HOTĂRÂREA CURȚII (Marea Cameră)
19 mai 2009(*)
„Libertatea de stabilire – Articolul 43 CE – Sănătate publică – Farmacii – Dispoziții care rezervă farmaciștilor dreptul de a administra o farmacie – Justificare – Aprovizionare sigură și de calitate a populației cu medicamente – Independența profesională a farmaciștilor”
În cauzele conexate C‑171/07 și C‑172/07,
având ca obiect cereri de pronunțare a unor hotărâri preliminare formulate în temeiul articolului 234 CE de Verwaltungsgericht des Saarlandes (Germania), prin deciziile din 20 martie 2007 și, respectiv, din 21 martie 2007, primite de Curte la 30 martie 2007, în procedurile
Apothekerkammer des Saarlandes,
Marion Schneider,
Michael Holzapfel,
Fritz Trennheuser,
Deutscher Apothekerverband eV (C‑171/07),
Helga Neumann-Seiwert (C‑172/07)
împotriva
Saarland,
Ministerium für Justiz, Gesundheit und Soziales,
cu participarea:
DocMorris NV,
CURTEA (Marea Cameră),
compusă din domnul V. Skouris, președinte, domnii P. Jann, C. W. A. Timmermans, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot și T. von Danwitz, președinți de cameră, domnii J. Makarczyk, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský (raportor), L. Bay Larsen și doamna P. Lindh, judecători,
avocat general: domnul Y. Bot,
grefier: doamna M. Ferreira, administrator principal,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 3 septembrie 2008,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru Apothekerkammer des Saarlandes, de doamna Schneider și de domnii Holzapfel și Trennheuser, iar pentru Deutscher Apothekerverband eV, de domnul J. Schwarze, profesor, asistat de C. Dechamps, Rechtsanwalt;
– pentru doamna Neumann-Seiwert, de H.‑U. Dettling, Rechtsanwalt;
– pentru Saarland și Ministerium für Justiz, Gesundheit und Soziales, de domnul W. Schild, în calitate de agent, asistat de H. Kröninger, Rechtsanwalt;
– pentru DocMorris NV, de domnul C. König, profesor, asistat de F. Diekmann, Rechtsanwältin;
– pentru guvernul german, de domnul M. Lumma și de doamna C. Schulze-Bar, în calitate de agenți;
– pentru guvernul elen, de doamna E. Skandalou, în calitate de agent;
– pentru guvernul francez, de domnii G. de Bergues și B. Messmer, în calitate de agenți;
– pentru Irlanda, de domnul D. O’Hagan, în calitate de agent, asistat de domnii A. Collins, SC, și N. Travers, BL;
– pentru guvernul italian, de domnul I. M. Braguglia, în calitate de agent, asistat de domnul G. Fiengo, avvocato dello Stato;
– pentru guvernul olandez, de domnul Y. de Vries, în calitate de agent;
– pentru guvernul austriac, de doamna C. Pesendorfer și de domnul T. Kröll, în calitate de agenți;
– pentru guvernul polonez, de doamnele E. Ośniecka-Tamecka și M. Kapko, în calitate de agenți;
– pentru guvernul finlandez, de doamnele J. Himmanen și A. Guimaraes-Purokoski, în calitate de agenți;
– pentru Comisia Comunităților Europene, de domnii E. Traversa și H. Krämer, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 16 decembrie 2008,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Cererile de pronunțare a unor hotărâri preliminare privesc interpretarea articolelor 43 CE și 48 CE, precum și a unor principii de drept comunitar.
2 Aceste cereri au fost formulate în cadrul a două acțiuni introduse, pe de o parte, de Apothekerkammer des Saarlandes, de doamna Schneider, de domnul Holzapfel, de domnul Trennheuser și de Deutscher Apothekerverband eV (C‑171/07), precum și, pe de altă parte, de doamna Neumann-Seiwert (C‑172/07), împotriva Saarland (landul Saar) și a Ministerium für Justiz, Gesundheit und Soziales (Ministerul Justiției, Sănătății și Afacerilor Sociale, denumit în continuare „Ministerium”), cu privire la o reglementare națională care rezervă deținerea și administrarea farmaciilor persoanelor care au calitatea de farmaciști.
Cadrul juridic
Reglementarea comunitară
3 Considerentul (26) al Directivei 2005/36/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 septembrie 2005 privind recunoașterea calificărilor profesionale (JO L 255, p. 22, Ediție specială, 05/vol. 8, p. 3) prevede:
„Prezenta directivă nu asigură coordonarea tuturor condițiilor de acces la activitățile din domeniul farmaciei și de exercitare a acestora. În special, repartizarea geografică a farmaciilor și monopolul de distribuție a medicamentelor trebuie să fie în continuare de competența statelor membre. Prezenta directivă nu aduce atingere actelor cu putere de lege și actelor administrative ale statelor membre care interzic societăților comerciale exercitarea anumitor activități de farmacist sau condiționează exercitarea activităților respective.”
4 Acest considerent reia, în esență, al doilea considerent al Directivei 85/432/CEE a Consiliului din 16 septembrie 1985 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la anumite activități din domeniul farmaciei (JO L 253, p. 34, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 128) și al zecelea considerent al Directivei 85/433/CEE a Consiliului din 16 septembrie 1985 privind recunoașterea reciprocă a diplomelor, certificatelor și a altor titluri oficiale de calificare în domeniul farmaciei, inclusiv a măsurilor de facilitare a exercitării efective a dreptului de stabilire cu privire la anumite activități din domeniul farmaciei (JO L 253, p. 37, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 131), aceste directive fiind abrogate de la 20 octombrie 2007 și înlocuite de Directiva 2005/36.
Reglementarea națională
5 Potrivit articolului 1 din Legea privind farmaciile (Gesetz über das Apothekenwesen), în versiunea publicată în BGBl. 1980 I, p. 1993, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul din 31 octombrie 2006 (BGBl. 2006 I, p. 2407, denumită în continuare „ApoG”):
„(1) În conformitate cu interesul general, farmaciile asigură aprovizionarea populației cu medicamente, cu respectarea legislației.
(2) Orice persoană care intenționează să administreze o farmacie și cel mult trei sucursale ale acesteia trebuie să obțină autorizația din partea autorității competente.
(3) Autorizația este valabilă numai pentru farmacistul căruia i‑a fost acordată și numai pentru sediile indicate în documentul de autorizare.”
6 Articolul 2 din ApoG prevede:
„(1) Autorizația este acordată la cerere dacă solicitantul:
1. este german, în sensul articolului 116 din Legea fundamentală [Grundgesetz], resortisant al unuia dintre celelalte state membre ale Uniunii Europene sau al unui alt stat semnatar al Acordului privind Spațiul Economic European […];
2. are capacitate juridică deplină;
3. este abilitat, în sensul legislației germane, să exercite profesia de farmacist;
4. prezintă garanții de încredere necesare administrării unei farmacii;
[…]
7. nu este inapt, din punct de vedere medical, să gestioneze o farmacie;
[…]
(4) La cerere, autorizația de administrare a mai multe farmacii este acordată dacă
1. solicitantul îndeplinește condițiile prevăzute la alineatele 1-3 în ceea ce privește oricare farmacie în cauză;
2. farmacia și sucursalele în cauză se situează în interiorul aceluiași district [«Kreis»], în interiorul aceluiași oraș sau în districte ori orașe vecine.
(5) Dispozițiile prezentei legi se aplică mutatis mutandis administrării mai multor farmacii, în următoarele condiții:
1. administratorul este obligat să conducă personal farmacia;
2. pentru fiecare sucursală, administratorul este obligat să desemneze în scris un farmacist responsabil care trebuie să garanteze respectarea obligațiilor impuse de prezenta lege și de regulamentul privind farmaciștii administratori în ceea ce privește gestionarea farmaciei.
[…]”
7 Articolul 7 din ApoG prevede:
„Autorizația obligă farmacistul să conducă personal farmacia sub propria responsabilitate. […]”
8 Articolul 8 din ApoG este redactat după cum urmează:
„Mai multe persoane pot să conducă împreună o farmacie numai sub forma unei societăți de drept civil sau a unei societăți în nume colectiv, iar, în acest caz, toți asociații trebuie să obțină autorizația. […]”
9 Articolul 13 alineatul 1 din ApoG prevede:
„După decesul titularului autorizației, moștenitorii acestuia din urmă pot încredința unui farmacist administrarea farmaciei timp de maximum 12 luni.”
10 În conformitate cu articolul 14 din ApoG, spitalele pot alege să încredințeze aprovizionarea cu medicamente fie unei farmacii interne, cu alte cuvinte unei farmacii administrate în spațiile spitalului respectiv, fie farmaciei unui alt spital sau unei farmacii situate în afara unui centru spitalicesc. Autorizația de a administra o farmacie internă este acordată în măsura în care centrul spitalicesc dovedește în special că a recrutat un farmacist care îndeplinește condițiile stabilite la articolul 2 alineatul 1 punctele 1-4, 7 și 8 din aceeași lege.
Acțiunile principale și întrebările preliminare
11 DocMorris NV (denumită în continuare „DocMorris”) este o societate pe acțiuni stabilită în Țările de Jos, care desfășoară în special o activitate de vânzare de medicamente prin corespondență. Prin decizia din 29 iunie 2006, Ministerium i‑a acordat, începând de la 1 iulie 2006, autorizația de a administra ca sucursală o farmacie în Saarbrücken (Germania), cu condiția angajării de către această societate a unui farmacist însărcinat să conducă personal și sub propria responsabilitate farmacia în cauză (denumită în continuare „decizia din 29 iunie 2006”).
12 La 2 august și la 18 august 2006, reclamanții din acțiunea principală au introdus acțiuni la Verwaltungsgericht des Saarlandes, având ca obiect anularea deciziei din 29 iunie 2006.
13 În cadrul acestor acțiuni, reclamanții din acțiunea principală au susținut că decizia respectivă este contrară ApoG, întrucât încalcă principiul cunoscut sub numele „Fremdbesitzverbot”, și anume principiul care rezervă farmaciștilor dreptul de a fi proprietari și de a administra o farmacie, astfel cum rezultă din dispozițiile coroborate ale articolului 2 alineatul 1 punctul 3 și ale articolelor 7 și 8 din ApoG (denumit în continuare „norma de excludere a nefarmaciștilor”).
14 Ministerium, susținut de DocMorris, a arătat că decizia din 29 iunie 2006 este validă, de vreme ce Ministerium era obligat să înlăture aplicarea dispozițiilor menționate din ApoG pentru motivul că încalcă articolul 43 CE, care garantează libertatea de stabilire. Astfel, o societate de capitaluri care administrează în mod legal o farmacie într‑un stat membru nu ar avea acces pe piața germană a farmaciilor. Or, o astfel de restricție nu ar fi necesară pentru realizarea obiectivului legitim al protecției sănătății publice.
15 În aceste condiții, Verwaltungsgericht des Saarlandes a hotărât să suspende judecarea cauzelor și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare, care sunt redactate identic în cele două cauze, C‑171/07 și C‑172/07:
„1) Dispozițiile privind libertatea de stabilire a societăților de capitaluri (articolele 43 CE, 48 CE) trebuie interpretate în sensul că se opun [normei de excludere a nefarmaciștilor], astfel cum rezultă aceasta din dispozițiile coroborate ale articolului 2 alineatul 1 punctele 1-4, precum și ale articolului 7 prima teză și ale articolului 8 prima teză din [ApoG]?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare:
O autoritate națională este îndreptățită și obligată, în temeiul dreptului comunitar, în special având în vedere articolul 10 CE și principiul efectului util al dreptului comunitar, să nu aplice dispozițiile naționale pe care le consideră contrare dreptului comunitar, chiar dacă nu este vorba despre o încălcare vădită a dreptului comunitar, iar Curtea de Justiție […] nu a constatat incompatibilitatea respectivelor dispoziții cu dreptul comunitar?”
16 Prin Ordonanța președintelui Curții din 1 iunie 2007, cauzele C‑171/07 și C‑172/07 au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii.
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima întrebare
17 Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolele 43 CE și 48 CE se opun unei reglementări naționale, precum cea în cauză în acțiunea principală, care împiedică persoanele care nu au calitatea de farmaciști să dețină și să administreze farmacii.
Observații introductive
18 În primul rând, reiese atât din jurisprudența Curții, cât și din articolul 152 alineatul (5) CE și din considerentul (26) al Directivei 2005/36 că dreptul comunitar nu aduce atingere competenței statelor membre în ceea ce privește organizarea sistemelor lor de securitate socială și adoptarea, în special, de dispoziții menite să reglementeze organizarea serviciilor de sănătate precum farmaciile. Cu toate acestea, în exercitarea acestei competențe, statele membre trebuie să respecte dreptul comunitar, mai ales dispozițiile tratatului referitoare la libertățile de circulație, inclusiv libertatea de stabilire. Prin dispozițiile menționate se interzice statelor membre să instituie sau să mențină restricții nejustificate privind exercitarea acestor libertăți în domeniul asistenței sanitare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 mai 2006, Watts, C‑372/04, Rec., p. I‑4325, punctele 92 și 146, precum și Hotărârea din 10 martie 2009, Hartlauer, C‑169/07, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 29).
19 La aprecierea respectării acestei obligații, trebuie să se țină seama de faptul că sănătatea și viața persoanelor ocupă primul loc printre bunurile și interesele protejate de tratat și că revine statelor membre sarcina de a decide cu privire la nivelul la care intenționează să asigure protecția sănătății publice și la modul în care acest nivel trebuie atins. Întrucât nivelul menționat poate varia de la un stat membru la altul, este necesar să se recunoască statelor membre o marjă de apreciere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 decembrie 2003, Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, Rec., p. I‑14887, punctul 103, Hotărârea din 11 septembrie 2008, Comisia/Germania, C‑141/07, Rep., p. I‑6935, punctul 51, și Hotărârea Hartlauer, citată anterior, punctul 30).
20 În al doilea rând, trebuie să se constate că nici Directiva 2005/36 și nici o altă măsură de punere în aplicare a libertăților de circulație garantate de tratat nu prevăd condiții de acces la activitățile din domeniul farmaciei prin care ar fi precizată sfera persoanelor care au dreptul de a administra o farmacie. În consecință, reglementarea națională trebuie examinată exclusiv prin raportare la dispozițiile din tratat.
21 În al treilea rând, este necesar să se arate că regimul aplicabil persoanelor însărcinate cu distribuirea cu amănuntul a medicamentelor variază de la un stat membru la altul. În timp ce, în anumite state membre, numai farmaciștii independenți pot să dețină și să administreze farmacii, în alte state membre se acceptă ca persoane care nu au calitatea de farmacist independent să fie proprietari ai unei farmacii, în timp ce administrarea acesteia din urmă este încredințată unor farmaciști salariați.
Cu privire la existența unei restricții privind libertatea de stabilire
22 Potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 43 CE se opune oricărei măsuri naționale care, chiar și atunci când se aplică fără discriminare pe motiv de cetățenie sau naționalitate, este susceptibilă să îngreuneze sau să facă mai puțin atractivă exercitarea libertății de stabilire garantate de tratat de către resortisanții comunitari (a se vedea în special Hotărârea din 31 martie 1993, Kraus, C‑19/92, Rec., p. I‑1663, punctul 32, și Hotărârea din 14 octombrie 2004, Comisia/Țările de Jos, C‑299/02, Rec., p. I‑9761, punctul 15).
23 Constituie, printre altele, o restricție în sensul articolului 43 CE o reglementare care condiționează stabilirea în statul membru gazdă a unui operator economic din alt stat membru de acordarea unei autorizații prealabile și care rezervă exercitarea unei activități independente anumitor operatori economici care îndeplinesc cerințe prestabilite de a căror respectare depinde acordarea acestei autorizații. O asemenea reglementare descurajează sau chiar împiedică operatorii economici din alte state membre să își exercite activitățile în statul membru gazdă prin intermediul unui punct de lucru stabil (a se vedea în acest sens Hotărârea Hartlauer, citată anterior, punctele 34, 35 și 38).
24 Norma de excludere a nefarmaciștilor constituie o astfel de restricție, întrucât rezervă administrarea farmaciilor exclusiv farmaciștilor, împiedicând ceilalți operatori economici să aibă acces la această activitate independentă în statul membru în cauză.
Cu privire la justificarea restricției privind libertatea de stabilire
25 Restricțiile privind libertatea de stabilire, care sunt aplicabile fără discriminare pe motiv de cetățenie sau naționalitate, pot fi justificate de motive imperative de interes general, cu condiția ca acestea să fie de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia (a se vedea Hotărârea Hartlauer, citată anterior, punctul 44).
26 În acțiunile principale, trebuie să se constate, în primul rând, că reglementarea națională în cauză se aplică fără discriminare pe motiv de cetățenie sau naționalitate.
27 În al doilea rând, protecția sănătății publice se numără printre motivele imperative de interes general care pot să justifice restricții privind libertățile de circulație garantate de tratat, precum libertatea de stabilire (a se vedea în special Hotărârea Hartlauer, citată anterior, punctul 46).
28 Mai precis, restricțiile privind libertățile de circulație menționate pot fi justificate prin obiectivul referitor la asigurarea unei aprovizionări sigure și de calitate a populației cu medicamente (a se vedea în acest sens Hotărârea Deutscher Apothekerverband, citată anterior, punctul 106, și Hotărârea din 11 septembrie 2008, Comisia/Germania, citată anterior, punctul 47).
29 În al treilea rând, trebuie să se examineze dacă norma de excludere a nefarmaciștilor este de natură să garanteze un astfel de obiectiv.
30 În această privință, în cazul în care subzistă incertitudini cu privire la existența sau la importanța unor riscuri pentru sănătatea persoanelor, este necesar ca statul membru să poată adopta măsuri de protecție fără să trebuiască să aștepte ca realitatea acestor riscuri să fie deplin demonstrată. În plus, statul membru poate adopta măsuri care să diminueze, cât mai mult posibil, riscul pentru sănătatea publică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iunie 2007, Rosengren și alții, C‑170/04, Rep., p. I‑4071, punctul 49), inclusiv, mai precis, riscul pentru aprovizionarea sigură și de calitate a populației cu medicamente.
31 În acest context, trebuie subliniat caracterul cu totul special al medicamentelor, efectele terapeutice ale acestora distingându‑le în mod substanțial de celelalte mărfuri (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 martie 1991, Delattre, C‑369/88, Rec., p. I‑1487, punctul 54).
32 Efectele terapeutice menționate au drept consecință faptul că, în cazul în care sunt consumate fără să fie necesar sau în mod incorect, medicamentele pot dăuna grav sănătății, fără ca pacientul să fie în măsură să își dea seama de aceasta în momentul administrării lor.
33 Un consum excesiv sau o utilizare incorectă a medicamentelor determină, în plus, o pierdere de resurse financiare, care este cu atât mai prejudiciabilă, cu cât sectorul farmaceutic generează costuri considerabile și trebuie să răspundă unor nevoi crescânde, în timp ce resursele financiare care pot fi afectate asistenței sanitare nu sunt nelimitate, indiferent de modul de finanțare utilizat (a se vedea, prin analogie, în ceea ce privește asistența medicală spitalicească, Hotărârea din 13 mai 2003, Müller-Fauré și van Riet, C‑385/99, Rec., p. I‑4509, punctul 80, precum și Hotărârea Watts, citată anterior, punctul 109). În această privință, trebuie să se arate că există un raport direct între resursele financiare menționate și beneficiile operatorilor economici care activează în sectorul farmaceutic, întrucât prescrierea de medicamente este acoperită în majoritatea statelor membre de organismele de asigurări de sănătate în cauză.
34 Având în vedere aceste riscuri pentru sănătatea publică și pentru echilibrul financiar al sistemelor de securitate socială, statele membre pot impune cerințe stricte persoanelor însărcinate cu distribuirea cu amănuntul a medicamentelor, în special în ceea ce privește modalitățile de comercializare a acestora și obținerea de profit. Mai precis, statele membre pot rezerva vânzarea cu amănuntul de medicamente, în principiu, farmaciștilor, în considerarea garanțiilor pe care aceștia trebuie să le prezinte și a informațiilor pe care trebuie să fie în măsură să le ofere consumatorului (a se vedea în acest sens Hotărârea Delattre, citată anterior, punctul 56).
35 În această privință, ținând seama de posibilitatea recunoscută statelor membre de a decide cu privire la nivelul de protecție a sănătății publice, este necesar să se admită că acestea pot impune ca medicamentele să fie distribuite de farmaciști care se bucură de o independență profesională reală. Statele membre au de asemenea posibilitatea de a adopta măsuri susceptibile să elimine sau să reducă riscul de a prejudicia această independență, atât timp cât un astfel de prejudiciu ar fi de natură să afecteze nivelul de siguranță și de calitate al aprovizionării cu medicamente a populației.
36 În acest context, trebuie să se distingă între trei categorii de administratori potențiali ai unei farmacii, și anume cea a persoanelor fizice care au calitatea de farmacist, cea a persoanelor care activează în sectorul produselor farmaceutice în calitate de producători sau de comercianți en gros și cea a persoanelor care nu au nici calitatea de farmacist, nici nu desfășoară o activitate în sectorul menționat.
37 În ceea ce privește administratorul care are calitatea de farmacist, nu se poate nega faptul că, asemenea altor persoane, acesta are ca obiectiv obținerea de profit. Totuși, în calitate de farmacist profesionist, se presupune că acesta nu administrează farmacia în scop exclusiv economic, ci și dintr‑o perspectivă profesională. Interesul său privat legat de realizarea unui profit este astfel temperat de formarea sa, de experiența sa profesională și de răspunderea care îi revine, dat fiind că o eventuală încălcare a normelor legale sau deontologice pune în pericol nu numai valoarea investiției sale, ci și propria existență profesională.
38 Spre deosebire de farmaciști, nefarmaciștii nu au, prin definiție, o formare, o experiență și o răspundere echivalente cu cele ale farmaciștilor. În aceste condiții, trebuie să se constate că aceștia nu prezintă aceleași garanții precum cele oferite de farmaciști.
39 În consecință, un stat membru poate considera, în cadrul marjei sale de apreciere amintite la punctul 19 din prezenta hotărâre, că, spre deosebire de o farmacie administrată de un farmacist, administrarea unei farmacii de către un nefarmacist poate să reprezinte un risc pentru sănătatea publică, în special pentru siguranța și pentru calitatea distribuției cu amănuntul a medicamentelor, de vreme ce obținerea unui profit în cadrul unei asemenea administrări nu implică elemente de moderare precum cele amintite la punctul 37 din prezenta hotărâre, care caracterizează activitatea farmaciștilor (a se vedea, prin analogie, în ceea ce privește prestarea de servicii de asistență socială, Hotărârea din 17 iunie 1997, Sodemare și alții, C‑70/95, Rec., p. I‑3395, punctul 32).
40 Astfel, este în special permis unui stat membru să evalueze, în cadrul marjei de apreciere menționate, dacă există un asemenea risc în ceea ce privește producătorii și comercianții en gros de produse farmaceutice, pentru motivul că aceștia ar putea aduce atingere independenței farmaciștilor salariați prin faptul că îi incită să promoveze medicamentele pe care ei înșiși le produc sau le comercializează. De asemenea, un stat membru poate aprecia dacă administratorii care nu au calitatea de farmaciști riscă să aducă atingere independenței farmaciștilor salariați prin faptul că îi incită să vândă medicamente a căror stocare nu mai este rentabilă sau dacă acești administratori riscă să procedeze la reduceri ale cheltuielilor de funcționare care sunt de natură să afecteze modalitățile în care medicamentele sunt distribuite cu amănuntul.
41 În cadrul observațiilor depuse la Curte, DocMorris, precum și Comisia Comunităților Europene au arătat de asemenea că, în acțiunile principale, norma de excludere a nefarmaciștilor nu poate fi justificată de interesul general, întrucât modul în care este urmărit acest obiectiv este lipsit de coerență.
42 În această privință, rezultă din jurisprudența Curții că o legislație națională nu poate garanta realizarea obiectivului invocat decât în cazul în care răspunde cu adevărat preocupării de a atinge obiectivul respectiv într‑un mod coerent și sistematic (a se vedea Hotărârea din 6 martie 2007, Placanica și alții, C‑338/04, C‑359/04 și C‑360/04, Rep., p. I‑1891, punctele 53 și 58, Hotărârea din 17 iulie 2008, Corporación Dermoestética, C‑500/06, Rep., p. I‑5785, punctele 39 și 40, precum și Hotărârea Hartlauer, citată anterior, punctul 55).
43 În acest context, trebuie să se arate că reglementarea națională nu exclude în mod absolut administrarea farmaciilor de către nefarmaciști.
44 Mai întâi, articolul 13 alineatul 1 din ApoG prevede, cu titlu de excepție, că moștenitorii unui farmacist care nu au ei înșiși calitatea de farmaciști pot administra farmacia pe care au moștenit‑o pentru o perioadă maximă de 12 luni.
45 Cu toate acestea, excepția respectivă se dovedește justificată prin raportare la protecția drepturilor și a intereselor patrimoniale legitime ale membrilor familiei farmacistului decedat. În această privință, este necesar să se constate că statele membre pot considera că interesele moștenitorilor unui farmacist nu sunt de natură să afecteze cerințele și garanțiile care decurg din ordinile lor juridice respective și pe care administratorii care au calitatea de farmaciști trebuie să le respecte. În acest context, se impune luarea în considerare mai ales a împrejurării că farmacia moștenită trebuie administrată, pe parcursul întregii perioade tranzitorii, sub responsabilitatea unui farmacist care posedă o diplomă de specialitate. Prin urmare, în acest context concret, moștenitorii nu pot fi asimilați altor administratori care nu au calitatea de farmaciști.
46 În plus, trebuie să se arate că excepția menționată are numai efecte temporare, din moment ce moștenitorii trebuie să transfere drepturile de administrare a farmaciei unui farmacist în termen de 12 luni.
47 Această excepție urmărește astfel să permită avânzilor‑cauză să cedeze farmacia unui farmacist într‑un termen care să nu fie nerezonabil și, prin urmare, se poate considera că aceasta nu prezintă un risc pentru siguranța și pentru calitatea aprovizionării cu medicamente a populației.
48 În continuare, un astfel de risc nu poate să decurgă nici din faptul că spitalele pot administra farmacii interne. Astfel, acestea din urmă nu sunt destinate să asigure aprovizionarea cu medicamente a unor persoane din exteriorul acestor spitale, ci să procure medicamente centrelor în care sunt amplasate. Astfel, spitalele care administrează astfel de farmacii nu sunt, în principiu, susceptibile să influențeze nivelul general de siguranță și de calitate a aprovizionării cu medicamente a populației în ansamblul ei. În plus, având în vedere faptul că aceste centre spitalicești sunt prestatori de îngrijiri medicale, niciun element nu permite să se prezume că acestea ar avea un interes în realizarea unui profit în detrimentul pacienților cărora le sunt destinate medicamentele din farmaciile amplasate în incinta lor.
49 În sfârșit, deși reglementarea menționată permite farmaciștilor să administreze până la trei sucursale ale aceleiași farmacii, o astfel de posibilitate este supusă mai multor condiții care urmăresc protecția cerințelor legate de sănătatea publică. Mai întâi, sucursalele sunt administrate sub propria responsabilitate a farmacistului în cauză, care stabilește, așadar, politica comercială generală a acestora. Se consideră astfel că sucursalele menționate sunt administrate totodată dintr‑o perspectivă profesională, interesul privat legat de obținerea unui profit fiind temperat în aceeași măsură ca și în cazul administrării unor farmacii care nu au statutul de sucursale. În continuare, respectivele sucursale trebuie să se situeze într‑o rază geografică determinată, în scopul de a asigura o prezență suficientă a farmacistului administrator în acestea și o supraveghere efectivă de către acest farmacist. În sfârșit, farmacistul administrator este obligat să desemneze, pentru fiecare sucursală, un farmacist responsabil, care trebuie să asigure respectarea obligațiilor legale și conformitatea gestionării sucursalei respective cu politica comercială generală stabilită de către farmacistul administrator.
50 Atât timp cât administrarea sucursalelor menționate este subordonată acestor condiții, reglementarea în cauză în acțiunea principală nu poate să fie considerată drept incoerentă.
51 Având în vedere tot ceea ce precedă, trebuie să se constate că reglementarea în cauză în acțiunea principală este de natură să garanteze realizarea obiectivului privind asigurarea unei aprovizionări sigure și de calitate a populației cu medicamente, precum și, prin urmare, protecția sănătății publice.
52 În al patrulea rând, trebuie să se examineze dacă restricția privind libertatea de stabilire nu depășește ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivul menționat, respectiv dacă nu există măsuri care restrâng mai puțin libertatea garantată la articolul 43 CE și care ar permite atingerea acestui obiectiv într‑un mod la fel de eficient.
53 În această privință, DocMorris și Comisia au invocat în fața Curții faptul că obiectivul menționat ar putea să fie atins prin măsuri mai puțin restrictive, precum obligația ca un farmacist să fie prezent în farmacie, obligația de a încheia o asigurare sau un sistem de controale adecvate și de sancțiuni eficiente.
54 Cu toate acestea, având în vedere marja de apreciere lăsată statelor membre, astfel cum a fost menționată la punctul 19 din prezenta hotărâre, un stat membru poate aprecia că există riscul ca normele legale având ca obiect asigurarea independenței profesionale a farmaciștilor să nu fie respectate în practică, dat fiind că interesul unui nefarmacist de a obține profit nu ar fi moderat într‑un mod echivalent celui al farmaciștilor independenți, iar subordonarea unor farmaciști, ca salariați, față de un administrator ar putea să facă dificilă opunerea acestora la instrucțiunile date de respectivul administrator.
55 Or, cu excepția unor considerații generale, Comisia nu a prezentat niciun element de natură să demonstreze care ar fi sistemul concret care să poată garanta – cu aceeași eficacitate precum norma de excludere a nefarmaciștilor – că normele legale menționate nu vor fi încălcate în practică, în pofida considerațiilor prezentate la punctul precedent din prezenta hotărâre.
56 În plus, contrar celor susținute de DocMorris și de Comisie, riscurile pentru independența profesiei de farmacist nu pot fi înlăturate cu aceeași eficacitate nici prin modalitatea care constă în impunerea unei obligații de a încheia o asigurare, precum asigurarea civilă pentru fapta unui terț. Astfel, dacă măsura menționată ar putea permite pacientului să obțină o despăgubire financiară pentru prejudiciul eventual suferit, aceasta intervine a posteriori și ar fi mai puțin eficientă decât norma respectivă, în sensul că nu ar împiedica în niciun caz exercitarea unei influențe de către administratorul vizat asupra farmaciștilor salariați.
57 În aceste condiții, nu s‑a demonstrat că o măsură care restrânge mai puțin libertatea garantată la articolul 43 CE, alta decât norma de excludere a nefarmaciștilor, ar permite să se asigure într‑un mod la fel de eficient nivelul de siguranță și de calitate a aprovizionării populației cu medicamente, nivel care rezultă din aplicarea acestei norme.
58 În consecință, reglementarea națională în cauză în acțiunea principală este de natură să garanteze realizarea obiectivului urmărit de aceasta și nu depășește ceea ce este necesar pentru a atinge acest obiectiv. Prin urmare, trebuie să se admită că restricțiile care decurg din reglementarea menționată pot fi justificate de acest obiectiv.
59 Această concluzie nu este contrazisă de Hotărârea din 21 aprilie 2005, Comisia/Grecia (C‑140/03, Rec., p. I‑3177), invocată de Saarland, de Ministerium, de DocMorris și de Comisie, în care Curtea a declarat că Republica Elenă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolelor 43 CE și 48 CE prin faptul că a adoptat și a menținut în vigoare dispoziții naționale care subordonează posibilitatea unei persoane juridice de a deschide un magazin de optică în special condiției ca autorizația de a înființa și de a administra acest magazin să fie acordată unui optician persoană fizică autorizată și ca persoana care posedă autorizația de a administra magazinul să dețină cel puțin 50 % din capitalul societății și să participe în aceeași proporție la profitul și la pierderile acesteia.
60 Având în vedere caracterul special al medicamentelor, precum și piața acestora și în stadiul actual al dreptului comunitar, constatările Curții din Hotărârea Comisia/Grecia, citată anterior, nu pot fi transpuse în domeniul distribuției cu amănuntul de medicamente. Astfel, spre deosebire de produsele de optică, medicamentele prescrise sau utilizate în scopuri terapeutice pot totuși să dăuneze grav sănătății dacă sunt consumate fără a fi necesar sau în mod incorect, fără ca persoana care le consumă să fie în măsură să își dea seama de aceasta în momentul administrării lor. În plus, o vânzare de medicamente nejustificată din punct de vedere medical determină o pierdere a resurselor financiare publice care nu este comparabilă cu cea care rezultă din vânzări nejustificate de produse de optică.
61 Având în vedere tot ceea ce precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare că articolele 43 CE și 48 CE nu se opun unei reglementări naționale, precum cea în cauză în acțiunea principală, care împiedică persoane care nu au calitatea de farmaciști să dețină și să administreze farmacii.
Cu privire la a doua întrebare
62 Ținând seama de răspunsul dat la prima întrebare, nu este necesar să se răspundă la a doua întrebare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
63 Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară:
Articolele 43 CE și 48 CE nu se opun unei reglementări naționale, precum cea în cauză în acțiunea principală, care împiedică persoane care nu au calitatea de farmaciști să dețină și să administreze farmacii.
Semnături