18ης Ιουλίου 2013 επί της προμνημονευθείσας υποθέσεως Baláž, η γενική εισαγγελέας Ε. Sharpston εκτιμά ότι η ερμηνεία που προτείνει η Επιτροπή δεν μπορεί να γίνει δεκτή, λαμβανομένου υπόψη, κατ’ ουσίαν, ότι μια τέτοια ερμηνεία θα ήταν αντίθετη προς την πρόθεση του νομοθέτη της Ένωσης να περιλάβει στον μηχανισμό της αμοιβαίας αναγνωρίσεως τις χρηματικές ποινές, ανεξαρτήτως του αν οι παραβάσεις για τις οποίες επιβάλλονται χαρακτηρίζονται ως «ποινικές» από τα αντίστοιχα κράτη μέλη (42). Η ανάλυση αυτή συμφωνεί με τη λειτουργική προσέγγιση που υποστηρίζω στο πλαίσιο της κρινομένης προσφυγής.
70. Συνοψίζοντας, η απόφαση-πλαίσιο 2005/214, όπως και η οδηγία, μαρτυρεί τη βούληση του νομοθέτη της Ένωσης να ακολουθήσει, όσον αφορά την αστυνομική και δικαστική συνεργασία, μια λειτουργική προσέγγιση των ποινικών υποθέσεων, προκειμένου να μην εξαρτάται η αποτελεσματικότητα των μηχανισμών συνεργασίας από τις διαφορές μεταξύ των νομικών συστημάτων και παραδόσεων των κρατών μελών. Η ίδια ιδέα απαντά στην οδηγία 2011/99/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011 (43).
71. Πολλά από τα στοιχεία που περιέχονται στο Πρόγραμμα της Στοκχόλμης, το οποίο υιοθετήθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο το 2010 (44), είναι επίσης αντίθετα στην τυπική προσέγγιση που ακολουθεί η Επιτροπή. Πράγματι, επισημαίνεται ότι, στο σημείο 3.1.1, με τίτλο «Ποινικό δίκαιο», το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο αναφέρει ότι η «αμοιβαία αναγνώριση θα μπορούσε να επεκταθεί σε όλα τα είδη αποφάσεων δικαστικού χαρακτήρα, ανάλογα με την έννομη τάξη, είτε στον ποινικό είτε στο διοικητικό τομέα». Στο ίδιο σημείο σχετικά με το ποινικό δίκαιο, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο καλεί την Επιτροπή «να καταρτίσει διεξοδική μελέτη σχετικά με τα υφιστάμενα νομικά και διοικητικά εμπόδια της διασυνοριακής εκτέλεσης κυρώσεων και διοικητικών αποφάσεων για παραβάσεις οδικής κυκλοφορίας και να παρουσιάσει, εφόσον απαιτείται, περαιτέρω νομοθετικές και μη νομοθετικές πρωτοβουλίες για την ενίσχυση της οδικής ασφάλειας στην Ένωση». Από τα στοιχεία αυτά αποδεικνύεται, κατά την άποψή μου, αφενός, ότι ο σκοπός της βελτιώσεως της οδικής ασφάλειας της Ένωσης αποτελεί συστατικό μέρος της δημιουργίας ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης και, αφετέρου, ότι οι μηχανισμοί συνεργασίας και αμοιβαίας αναγνωρίσεως σε ποινικές υποθέσεις μπορούν, σύμφωνα με τη λειτουργική προσέγγιση, να εφαρμόζονται στις τροχαίες παραβάσεις για τις οποίες επιβάλλονται κυρώσεις στο πλαίσιο του διοικητικού δικαίου των κρατών μελών.
72. Εξάλλου, η ίδια η Επιτροπή, στην ανακοίνωσή της στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της 10ης Ιουνίου 2009, με τίτλο «Ένας χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης στην υπηρεσία των πολιτών» (45), αναφέρει, μεταξύ των σκέψεων που αφιερώνει στην αμοιβαία αναγνώριση ποινικών αποφάσεων, ότι η αναγνώριση αυτή «πρέπει να επεκταθεί σε άλλα είδη αποφάσεων οι οποίες, ανάλογα με τα κράτη μέλη, μπορούν να έχουν είτε ποινικό είτε διοικητικό χαρακτήρα». Συναφώς, αναφέρει μεταξύ άλλων ότι «ορισμένα πρόστιμα, τα οποία μπορεί να έχουν ποινικό ή διοικητικό χαρακτήρα ανάλογα με τα κράτη μέλη, πρέπει να μπορούν να εκτελούνται μεταξύ κρατών, με στόχο ιδίως την ενίσχυση της οδικής ασφάλειας και γενικότερα τη διασφάλιση της τήρησης των πολιτικών της Ένωσης» (46).
73. Από όλα τα ανωτέρω στοιχεία συνάγεται το συμπέρασμα ότι η καταστολή των τροχαίων παραβάσεων μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο μηχανισμών αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις βάσει των διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ για τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, ανεξαρτήτως του αν οι παραβάσεις αυτές τιμωρούνται σύμφωνα με το διοικητικό ή με το ποινικό δίκαιο των κρατών μελών.
74. Τέλος, επιβάλλεται η διευκρίνιση ότι μια λειτουργική προσέγγιση του περιεχομένου των ποινικών υποθέσεων στο πλαίσιο της αστυνομικής και της δικαστικής συνεργασίας δεν συνεπάγεται την εξάλειψη κάθε τυπικής προσεγγίσεως. Όπως είδαμε, η υιοθέτηση της λειτουργικής προσεγγίσεως είναι αναγκαία προκειμένου να εξασφαλισθεί η αποτελεσματικότητα και η ομοιόμορφη εφαρμογή μηχανισμών αστυνομικής ή δικαστικής συνεργασίας στην περίπτωση παραβάσεων και κυρώσεων των οποίων ο χαρακτηρισμός δεν έχει αποτελέσει αντικείμενο μέτρων εναρμονίσεως στο επίπεδο της Ένωσης και οι οποίες, επομένως, εμπίπτουν είτε στο διοικητικό είτε στο ποινικό δίκαιο των κρατών μελών, αναλόγως των νομικών τους συστημάτων και παραδόσεων.
75. Αντιθέτως, η τυπική προσέγγιση είναι λυσιτελής, όταν, βάσει του άρθρου 83, παράγραφοι 1 και 2, ΣΛΕΕ, η Ένωση αποφασίζει να θεσπίσει ελάχιστους κανόνες για τον ορισμό των ποινικών αδικημάτων και κυρώσεων στους τομείς που αναφέρονται στις εν λόγω παραγράφους. Στην περίπτωση αυτή, απαιτείται ρητώς η εναρμόνιση του τυπικού χαρακτηρισμού των παραβάσεων ως ποινικών αδικημάτων. Η έννοια του ποινικού αδικήματος πρέπει τότε να γίνεται αντιληπτή με την τυπική της έννοια· δεν θα συντρέχει τότε κίνδυνος ανομοιογένειας μεταξύ των κρατών μελών, καθώς αυτά θα δεσμεύονται πλέον να προσδώσουν σε δεδομένη παράβαση τον ίδιο χαρακτηρισμό.
II – Πρόταση
76. Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο:
– να απορρίψει την προσφυγή, και
– να καταδικάσει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα· το Βασίλειο του Βελγίου, η Ιρλανδία, η Ουγγαρία, η Δημοκρατία της Πολωνίας, η Σλοβακική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Σουηδίας καθώς και το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας να φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.