OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 6 marca 2012 r.(1)
Sprawa C‑364/10
Węgry
przeciwko
Republice Słowackiej
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 259 TFUE – Artykuł 21 ust. 1 TFUE – Dyrektywa 2004/38/WE – Prawo obywateli Unii Europejskiej do przemieszczania się na terytorium państw członkowskich – Zakaz wjazdu na terytorium Republiki Słowackiej wydany prezydentowi Węgier – Zastosowanie prawa Unii Europejskiej do głów państw – Nadużycie prawa Unii Europejskiej
I – Kontekst faktyczny i prawny sprawy
1. Skarga o stwierdzenie uchybienia państwa członkowskiego w niniejszej sprawie została wniesiona przez Węgry w dniu 8 lipca 2010 r. na podstawie art. 259 TFUE. Państwo to wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie, że nie zezwalając prezydentowi Węgier L. Sólyomowi w dniu 21 sierpnia 2009 r. na wjazd na terytorium Republiki Słowackiej i powołując się przy tym na przepisy dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (2), lecz nie stosując się do nich, Republika Słowacka uchybiła zobowiązaniom, jakie na niej ciążą na mocy dyrektywy 2004/38 oraz art. 21 ust. 1 TFUE;
– uznanie za sprzeczne z prawem Unii Europejskiej, a konkretnie z art. 3 ust. 2 TUE i art. 21 ust. 1 TFUE, stanowiska Republiki Słowackiej, jakie podtrzymywała ona przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zakaz wjazdu na terytorium Słowacji dla przedstawiciela Węgier, na przykład jej prezydenta, jest zgodny z dyrektywą 2004/38, co wskazuje, iż takie bezprawne działanie może się powtórzyć;
– stwierdzenie, że władze Republiki Słowackiej dopuściły się nadużycia prawa Unii Europejskiej, zakazując wjazdu na terytorium ich kraju prezydentowi L. Sólyomowi w dniu 21 sierpnia 2009 r.;
– jeżeli zaś podmiotowy zakres zastosowania dyrektywy 2004/38 może zostać ograniczony normami prawa międzynarodowego, wskazanie granic i skutków takiego ograniczenia.
2. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu między Węgrami a Republiką Słowacką można streścić w sposób następujący.
3. Na zaproszenie pewnej organizacji z siedzibą na Słowacji prezydent Węgier L. Sólyom zamierzał udać się w dniu 21 sierpnia 2009 r. do miejscowości Komárno (Słowacja) i wziąć tam udział w uroczystości odsłonięcia pomnika św. Stefana.
4. Zrozumienie okoliczności towarzyszących wizycie wymaga z jednej strony przypomnienia, że 20 sierpnia jest świętem narodowym na Węgrzech, poświęconym św. Stefanowi, założycielowi państwa i pierwszemu królowi Węgier. Z drugiej strony zaś 21 sierpnia jest delikatną datą na Słowacji, jako że w dniu 21 sierpnia 1968 r. nastąpiła inwazja wojsk Układu Warszawskiego, w tym wojsk węgierskich, na Czechosłowację.
5. Po obszernej wymianie korespondencji dyplomatycznej między ambasadami obu państw w kwestii planowanej wizyty L. Sólyoma trzej najwyżsi przedstawiciele Republiki Słowackiej, to jest prezydent I. Gašparovič, premier R. Fico i przewodniczący parlamentu P. Paška, wydali wspólne oświadczenie, w którym uznali wizytę prezydenta L Sólyoma za niepożądaną, w szczególności z tego względu, iż nie wyraził on woli spotkania z żadnymi osobistościami słowackimi, a data 21 sierpnia jest szczególnie niefortunna.
6. Po dalszych kontaktach dyplomatycznych prezydent L. Sólyom podtrzymał zamiar odbycia wizyty.
7. Notą werbalną z dnia 21 sierpnia 2009 r. minister spraw zagranicznych Słowacji poinformował ambasadora Węgier w Bratysławie (Słowacja), że władze słowackie postanowiły tego dnia odmówić prezydentowi L. Sólyomowi prawa wjazdu na terytorium Słowacji ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa, na podstawie przepisów dyrektywy 2004/38 oraz przepisów prawa krajowego dotyczących pobytu cudzoziemców na terytorium kraju i policji.
8. Prezydent L. Sólyom, poinformowany o treści noty w drodze na Słowację, potwierdził jej otrzymanie na granicy i zrezygnował z wjazdu na terytorium Słowacji.
9. W nocie z dnia 24 sierpnia 2009 r. władze węgierskie oświadczyły między innymi, że dyrektywa 2004/38 nie może stanowić właściwej podstawy prawnej uzasadniającej udzieloną przez Republikę Słowacką odmowę prawa wjazdu prezydenta L. Sólyoma na jej terytorium. Uznały również decyzję o odmowie prawa wjazdu za niedostatecznie uzasadnioną. Z tych powodów ich zdaniem Republika Słowacka wydała tę decyzję z naruszeniem prawa Unii Europejskiej.
10. Podczas spotkania w dniu 10 września 2009 r. w miejscowości Szécsény (Węgry) premierzy Węgier i Słowacji wydali wspólne oświadczenie, w którym podtrzymali swoje stanowiska w kwestii prawnych aspektów spornej decyzji, wyrazili natomiast ubolewanie z powodu okoliczności towarzyszących niedoszłej wizycie prezydenta L. Sólyoma. Przy tej okazji przyjęto „aide-memoire” w celu wyjaśnienia na przyszłość praktycznych zasad organizacji oficjalnych i nieoficjalnych wizyt w obu państwach.
11. Notą z dnia 17 września 2009 r. władze słowackie odpowiedziały na notę z dnia 24 sierpnia 2009 r., stwierdzając, że w związku z okolicznościami towarzyszącymi incydentowi zastosowanie dyrektywy 2004/38 było „ostatecznym środkiem” uniemożliwienia prezydentowi L. Sólyomowi wjazdu na terytorium Republiki Słowackiej oraz że w żadnym razie nie naruszyły prawa Unii Europejskiej.
12. W międzyczasie w dniu 3 września 2009 r. minister spraw zagranicznych Węgier wystosował pismo do J. Barrota, wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej, zwracając się o opinię Komisji w przedmiocie ewentualnego naruszenia przez Republikę Słowacką prawa Unii Europejskiej.
13. W odpowiedzi z dnia 10 września 2009 r. J. Barrot przyznał, że w myśl dyrektywy 2004/38 wszelkie ograniczenia swobody przemieszczania się muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności, że zgodnie z art. 27 ust. 2 tej dyrektywy muszą one wynikać z indywidualnego zachowania zainteresowanego oraz że powinny zostać podane do jego wiadomości w sposób określony w art. 30 tej dyrektywy, z dokładnym i kompletnym wyjaśnieniem powodów takiej decyzji. Uznał on również, że zapewnienie poszanowania zasad określonych w dyrektywie 2004/38 należy w pierwszej kolejności do sądów krajowych. Podkreślił, że należy uczynić wszystko, by zapobiec podobnym sytuacjom w przyszłości i wyraził ufność, że dwustronny, konstruktywny dialog między oboma państwami pozwoli na rozwiązanie konfliktu.
14. W dniu 12 października 2009 r. minister spraw zagranicznych w imieniu Węgier skierował pismo do przewodniczącego Komisji, w którym zwrócił się o przeanalizowanie możliwości wszczęcia przez Komisję przeciwko Republice Słowackiej, w trybie art. 258 TFUE, postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w postaci naruszenia art. 21 TFUE oraz dyrektywy 2004/38.
15. Pismem z dnia 11 grudnia 2009 r. Komisja potwierdziła, że „obywatele Unii Europejskiej mają prawo swobodnego wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich zgodnie z art. 21 TFUE oraz dyrektywą 2004/38”. Dodała jednak, że „na podstawie prawa międzynarodowego państwa członkowskie zachowują prawo kontroli wjazdu głów innych państw na ich terytorium, niezależnie od tego, czy chodzi tu o obywateli Unii Europejskiej, czy nie”. Jej zdaniem państwa członkowskie nadal organizują wizyty oficjalne kanałami dyplomatycznymi, w związku z czym dziedzina ta nie mieści się w zakresie zastosowania prawa Unii Europejskiej. Zdaniem Komisji głowa państwa może wprawdzie udać się do innego państwa w charakterze osoby prywatnej na podstawie art. 21 TFUE oraz dyrektywy 2004/38, jednakże z dokumentów załączonych do pisma ministra spraw zagranicznych Węgier wynika, że Węgry i Republika Słowacka pozostają w sporze co do charakteru – prywatnego lub oficjalnego – planowanej wizyty. Komisja uznała wobec tego, że nie może stwierdzić uchybienia przez Republikę Słowacką przepisom prawa Unii Europejskiej dotyczącym swobody przemieszczania się obywateli Unii, nawet jeżeli Republika Słowacka błędnie powołała się w nocie werbalnej z dnia 21 sierpnia 2009 r. na dyrektywę 2004/38 oraz akty wydane w celu jej transpozycji do prawa krajowego.
16. Minister spraw zagranicznych Słowacji skomentował stanowisko Komisji w dniu 16 grudnia 2009 r., stwierdzając, że „z punktu widzenia [Republiki Słowackiej] oznacza to, iż mamy rację i jak coś robimy, to działamy w sposób przemyślany i nie skarżymy się przed całym światem, że ktoś narusza normy europejskie, nie wiedząc, o czym mowa”. Podkreślił, że „byłoby dobrze, by [Węgry], podobnie jak my i Komisja […], uznała sprawę za zamkniętą”. Dodał następnie, że Bratysława uznaje pismo Komisji za potwierdzenie słuszności jej stanowiska.
17. W dniu 15 marca 2010 r. premier Słowacji R. Fico, w reakcji na wypowiedź prezydenta L. Sólyoma na temat nauczania języków w szkołach podstawowych, wydał publiczne oświadczenie, w którym stwierdził, że „w tych okolicznościach zakaz wjazdu wydany panu L. Sólyomowi w dniu 21 sierpnia 2009 r. stanowił naszym zdaniem działanie jak najbardziej uzasadnione. W naszych oczach jest to jeszcze bardziej uzasadnione dzisiaj niż wtedy”.
18. W dniu 30 marca 2010 r. Węgry zwróciły się do Komisji w trybie art. 259 TFUE. W dniu 30 kwietnia 2010 r. Republika Słowacka przedstawiła uwagi. Wreszcie w dniu 12 maja 2010 r. oba państwa przedstawiły swoje stanowiska ustnie podczas przesłuchania zorganizowanego przez Komisję.
19. W uzasadnionej opinii z dnia 24 czerwca 2010 r. Komisja uznała, że przepisy art. 21 ust. 1 TFUE oraz dyrektywy 2004/38 nie znajdują zastosowania do wizyt głów państw członkowskich na terytorium innych państw członkowskich, w związku z czym nie ma podstaw do stwierdzenia zarzucanego uchybienia.
20. W dniu 8 lipca 2010 r. Węgry wniosły skargę w niniejszej sprawie. Republika Słowacka wnosi o oddalenie skargi i obciążenie Węgier kosztami postępowania.
21. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 28 stycznia 2011 r. Komisja została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta na poparcie żądań Republiki Słowackiej.
22. Węgry, Republika Słowacka oraz Komisja przedstawiły swoje stanowiska Trybunałowi na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r.
II – Zasadnicze argumenty stron
23. Republika Słowacka podaje, po pierwsze, w wątpliwość kompetencję Trybunału do rozpatrywania niniejszego sporu, ponieważ prawo Unii Europejskiej nie znajduje zastosowania do sytuacji tego rodzaju jak w niniejszej sprawie.
24. Węgry, popierane w tej kwestii przez Komisję, uznają natomiast, że ponieważ państwa członkowskie zobowiązały się w art. 344 TFUE nie poddawać sporów dotyczących wykładni lub stosowania traktatów innej procedurze rozstrzygania niż przewidziana w tych traktatach, tylko Trybunał jest właściwy do rozpatrywania sporu między dwoma państwami członkowskimi dotyczącego wykładni prawa Unii Europejskiej. W szczególności, jeżeli jedno z państw członkowskich uznaje, że drugie z nich naruszyło prawo Unii, może zwrócić się do Komisji o wniesienie skargi o stwierdzenia uchybienia państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE albo bezpośrednio wnieść skargę do Trybunału na podstawie art. 259 TFUE.
25. Co do istoty Węgry podnoszą przeciwko Republice Słowackiej cztery zarzuty.
26. W ramach pierwszego zarzutu Węgry utrzymują, że Republika Słowacka naruszyła art. 21 ust. 1 TFUE oraz dyrektywę 2004/38, odmawiając prezydentowi L. Sólyomowi prawa wjazdu na swoje terytorium.
27. Węgry dowodzą, że prawo Unii Europejskiej znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, ponieważ dyrektywa 2004/38 stosuje się do każdego obywatela Unii, w tym do głów państw, oraz do wszelkiego rodzaju wizyt, to znaczy zarówno wizyt oficjalnych, jak i prywatnych.
28. Dodają, że gdyby Parlament Europejski oraz Rada Unii Europejskiej chciały poddać wykonywanie prawa do swobodnego przemieszczania się normom prawa międzynarodowego, przewidziałyby to, jak na przykład w art. 3 ust. 2 lit. f) dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi(3). Ponadto nie istnieją tego rodzaju normy prawa międzynarodowego regulujące wjazd głowy państwa na terytorium innego państwa. Biorąc bowiem pod uwagę orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym ustawodawca Unii Europejskiej powinien działać z poszanowaniem prawa międzynarodowego(4), gdyby tego rodzaju normy istniały, dyrektywa 2004/38 brałaby je pod uwagę. W każdym razie, nawet przypuściwszy, że normy takie istnieją, zdaniem Węgier ich zastosowanie nie może podważać skuteczności aktu prawa Unii, jak dyrektywa 2004/38, poprzez wprowadzenie odstępstwa od jej podmiotowego zakresu zastosowania(5).
29. Węgry zwracają uwagę, że głowy państw członkowskich są również obywatelami Unii Europejskiej w czasie trwania ich kadencji, w związku z czym – ich zdaniem – sama okoliczność, iż prawo międzynarodowe nadaje określone przywileje i immunitety osobom sprawującym funkcje głowy państwa w celu ułatwienia wykonywania tych funkcji, nie oznacza wygaśnięcia ani zawieszenia praw i obowiązków związanych zgodnie z traktatem FUE z obywatelstwem Unii. Przeciwnie, Węgry stoją na stanowisku, że owe przywileje i immunitety stanowią szczególne uprawnienia głów państw, które nie ograniczają praw i obowiązków związanych z obywatelstwem Unii, lecz mają charakter dodatkowy.
30. Węgry twierdzą również, że zakresu prawa obywateli Unii Europejskiej do swobodnego przemieszczania się na jej terytorium nie można interpretować zawężająco, w związku z czym prawo to może być poddane tylko ograniczeniom o charakterze wyjątkowym, przewidzianym w dyrektywie 2004/38. Jednakże zastosowanie owych ograniczeń jest możliwe tylko pod warunkiem spełnienia materialnych warunków określonych w tej dyrektywie.
31. Jeśli zaś chodzi o owe warunki, art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38 dopuszcza zastosowanie przez państwo członkowskie środków ograniczających związanych z porządkiem lub bezpieczeństwem publicznym, jeżeli są one związane z indywidualnym zachowaniem zainteresowanego, w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Ponadto ograniczenia te mogą zostać zastosowane wyłącznie pod warunkiem, że indywidualne zachowanie zainteresowanego stwarza rzeczywiste, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla podstawowego interesu społecznego. Jeśli chodzi o warunki proceduralne, art. 30 dyrektywy określa gwarancje przysługujące obywatelowi Unii Europejskiej, którego prawo do swobodnego przemieszczania się podlega ograniczeniu, w tym w szczególności obowiązek podania do jego wiadomości uzasadnienia wszelkich zastosowanych ograniczeń i przysługujących mu środków odwoławczych.
32. Zdaniem Węgier Republika Słowacka nie spełniła ani warunków materialnych, ani warunków proceduralnych określonych w dyrektywie 2004/38, odmawiając L. Sólyomowi prawa wjazdu na terytorium Słowacji. Po pierwsze bowiem, L. Sólyom nie stanowił zagrożenia dla żadnego podstawowego interesu społecznego, a w każdym razie zakaz wjazdu stanowił środek nieproporcjonalny. Po drugie, L. Sólyom nie został poinformowany o powodach omawianej decyzji ani o przysługujących mu środkach odwoławczych.
33. Republika Słowacka, podobnie jak Komisja, zaznacza przede wszystkim, że planowana wizyta L. Sólyoma miała mieć charakter oficjalny, a nie prywatny, w związku z czym zasadniczą kwestią w sporze jest, czy prawo Unii Europejskiej, a w szczególności art. 21 TFUE oraz dyrektywa 2004/38, znajduje zastosowanie wobec głów państw członkowskich.
34. Republika Słowacka twierdzi w tej kwestii, że w związku z rolą głów państw ich podróże na terytorium Unii Europejskiej należą do sfery stosunków dyplomatycznych państw członkowskich uregulowanych zwyczajowym prawem międzynarodowym oraz umowami(6). Zasada kompetencji powierzonych wynikająca z art. 4 ust. 1 TUE i art. 5 TUE wyklucza bowiem bilateralne stosunki dyplomatyczne między państwami członkowskimi z zakresu zastosowania prawa Unii. Potwierdza to jej zdaniem wyrok z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie Komisja przeciwko Belgii(7), zgodnie z którym państwa członkowskie zachowują prawo do uregulowania swoich stosunków dyplomatycznych również po przystąpieniu do Unii. Ponadto żadne z postanowień traktatów nie powierza wprost Unii kompetencji do normowania stosunków dyplomatycznych między państwami członkowskimi. Następnie ponieważ głowa państwa jest depozytariuszem suwerenności państwa, którym kieruje, nie może udać się do innego suwerennego państwa bez wiedzy i zgody tego ostatniego. Republika Słowacka przypomina tutaj, że art. 4 ust. 2 TUE stanowi, iż „Unia szanuje równość państw członkowskich wobec traktatów, jak również ich tożsamość narodową” oraz że swoboda przemieszczania się nie może w żadnym razie prowadzić do zmiany zakresu zastosowania traktatu FUE lub przepisów prawa wtórnego.
35. Na argumenty Węgier dotyczące zastosowania w niniejszej sprawie prawa Unii Europejskiej Republika Słowacka odpowiada, po pierwsze, że z okoliczności, iż dyrektywa 2004/38 nie przewiduje odstępstwa w odniesieniu do podróży głów państw, nie wynika, że znajduje ona do nich zastosowanie, jako że stosowanie prawa Unii do głów państw wykluczają same traktaty. Po drugie, Republika Słowacka, podobnie jak Komisja, kwestionuje porównanie między dyrektywą 2004/38 a dyrektywą 2003/109, ponieważ przedmiotem obu tych aktów jest co innego. Po trzecie, z ww. wyroków w sprawach Poulsen i Diva Navigation oraz Racke nie wynika obowiązek wskazania przez ustawodawcę Unii w każdym akcie prawa wtórnego przedmiotowego i podmiotowego zakresu zastosowania traktatów w kontekście prawa międzynarodowego. Wreszcie po czwarte, ww. wyroki w sprawach połączonych RTE i ITP przeciwko Komisji oraz w sprawie Bogiatzi miałyby znaczenie, gdyby kompetencja Unii nie podlegała wątpliwości, co właśnie w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
36. Gdyby przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawo Unii Europejskiej znajduje zastosowanie, głowa jednego z państw członkowskich korzystałaby w innym państwie członkowskim z przywilejów na podstawie tego prawa, a jednocześnie byłaby chroniona immunitetami przewidzianymi w prawie międzynarodowym przeciw zastosowaniu decyzji administracyjnych wydanych w tym drugim państwie na podstawie prawa Unii. W konsekwencji państwo członkowskie nie mogłoby ani odmówić takiej osobie prawa wjazdu na jego terytorium, ani w związku z immunitetem następnie jej wydalić.
37. W każdym razie nawet przypuściwszy, że prawo Unii Europejskiej znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, Republika Słowacka zaprzecza, jakoby zastosowała to prawo, w szczególności dyrektywę 2004/38. Twierdzi ona, że nota werbalna z dnia 21 sierpnia 2009 r. zawierająca odniesienie do dyrektywy 2004/38 mieściła się w ramach wymiany korespondencji dyplomatycznej mającej na celu organizację planowanej wizyty L. Sólyoma i nie stanowiła wobec tego „decyzji” w rozumieniu tej dyrektywy. Jest tak tym bardziej, że nota ta nie została sporządzona przez funkcjonariusza służb ochrony granic, lecz przez ministerstwo spraw zagranicznych, to znaczy organ w sposób oczywisty niewłaściwy do wydania tego rodzaju decyzji na podstawie dyrektywy 2004/38 i odpowiednich przepisów krajowych. Ponadto nota ta wcale nie była skierowana do L. Sólyoma, lecz została przekazana drogą dyplomatyczną Węgrom.
38. Republika Słowacka twierdzi również, że niefortunne sformułowanie oraz bezprzedmiotowe z prawnego punktu widzenia powołanie na dyrektywę 2004/38 w nocie werbalnej z dnia 21 sierpnia 2009 r. nie ma decydującego znaczenia dla kwestii zastosowania tej dyrektywy w niniejszej sprawie. Zdaniem tego państwa członkowskiego przywołanie wspomnianej dyrektywy w nocie, mające na celu wskazanie władzom węgierskim potencjalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego, było niewłaściwe.
39. W ramach drugiego zarzutu Węgry twierdzą, że istnieje niebezpieczeństwo ponownego naruszenia przez Republikę Słowacką art. 3 TUE, art. 21 TFUE oraz dyrektywy 2004/38. Niebezpieczeństwo to potwierdzają ich zdaniem liczne oświadczenia władz słowackich, w szczególności wypowiedzi ministra spraw zagranicznych z dnia 16 grudnia 2009 r. i premiera z dnia 15 marca 2010 r., zgodnie z którymi ich postępowanie wobec prezydenta Węgier nie naruszało prawa Unii Europejskiej.
40. Ponieważ Republika Słowacka kwestionuje wszelkie uchybienie ze swej strony prawu Unii Europejskiej, przede wszystkim z tego względu, że prawo to nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, uznaje ona również, iż logicznie nie można mówić o powtórzeniu się takiego uchybienia. W każdym razie drugi zarzut dotyczy jej zdaniem tylko ewentualnego i przyszłego postępowania władz słowackich. Ponadto okolicznościami, na jakie powołują się Węgry na poparcie tego zarzutu, są wypowiedzi późniejsze od noty z dnia 21 sierpnia 2009 r., których branie pod uwagę w ramach niniejszego postępowania naruszałoby prawo Republiki Słowackiej do obrony. Wreszcie Republika Słowacka, powołując się na znaczną poprawę wzajemnych stosunków między oboma państwami członkowskimi w okresie po spornych wydarzeniach, wyklucza jakąkolwiek możliwość powtórzenia się podobnego nieporozumienia.
41. W ramach trzeciego zarzutu Węgry twierdzą, że nie tylko praktyka władz słowackich stanowiła naruszenie dyrektywy 2004/38, lecz sam fakt powołania się w nocie z dnia 21 sierpnia 2009 r. na tę dyrektywę mieści się w pojęciu nadużycia prawa w rozumieniu orzecznictwa Trybunału (w szczególności wyroku z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie Emsland-Stärke(8)). W istocie bowiem władze słowackie powołały się na dyrektywę dla osiągnięcia celów politycznych.
42. Zdaniem Węgier zaś powołanie się na prawo Unii Europejskiej w celu wyrażenia wrogości w sferze politycznej, poprzez środki ograniczające swobodę przemieszczania się obywateli, jest sprzeczne z najbardziej podstawowymi wartościami Unii. Podobnie nie można powoływać się na porządek i bezpieczeństwo publiczne, wspomniane w dyrektywie 2004/38, dla osiągnięcia celów politycznych. Węgry dodają, że gdyby takie postępowanie uznać za zgodne z prawem Unii, nic nie stałoby w przyszłości na przeszkodzie powoływaniu się przez państwa członkowskie na prawo Unii w celu rozwiązywania wzajemnych sporów, co jest oczywiście sprzeczne z celami tego prawa.
43. Republika Słowacka odpowiada, że nie miało miejsca nadużycie prawa Unii Europejskiej, jako że prawo to nie ma tu zastosowania.
44. W każdym razie zgodnie z orzecznictwem Trybunału (w szczególności ww. wyrokiem w sprawie Emsland-Stärke) stwierdzenie nadużycia prawa wymaga istnienia dwóch czynników, to jest czynnika obiektywnego w postaci zastosowania przepisów prawa Unii Europejskiej w celach, którym przepisy te nie mają służyć, i czynnika subiektywnego związanego z zamiarem osiągnięcia korzyści wynikających z prawa Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków ich osiągnięcia. Zdaniem Republiki Słowackiej tych dwóch czynników nie było w niniejszej sprawie, gdyż prawo Unii nie ma tu zastosowania, a ona nie zamierzała osiągnąć żadnej korzyści.
45. W ramach czwartego i ostatniego zarzutu Węgry utrzymują, że jeżeli Trybunał przesądzi o zastosowaniu w niniejszej sprawie norm prawa międzynarodowego, a nie prawa Unii Europejskiej, powinien wskazać podmiotowy zakres zastosowania tych norm w celu wyjaśnienia granic zastosowania art. 21 TFUE i dyrektywy 2004/38 w odniesieniu do stosunków dwustronnych między państwami członkowskimi. W szczególności Trybunał powinien wskazać, czy ograniczenie to dotyczy tylko głów państw, czy również innych kategorii obywateli Unii.
46. Zdaniem Republiki Słowackiej kwestia, jakie osoby poza głowami państw nie podlegają zastosowaniu art. 21 TFUE i dyrektywy 2004/38 nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu.
III – Ocena
47. Zaznaczę na wstępie, że moim zdaniem Trybunał jest w pełni właściwy do rozpatrzenia skargi o stwierdzenie uchybienia w niniejszej sprawie, jako że konflikt między Węgrami a Republiką Słowacką dotyczy zarzutu naruszenia prawa Unii Europejskiej. Trybunał ma w niniejszej sprawie za zadanie określić zakres stosowania zasad dotyczących obywatelstwa Unii, a w szczególności rozstrzygnąć, czy głowa państwa członkowskiego powinna być traktowana podczas podróży służbowych na terytorium innego państwa członkowskiego jak obywatel Unii. Zgodnie z art. 344 TFUE spór dotyczący wykładni i stosowania postanowień traktatu FUE w dziedzinie obywatelstwa Unii powinien zostać rozstrzygnięty przez Trybunał w ramach jednej z procedur przewidzianych w tym traktacie, w tym wypadku w trybie art. 259 TFUE.
48. Co do istoty należy na początku wskazać, że w świetle obiektywnych okoliczności związanych z planowaną wizytą L. Sólyoma omówionych w uwagach przedstawionych Trybunałowi, wizytę tę trzeba uznać za wizytę o charakterze służbowym. Jest bowiem bezsporne, że L. Sólyom zamierzał udać się do miejscowości Komárno w celu wzięcia udziału w odsłonięciu pomnika stanowiącego symbol związany z historią państwowości węgierskiej i że miał przy tej okazji wygłosić przemówienie. Nie ma tu więc mowy o wizycie ograniczonej do spraw czysto prywatnych ani nawet o wizycie incognito, jako że władze słowackie były wielokrotnie informowane drogą dyplomatyczną o tej wizycie.
49. Zatem L. Sólyom zamierzał udać się do miejscowości Komárno w ramach wykonywania obowiązków służbowych prezydenta Węgier, a nie jedynie jako obywatel Unii Europejskiej.
50. O ile zaś przemieszczanie się obywateli Unii Europejskiej między państwami członkowskimi unormowane jest prawem Unii, w szczególności w art. 21 TFUE oraz w dyrektywie 2004/38, odmiennie jest w odniesieniu do wizyt głów państw w państwach członkowskich.
51. Jak przewiduje art. 5 ust. 2 TUE, „zgodnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich”(9). Ponieważ traktaty są nieme w kwestii wjazdu głów państw na terytorium państw członkowskich, stwierdzam, że chodzi tu o kompetencję zarezerwowaną dla państw członkowskich.
52. Zwracam poza tym uwagę, że w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Belgii Trybunał stwierdził w odniesieniu do konwencji wiedeńskiej z 1961 r., że jest ona „umową prawa międzynarodowego zawartą pomiędzy państwami członkowskimi a państwami trzecimi w wykonaniu przysługującej im kompetencji w dziedzinie stosunków dyplomatycznych [(10)]”(11) oraz że „dotyczy ona stosunków dwustronnych pomiędzy państwami”(12). Jak z tego wynika, dziedzina stosunków dyplomatycznych pozostaje w gestii państw członkowskich w zgodzie z prawem międzynarodowym. Podobnie jest moim zdaniem, jeśli chodzi o podróże głów państw członkowskich, w tym ich wjazd na terytorium innych państw członkowskich, w tego rodzaju okolicznościach jak w niniejszej sprawie.
53. Nie podzielam poglądu wyrażanego przez Węgry, zgodnie z którym status obywatela Unii Europejskiej oraz wynikające z niego prawa i obowiązki powinny przeważać nad statusem głów państw członkowskich, w związku z czym osoby te korzystałyby w każdej sytuacji ze swobody przemieszczania się w ramach Unii. Takie rozszerzające rozumienie skutków obywatelstwa Unii prowadziłoby do rozszerzenia kompetencji tej ostatniej w sposób sprzeczny z zasadą kompetencji powierzonych.
54. Co więcej, pogląd ten pomija szczególny status głów państw. Polega on przede wszystkim na ich pozycji jako najwyższych organów państwa, reprezentujących, uosabiających i podejmujących zobowiązania w imieniu tych państw na forum międzynarodowym(13). Ten szczególny status oznacza, abstrakcyjnie, że gdy głowa państwa odbywa podróż służbową, nie robi tego nigdy wyłącznie we własnym imieniu, jako że państwo przyjmujące przyjmuje w jego osobie przede wszystkim zbiorowość, którą głowa państwa reprezentuje.
55. Jakkolwiek w chwili obecnej żadna umowa międzynarodowa nie określa w sposób generalny statusu głów państw w prawie międzynarodowym ani w szczególności ich wjazdu na terytorium innych państw, to jednak bezsprzecznie głowy państw mają na gruncie prawa międzynarodowego pozycję nieporównywalną z żadnymi innymi osobami, a na pewno nie ze zwykłym obywatelem, który udaje się do innego państwa z powodów czysto osobistych.
56. Szczególna pozycja głów państw w prawie międzynarodowym wynika w znacznej mierze ze zwyczaju międzynarodowego, a w mniejszym stopniu w odniesieniu do pewnych specyficznych kwestii z umów międzynarodowych(14). Ta szczególna pozycja dotyczy przysługującej im ochrony, ułatwień, przywilejów i immunitetów(15).
57. Status głowy państwa jako najwyższego przedstawiciela państwa oraz zasada suwerennej równości państw przemawiają moim zdaniem za poglądem odwrotnym od prezentowanego przez Węgry, to jest za poglądem, zgodnie z którym wizyta głowy państwa w państwie członkowskim Unii Europejskiej uzależniona jest od zgody państwa przyjmującego(16) i odbywa się na zasadach określonych przez to państwo w ramach jego kompetencji, nie można więc jej rozpatrywać z punktu widzenia swobody przemieszczania się.
58. Niezależnie od tego państwa członkowskie nie powinny korzystać ze swoich kompetencji w dziedzinie stosunków dyplomatycznych, podobnie jak to ma miejsce w przypadku wszelkich innych zastrzeżonych dla nich kompetencji, w sposób prowadzący do trwałego zerwania stosunków dyplomatycznych między dwoma państwami członkowskimi. Zerwanie tych stosunków byłoby bowiem sprzeczne z procesem integracji, który zgodnie ze sformułowaniem preambuły do traktatu UE ma na celu „tworzenie coraz ściślejszego związku między narodami Europy” i stanowiłoby przeszkodę w osiągnięciu zasadniczych celów Unii Europejskiej, w tym celu polegającego na propagowaniu pokoju.
59. Tylko sytuacja trwałego paraliżu stosunków dyplomatycznych między dwoma państwami członkowskimi, sprzeczna z ich zobowiązaniem do utrzymywania dobrosąsiedzkich stosunków, nierozerwalnie związanym z decyzją o przystąpieniu do Unii Europejskiej, podlegałaby prawu Unii choćby z tego względu, że zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit trzeci TUE państwa członkowskie powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii.
60. Co oczywiste, nie mamy tu do czynienia z taką sytuacją, co potwierdza między innymi spotkanie premierów Węgier i Słowacji, które miało miejsce w dniu 10 września 2009 r., a więc kilka dni po wydarzeniach leżących u podstaw niniejszej sprawy(17). W trakcie owego spotkania potwierdzili oni zobowiązanie do poszanowania i wdrażania wszystkich postanowień traktatu o dobrosąsiedzkich stosunkach i przyjaznej współpracy między Republiką Węgierską i Republiką Słowacką podpisanego w Paryżu w dniu 19 marca 1995 r(18).
61. Ponieważ zatem prawo Unii Europejskiej nie reguluje incydentu, który miał miejsce w dniu 21 sierpnia 2009 r., uważam, że nie można stwierdzić na podstawie art. 259 TFUE uchybienia przez państwo członkowskie jego zobowiązaniom.
62. Analiza zarzutu, zgodnie z którym Republika Słowacka dopuściła się nadużycia prawa, opierając się w nocie werbalnej z dnia 21 sierpnia 2009 r. między innymi na dyrektywie 2004/38 w celu odmowy prezydentowi L. Sólyomowi prawa wjazdu na jej terytorium, nie zmienia moim zdaniem tego wniosku.
63. Stanowisko Republiki Słowackiej jest w tej kwestii znane. Przyznaje ona, że wskazanie dyrektywy 2004/38 we wspomnianej nocie werbalnej nie było właściwe, z czym wobec powyższych rozważań można się tylko zgodzić. Nie można jednak wywodzić stąd wniosku, że miało tu miejsce nadużycie prawa w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, co wymaga łącznego zaistnienia czynnika obiektywnego i czynnika subiektywnego(19).
64. Z uwag przedstawionych Trybunałowi wynika, że wspomniana nota stanowiła ostatni po wielu próbach podejmowanych drogą dyplomatyczną środek, w jaki Republika Słowacka mogła wyrazić sprzeciw wobec wizyty planowanej przez L. Sólyoma w dniu, który państwo to uważało za niefortunny. Jak się wydaje, u podłoża wzmianki w omawianej nocie na temat dyrektywy 2004/38 leżały względy związane z bezpieczeństwem publicznym(20). Tego rodzaju względy wymienione są w dyrektywie 2004/38, w szczególności w art. 27 ust. 2 akapit pierwszy, a planowana wizyta L. Sólyoma, biorąc pod uwagę jej kontekst polityczny, mogła w sposób racjonalny wymagać przeprowadzenia oceny zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego. Dlatego nie można moim zdaniem stwierdzić, że Republika Słowacka, powołując się na dyrektywę 2004/38 w nocie werbalnej z dnia 21 sierpnia 2009 r., dopuściła się nadużycia prawa.
65. Zwrócę wreszcie uwagę w odpowiedzi na ostatni zarzut sformułowany przez Węgry, że niniejszy spór dotyczy wyłącznie wizyty głowy państwa, w związku z czym nie ma potrzeby bliższego rozważania w tym postępowaniu potencjalnej sytuacji obywateli Unii Europejskiej sprawujących inne funkcje publiczne.
IV – Wnioski
66. Wobec powyższego proponuję, by Trybunał:
– oddalił skargę;
– obciążył Węgry kosztami postępowania.