JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JÁN MAZÁK
12 päivänä marraskuuta 2009 (1)
Asia C‑518/07
Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Saksan liittotasavalta
Yksilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä – Kansallisten valvontaviranomaisten asettaminen valtion valvonnan alaiseksi – Tehtävien hoitaminen itsenäisesti
1. Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteessaan(2) yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut sille yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY(3) 28 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta seuraavaa velvollisuuttaan turvata sellaisten viranomaisten itsenäisyys, joiden tehtävänä on valvoa niiden säännösten soveltamista, joilla saatetaan kyseinen direktiivi osaksi kansallista oikeusjärjestystä (jäljempänä henkilötietojen suojaamisesta vastaavat valvontaviranomaiset), kun se on asettanut kyseiset viranomaiset osavaltioiden oikeuden perusteella valtion valvonnan alaiseksi siltä osin kuin ne valvovat muita kuin julkisia elimiä.
2. Direktiivin 95/46 tavoitteena on, että jäsenvaltiot sallivat henkilötietojen vapaan liikkuvuuden mutta samalla turvaavat yksilöille henkilötietojen käsittelyssä heidän perusoikeutensa ja -vapautensa ja erityisesti heidän oikeutensa yksityisyyteen. Direktiivin 95/46 tavoitteena on toisin sanoen löytää tasapaino henkilötietojen vapaan liikkuvuuden, joka on yksi sisämarkkinoiden toiminnan olennaisista elementeistä, ja yksilöiden perusoikeuksien ja -vapauksien suojelun välillä.
3. Kansalliset viranomaiset, joiden tehtävänä on direktiivin 95/46 toimeenpanemiseksi annettujen kansallisten säännösten noudattamisen valvominen, myötävaikuttavat myös edellä mainitun tavoitteen toteutumiseen. Direktiivin 95/46 johdanto-osan 62 perustelukappaleen mukaan jäsenvaltioissa itsenäisesti toimivien valvontaviranomaisten perustaminen on keskeinen tekijä yksilöiden suojelussa henkilötietojen käsittelyssä. Siksi direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kunkin jäsenvaltion on säädettävä siitä, että jäsenvaltioiden tämän direktiivin mukaisesti toteuttamien toimenpiteiden soveltamista sen alueella valvoo yksi tai useampi julkinen viranomainen.
Näiden viranomaisten on hoidettava tehtäviään itsenäisesti.”(4)
4. Tämän kanteen taustalla on komission, jota Euroopan tietosuojavaltuutettu tukee, ja Saksan liittotasavallan välinen erimielisyys, joka koskee direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ilmaisun ”itsenäisesti”, joka liittyy henkilötietojen suojaamisesta vastaavien valvontaviranomaisten tehtävien hoitamiseen, tulkintaa.
5. Komission kannekirjelmä perustuu kahteen olettamaan. Ensimmäisen olettaman mukaan direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan varmistamaan, että henkilötietojen suojaamisesta vastaavat jäsenvaltioiden valvontaviranomaiset ovat ”itsenäisiä”. Komissio on täydentänyt vastauksessaan, että kyse ei ole institutionaalisesta ja organisatorisesta itsenäisyydestä vaan toiminnallisesta täydestä itsenäisyydestä, mikä tarkoittaa sitä, että henkilötietojen suojaamisesta vastaavien valvontaviranomaisten on tehtäviä hoitaessaan oltava vapaita kaikesta ulkoisesta vaikuttamisesta.
6. Toisen olettaman mukaan jäsenvaltion harjoittama henkilötietojen suojaamisen alalla muulla kuin julkisella sektorilla toimiviin valvontaviranomaisiinsa kohdistunut valvonta, jonka olemassaoloa Saksan liittotasavalta, joka on lisäksi esittänyt täsmennyksiä komission valvonnan eri muodoista esittämiin toteamuksiin,(5) ei ole kiistänyt, on omiaan vahingoittamaan kyseisten valvontaviranomaisten täyttä itsenäisyyttä, sellaisena kuin komissio sen esittää.
7. Saksan liittotasavallan puolustus perustuu henkilötietojen suojaamisesta vastaavien valvontaviranomaisten tehtävien hoitamiseen liittyvän ilmaisun ”itsenäisesti” erilaiseen tulkintaan. Saksan liittotasavalta katsoo, että kyseinen ilmaisu viittaa kyseisten viranomaisten toiminnalliseen itsenäisyyteen, mikä merkitsee kyseisten viranomaisten institutionaalista itsenäisyyttä organisaatiotasolla ainoastaan suhteessa valvottuihin elimiin. Saksan liittotasavalta on lisännyt vastauksessaan, että valtion harjoittamassa valvonnassa ei ole kyse ulkopuolisesta vaikuttamisesta, sillä valtion valvontaa harjoittavat viranomaiset eivät ole ulkopuolisia tahoja vaan hallinnon sisäisiä valvontaelimiä.
8. Vaikka käsiteltävänä olevan kanteen perusteella on mahdollista havaita toimeenpanovallan käyttämistä valtiossa koskevan kahden näkemyksen törmäys,(6) ehdotan ratkaisua, joka perustuu ensiksi ilmaisun ”tehtävien hoitaminen itsenäisesti” sisällön selventämiseen ja toiseksi sen arvioimiseen, voivatko henkilötietojen suojaamisesta vastaavat valvontaviranomaiset, joihin kohdistuu tällaista jäsenvaltion harjoittamaa valvontaa, sellaisena kuin komissio sen kuvailee, tosiasiassa hoitaa tehtävänsä itsenäisesti.
Direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tehtävien hoitaminen itsenäisesti
9. Yhteisön lainsäädännön ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön tarkastelun perusteella voidaan todeta, että termiä ”itsenäisyys” käytetään usein ei ainoastaan suhteessa viranomaisiin vaan myös suhteessa tiettyihin henkilöryhmiin, jotka tarvitsevat itsenäisyyttä niissä tehtävissä, joita ne hoitavat yhteiskunnan järjestelmässä tai alajärjestelmässä.
10. Esimerkkinä voidaan mainita tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvää akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevista vaatimuksista ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 339/93 kumoamisesta 9.7.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 765/2008(7) 19 artiklan 4 kohta, jonka mukaan markkinavalvontaviranomaisten on hoidettava tehtävänsä riippumattomasti, tai Euroopan unionin perusoikeusviraston perustamisesta 15.2.2007 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 168/2007(8) 16 artiklan 1 kohta, jossa edellytetään viraston suorittavan tehtävänsä täysin riippumattomana, tai sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (puitedirektiivi) 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY(9) 3 artiklan 2 kohta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on taattava kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus.
11. Termi riippumattomuus esiintyy myös soft law -alalla. Voidaan mainita esimerkiksi Euroopan hyvän hallintotavan säännöstö,(10) jonka Euroopan parlamentti hyväksyi 6.9.2001 ja jonka mukaan virkamiehen on oltava puolueeton ja riippumaton.
12. Yhteisöjen tuomioistuimella on lisäksi jo ollut tilaisuus tutkia riippumattomuutta Euroopan keskuspankin,(11) Euroopan parlamentin jäsenten(12) ja asianajajien(13) osalta.
13. Vaikka termiä riippumattomuus on käytetty usein, kyseisen termin sisältöä ei ole helppo määritellä. Koska riippumattomuus on perinteisesti liitetty lainkäyttövaltaan, tuomioistuinten riippumattomuuden alalta voi löytää apua määrittämiseen. Euroopan tietosuojavaltuutettu on myös ehdottanut väliintulokirjelmässään, että kriteerit sen arvioimiseksi, voidaanko elintä pitää riippumattomana, johdettaisiin tuomioistuinten riippumattomuutta koskevasta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.(14)
14. Nämä kriteerit eivät mielestäni ole sovellettavissa nyt esillä olevassa asiassa, sillä yhteisöjen tuomioistuin on nämä kriteerit määrittäessään tehnyt eron tuomioistuinten ja muun valtiovallan välillä. Nyt esillä olevassa asiassa on kyse valvontaviranomaisista, eikä ole riidanalaista, että kyse on viranomaisista ja että ne näin ollen ovat osa toimeenpanovaltaa. Näin ollen vaatimus siitä, että niiden on hoidettava tehtäviään itsenäisesti, koskee ainoastaan toimeenpanovallan alaa eikä muita valtiovallan aloja.
15. Tältä osin on todettava, että direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdassa ei edellytetä, että jäsenvaltiot perustavat viranomaisia, jotka olisivat erillisiä hierarkkisesti järjestetystä hallinnollisesta järjestelmästä. On kuitenkin lisättävä, että mikään ei estä jäsenvaltioita tekemästä näin. Direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioita edellytetään varmistamaan, että valvontaviranomaiset hoitavat tehtäviään itsenäisesti, mutta ei varmistamaan, että nämä viranomaiset ovat itsenäisiä, joten kyseisessä artiklassa jätetään jäsenvaltioille harkintavaltaa päättää, millä tavalla ne täyttävät tämän vaatimuksen.
16. Ei pidä myöskään unohtaa, että termi itsenäisyys on suhteellinen termi, joten on täsmennettävä suhteessa keneen tai mihin ja millä tasolla on oltava itsenäinen.
17. Olisi tosin mahdollista ensi näkemältä ajatella, että ei ole kyse suhteellisesta käsitteestä, koska termiin itsenäisesti on direktiivin ranskankielisessä versiossa liitetty ilmaus ”en toute” [täysin]. Olen kuitenkin sitä mieltä, että tällainen päätelmä on virheellinen. Jos tällaisen päätelmän katsottaisiin olevan oikea, tämä merkitsisi sitä, että direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdassa, jossa säädetään, että henkilötietojen suojaamisesta vastaavien valvontaviranomaisten on hoidettava tehtäviään itsenäisesti, edellytetään riippumattomuuden kaikkia mahdollisia ulottuvuuksia, eli institutionaalista, organisatorista, talousarviollista, taloudellista, toiminnallista, päätöksenteollista ja henkilöllistä riippumattomuutta.
18. Mielestäni tällaista direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdan tulkintaa ei voida hyväksyä ja siksi sanontatavasta ”[täysin] itsenäisesti” huolimatta edellytetty riippumattomuus on suhteellista ja se on määriteltävä tarkemmin.
19. Tätä määritelmää tehtäessä, jolloin samanaikaisesti etsitään vaatimuksen ”hoitaa tehtävät itsenäisesti” sisältöä, on mielestäni perustaksi otettava tavoite, jonka vuoksi henkilötietojen suojaamisesta vastaavat valvontaviranomaiset on perustettu.
20. Tältä osin on todettava, että tällä tavoitteella on läheinen yhteys direktiivin 95/46 päätavoitteen kanssa. Näin ollen kyseiset valvontaviranomaiset ovat yksi keino saavuttaa direktiivillä 95/46 tavoiteltujen tavoitteiden toteutuminen, ja tästä seuraa, että näiden valvontaviranomaisten hoitaessa tehtäviään itsenäisyyden on oltava sellaista, että ne voivat myötävaikuttaa tasapainon saavuttamiseen henkilötietojen vapaan liikkuvuuden ja yksilöiden perusoikeuksien ja -vapauksien ja erityisesti heidän yksityisyyttä koskevan oikeutensa suojan välillä.
21. Itsenäisyyden taso, joka henkilötietojen suojaamisesta vastaavilla valvontaviranomaisilla on oltava, jotta ne voivat hoitaa tehokkaasti tehtäviään, riippuu kyseisten valvontaviranomaisten olemassaolon tavoitteesta tällä tavalla ymmärrettynä.
22. Siltä osin kuin on kyse siitä, suhteessa keneen itsenäisyys on taattava, jotta henkilötietojen suojaamisesta vastaavat valvontaviranomaiset voivat tehokkaasti hoitaa niille annetut tehtävät, en ole samaa mieltä kuin Saksan liittotasavalta, jonka mukaan kyseessä on ainoastaan itsenäisyys suhteessa valvottuihin elimiin.
23. Mielestäni henkilötietojen suojaamisesta vastaavien valvontaviranomaisten on oltava itsenäisiä myös suhteessa muihin toimeenpanovaltaa käyttäviin elimiin, joiden osa ne ovat, sellaisella tavalla, että taataan se, että kyseiset valvontaviranomaiset voivat hoitaa tehokkaasti tehtäviään.
24. On vaikeaa ja nyt esillä olevan asian olosuhteissa hyödytöntä määritellä kaikkia niitä seikkoja, jotka ovat tarpeellisia sen takaamiseksi, että julkiset viranomaiset voivat hoitaa tehtävänsä itsenäisesti. Komission kanteeseen vastaamiseksi on pikemminkin sovellettava negatiivista metodia.
25. Näin ollen on selvitettävä, onko valtion harjoittama valvonta yhteensopivaa sen itsenäisyyden tason kanssa, jota edellytetään, jotta henkilötietojen suojaamisesta vastaavat valvontaviranomaiset voivat hoitaa tehtäviään.
Jäsenvaltion harjoittaman valvonnan yhteensopivuus sen vaatimuksen kanssa, jonka mukaan henkilötietojen suojaamisesta vastaavien valvontaviranomaisten on hoidettava tehtäviään itsenäisesti
26. Sekä komissio että Saksan liittotasavalta myöntävät, että direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sanamuoto on seurausta kompromissista. Molemmat asianosaiset väittävät kuitenkin, että tämä sanamuoto tukee niiden väitteitä, jotka koskevat henkilötietojen suojaamisesta vastaavien valvontaviranomaisten itsenäisesti tapahtuvan tehtävien hoitamisen laajuutta.
27. Siltä osin kuin on kyse Saksan liittotasavallan väitteestä, jonka mukaan kantajan asiamies vahvisti Saksan liittotasavallan tulkinnan direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdasta direktiivin antamista edeltäneiden keskustelujen aikana,(15) on riittävää kiinnittää huomiota yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Saksa vastaan komissio 14.1.1987 antamaan tuomioon,(16) jossa se katsoi, että yhteisön oikeuden säännöstä tai määräystä ei voida tulkita jäsenvaltion ja yhteisön toimielimen välillä käytyjen neuvottelujen valossa. Jonkin jäsenvaltion ja yhteisön toimielimen edustajan, joka on laatinut ehdotuksen yhteisön toimeksi, väliset keskustelut eivät etenkään voi olla yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkinnan perusteena.
28. Nyt esillä olevassa asiassa on kyse elimestä, joka ei ole itsenäinen institutionaalisesta näkökulmasta ja joka siksi on osa tiettyä järjestelmää, tässä tapauksessa toimeenpanovallan alaa. Tällaisessa tilanteessa ilmenee todellakin jännite elimen itsenäisyyden ja sen vastuun välillä. Mielestäni valtion harjoittama valvonta voi olla yksi ratkaisuista tällaisessa tilanteessa.
29. Itsenäisyyttä ei kuitenkaan saa sekoittaa siihen, että valvonta ei ole mahdollista. Mielestäni valtion harjoittama valvonta on yksi valvontakeinoista.
30. Siihen kysymykseen vastaamiseksi, onko valtion harjoittama valvonta yhteensopivaa sen vaatimuksen kanssa, jonka mukaan henkilötietojen suojaamisesta vastaavien valvontaviranomaisten on hoidettava tehtäviään itsenäisesti, on tärkeää ottaa huomioon tällaisen valtion harjoittaman valvonnan tavoite. Komission valtion valvonnasta tekemän selvityksen perusteella ilmenee, että kyseisen valvonnan tarkoituksena on arvioida, onko henkilötietojen suojaamisesta vastaavien valvontaviranomaisten harjoittama valvonta rationaalista, lainmukaista ja oikeasuhteista. Tämän näkökulman valossa katson, että valtion harjoittama valvonta myötävaikuttaa sen järjestelmän toimintaan, jolla valvotaan direktiivin 95/46 mukaisesti toteutettujen toimenpiteiden soveltamista. Jos näyttäisi siltä, että valvontaviranomaiset eivät toimi rationaalisesti, lainmukaisesti ja oikeasuhteisesti, yksilöiden oikeuksien suojelu ja näin ollen direktiivin 95/46 tavoitteen toteutuminen olisivat vaarassa.
31. On todettava, että asiakirja-aineistoon ei sisälly seikkoja, jotka olisivat omiaan vaikuttamaan valtion harjoittaman valvonnan tavoitteen toteutumiseen. Mikään ei myöskään viittaa siihen, että tätä valvontaa harjoitettaisiin siten, että se vaikuttaisi valvontaviranomaisten mahdollisuuteen hoitaa tehtäviään itsenäisesti. Komissio ei voi tältä osin tukeutua ainoastaan oletuksiin. Sen on osoitettava valtion valvonnan tällaiset vaikutukset.
32. Komissio ei ole osoittanut valtion valvonnan negatiivisia vaikutuksia henkilötietojen suojaamisesta vastaavien valvontaviranomaisten mahdollisuuteen hoitaa itsenäisesti tehtäviään. Komission mukaan valtion harjoittaman valvonnan olemassaolo on riittävää osoittamaan, että henkilötietojen suojaamisesta vastaavat valvontaviranomaiset eivät hoida tehtäviään itsenäisesti. Tästä seuraa, että komissio ainoastaan olettaa, että valtion harjoittama valvonta häiritsee henkilötietojen suojaamisesta vastaavien valvontaviranomaisten mahdollisuutta hoitaa itsenäisesti niille osoitettuja tehtäviä.
33. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan EY 226 artiklan nojalla aloitetussa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission on osoitettava väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, eikä se voi tukeutua minkäänlaisiin olettamiin.(17)
34. Katson, että komissio ei ole täyttänyt sille kuuluvaa todistustaakkaa. Komissio ei ole osoittanut valtion harjoittamaa valvontaa koskevan järjestelmän puutteellisuutta eikä sitä, että olisi olemassa valtion valvontaa harjoittavien viranomaisten vakiintunut käytäntö, joka perustuu niiden toimivallan sellaiseen väärinkäyttöön, joka osoittaa, että henkilötietojen suojaamisesta vastaavien valvontaviranomaisten mahdollisuus hoitaa tehtävät itsenäisesti on häiriintynyt.
35. Näin ollen ainoastaan se seikka, että pääasiassa kyseessä olevien kaltaiset, henkilötietojen suojaamisesta vastaavat valvontaviranomaiset ovat valtion harjoittaman valvonnan alaisia, ei voi olla perustana päätelmälle, jonka mukaan kyseiset valvontaviranomaiset eivät hoida tehtäviään itsenäisesti direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
36. Komissio ei ole osoittanut, että henkilötietojen suojaamisesta vastaaviin valvontaviranomaisiin kohdistunut valvonta estäisi kyseisiä valvontaviranomaisia hoitamasta tehtäviään itsenäisesti, joten sen kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
37. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Saksan liittotasavalta on vaatinut komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Ratkaisuehdotus
38. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Euroopan yhteisöjen komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
3) Euroopan tietosuojavaltuutettu vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.