GENERALINIO ADVOKATO
PAOLO MENGOZZI IŠVADA,
pateikta 2012 m. balandžio 17 d.(1)
Byla C‑355/10
Europos Parlamentas
prieš
Europos Sąjungos Tarybą
„Ieškinys dėl panaikinimo – Sprendimas 2010/252 – Įgyvendinimo įgaliojimai – Ribos – Reglamentas Nr. 562/2006 – Šengeno sienų kodeksas – Sienų stebėjimas“
1. Šioje byloje Europos Parlamentas Teisingumo Teismo prašo panaikinti 2010 m. balandžio 26 d. Tarybos sprendimą 2010/252/ES, kuriuo papildomos Šengeno sienų kodekso(2) nuostatos dėl išorės jūros sienų stebėjimo vykdant operatyvų bendradarbiavimą, koordinuojamą Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūros (toliau – ginčijamas sprendimas)(3). Jeigu ieškinys būtų patenkintas, Parlamentas prašo nurodyti, kad skundžiamo sprendimo poveikis išlieka, kol jis bus pakeistas.
I – Teisinis pagrindas ir ginčijamas sprendimas
2. Šengeno sienų kodekse (toliau – ŠSK), be kita ko, nustatytos taisyklės, reglamentuojančios asmenų kontrolę jiems kertant Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienas (1 straipsnio antra pastraipa). Jo 3 straipsnio b punkte numatyta, kad jis taikomas „nepažeidžiant <...> pabėgėlių ir asmenų, prašančių tarptautinės apsaugos, teisių, ypač jei tai susiję su negrąžinimu“.
3. 2 straipsnio 2 punkte sąvoka „išorės sienos“ apibrėžiama kaip „valstybių narių sausumos sienos, įskaitant upių, ežerų bei jūrų sienas ir jų oro uostus, upių uostus, jūrų uostus bei ežerų uostus, jei tai nėra vidaus sienos“. 2 straipsnio 10 punkte „patikrinimai kertant sieną“ apibrėžiami kaip „sienos perėjimo punktuose atliekami patikrinimai, skirti užtikrinti, kad asmenims, įskaitant jų transporto priemones ir jų turimus daiktus, būtų leidžiama atvykti į valstybių narių teritoriją arba iš jos išvykti“. Sąvoka „sienų stebėjimas“ 2 straipsnio 11 punkte apibrėžiama kaip „sienų stebėjimas tarp sienos perėjimo punktų ribų ir sienos perėjimo punktų stebėjimas ne nustatytomis jų darbo valandomis, kad būtų užkirstas kelias asmenims išvengti patikrinimų kertant sieną“.
4. ŠSK II antraštinė dalis „Išorės sienos“ sudaryta iš keturių skyrių. II skyriuje įtvirtintos nuostatos, reglamentuojančios sienos apsaugos pareigūnų atliekamus sienas kertančių asmenų patikrinimus, sienų stebėjimą ir atsisakymą leisti atvykti.
5. Nuostatos dėl sienų stebėjimo išdėstytos 12 straipsnyje. Jo 1–4 dalys, kuriose nustatoma stebėjimo apimtis, sienos apsaugos pareigūnų įgaliojimai ir stebėjimo vykdymo tvarka, suformuluotos taip:
„1. Pagrindinis sienų stebėjimo tikslas – užkirsti kelią neleistiniems sienos kirtimams, kovoti su tarpvalstybiniu nusikalstamumu ir imtis priemonių asmenų, kurie neteisėtai kirto sieną, atžvilgiu.
2. Sienos apsaugos pareigūnai, vykdydami sienų stebėjimą, naudoja stacionarius arba mobilius dalinius.
Šis stebėjimas vykdomas taip, kad užkirstų kelią ir atgrasintų asmenis nuo siekio išvengti patikrinimų sienos perėjimo punktuose.
3. Stebėjimą tarp sienos perėjimo punktų vykdo sienos apsaugos pareigūnai, kurių skaičius ir veiklos metodai tikslinami atsižvelgiant į esamus ar numatomus pavojus ir grėsmes. Stebėjimas vykdomas dažnai ir netikėtai keičiant jo periodiškumą, kad asmenims, neleistinai kertantiems sieną, nuolat grėstų pavojus būti nustatytiems.
4. Stebėjimą vykdo stacionarūs ar mobilūs daliniai, kurie, vykdydami pareigas, patruliuoja arba dislokuojasi vietose, žinomose arba numanomose esant pažeidžiamomis, tokiu stebėjimu siekiant sulaikyti nelegaliai sieną kertančius asmenis. Stebėjimą taip pat galima vykdyti techninėmis priemonėmis, įskaitant elektronines priemones.“
6. 12 straipsnio 5 dalyje, pakeistoje Reglamento Nr. 296/2008(4) 1 straipsnio 1 punktu, numatyta:
„5. Gali būti patvirtintos stebėjimą reglamentuojančios papildomos priemonės. Šios priemonės, skirtos iš dalies pakeisti neesmines šio reglamento nuostatas jį papildant, tvirtinamos pagal 33 straipsnio 2 dalyje numatytą reguliavimo procedūrą su tikrinimu.“(5)
7. ŠSK 33 straipsnio 2 dalyje, kuri taip pat pakeista Reglamentu Nr. 296/2008, numatyta:
„Jeigu yra nuoroda į šią dalį, taikomos Sprendimo 1999/468/EB [nustatančio Komisijos naudojimosi jai suteiktais įgyvendinimo įgaliojimais tvarką (toliau – Komitologijos sprendimas)](6) 5a straipsnio 1–4 dalys ir 7 straipsnis, atsižvelgiant į jo 8 straipsnį.“
8. Komitologijos sprendimo 5a straipsnyje, įtrauktame Sprendimu 2006/512(7), įtvirtinta naujo tipo naudojimosi įgyvendinimo įgaliojimais tvarka, vadinama „reguliavimo procedūra su tikrinimu“. Ši procedūra taikoma priimant bendro pobūdžio priemones, skirtas iš dalies pakeisti neesmines pagrindinio dokumento, priimto laikantis EB 251 straipsnyje nurodytos tvarkos, nuostatas, inter alia, išbraukiant kai kurias tokias nuostatas arba įrašant naujas neesmines nuostatas (Sprendimo 2006/512 3 konstatuojamoji dalis ir Komitologijos sprendimo 2 straipsnio 2 dalis).
9. Ginčijamas sprendimas buvo priimtas remiantis ŠSK 12 straipsnio 5 dalimi laikantis Komitologijos sprendimo 5a straipsnio 4 dalyje nustatytos procedūros, kuri taikoma tais atvejais, kai Komisijos siūlomos priemonės neatitinka komiteto, sudaryto pagal to paties straipsnio 1 dalį, nuomonės arba jeigu komitetas nuomonės nepateikia(8). Pagal šią procedūrą Komisija turi pateikti Tarybai pasiūlymą dėl priemonių, kurių turi būti imtasi, ir tuo pačiu metu jį perduoti Parlamentui (5a straipsnio 4 dalies a punktas). Jeigu Taryba numato patvirtinti siūlomas priemones, ji turi jas pateikti Parlamentui (5a straipsnio 4 dalies d punktas), kuris „per keturis mėnesius nuo pasiūlymo perdavimo pagal a punktą <...> savo narių balsų dauguma gali paprieštarauti atitinkamų priemonių patvirtinimui remdamasis tuo, kad siūlomos priemonės viršija pagrindiniame dokumente numatytus įgyvendinimo įgaliojimus arba yra nesuderinamos su pagrindinio dokumento tikslu ar turiniu, arba jomis nesilaikoma subsidiarumo ar proporcingumo principų“ (5a straipsnio 4 dalies e punktas). Jeigu Parlamentas paprieštarauja tokioms priemonėms, jos nepatvirtinamos (5a straipsnio 4 dalies f punktas). Jeigu jis joms nepaprieštarauja, Taryba jas patvirtina (5a straipsnio 4 dalies g punktas).
10. Iš ginčijamo sprendimo 2 ir 11 konstatuojamųjų dalių matyti, kad pagrindinis jo tikslas yra priimti papildomas jūrų sienų stebėjimo, kurį sienos apsaugos pareigūnai vykdo koordinuojant Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūrai (toliau – Agentūra arba „Frontex“), įsteigtai Reglamentu Nr. 2007/2004 (toliau – „Frontex“ reglamentas)(9). Ginčijamą sprendimą sudaro du straipsniai ir priedas, padalytas į dvi dalis – „Agentūros koordinuojamų operacijų prie jūrų sienų taisyklės“ ir „Gairės, taikytinos paieškos bei gelbėjimo atvejais ir išlaipinimo, vykdant Agentūros koordinuojamas operacijas prie jūrų sienų, atveju“. 1 straipsnyje numatyta, kad „išorės jūrų sienų stebėjimą vykdant operatyvų bendradarbiavimą tarp valstybių narių, koordinuojamą <...> Agentūros, reglamentuoja taisyklės, išdėstytos priedo I dalyje. Tos taisyklės ir priedo II dalyje išdėstytos neprivalomos gairės įtraukiamos į kiekvienos operacijos, kurią koordinuoja Agentūra, veiklos planą“.
11. Priedo I dalies 1 punkte numatyti tam tikri bendrieji principai, kuriais, be kita ko, siekiama užtikrinti, kad jūrų stebėjimo operacijos būtų vykdomos atsižvelgiant į pagrindines teises ir negrąžinimo principą. 2 punkte pateiktos išsamios nuostatos dėl perėmimo ir išvardytos priemonės, kurias galima taikyti vykdant „laivų ar kitų jūrų transporto priemonių, kuriomis, kaip pagrįstai įtariama, gabenami asmenys, siekiantys išvengti patikrinimo sienos perėjimo punktuose“ stebėjimo operacijas (2.4 punktas). Tokių priemonių priėmimo sąlygos skiriasi atsižvelgiant į tai, ar perėmimas vykdomas valstybės narės teritoriniuose vandenyse ar gretutinėje zonoje (2.5.1 punktas), ar atvirojoje jūroje (2.5.2 punktas). Priedo II dalies 1 punkte išdėstytos nuostatos, susijusios su padaliniais, dalyvaujančiais stebėjimo operacijose paieškos ir gelbėjimo atvejais, įskaitant informacijos perdavimą ir persiuntimą gelbėjimo koordinavimo centrui, atsakingam už atitinkamą rajoną, bei operacijos koordinavimo centrui, jame taip pat nustatytos tam tikros ekstremaliosios situacijos susidarymo sąlygos (1.4 punktas). 2 punkte įtvirtintos gairės, susijusios su perimtų arba išgelbėtų asmenų išlaipinimo tvarka.
II – Procesas Teisingumo Teisme ir šalių reikalavimai
12. Parlamentas pareiškė šioje byloje nagrinėjamą ieškinį, kurį Teisingumo Teismo kanceliarija gavo 2010 m. liepos 12 d. Komisija įstojo į bylą Tarybos pusėje. Per 2012 m. sausio 25 d. įvykusį posėdį buvo išklausyti šių trijų institucijų atstovai.
13. Parlamentas reikalauja Teisingumo Teismo panaikinti ginčijamą sprendimą, nurodyti, kad jo poveikis išlieka, kol jis bus pakeistas, ir priteisti iš Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
14. Taryba reikalauja, kad Teisingumo Teismas atmestų ieškinį kaip nepriimtiną arba (subsidiariai) kaip nepagrįstą ir priteistų iš Parlamento bylinėjimosi išlaidas.
15. Komisija Teisingumo Teismo prašo atmesti ieškinį ir priteisti iš Parlamento bylinėjimosi išlaidas.
III – Dėl ieškinio
A – Dėl priimtinumo
16. Visų pirma Taryba nurodo, kad ieškinys yra nepriimtinas. Ji teigia: kadangi Parlamentas nepasinaudojo Komitologijos sprendimo 5a straipsnio 4 dalies e punkte numatyta veto teise, jis neteko teisės ginčyti ginčijamą sprendimą Teisingumo Teisme. Nors ginčijamas sprendimas nėra Parlamento priimtas teisės aktas, jis tam tikra prasme priskirtinas šiai institucijai, nes iš dalies buvo priimtas todėl, kad ši jo nevetavo. Todėl Parlamentas neturi intereso pareikšti šį ieškinį, kuris grindžiamas tais pačiais pagrindais – įgyvendinimo įgaliojimų viršijimas – kuriais remdamasis jis galėjo prieštarauti ginčijamo sprendimo priėmimui per reguliavimo procedūrą su tikrinimu.
17. Manau, kad šis prieštaravimas turėtų būti atmestas.
18. Kaip Parlamentas teisingai pastebėjo per posėdį, jo tokia pati plati, kaip antai Tarybos ir Komisijos, teisė pareikšti ieškinį yra pagrindinis Sąjungos konstitucinės sandaros elementas ir vienas iš jos institucinės sistemos demokratizavimo proceso etapų.
19. Teisingumo Teismas yra aiškiai patvirtinęs, kad „privilegijuotos šalys“ turi teisę pareikšti ieškinį neįrodžiusios intereso pareikšti ieškinį(10) ir nepaisydamos valstybės narės(11) arba institucijos(12) pozicijos ginčijamo teisės akto priėmimo metu.
20. Per reguliavimo procedūrą su tikrinimu Parlamentas neprivalo prieštarauti dėl akto priėmimo, net jeigu, jo manymu, yra su neteisėtumu susijusių pagrindų, dėl kurių jis galėtų pasinaudoti veto teise. Todėl jo pozicija gali priklausyti ir nuo politinio pobūdžio argumentų – panašu, kad taip ir atsitiko priimant ginčijamą sprendimą(13) – tačiau tai nereiškia, kad Parlamentas prarado teisę reikalauti panaikinti tokį teisės aktą po to, kai jis buvo priimtas, ir kad tokio akto panaikinti negalima. Be to, akivaizdu, kad teisės akto teisėtumo kontrolė pasinaudojant veto teise per jo priėmimo procedūrą negali būti laikoma teisminės kontrolės pakaitalu būtent todėl, kad pirmajai procedūrai gali turėti įtakos politinio pobūdžio argumentai.
21. Taryba teigia, kad Parlamentas išsaugo teisę pareikšti ieškinį dėl nagrinėjamo teisės akto, tačiau ne remdamasis pagrindais, dėl kurių jis gali prieštarauti dėl tokio akto priėmimo. Konkrečiai kalbant, dėl tokio apribojimo Parlamentas privalo ginčyti tokį teisės aktą remdamasis pagrindais, susijusiais su jame nurodytų įgyvendinimo priemonių, kurios netapo teisėkūros procedūros įprastų politinių diskusijų objektu, turiniu.
22. Galiausiai, siekdamas išsamumo, pažymiu, jog tam, kad Parlamentas galėtų pasinaudoti veto teise per reguliavimo procedūrą su tikrinimu, reikia didesnės balsų daugumos(14), negu paprastai reikalaujama per Parlamento svarstymus(15), be to, pagal Parlamento procedūros reglamentą sprendimas dėl to, ar Parlamento pirmininkas turi pareikšti ieškinį arba ar ieškinys turi būti pareikštas Parlamento vardu, jeigu ieškinys teikiamas vadovaujantis atsakingo komiteto rekomendacija, gali būti priimtas net be Parlamentinės Asamblėjos balsavimo(16). Todėl jeigu Parlamentui nebūtų suteikta teisė pareikšti ieškinį dėl per reguliavimo procedūrą su tikrinimu priimto teisės akto panaikinimo, nepaisant per tokią procedūrą išreikštos pozicijos, tai, be kita ko, reikštų apsaugos priemonės atėmimą iš parlamentinės mažumos.
23. Remdamasis visais nurodytais pagrindais manau, kad ieškinys turi būti pripažintas priimtinu.
B – Dėl bylos esmės
24. Parlamento manymu, ginčijamu sprendimu viršijami ŠSK 12 straipsnio 5 dalimi suteikti įgyvendinimo įgaliojimai, todėl šis sprendimas nepatenka į savo teisinio pagrindo taikymo sritį. Atsižvelgdamas į tai jis nurodo tris argumentus. Pirma, ginčijamu sprendimu ŠSK papildomas naujomis esminėmis nuostatomis. Antra, šiuo sprendimu keičiamos esminės ŠSK nuostatos. Trečia, juo griaunama „Frontex“ reglamentu sukurta sistema. Toliau šie motyvai nagrinėjami atskirai.
25. Tačiau prieš pradedant tokį nagrinėjimą būtina trumpai apžvelgti šiai bylai reikšmingos Teisingumo Teismo praktikos, susijusios su Bendrijos teisės aktų įgyvendinimo įgaliojimų apimtimi ir ribomis, etapus.
1. Teismo praktika, susijusi su Bendrijos teisės aktų įgyvendinimo įgaliojimų apimtimi ir ribomis
26. Teisingumo Teismas yra apibrėžęs Komisijos įgyvendinimo įgaliojimų apimtį ir ribas praktikoje, kurioje pirmasis Sprendimas Köster buvo priimtas 1970 m.(17) Šioje byloje Teisingumo Teismo buvo prašoma priimti prejudicinį sprendimą dėl, be kita ko, reglamente žemės ūkio srityje nustatytos vadybos komiteto procedūros teisėtumo. Tuomet jis aiškiai nurodė, kad, atsižvelgiant į pačioje Sutartyje įtvirtintą skirtumą tarp aktų, kurių teisinis pagrindas yra tiesiogiai išdėstytas Sutartyje, ir teisės aktų, kuriais jie turi būti įgyvendinami, teisėkūros procedūra priimamų aktų leidėjui suteikta teisė pirmuosiuose teisės aktuose išdėstyti esmines sprendžiamų klausimų nuostatas, o pastarosiose numatyti įgyvendinimo nuostatas, skirtas įgyvendinti pagrindiniame akte įtvirtintus principus(18). Sprendime Rey Soda Teisingumo Teismas konstatavo, kad įgyvendinimo sąvoka turi būti aiškinama plačiai(19). Teisingumo Teismas nurodė, kad tokia išvada darytina atsižvelgiant tiek į tuo metu galiojusį ESS 155 straipsnį (dabar – EB 211 straipsnis), tiek į Sutarties struktūrą, tiek į „praktinius reikalavimus“. Teisingumo Teismas pareiškė, kad tam tikrose srityse, kaip antai bendrosios žemės ūkio politikos, Tarybai gali tekti suteikti Komisijai „didelę diskreciją ir įgaliojimus“. Teisingumo Teismo teigimu, tokiais atvejais, kai Taryba Komisijai yra suteikusi didelius įgaliojimus, šių įgaliojimų ribos turi būti vertinamos „atsižvelgiant į [pagrindinio teisės akto] pagrindinius bendruosius principus ir mažesnis dėmesys turi būti skiriamas žodžio, kuriuo suteikiami įgaliojimai, gramatiniam aiškinimui“(20). Sprendime Zuckerfabrik Franken(21) Teisingumo Teismas, aiškindamas perduotų įgaliojimų, kuriais turėjo būti naudojamasi per vadybos komiteto procedūrą, numatytą reglamente dėl bendro žemės ūkio produktų rinkos organizavimo, ribas, konstatavo, kad remdamasi perduotais įgaliojimais Komisija turėjo teisę „priimti visas pagrindiniams teisės aktams įgyvendinti būtinas(22) arba naudingas priemones, jeigu jos neprieštarauja tokiems teisės aktams arba Tarybos priimtiems įgyvendinimo teisės aktams“. Kituose sprendimuose Teisingumo Teismas konstatavo, kad Komisija privalo veikti neviršydama bendra pagrindinio teisės akto sistema ir tikslais(23), taip pat jo nuostatomis(24) nustatytų ribų.
27. Kalbėdamas apie bendrąją žemės ūkio politiką, Teisingumo Teismas nuo tada, kai priėmė Sprendimą Rey Soda, pripažįsta, kad Komisija turi didelius įgyvendinimo įgaliojimus, nes tame sektoriuje jai tenka ypatingas vaidmuo – ji yra vienintelė institucija, galinti „atidžiai stebėti tendencijas žemės ūkio rinkose ir skubiai veikti atsižvelgdama į susidariusią padėtį“(25). Tačiau su tuo sektoriumi arba panašiais sektoriais nesusijusioje Teisingumo Teismo praktikoje numatyta daugiau apribojimų. Sprendime Vreugdenhil(26), susijusiame su bendruoju muitų tarifu, Teisingumo Teismas konstatavo, kad „tokiam plačiam Komisijos įgaliojimų aiškinimui galima pritarti tik kalbant apie specifinį žemės ūkio rinkų reglamentavimą“(27).
28. Sprendime Vokietija prieš Komisiją(28) Teisingumo Teismas išaiškino konkretaus teisės akto „esminių nuostatų“ sąvoką, kurią turi apibrėžti teisės aktų leidėjas(29). Byla, kurioje priimtas šis sprendimas, buvo susijusi su ieškiniu, kuriuo buvo ginčijamas sankcijų, susijusių su Bendrijos pagalbos schema, kurią remdamasi Tarybos perduotais įgaliojimais nustatė Komisija, sistemos teisėtumas. Vokietija teigė, kad turėtų būti laikoma, jog šios sankcijos yra esminės nagrinėjamą sritį reglamentuojančių teisės aktų nuostatos, nes jos turi įtakos pagrindinėms asmenų teisėms. Ji taip pat nurodė, kad ginčijamomis priemonėmis buvo siekiama ne įgyvendinti pagrindinius teisės aktus, o juos papildyti. Teisingumo Teismas atsakė, kad turėtų būti laikoma, jog kategorija „esminės“ yra „skirta nuostatoms, kuriomis siekiama įgyvendinti pagrindines Bendrijos politikos kryptis, apibūdinti“ ir kad toje byloje sankcijos, kuriomis buvo siekiama užtikrinti patikimą finansinį lėšų, skirtų toms gairėms įgyvendinti, valdymą, neatitiko kategorijos „esminės“. Po kelerių metų Teisingumo Teismas prie „neesminių“ priskyrė nuostatą, įtvirtintą Tarybos reglamente, susijusiame su TACIS programa, pagal kurią buvo leidžiama keisti ribas nepasitarus su Pralamentu, nes jos „[neturėjo įtakos] <...> bendrai nagrinėjamo reglamento struktūrai“(30). Neseniai Teisingumo Teismas patenkino Parlamento ieškinį dėl Komisijos sprendimo, kuriuo buvo patvirtintas Filipinų sienų saugumo projektas, susijęs su finansine bei technine pagalba ir ekonominiu bendradarbiavimu su besivystančiomis Azijos šalimis. Šiame sprendime Teisingumo Teismas konstatavo, kad tikslas, kurio buvo siekiama ginčijamu sprendimu, t. y. kova su terorizmu ir tarptautiniu nusikalstamumu, nebuvo numatytas tarp šiuo sprendimu įgyvendinamo reglamento „tikslų“ ir nebuvo su jais „tiesiogiai susijęs“(31).
29. Iš nurodytos teismo praktikos matyti, kad įgyvendinimo įgaliojimų ribos pirmiausia turi būti nustatomos atsižvelgiant į atitinkamos politikos ypatumus ir į didesnę arba mažesnę Komisijos diskreciją įgyvendinant tokią politiką. Šios ribos taip pat turi būti, be kita ko, nustatomos pagal nuostatų, kuriomis suteikiami įgaliojimai, turinį, atsižvelgiant į pagrindinio teisės akto turinį, tikslą ir į bendrą jo struktūrą. Šios ribos turi būti apibrėžiamos, kaip ir nustatomas esminis ar neesminis pagrindinio teisės akto nuostatų, nustatytų ar pakeistų įgyvendinimo aktu, pobūdis(32), anaiptol ne paprasčiausiai mechaniškai taikant teismų praktikoje vartojamas formules, o atlikus vertinimą atsižvelgiant į visus pirma nurodytus elementus.
2. Pirma nurodytoje teismo praktikoje įtvirtintų principų taikymas šioje byloje
30. Ankstesniame punkte paminėti įvairūs elementai toliau analizuojami kalbant apie šioje byloje nagrinėjamą ieškinį.
a) Argumentai, susiję su sritimi, kuri apima pagrindinį teisės aktą ir ginčijamą sprendimą
31. Rengdamas teisės aktus, susijusius su išorės sienų kontrole ir kova su nelegalia imigracija, Sąjungos teisės aktų leidėjas susiduria su sudėtingu pasirinkimu, kuris gali turėti svarbių padarinių asmeninėms laisvėms ir daryti įtaką pagarbai žmogaus teisėms, valstybių narių tarptautiniams įsipareigojimams ir jų bei Sąjungos santykiams su trečiosiomis šalimis. Tai taikoma kalbant ne tik apie esminių sienų valdymo politikos gairių įtvirtinimą, bet ir apie priemonių, skirtų šioms gairėms įgyvendinti, nustatymą. Todėl šiuo požiūriu pagrįsta, kad naudojimasis įgyvendinimo įgaliojimais daugiau apibrėžtas nei labiau techninės sritys, todėl Komisijos veiksmų laisvė yra siauresnė(33).
32. Dėl šių priežasčių manau, kad šioje byloje Tarybos nuorodos į pirmiau nurodytą Teisingumo Teismo praktiką ir į joje numatytą Komisijai suteiktų įgyvendinimo įgaliojimų apimtį turi būti nagrinėjamos itin apdairiai.
b) Dėl ŠSK 12 straipsnio 5 dalyje numatytų įgyvendinimo įgaliojimų objekto ir apimties
33. Šiuo klausimu visų pirma verta pažymėti, kad 12 straipsnio 5 dalies versijoje italų kalba numatyta galimybė priimti „misure di sorveglianza supplementari“ (papildomas stebėjimo priemones), o versijose kitomis kalbomis konkrečiau kalbama apie papildomas priemones, reglamentuojančias stebėjimo vykdymą(34).
34. Tokiomis aplinkybėmis ir, nepaisant nagrinėjamų nuostatų formuluotės, panašu, kad iš esmės turėtų būti laikoma, kad jomis suteikiamų įgaliojimų objektas yra susijęs su praktine stebėjimo vykdymo tvarka. Tokį požiūrį patvirtina tiek ŠSK(35), tiek Reglamento Nr. 296/2008(36) (kuriuo buvo pakeista ŠSK 12 straipsnio 5 dalis – įtraukta nuoroda į reglamentavimo procedūrą su tikrinimu) konstatuojamosios dalys, taip pat ŠSK parengiamieji dokumentai(37). Be to, panašu, kad Parlamentas ir Taryba šiuo klausimu iš esmės sutaria.
35. Tačiau jų požiūriai skiriasi ne tik dėl to, ar įmanoma ginčijame sprendime įtvirtintas priemones laikyti tiesiog „praktine tvarka“, bet ir apskritai dėl Komisijai suteikiamos diskrecijos, t. y. dėl įgaliojimų apimties. Parlamentas iš esmės mano, kad 12 straipsnio 5 dalimi suteikiami įgaliojimai priimti tik iš esmės techninio pobūdžio priemones. O Taryba pastebi, kad teisėkūros procedūra priimamų aktų leidėjas nusprendė konkrečiai nenurodyti priimamų taisyklių turinio bei pobūdžio ir taip Komisijai suteikė didelius įgyvendinimo įgaliojimus.
36. Man atrodo, kad Parlamentas nagrinėjamų įgaliojimų apimtį aiškina pernelyg ribotai. Kaip teisingai nurodo Taryba, tiek plati formuluotė, tiek sprendimas pasirinkti komitologijos procedūrą, kurią taikant galima priimti teisės aktus, kuriais keičiamas pagrindinis teisės aktas, nors dėl to reikia griežčiau tikrinti naudojimosi įgyvendinimo įgaliojimais būdus, rodo ketinimą suteikti Komisijai tam tikrą diskreciją.
c) Dėl pagrindinių teisės aktų tikslų ir bendros sistemos
37. Taryba pažymi, kad ŠSK sistemoje patikrinimai kertant sieną sudaro esminį išorės sienų kontrolės politikos elementą, todėl teisėkūros procedūra priimamų aktų leidėjas per EB 251 straipsnyje numatytą procedūrą nusprendė įtvirtinti išsamias su ja susijusias taisykles nustatydamas, kad tam tikros su ja susijusios nuostatos gali būti priimtos arba keičiamos tik taikant reguliavimo procedūrą su tikrinimu. O dėl sienų stebėjimo teisės aktų leidėjas išdėstė tik jo tikslus ir pagrindines nuostatas ir taip suteikė Komisijai didelę diskreciją priimti papildomas priemones.
38. Dėl įvairių priežasčių negaliu sutikti su Tarybos išdėstytu požiūriu.
39. Pirmiausia, ypač iš Komisijos reglamento pasiūlymo, yra akivaizdu, kad ŠSK struktūra yra tokia iš esmės dėl to, kad į jį įtrauktos įvairiuose teisės aktuose (visų pirma Šengeno konvencijoje(38) ir Bendrajame vadove dėl patikrinimų kertant išorės sienas(39)) jau priimtos taisyklės. Anksčiau šiuose teisės aktuose buvo nustatytos detalios taisyklės, susijusios su patikrinimais kertant sieną ir juose buvo įtvirtintos tam tikros nuostatos dėl tokių patikrinimų taikymo. Visų šių teisės aktų dalis įtraukta į patį ŠSK, o kita dalis – į jo priedus.
40. Antra, neatrodo, kad argumentą, jog ŠSK sistemoje stebėjimo reikšmė būtų šiek tiek šalutinė arba antraeilė, palyginti su patikrinimais kertant sieną, patvirtintų ŠSK konstatuojamųjų dalių nuostatos. Konkrečiau kalbant, 8 konstatuojamojoje dalyje pirmiausia numatyta, kad sienų kontrolė apima asmenų patikrinimus sienos perėjimo punktuose ir sienų stebėjimą tarp šių sienos perėjimo punktų, o vėliau nurodyta, kad „būtina nustatyti sąlygas, kriterijus ir išsamias nuostatas, reglamentuojančias patikrinimus sienos perėjimo punktuose ir stebėjimą“. 17 konstatuojamojoje dalyje, susijusioje su įgyvendinimo įgaliojimų suteikimu Komisijai, nedaromas skirtumas tarp patikrinimų ir stebėjimo, o bendrai nurodoma galimybė priimti „nuostatas, kurios leistų Komisijai pritaikyti tam tikras išsamias praktines taisykles, reglamentuojančias sienų kontrolę“.
41. Trečia, iš teisės aktų, kurie buvo priimti iki ŠSK ir kuriais buvo rengiamasi priimti ŠSK, taip pat apskritai iš įvairių kitų teisės aktų, reglamentuojančių sienų kontrolės politiką, visų pirma iš „Frontex“ reglamento, kurį išsamiau aptarsiu toliau, akivaizdžiai matyti, kad stebėjimas yra viena pagrindinių šios politikos sudedamųjų dalių(40). SESV 77 straipsnio 1 dalies b punkte numatyta, kad Sąjunga kuria politiką, siekdama „užtikrinti asmenų kontrolę ir veiksmingą išorės sienų kirtimo priežiūrą“ – taigi, abu šios politikos aspektai yra vienodai svarbūs.
42. Todėl manau, kad taip pat būtina atmesti argumentą, kurį per teismo posėdį tvirtai palaikė Tarybos atstovas, kad, atsižvelgiant į visą ŠSK sistemą ir į Komisijos diskreciją, pastaroji turi teisę, naudodamasi įgyvendinimo įgaliojimais, priimti bet kurį teisės aktą, jeigu laikoma, kad jį priimti tikslinga ir naudinga siekiant ŠSK numatytų sienų stebėjimo tikslų, ir jeigu toks teisės aktas neprieštarauja ŠSK nuostatoms.
43. Šis argumentas grindžiamas prielaida: kadangi pagal ŠSK 12 straipsnio 5 dalį priimamais teisės aktais siekiama nustatyti tam tikrą praktinę stebėjimo tvarką, tokie teisės aktai beveik automatiškai nėra susiję su pagrindinių teisės aktų esminėmis nuostatomis, iš esmės priskirtinomis teisėkūros procedūra priimamų aktų leidėjui.
44. Dėl iš dalies 38 punkte jau išdėstytų priežasčių nemanau, kad reikia pritarti šiai prielaidai. Šiuo klausimu pakanka pridurti, kad praktiškai įgyvendinant tikslą užkirsti kelią neteisėtam sienos kirtimui gali tekti priimti sprendimus, galinčius turėti didelės įtakos konkrečios teisės sistemos imigracijos politikai. Pavyzdžiui, galima paminėti sienos apsaugos pareigūnams suteikiamų įgaliojimų apimtį, leidimą panaudoti jėgą, klausimą, ar reikia atsižvelgti į asmenų, pasikėsinusių arba įtariamų pasikėsinus neteisėtai kirsti sieną, asmeninę padėtį, juos sulaikius jiems taikytinų priemonių pobūdį ir jų išsiuntimo tvarką, taip pat bendrąjį reikalavimą, kad visos kovos su nelegalia imigracija priemonės atitiktų žmogaus teises reglamentuojančias nuostatas(41).
45. Todėl, priešingai nei Taryba, nemanau, kad ŠSK 12 straipsnio 5 dalyje numatytų įgyvendinimo įgaliojimų ribos gali būti nustatytos atsižvelgiant vien į šioje nuostatoje numatytus bendruosius stebėjimo tikslus.
46. Dabar Parlamento išdėstytus motyvus reikia išnagrinėti atsižvelgiant į visus nurodytus argumentus.
3. Dėl pirmojo motyvo, susijusio su tuo, kad ginčijamu sprendimu nustatomos naujos esminės ŠSK nuostatos
a) Šalių argumentai
47. Pirmiausia Parlamentas teigia, kad ginčijamo sprendimo priedo I dalies 2.4 punkte, susijusiame su perėmimu, įtvirtinta galimybė taikyti priemones, kurios viršija ŠSK 12 straipsnio 5 dalyje numatytas leidžiamas priemones, susijusias su stebėjimu, ir šioje srityje sienos apsaugos pareigūnams suteikiami itin dideli įgaliojimai, kuriuos turėdami sienos apsaugos pareigūnai gali naudotis didele diskrecija. Kaip pavyzdį Parlamentas nurodo galimą „laivo areštą ir laive esančių asmenų sulaikymą“ arba „laivo ar jame esančių asmenų nukreipimą į trečiąją šalį arba laivo ar jame esančių asmenų perdavimą trečiosios šalies valdžios institucijoms“ (2.4 punkto d ir f papunkčiai). Parlamento manymu, ŠSK 12 straipsnio 5 dalyje numatyta galimybė taikyti tik technines arba praktines priemones – tai akivaizdžiai matyti iš ŠSK 17 konstatuojamosios dalies ir Reglamento Nr. 296/2008 konstatuojamųjų dalių.
48. Dublike Parlamentas teigia, kad ginčijamame sprendime numatytos perėmimą reglamentuojančios taisyklės nepatenka nei į materialiąją, nei į geografinę ŠSK 2 straipsnio 11 punkte apibrėžtos „sienų stebėjimo“ sąvokos taikymo sritį. Kalbėdamas konkrečiai apie Sprendime 574/2007(42) pateiktos „išorės jūrų sienų“ sąvokos apibrėžtį Parlamentas pažymi, kad ŠSK nėra numatyta galimybė priimti stebėjimo priemones, skirtas taikyti atvirojoje jūroje.
49. Antra, Parlamentas teigia, kad priedo II dalies nuostatos, susijusios su paieškos ir gelbėjimo atvejais, taip pat nepatenka į ŠSK 12 straipsnyje numatytos stebėjimo veiklos sritį. Be to, šiomis nuostatomis Europos Sąjungos teisėje sukuriami nauji įpareigojimai arba naujos taisyklės, kurie negali būti apibūdinami kaip „neesminės nuostatos“, kaip tai suprantama pagal Komitologijos sprendimo 2 straipsnio 2 dalį. Šiuo klausimu Parlamentas nurodo dalyvaujančių padalinių pareigą „teikti pagalbą bet kokiam jūroje nelaimės ištiktam laivui ar asmeniui“ (1.1 punktas) ir taisyklę, kad pirmenybė turi būti teikiama išlaipinimui trečiojoje šalyje, iš kurios laivas su atitinkamais asmenimis išplaukė (2.1 punkto antra pastraipa). Be to, Parlamentas pažymi, kad, priešingai, nei būtų galima spręsti iš priedo II dalies, negalima laikyti, kad joje išdėstytos gairės yra neprivalomos, nes ginčijamo sprendimo 1 straipsnio antrame sakinyje nurodyta, kad jos „įtraukiamos į kiekvienos operacijos, kurią koordinuoja Agentūra, veiklos planą“.
50. Taryba atsikerta, kad ginčijamo sprendimo priedo I dalies 2.4 punkte išvardytos priemonės, kurių gali būti imamasi vykdant stebėjimo operacijas arba kurios bet kuriuo atveju atitinka tarptautines sutartis. Šios priemonės neprieštarauja ŠSK 12 straipsnyje nurodytiems stebėjimo tikslams. Kalbėdama apie Parlamento dublike išdėstytą teiginį, kad taisyklės, reglamentuojančios sprendimą dėl perėmimo, nepatenka į materialinę ir geografinę stebėjimo sąvokos taikymo sritį, Taryba visų pirma išreiškia prieštaravimą, susijusį su tuo, kad šis teiginys yra nepriimtinas, nes buvo suformuluotas per vėlai. Šie argumentai taip pat nepagrįsti. Pirma, Sprendime Nr. 574/2007 pateikta „išorės jūrų sienos“ apibrėžtis, kuria remiasi Parlamentas, nėra taikytina, kalbant apie ŠSK. Antra, kadangi nėra aiškios jūrų sienų stebėjimo apibrėžties, turėtų būti laikoma, kad jis apima ir atvirojoje jūroje vykdomas operacijas, nes tik taikant tokį aiškinimą, kuris yra suderinamas ir su taikytinos tarptautinės teisės nuostatomis, visų pirma su Palermo protokolu(43), galima užtikrinti ŠSK 12 straipsnio veiksmingumą. Be to, Parlamentas tinkamai nepagrindė, kodėl turėtų būti laikoma, kad stebėjimas atvirojoje jūroje nepatenka į ŠSK 12 straipsnyje pateiktos stebėjimo sąvokos materialinę taikymo sritį.
51. Kalbėdama apie priedo II dalyje išdėstytas gaires, Taryba visų pirma pabrėžia jų neprivalomą pobūdį, kuris aiškiai matyti iš šios dalies teksto ir iš viso ginčijamo sprendimo. Dėl šių gairių taikymo srities ji pastebi, kad su paieška ir gelbėjimu susijusius valstybių narių įsipareigojimus reglamentuoja tarptautinės sutartys. Nagrinėjamomis gairėmis užtikrinamas nuoseklus šių sutarčių nuostatų, kurios taikytinos prireikus suteikti pagalbą nelaimės ištiktam laivui (Taryba pripažįsta, kad ši veikla negali būti laikoma stebėjimu tiesiogine prasme) per Agentūros koordinuojamą stebėjimo operaciją, taikymas. Tačiau valstybės narės gali savo nuožiūra netaikyti tokio aiškinimo ir į su Agentūra sutartą veiksmų planą įtraukti kitokias priemones.
52. Komisijos manymu, teisė papildyti teisės aktą naujomis neesminėmis nuostatomis reiškia įgaliojimus numatyti papildomų įpareigojimų ir reglamentuoti naują veiklą, jeigu tokie įpareigojimai ir veikla yra būtini arba naudingi norint įgyvendinti pagrindinį teisės aktą ir jam neprieštarauja.
53. Komisijos nuomone, ginčijamas sprendimas būtinas arba bent jau naudingas siekiant tikslo užkirsti kelią neleistinam sienų kirtimui, numatytam ŠSK 2 straipsnio 11 punkte ir 12 straipsnyje. Toks yra ginčijamo sprendimo nuostatų, susijusių su patruliavimu atvirojoje jūroje, tikslas. Komisija taip pat pažymi, kad ŠSK nėra nuostatų, pagal kurias jis netaikomas stebėjimo operacijoms tarptautiniuose vandenyse. Be to, ŠSK VI priedas, kuriame numatyti patikrinimai kertant sieną trečiosios šalies uoste arba kertant tokios šalies teritoriją, patvirtina, kad į ŠSK geografinę taikymo sritį patenka ir ne valstybių narių teritorijoje vykdoma veikla, jeigu ji patenka į šio teisės akto materialinę taikymo sritį, pavyzdžiui, į stebėjimo sąvoką. Šiuo klausimu Komisija mano, kad Parlamento pateikiamas „stebėjimo sąvokos“ aiškinimas yra pernelyg siauras. Komisija teigia, kad perėmimas patenka į stebėjimo sąvoką, jeigu jis yra susijęs su laivais, kurie, kaip įtariama, siekia patekti į Sąjungos teritoriją išvengdami sienų kontrolės. Todėl stebėjimas nėra vien pasyvi veikla – tai matyti ir iš ŠSK 12 straipsnio 4 dalies, kurioje suteikiami įgaliojimai „sulaikyti <...> asmenis“. Komisija taip pat mano, kad per stebėjimo operacijas vykdoma paieškos ir gelbėjimo veikla patenka į stebėjimo sąvoką. Kalbėdama apie tai, ji pažymi, kad dažnai tais atvejais, kai laivas po perėmimo tyčia paskandinamas, paieškos ir gelbėjimo operacijos atliekamos būtent kaip stebėjimo operacijos pasekmė.
b) Vertinimas
54. Visų pirma būtina atmesti Tarybos išreikštą prieštaravimą dėl nepriimtinumo, susijusį su dublike išdėstytu teiginiu, kad taisyklės dėl perėmimo nepatenka į stebėjimo sąvokos materialinę ir geografinę taikymo sritį. Priešingai, nei teigia Taryba, tai iš tiesų yra argumentas, kuriuo išplečiami ir toliau plėtojami ieškinyje jau išdėstyti motyvai, o ne naujas per vėlai nurodytas motyvas. Dar pridurčiau, kad su kompetencijos stoka susijusiais pagrindais, kaip ir su viešosios tvarkos klausimu susijusiais pagrindais, Teisingumo Teismas gali remtis savo iniciatyva(44).
55. Kalbant apie esmę, būtina išnagrinėti, ar, kaip teigia Parlamentas, ginčijamu sprendimu Taryba viršijo ŠSK 12 straipsnio 5 dalyje numatytus įgyvendinimo įgaliojimus, nes nustatė taisykles, susijusias su esminėmis pagrindinio teisės akto nuostatomis. Visų pirma Parlamentas teigia, kad ginčijamame sprendime numatytos priemonės, kurios nepatenka į stebėjimo materialinę taikymo sritį, kaip tai suprantama pagal ŠSK.
56. „Sienų stebėjimas“ ŠSK 2 straipsnio 11 punkte apibrėžiamas kaip „sienų stebėjimas tarp sienos perėjimo punktų ribų ir sienos perėjimo punktų stebėjimas ne nustatytomis jų darbo valandomis, kad būtų užkirstas kelias asmenims išvengti patikrinimų kertant sieną“. ŠSK 12 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad „pagrindinis sienų stebėjimo tikslas – užkirsti kelią neleistiniems sienos kirtimams, kovoti su tarpvalstybiniu nusikalstamumu ir imtis priemonių asmenų, kurie neteisėtai kirto sieną, atžvilgiu“.
57. Kaip teisingai nurodo Taryba ir Komisija, stebėjimas ŠSK iš esmės apibrėžiamas per jo tikslus. Dėl tokios apibrėžties nustatyta itin plati sąvoka, kuri gali apimti bet kurią priemonę, skirtą neleisti išvengti patikrinimų kertant sieną arba užkirsti kelią tokiam vengimui. Kita vertus, tam, kad stebėjimo priemonės būtų veiksmingos, kaip reikalaujama pagal SESV 77 straipsnio 1 dalies b punktą, jos turi būti pritaikytos tiek prie atitinkamos sienos rūšies, tiek prie konkrečios nelegalios imigracijos grėsmės, kuri skiriasi atsižvelgiant į kelis veiksnius (geografinius, ekonominius, geopolitinius, klimato ir kt.). Todėl galima daryti išvadą, kad stebėjimo sąvoka turi būti aiškinama dinamiškai ir lanksčiai ir kad priemonių, kurios gali pasirodyti būtinos siekiant ŠSK 12 straipsnio 1 dalyje numatytų tikslų, spektras ypač platus ir kintamas.
58. Parlamentas taip pat teigia, kad ŠSK iš esmės numatytas pasyvus stebėjimas. Tačiau šis argumentas nepatvirtinamas ŠSK 12 straipsniu, kuriame tarp stebėjimo tikslų numatytas priemonių taikymas asmenims, nelegaliai atvykstantiems į Sąjungos teritoriją, ir suteikiami įgaliojimai atlikti intervencinius veiksmus, kurie viršija paprastą sienų stebėsenos veiklą(45). Tą patį galima pasakyti ir apie prevencines bei atgrasymo priemones, kurios, panašu, yra ribotos tik tiek, kad jos turi būti susijusios su sienų kontrolės vengimo rizika.
59. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, kad daugelis ginčijamo sprendimo priedo I dalies 2.4 punkte numatytų perėmimo priemonių patenka į pirma apibrėžtą stebėjimo sąvoką. Tačiau man kyla tam tikrų abejonių dėl to, ar galima manyti, kad į šią sąvoką patenka priemonės, nurodytos šio punkto d ir f papunkčiuose, kuriomis sienos apsaugos pareigūnams suteikiami įgaliojimai atitinkamai vykdyti „laivo areštą ir laive esančių asmenų sulaikymą“ ir „laivo ar jame esančių asmenų nukreipimą į trečiąją šalį arba laivo ar jame esančių asmenų perdavimą trečiosios šalies valdžios institucijoms“, taip pat į ginčijamo sprendimo priedo II dalį įtrauktos nuostatos, susijusios su paieška, gelbėjimu ir išlaipinimu, nes šiomis priemonėmis ir nuostatomis tesiekiama užtikrinti sėkmingą stebėjimo operacijų baigtį arba spręsti per tokias operacijas iškylančius klausimus(46).
60. Tačiau šiuo klausimu nebūtina priimti galutinės pozicijos. Kaip galima spręsti iš pirma išdėstytų aplinkybių, net jeigu būtų nustatyta, kad ginčijamame sprendime įtvirtinta praktinė stebėjimo (neperžengiant šios sąvokos ribų, numatytų ŠSK) vykdymo tvarka, kaip teigia Parlamentas, šiuo sprendimu vis tiek galėtų būti reglamentuojamos esminės pagrindinio teisės akto nuostatos.
61. Atsižvelgdamas į sritį, kuriai priklauso nagrinėjami teisės aktai, ir į ŠSK, kuriame stebėjimas yra pagrindinė sienų kontrolės politikos sudėtinė dalis, tikslus ir bendrą sistemą, ir, nepaisydamas 12 straipsnio 5 dalyje Komisijai paliktos diskrecijos, manau, kad griežtos priemonės, kaip antai išvardytos ginčijamo sprendimo priedo 2.4 punkte, ypač jo b, d, f ir g papunkčiuose, ir šio priedo II dalyje įtvirtintos nuostatos dėl išlaipinimo, yra susijusios su esminėmis išorės jūrų sienų stebėjimo nuostatomis. Taikant šias priemones priimami sprendimai, kurie gali turėti įtakos asmenų laisvėms ir pagrindinėms teisėms (pavyzdžiui, kratos, sulaikymas, laivo areštas ir kt.), tų asmenų galimybei remtis ir Sąjungoje gauti apsaugą, kuria jie turi teisę naudotis pagal tarptautinę teisę (tai galima pasakyti apie taisykles, reglamentuojančias išlaipinimą nesant tikslių nurodymų, kaip valdžios institucijos turi atsižvelgti į perimtame laive esančių asmenų asmeninę padėtį)(47), taip pat Sąjungos arba stebėjimo operacijoje dalyvaujančių valstybių narių ir į tą operaciją įtrauktų trečiųjų šalių santykiams.
62. Manau, kad panašaus požiūrio reikia laikytis ir kalbant apie ginčijamo sprendimo nuostatas, reglamentuojančias laivų perėmimą atvirojoje jūroje. Viena vertus, šiomis nuostatomis aiškiai leidžiama ankstesniame punkte nurodytas priemones taikyti tarptautiniuose vandenyse – tokios nuostatos, atsižvelgiant į išdėstytas aplinkybes, yra esminio pobūdžio, nepaisant to, ar pagrįstas Parlamento argumentas, kad ŠSK geografinė taikymo sritis, susijusi su jūrų sienomis, yra ribojama valstybių narių teritorinių vandenų arba gretutinės zonos išorine riba ir neapima atvirosios jūros(48). Kita vertus, net jeigu šiomis nuostatomis, kuriomis siekiama užtikrinti vienodą atitinkamos tarptautinės teisės taikymą jūrų sienų stebėjimo operacijų srityje(49), tokiose operacijose dalyvaujančioms valstybėms narėms nenustatomos pareigos arba nesuteikiamos teisės, išskyrus tas, kurias galima nustatyti iš tų teisės aktų, šiomis nuostatomis valstybės narės įpareigojamos tokias pareigas ir teises aiškinti tam tikru būdu, ir taip keliamas potencialios jų tarptautinės atsakomybės klausimas(50).
63. Du toliau išdėstyti teiginiai patvirtina pirmiau padarytas išvadas.
64. Pirmiausia kai kurios ginčijamo sprendimo nuostatos yra susijusios su klausimais, kurie ne tik subtilūs, bet ir itin prieštaringi, pavyzdžiui, negrąžinimo principo taikymas tarptautiniuose vandenyse(51) arba vietos, į kurią remiantis Tarptautinėje jūrų paieškos ir gelbėjimo konvencijoje(52) nustatyta tvarka turi būti palydėti išgelbėti asmenys, nustatymas. Valstybių narių požiūriai į šiuos klausimus skiriasi – tai aiškiai matyti iš Komisijos pateikto sprendimo pasiūlymo(53).
65. Antra, iš palyginimo su ŠSK įtvirtintomis patikrinimų kertant sieną taisyklėmis matyti, kad nustatyti praktinę tokių patikrinimų atlikimo tvarką, kiek tokie patikrinimai susiję su aspektais, mutatis mutandis panašiais į ginčijamu sprendimu reglamentuojamus aspektus, buvo palikta teisėkūros procedūra priimamų aktų leidėjui, nepaisant to, kad reglamento pasiūlyme Komisija išreiškė kitokią nuomonę(54).
66. Atsižvelgdamas į visus išdėstytus argumentus manau, kad ginčijamu sprendimu reglamentuojamos esminės pagrindinio teisės akto nuostatos, kaip numatyta šios išvados 26–29 punktuose nurodytoje teismo praktikoje.
67. Todėl, mano nuomone, pirmajam Parlamento motyvui reikia pritarti.
4. Antrasis motyvas, susijęs su tuo, kad ginčijamu sprendimu keičiamos esminės ŠSK nuostatos
68. Pateikdamas antrąjį motyvą Parlamentas nurodo: kadangi ginčijamame sprendime numatyta, jog sienos apsaugos pareigūnai gali įsakyti perimtam laivui pakeisti maršrutą ir palikti teritorinius vandenis, taip pat nukreipti laivą arba jame esančius asmenis į trečiąją šalį (priedo I dalies 2.4 punkto e ir f papunkčiai), ginčijamu sprendimu keičiama esminė ŠSK nuostata, t. y. 13 straipsnyje įtvirtintas principas, pagal kurį „atsisakyti leisti atvykti galima tik motyvuotu sprendimu, kuriame nurodomos aiškios atsisakymo priežastys“.
69. Šis Parlamento argumentas grindžiamas prielaida, kad 13 straipsnis taikomas ir sienų stebėjimui. Tokiam aiškinimui prieštarauja ir Taryba, ir Komisija, kurios mano, kad pareiga taikyti priemonę ir pagal tą nuostatą nurodyti jos priežastis atsiranda tik jeigu atsisakoma leisti į Sąjungos teritoriją atvykti asmeniui, kuris tinkamai prisistatė sienos perėjimo punkte ir kuris buvo patikrintas ŠSK nustatyta tvarka.
70. Manau, kad šis Parlamento motyvas turi būti atmestas ir nebūtina iš esmės spręsti subtilaus klausimo, susijusio su ŠSK 13 straipsnio taikymo sritimi, kurį Teisingumo Teismo tikriausiai bus prašoma išspręsti ateityje.
71. Kaip pastebi Taryba, nors ši nuostata iš tiesų nėra konkrečiai minima ginčijamame sprendime, niekur nenumatyta, kad ji nėra taikoma ginčijamu sprendimu reglamentuojamoms stebėjimo operacijoms. Dėl tokio taikymo galėtų kilti praktinių sunkumų, tačiau jis nėra neįmanomas net Parlamento nurodytais atvejais. Šiuo klausimu dar pridurčiau, kad pagal ginčijamo sprendimo priedo I dalies 1.2 punktą toliau išdėstytame 2.4 punkte nurodytos priemonės turi būti taikomos laikantis negrąžinimo principo, net jeigu perėmimas vykdomas atvirojoje jūroje. Todėl nuostatose dėl šių priemonių taikymo turi būti numatyta galimybė sienos apsaugos pareigūnams vykdyti kontrolę, būtiną siekiant užtikrinti, kad šis principas nebūtų pažeistas(55).
72. Kalbant apie Parlamento dublike išdėstytą argumentą, kad ginčijamu sprendimu bent jau buvo išplėsta materialinė ir geografinė 13 straipsnio taikymo sritis, nes jis tapo taikytinas atvejais, kurių ŠSK anksčiau nereglamentavo, šis argumentas yra neatskiriamas nuo argumentų, kuriais grindžiamas pirmasis motyvas. Esant tokioms aplinkybėms, nagrinėdamas šį motyvą remiuosi jau išdėstytais argumentais.
73. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus manau, kad antrasis Parlamento motyvas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
5. Trečiasis motyvas, susijęs su tuo, kad ginčijamu sprendimu keičiamas „Frontex“ reglamentas
a) Šalių argumentai
74. Pateikdamas trečiąjį motyvą Parlamentas teigia, kad ginčijamu sprendimu peržengiama 12 straipsnio 5 dalies taikymo sritis, nes pastarąja nuostata Komisijai arba Tarybai nesuteikiami įgaliojimai nustatyti taisyklių, taikomų Agentūros, kurios užduotys ir veikla reglamentuojamos „Frontex“ reglamentu, koordinuojamoms operacijoms. Tačiau vienintelis ginčijamo sprendimo tikslas yra reglamentuoti tokias operacijas ir taip sukurti pareigas ne tik valstybėms narėms, bet ir pačiai Agentūrai. Pavyzdžiui, Parlamentas pastebi, kad ginčijamo sprendimo 1 straipsnyje numatyta, jog to sprendimo priedo I dalyje įtvirtintos taisyklės ir II dalyje išdėstytos neprivalomos gairės „įtraukiamos į kiekvienos operacijos, kurią koordinuoja Agentūra, veiklos planą“. Šia nuostata keičiama „Frontex“ reglamento 8e straipsnio 1 dalis, kurioje numatyta, kad „[Agentūros] vykdomasis direktorius ir prašančioji valstybė narė susitaria dėl veiklos plano, kuriame išsamiai išdėstomos tikslios būrių dislokacijos sąlygos“(56). Be to, pagal šią dalį reikalaujama, kad taisyklės, kuriomis reglamentuojama perimtų arba išgelbėtų asmenų išlaipinimo tvarka, būtų įtrauktos į veiksmų planą, ir labai keičiamas operacijoje dalyvaujančių sienos apsaugos pareigūnų vaidmuo. Dublike Parlamentas priduria, kad ginčijamu sprendimu išplečiama „Frontex“ reglamento taikymo teritorija, apibrėžta jo 1a straipsnio 1 punkte.
75. Taryba ir Komisija visų pirma pažymi, kad pagal ŠSK 16 straipsnio 1 dalį stebėjimo operacijas valstybės narės turi vykdyti glaudžiai tarpusavyje bendradarbiaudamos ir kad tokį bendradarbiavimą koordinuoja Agentūra, kaip numatyta šio straipsnio 2 dalyje. Todėl ryšys su „Frontex“ reglamentu neišvengiamas. Tačiau jos atmeta galimybę, kad ginčijamu sprendimu šis reglamentas gali būti keičiamas. Jos pastebi, kad ginčijamame sprendime numatytų taisyklių įtraukimas į veiklos planą nereiškia tokio pakeitimo, nes tos taisyklės, kuriomis nustatyta stebėjimo tvarka, neabejotinai gali būti vienu iš „Frontex“ reglamento 8e straipsnio c arba d punktuose išdėstytų plano elementų(57). Komisija priduria, kad ginčijamas sprendimas skirtas tik valstybėms narėms, kurios, kai jų prašoma su Agentūra parengti veiksmų planą, privalo užtikrinti, kad į planą būtų įtrauktas sprendimo priedas. Todėl ginčijamas sprendimas neturi įtakos Agentūros veiklai. Priešingai, ar išplėsti pareigos, kuri ginčijamu sprendimu nustatyta valstybėms narėms, taikymą, nustatoma greičiau „Frontex“ reglamentu. Galiausiai Taryba teigia, kad net jeigu būtų konstatuota, kad ginčijamu sprendimu pakeistos 8e ir 8g straipsnių nuostatos, jas papildant naujomis neesminėmis nuostatomis, dėl to šis sprendimas netaptų neteisėtas, nes ŠSK ir „Frontex“ reglamentas yra papildomo pobūdžio teisės aktai, skirti SESV 77 straipsnyje numatytai išorės sienų valdymo politikai įgyvendinti.
b) Vertinimas
76. Visų pirma būtina atmesti Tarybos papildomai pateiktą argumentą, kad ginčijamas sprendimas nėra neteisėtas, net jeigu juo ir keičiamas „Frontex“ reglamentas. Kaip teisingai teigia Parlamentas, naudodamasi įgyvendinimo įgaliojimais Komisija (arba Taryba) neturi teisės keisti teisės akto, kuris nėra pagrindinis teisės aktas, vien todėl, kad tokiais dviem teisės aktais reglamentuojami skirtingi to paties klausimo aspektai ir tam tikra prasme juos galima laikyti vienas kitą papildančiais. Komisija su tuo taip pat sutinka.
77. Todėl būtina išsiaiškinti, ar, kaip teigia Parlamentas, ginčijamu sprendimu keičiamas „Frontex“ reglamentas arba juo keičiamos tam tikros šio reglamento nuostatos.
78. Kaip teisingai pastebi tiek Taryba, tiek Komisija, šie du teisės aktai neabejotinai susiję. ŠSK ir jam įgyvendinti priimtos taisyklės turi būti taikomi ir stebėjimo operacijoms, kurias vykdo „Frontex“, o Agentūros vaidmuo, susijęs su valstybių narių operatyvaus bendradarbiavimo išorės sienų valdymo srityje koordinavimu, aiškiai pripažįstamas ŠSK 16 straipsnio 2 dalyje.
79. Tačiau nei šioje, nei kurioje nors kitoje ŠSK nuostatoje nenumatytos taisyklės arba įgaliojimas priimti teisės aktus, kuriais reglamentuojamas valstybių narių operatyvus bendradarbiavimas Bendrijos išorės sienų valdymo srityje. Kitaip ir negali būti, nes EB 66 straipsnis, kuriuo Tarybai suteikti įgaliojimai priimti tokius teisės aktus (ir kuriuo grindžiamas „Frontex“ reglamentas), nėra vienas iš ŠSK teisinių pagrindų(58). Be to, ŠSK įtvirtintas reikalavimas valstybėms narėms nesikišti į „Frontex“ veiklą. ŠSK 16 straipsnio 3 dalies pirmame sakinyje numatytas leidimas joms tęsti operatyvų bendradarbiavimą su kitomis valstybėmis narėmis ir (arba) trečiosiomis šalimis, esančiomis prie išorės sienų, su sąlyga, kad tokiu bendradarbiavimu papildoma Agentūros veikla ir juo aiškiai nepažeidžiami Agentūros įgaliojimai. Be to, antrame tos dalies sakinyje numatyta, kad „valstybės narės susilaiko nuo veiksmų, kurie trukdytų Agentūrai funkcionuoti arba įgyvendinti jos tikslus“(59).
80. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pagrindinis ginčijamo sprendimo tikslas yra „[Agentūrai koordinuojant] operatyvų bendradarbiavimą <...> ir [tokį bendradarbiavimą dar labiau stiprinant]“ priimti „papildomas jūros sienų stebėjimo, kurį [vykdo] sienos apsaugos pareigūnai <...>, taisykles“ (2 ir 11 konstatuojamosios dalys) ir jo 1 straipsnyje numatyta, kad tokį stebėjimą „reglamentuoja taisyklės, išdėstytos priedo I dalyje“, taip pat tuo tikslu įtvirtinta, kad „tos taisyklės ir priedo II dalyje išdėstytos neprivalomos gairės įtraukiamos į kiekvienos operacijos, kurią koordinuoja Agentūra, veiklos planą“(60).
81. Iš tiesų, kaip ypač pažymi Komisija, ginčijamu sprendimu pareigos nustatomos tik valstybėms narėms, o ne Agentūrai, ir kadangi dėl veiksmų plano pastaroji turi tartis su prašančiąja valstybe nare, praktiškai gali atsitikti taip, kad ginčijamo sprendimo nuostatos nebus įtrauktos į planą(61).
82. Tačiau vis dėlto ginčijamo sprendimo 1 straipsniu labai susiaurinama prašančiosios valstybės narės, taigi ir Agentūros, diskrecija ir taip potencialiai smarkiai kišamasi į jos veiklą. Kaip pavyzdį galima nurodyti įvykius, susijusius su „Frontex“ intervencija, kurios 2011 m. kovo mėnesį dėl Libijos krizės paprašė Malta. Į Maltos prašymą, be kita ko, į veiksmų planą neįtraukti ginčijamo sprendimo priedo II dalyje pateiktų gairių, daugelis valstybių narių reagavo neigiamai ir dėl jo vyko ilgos Agentūros ir Maltos vyriausybės derybos, dėl kurių ši operacija nebuvo pradėta(62).
83. Iš tiesų laikoma, kad visas ginčijamo sprendimo priedas, įskaitant neprivalomas gaires (kurių privalomąją galią sunku ginčyti atsižvelgiant į 1 straipsnio formuluotę(63)), sudaro dalį Bendrijos nuostatų, susijusių su išorės sienų valdymu, kurių taikymą Agentūra privalo palengvinti ir padaryti veiksmingesnį, kaip numatyta „Frontex“ reglamento 1 straipsnio 2 dalyje(64).
84. Be to, ginčijamo sprendimo priedo II dalyje išdėstytomis neprivalomomis gairėmis, susijusiomis su paieškos ir gelbėjimo atvejais, reglamentuojami operacijų aspektai, kurie nėra priskiriami prie „Frontex“ pareigų. Kaip pasiūlyme, kuriuo remiantis buvo priimtas ginčijamas sprendimas, nurodo pati Komisija, „Frontex“ nėra paieškos ir gelbėjimo agentūra(65) ir „dėl to, kad dauguma „Frontex“ koordinuojamų jūros operacijų tampa paieškos ir gelbėjimo operacijomis, jos nepatenka į „Frontex“ <...> koordinuojamą sritį“(66). Tą patį galima pasakyti ir apie išlaipinimo taisykles. Vis dėlto ginčijamame sprendime numatyta, kad šios gairės turi būti įtrauktos į veiksmų planą.
85. Remdamasis išdėstytais argumentais manau: kadangi ginčijamu sprendimu reglamentuojami aspektai, susiję su valstybių narių operatyviu bendradarbiavimu Sąjungos išorės sienų, kurios patenka į „Frontex“ reglamento taikymo sritį, valdymo srityje, ir bet kuriuo atveju nustatomos taisyklės, kuriomis kišamasi į tuo reglamentu įsteigtos Agentūros veiklą, ginčijamu sprendimu viršijami ŠSK 12 straipsnio 5 dalimi suteikti įgyvendinimo įgaliojimai.
86. Tačiau prieš galutinai išsprendžiant šį klausimą vertėtų pažymėti, kad teisės nuostatos, kurioms taikomi išdėstyti argumentai, buvo pakeistos Reglamentu Nr. 1168/2011(67). Tuo reglamentu, be kita ko, į 1 straipsnio 2 dalį įrašyta speciali nuoroda į ŠSK, 2 straipsnio 1 dalis, kuria apibrėžiamos Agentūros užduotys, papildyta da punktu, kuriame numatyta, kad Agentūra teikia pagalbą tais „atvejais, <...> [kurie] gali būti susiję su humanitarinėmis krizėmis ir gelbėjimo darbais jūroje“, ir naujojo 3a straipsnio bei 8e straipsnio j punkte numatyta informacija, kuri turi būti įtraukta į veiklos planą, kai vykdomos operacijos jūroje, t. y. „nuorodos į tarptautinius ir Sąjungos teisės aktus dėl sulaikymo, gelbėjimo darbų jūroje ir išlaipinimo“.
87. Net jeigu būtų laikoma, kad šioje byloje reikia atsižvelgti į tokį teisės akto pakeitimą, tai nepaneigtų jau išdėstytos išvados. Net įsigaliojus Reglamentui Nr. 1168/2011 priemonės, kuriomis nustatoma „Frontex“ koordinuojamų jūrų operacijų vykdymo praktinė tvarka, iš tiesų ir toliau reglamentuojamos remiantis teisės aktu, kuriuo įgyvendinamas kitas teisės aktas, pats priimtas remiantis teisiniu pagrindu, pagal kurį vieną nebūtų galima priimti tokių priemonių. Įtvirtinus tokias nuostatas, ginčijamu sprendimu buvo viršyti ŠSK 12 straipsnio 5 dalimi suteikti įgyvendinimo įgaliojimai.
88. Taigi, manau, kad trečiajam Parlamento motyvui taip pat reikia pritarti.
C – Su ieškiniu susijusios išvados
89. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, manau, kad ieškinys turi būti patenkintas, o ginčijamas sprendimas – panaikintas.
IV – Parlamento prašymas nurodyti, kad ginčijamo sprendimo poveikis išlieka
90. Parlamentas Teisingumo Teismo prašo, kad jeigu Teisingumo Teismas panaikintų ginčijamą sprendimą, jis, remdamasis SESV 264 straipsnio antroje pastraipoje suteiktais įgaliojimais, nurodytų, kad ginčijamo sprendimo poveikis išlieka, kol bus priimtas naujas teisės aktas. Ši nuostata, kurioje numatyta, kad „jei Teismas mano, kad tai reikalinga, jis nurodo, kurie paskelbto negaliojančiu akto padariniai lieka galutiniai“, taip pat taikoma siekiant laikinai išsaugoti visą tokio teisės akto poveikį tol, kol jis bus pakeistas(68).
91. Jeigu šioje byloje ginčijamas sprendimas būtų tiesiog panaikintas, Sąjunga netektų svarbaus teisės akto, kuriuo koordinuojami valstybių narių bendri veiksmai Sąjungos jūrų sienų stebėjimo valdymo srityje ir kuriuo užtikrinama, kad toks stebėjimas labiau atitiktų žmogaus teises bei pabėgėlių apsaugos tvarką.
92. Dėl išdėstytų priežasčių manau, kad Parlamento prašymas turėtų būti patenkintas ir ginčijamo sprendimo poveikis turėtų išlikti, kol įsigalios teisės aktas, priimtas pagal įprastą teisėkūros procedūrą.
V – Išvada
93. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismui siūlau:
– atmesti Tarybos prieštaravimą ir pripažinti, kad ieškinys yra priimtinas,
– patenkinti ieškinį iš esmės ir panaikinti ginčijamą sprendimą,
– nurodyti, kad jo poveikis išlieka, kol įsigalios teisės aktas, priimtas pagal įprastą teisėkūros procedūrą,
– priteisti iš Tarybos bylinėjimosi išlaidas ir nurodyti Komisijai padengti savo bylinėjimosi išlaidas.