NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 8. mája 2008 1(1)
Vec C‑73/07
Tietosuojavaltuutettu
proti
Satakunnan Markkinapörssi Oy a Satamedia Oy
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Korkein hallinto‑oikeus (Fínsko)]
„Smernica 95/46/ES – Ochrana fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov – Ochrana súkromia – Daňové údaje o príjmoch a majetku – Sloboda prejavu – Výsada pre médiá“
I – Úvod
1. Súdny dvor má v tomto prípade za úlohu objasniť vzťah medzi ochranou údajov a slobodou tlače, respektíve slobodou médií. Pri prijímaní smernice Európskeho parlamentu a Rady 95/46/EHS z 24. októbra 1995 o ochrane fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov a voľnom pohybe týchto údajov(2) (ďalej len „smernica o ochrane osobných údajov“) sa vedelo o možnom konflikte medzi týmito dvomi základnými právami, a členské štáty preto dostali v článku 9 za úlohu zabezpečiť rovnováhu medzi týmito základnými právami. Členské štáty mali prijať nevyhnutné výnimky z ochrany údajov najmä pre médiá. Teraz vzniká otázka, či možno túto výnimku použiť na uverejnenie daňových údajov fínskych občanov vo forme zoznamu vrátane údajov o ich príjmoch a majetku, ako aj na sprístupnenie týchto údajov za pomoci služby krátkych textových správ [SMS] pre mobilnú telekomunikáciu.
II – Právny rámec
A – Právne predpisy Spoločenstva
2. Článok 2 písm. a), b) a c) smernice o ochrane osobných údajov definuje základné pojmy ako osobné údaje, spracovanie a registračný systém osobných údajov:
„Na účely tejto smernice:
a) ‚osobné údaje‘ znamenajú akúkoľvek informáciu, ktorá sa týka identifikovanej alebo identifikovateľnej fyzickej osoby (‚údajového subjektu‘); identifikovateľná osoba je osoba, ktorú možno identifikovať, priamo alebo nepriamo, najmä pomocou overenia identifikačného čísla alebo jedného alebo viacerých faktorov špecifických pre jej fyzickú, fyziologickú, duševnú, hospodársku, kultúrnu alebo sociálnu identitu;
b) spracovanie osobných údajov (‚spracovanie‘) znamená akúkoľvek operáciu alebo komplex operácií, ktorá sa vykonáva na osobných údajoch, či už automatickými prostriedkami, alebo nie, ako je zber, zaznamenávanie, organizácia, uskladnenie, úprava alebo nahradenie, vyhľadávanie, nahliadnutie, používanie, odhalenie prenosom, šírenie alebo sprístupnenie iným spôsobom, upravenie alebo kombinácia, blokovanie, vymazanie alebo zničenie;
c) ‚registračný systém osobných údajov‘ (‚registračný systém‘) znamená akúkoľvek štruktúrovanú zostavu osobných údajov, ktoré sú prístupné podľa konkrétnych kritérií, či už centralizované, decentralizované, alebo rozptýlené na funkčnej alebo geografickej báze;“
3. V nadväznosti na to upravuje článok 3 ods. 1 rozsah pôsobnosti smernice:
„Táto smernica sa uplatňuje na spracovanie osobných údajov vcelku alebo čiastočných údajov, automatickými prostriedkami, a na spracovanie osobných údajov inými, ako automatickými prostriedkami, ktoré tvoria časť registračného systému alebo určených pre to, aby tvorili časť registračného systému.“
4. Vzťah ochrany údajov k slobode prejavu a slobode tlače je upravený v článku 9:
„Členské štáty vykonajú opatrenia pre výnimky a odchýlky z ustanovení tejto kapitoly, kapitoly IV a kapitoly VI pre spracovanie osobných údajov, vykonávané výlučne na žurnalistické účely alebo účely umeleckého alebo literárneho vyjadrenia, iba vtedy, ak sú nevyhnutné pre uvedenie práva na súkromie do súladu s nariadeniami, ktorými sa riadi sloboda prejavu.“
5. Toto ustanovenie je vysvetlené v odôvodneniach č. 17 a 37:
„(17) keďže pokiaľ ide o spracovanie zvukových a obrazových údajov vykonávané na novinárske účely alebo na účely literárneho alebo umeleckého vyjadrovania, najmä v audiovizuálnej oblasti, sa zásady smernice uplatňujú v obmedzenej miere, a to podľa ustanovení uvedených v článku 9;
…
(37) keďže spracovanie osobných údajov na účely žurnalistiky alebo na účely literárneho alebo umeleckého stvárnenia, najmä v audiovizuálnej oblasti, by malo oprávňovať k výnimkám z požiadaviek vyplývajúcich z určitých nariadení tejto smernice do tej miery, ako je to nutné pre zladenie základných práv jednotlivcov so slobodou informácií a najmä s právom získavať a odovzdávať informácie, ako to zaručuje najmä článok 10 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd; keďže členské štáty by preto mali stanoviť výnimky a odchýlky nutné pre rovnováhu medzi základnými právami, pokiaľ ide o všeobecné opatrenia k zákonnosti spracovania údajov, opatrenia na prenos údajov do tretích krajín a kompetenciu dozorného úradu; keďže nemalo by to viesť členské štáty k tomu, aby určovali výnimky z opatrení na zaistenie bezpečnosti spracovania; keďže, aspoň dozorný úrad, zodpovedný za tento sektor, by mal byť tiež vybavený určitými právomocami ex post, t. j. právom uverejňovať pravidelnú správu, alebo právom predkladať záležitosti súdnym orgánom;“
6. Článok 17 ods. 1 upravuje požiadavky na bezpečnosť spracovania údajov:
„1. Členské štáty zabezpečia, zavedenie príslušných technických a organizačných opatrení na ochranu osobných údajov pred náhodným alebo nezákonným poškodením alebo náhodnej strate, zmene, neoprávnenému prezradeniu alebo sprístupneniu, najmä, kde spracovanie obsahuje prenos údajov cez sieť a proti všetkým iným nezákonným formám spracovania.
So zreteľom na stav techniky a cenu jej zavedenia takéto opatrenia zabezpečia úroveň bezpečnosti primeranú pre riziká, ktoré predstavuje spracovanie a charakter údajov, ktoré sa majú chrániť.“
7. Ďalšie odseky článku 17 upravujú použitie týchto povinností na spracovanie osobných údajov tretími osobami.
B – Vnútroštátne právne predpisy
8. Fínska Perustuslaki [ústava] chráni vo svojom § 10 ods. 1 súkromný život, ale aj slobodu prejavu a prístup verejnosti k informáciám, ktoré majú k dispozícii štátne orgány, a to v § 12:
„Každý má právo na slobodu prejavu. Toto právo zahŕňa slobodu bez predchádzajúcich obmedzení vyjadrovať, uverejňovať a prijímať informácie a názory a iné oznámenia. Výkon slobody prejavu bližšie upravuje zákon. Zákon môže stanoviť nevyhnutné obmedzenia obrazových programov z dôvodu ochrany detí.
Dokumenty a iné záznamy vo vlastníctve verejných orgánov sú verejné, ak ich sprístupnenie z dôležitých dôvodov osobitne neobmedzuje zákon. Každý má právo získavať z verejných dokumentov a záznamov informácie.“
9. Podľa § 5 ods. 1 laki verotustietojen julkisuudesta ja slassapidosta [zákon o verejnej povahe daňových údajov a o ich dôvernosti] verejnými daňovými údajmi obsiahnutými v každoročne vykonávanom zdanení sú meno daňovníka, jeho rok narodenia a obec, v ktorej má bydlisko. Okrem toho sú verejnými aj tieto údaje:
1. príjem zo zdaniteľnej činnosti (štátna daň);
2. príjem z kapitálu a zdaniteľného majetku (štátna daň);
3. zdaniteľný príjem (obecná daň);
4. daň z príjmu a daň z majetku, obecná daň, ako aj celková suma vymeraných daní a poplatkov.
10. Verejný orgán oznámi tieto informácie na požiadanie zásadne ústne, ale dokument môže odovzdať aj na nahliadnutie, vyhotovenie kópie alebo vypočutie alebo môže vydať jeho kópiu alebo výtlačok. Pre postúpenie údajov zo súboru s osobnými údajmi štátneho orgánu platí § 16 ods. 3 Julkisuuslaki [zákon o verejnej povahe činnosti verejných orgánov]:
„Kópia alebo výtlačok súboru verejného orgánu s osobnými údajmi alebo jeho údajov sa môže poskytnúť vo vytlačenej alebo elektronickej forme, ak tento zákon nestanoví inak, ak je príjemca podľa predpisov o ochrane osobných údajov oprávnený takéto údaje uchovávať a používať. Na účely priameho marketingu a na prieskum názorov a prieskum trhu môžu byť osobné údaje poskytované však len vtedy, ak to zákon ustanovuje alebo ak s tým dotknutá osoba vyjadrila súhlas.“
11. Smernicu o ochrane osobných údajov Fínsko prebralo prostredníctvom Henkilötietolaki (zákon o osobných údajoch). § 2 ods. 4 a 5 obsahuje obmedzenia pre uplatnenie rozhodujúce v danom prípade:
„Tento zákon sa nevzťahuje na súbory s osobnými údajmi, ktoré obsahujú len materiál, ktorý bol ako taký zverejnený v hromadných oznamovacích prostriedkoch.
Na spracovanie osobných údajov na redakčné, umelecké alebo literárne účely sa vzťahujú, pokiaľ sú použiteľné, len § 1 až § 4, § 32, § 39 ods. 3, § 40 ods. 1 a 3, § 42, § 44 ods. 2, § 45 až § 47, § 48 ods. 2 a § 50 a § 51, pokiaľ z § 17 nevyplýva niečo iné.“
12. Zdá sa, že z týchto ustanovení je pre otázky, o ktorých sa tu má rozhodnúť, smerodajný len § 32 ods. 1:
„Osoba zodpovedná za spracovanie dát je povinná zaviesť príslušné technické a organizačné opatrenia na ochranu osobných údajov pred neoprávneným prístupom, náhodnou stratou alebo nezákonným poškodením, zmenou, postúpením, prenosom alebo iným nezákonným spracovaním. Pri výkone týchto opatrení treba brať zreteľ na stav techniky, ktorá je k dispozícii, a na náklady na tieto opatrenia, ďalej na charakter, rozsah a aktuálnosť údajov, ktoré sa spracovávajú, a na význam spracovania z hľadiska ochrany súkromia.“
III – Skutkový stav, vnútroštátne konanie a návrh na začatie prejudiciálneho konania
13. Podľa údajov vnútroštátneho súdu vyzbieral Satakunnan Markkinapörssi Oy na daňových orgánoch sprístupnené daňové údaje jednotlivých osôb s cieľom ďalšieho využitia. Za použitia týchto údajov zverejňoval tento podnik každoročne v jednom časopise zoznam s daňovými údajmi približne 1,2 milióna fyzických osôb.
14. Údaje obsahovali meno a priezvisko osoby a daňové údaje o príjmoch zo zárobkovej činnosti a z kapitálu a o majetku s presnosťou na 100 eur. Údaje boli zverejňované v regionálnych publikáciách (v roku 2001 existovalo 16 takých publikácií). Príslušné údaje boli zoradené podľa abecedy podľa obce a kategórie príjmu.
15. Dolná hranica na zverejňovanie údajov bola stanovená v závislosti od obce. Napríklad pre Helsinky bola zvolená hranica príjmu zo zárobkovej činnosti vo výške 36 000 eur. V menších obciach bola dolná hranica nižšia.
16. Hlavným účelom časopisu je zverejňovanie daňových údajov. Obsahuje súčasne popri inzerátoch aj zhrnutia a iné články. Oproti daňovým údajom zaberajú ostatné časti podstatne menej miesta.
17. Spoločnosť Satakunnan Markkinapörssi Oy požaduje za odstránenie informácií o osobe z časopisu poplatok. Podľa tvrdenia spoločnosti nebolo zaplatenie poplatku podmienkou odstránenia.
18. Satakunnan Markkinapörssi Oy postúpila tieto v tlači uverejnené osobné údaje ďalej na diskoch CD-ROM spoločnosti Satamedia Oy. Pritom ide o inú spoločnosť patriacu tomu istému okruhu osôb.
19. Satamedia Oy a Satakunnan Markkinapörssi Oy sa dohodli s tretím podnikom, operátorom mobilnej telefónnej siete, o technickej realizácii služby SMS. Satamedia Oy postúpila na tento účel príslušné vo Veropörssi zverejnené údaje tomuto tretiemu podniku, ktorý poskytoval služby SMS na účet Satamedia Oy.
20. V rámci tejto služby zašle užívateľ mobilnej telefónnej siete správu: DAŇ MENO PRIEZVISKO BYDLISKO (napr. DAŇ MATTI MEIKÄLÄINEN HELSINKI) na určené číslo. Ako odpoveď sú zasielané na mobilný telefón údaje o príjmoch zo zárobkovej činnosti a z kapitálu a o majetku s presnosťou na 100 eur. V roku 2004 sa v rámci tejto služby SMS zjavovali aj údaje osôb s rovnakým menom, ako aj porovnateľné údaje podľa jednotlivých obcí. Za úspešne zaslanú SMS sa účtuje poplatok. Podnik údaje zo služby na žiadosť odstráni.
21. Tietosuojavaltuutettu [fínsky splnomocnenec pre ochranu údajov] preskúmal činnosť Satakunnan Markkinapörssi Oy a Satamedia Oy a požiadal Komisiu pre ochranu údajov, aby zakázala:
a) spoločnosti Satakunnan Markkinapörssi Oy
– zbierať a zaznamenávať alebo iným spôsobom spracovávať údaje o príjmoch fyzických osôb zo zárobkovej činnosti alebo z kapitálu a o ich majetku v takom rozsahu a takým spôsobom, ako tomu bolo v roku 2001 v súvislosti s ich daňovými údajmi, a
– poskytovať osobné údaje, ktoré vyzbierala a zaznamenala do súborov údajne na redakčné účely, pre služby SMS alebo na iné účely;
b) spoločnosti Satamedia Oy zbierať a zaznamenávať a postupovať ďalej pre služby SMS alebo na iné účely osobné údaje získané zo súborov od Satakunnan Markkinapörssi Oy.
22. Komisia pre ochranu údajov túto žiadosť zamietla. Žaloba proti tomuto rozhodnutiu bola na prvom stupni neúspešná. Splnomocnenec pre ochranu osobných údajov nato podal opravný prostriedok na Korkein hallinto‑oikeus, fínsky Najvyšší správny súd.
23. Na základe tohto opravného prostriedku podal Korkein hallinto‑oikeus na Súdny dvor návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 234 ES o týchto otázkach:
1. Má sa za spracovanie osobných údajov v zmysle článku 3 ods. 1 smernice 95/46/ES považovať činnosť, ktorá spočíva:
a) v zbere údajov týkajúcich sa príjmov zo zárobkovej činnosti a kapitálu, ako aj o majetku fyzických osôb vo verejných dokumentoch správnych orgánov a ich spracovaní s cieľom ich uverejnenia;
b) v ich uverejnení vo forme podrobných zoznamov zostavených podľa obcí, v ktorých sú zoradené podľa abecedy a podľa kategórií príjmov;
c) v ich postúpení vo forme diskov CD‑ROM na to, aby boli použité na obchodné účely;
d) v ich spracovaní v rámci služby SMS, ktorá používateľom mobilných telefónov umožňuje po zaslaní mena a obce bydliska určitej osoby získať informácie o príjmoch zo zárobkovej činnosti a z kapitálu, ako aj o majetku tejto osoby?
2. Má sa smernica 95/46 vykladať v tom zmysle, že rôzne činnosti uvedené v prvej otázke pod písm. a) až d) vyššie sa môžu považovať za spracovanie osobných údajov výlučne na žurnalistické účely v zmysle článku 9 smernice, ak sa zohľadní, že údaje týkajúce sa viac ako milióna daňovníkov, ktoré sa vyzbierali, pochádzajú z dokumentov, ktoré sú podľa vnútroštátnej právnej úpravy o prístupe k informáciám verejné? Je skutočnosť, že hlavným účelom tejto činnosti je uverejňovanie uvedených údajov, pre posúdenie významná?
3. Má sa článok 17 smernice 95/46 v spojení s jej zásadami a cieľmi vykladať v tom zmysle, že uverejňovanie údajov, ktoré boli vyzbierané na žurnalistické účely, a ich postúpenie na spracovanie na obchodné účely je s ním v rozpore?
4. Má sa smernica 95/46 vykladať v tom zmysle, že také súbory s osobnými údajmi, ktoré obsahujú len informácie, ktoré už boli uverejnené ako také v oznamovacích prostriedkoch, nepatria vôbec do jej pôsobnosti?
24. Písomné pripomienky zaslali Satakunnan Markkinapörssi Oy a Satamedia Oy spoločne, Estónsko, Portugalsko, Fínsko, Švédsko a Komisia. Na ústnom pojednávaní, ktoré sa konalo 12. februára 2008, sa okrem toho zúčastnil fínsky splnomocnenec pre ochranu údajov, pričom Portugalsko sa nezúčastnilo.
25. Žiadosť Európskeho dozorného úradníka pre ochranu údajov o účasť na konaní predseda Súdneho dvora zamietol, pretože v prejudiciálnom konaní sa nepočíta s vedľajšími účastníkmi konania a dozorný úradník pre ochranu údajov nie je uvedený v článku 23 Štatútu ako účastník konania.(3)
IV – Právne posúdenie
26. Vo vnútroštátnom konaní sa má preskúmať, či právne predpisy o ochrane údajov bránia rozširovaniu daňových údajov spoločnosťami Satakunnan Markkinapörssi Oy a Satamedia Oy. Vnútroštátny súd preto predkladá prvú otázku, či a v akom rozsahu patrí uvedené zaobchádzanie s daňovými údajmi do rozsahu pôsobnosti smernice o ochrane osobných údajov.
27. Podľa § 2 ods. 5 fínskeho zákona o osobných údajoch platia pre spracovanie osobných údajov na redakčné účely len niektoré ustanovenia o ochrane údajov. Jediným obmedzením pri spracovaní sa zdá byť § 32 ods. 1, ktorý preberá požiadavky na bezpečnosť spracovania podľa článku 17 smernice o ochrane osobných údajov. Výkladu tohto ustanovenie sa týka tretia prejudiciálna otázka.
28. Vnútroštátny súd sleduje pritom svojou druhou otázkou ďalší možný dôvod na použitie právnych ustanovení o ochrane údajov, totiž výklad článku 9 smernice o ochrane osobných údajov, ktorý ukladá členským štátom zabezpečiť rovnováhu medzi slobodou prejavu a súkromím. Táto rovnováha sa má dosiahnuť prostredníctvom výnimiek z ochrany údajov, keď sa osobné údaje spracovávajú výlučne na žurnalistické, umelecké alebo literárne účely. Otázkou teda je, či a do akej miery možno v danom prípade uznať žurnalistické účely.
29. Štvrtá otázka má vyjasniť, či je ďalšia fínska výnimka z ochrany údajov, totiž výnimka podľa § 2 ods. 4 zákona o ochrane osobných údajov týkajúca sa spracovania zverejňovaných údajov, v súlade s právom Spoločenstva.
A – O prvej otázke – spracovanie osobných údajov
30. Vnútroštátny súd sa najprv pýta, či rôzne činnosti spoločností Satakunnan Markkinapörssi Oy a Satamedia Oy patria do rozsahu pôsobnosti smernice o ochrane osobných údajov.
31. Súd a účastníci konania sa správne zhodujú v názore, že zverejnenie daňových údajov a ich sprístupnenie vo forme krátkych textových správ sa má považovať za spracovanie osobných údajov v zmysle článku 2 písm. a) a b) smernice o ochrane osobných údajov.
32. Ide o osobné údaje, pretože informácie o príjmoch, majetku a daniach sa spájajú s konkrétnymi osobami. Tak zverejnenie, ako aj sprístupnenie službou krátkych textových správ je podmienené rôznymi postupmi spracovania v zmysle článku 2 písm. b) smernice o ochrane osobných údajov, ako je napríklad zber, zaznamenávanie, organizácia, uskladnenie, odhalenie prenosom, šírenie alebo sprístupnenie iným spôsobom.
33. Podmienkou uplatnenia smernice o ochrane osobných údajov je podľa článku 3 ods. 1 navyše spracovanie osobných údajov vcelku alebo čiastočných údajov automatickými prostriedkami alebo spracovanie osobných údajov inými ako automatickými prostriedkami, ktoré tvoria časť registračného systému alebo sú určené na to, aby tvorili časť registračného systému. Registračný systém (ďalej len „súbor“) je usporiadaná zostava osobných údajov, ktoré sú sprístupnené podľa určitých kritérií.
34. Je pravdepodobné, že postupy spracovania uvádzané vnútroštátnym súdom sa vykonáva aspoň čiastočne automatickými prostriedkami, v každom prípade odhliadnuc od postúpenia CD‑ROM. Postúpenie automatickými prostriedkami si však nevyžaduje ďalšie vysvetlenie, pretože zverejnenie daňových údajov na papieri je súborom a postúpenie údajov vo forme krátkych textových správ predpokladá nahliadnutie do súboru osobných údajov. Pri všetkých menovaných činnostiach – vrátane postúpenia údajov na CD‑ROM – ide teda o spracovanie osobných údajov, ktoré buď tvoria časť súboru, alebo sú určené na to, aby tvorili časť súboru.
35. Na prvú otázku je preto potrebné odpovedať tak, že za spracovanie osobných údajov v zmysle článku 3 ods. 1 smernice 95/46 sa má považovať činnosť – tak ako je to uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania –, ktorá spočíva:
a) v zbere údajov týkajúcich sa príjmov zo zárobkovej činnosti a kapitálu, ako aj o majetku fyzických osôb vo verejných dokumentoch správnych orgánov a ich spracovaní s cieľom ich uverejnenia;
b) v ich uverejnení vo forme podrobných zoznamov zostavených podľa obcí, v ktorých sú zoradené podľa abecedy a podľa kategórií príjmov;
c) v ich postúpení vo forme diskov CD‑ROM na to, aby boli použité na obchodné účely;
d) v ich spracovaní v rámci služby SMS, ktorá používateľom mobilných telefónov umožňuje po zaslaní mena a obce bydliska určitej osoby získať informácie o príjmoch zo zárobkovej činnosti a z kapitálu, ako aj o majetku tejto osoby.
B – O druhej otázke – výnimka pre žurnalistické činnosti
36. Druhou otázkou chce vnútroštátny súd zistiť, či sa činnosti v zmysle článku 9 smernice o ochrane osobných údajov, ktoré sú predmetom konania, môžu považovať za spracovanie osobných údajov výlučne na žurnalistické účely. Článok 9 je právnym základom pre úpravu takzvanej výsady pre tlač alebo pre médiá členskými štátmi.(4) Podľa tohto článku stanovia členské štáty pre spracovanie osobných údajov, ktoré sa uskutočňuje výlučne na žurnalistické, umelecké alebo literárne účely, odchýlky a výnimky z kapitol II, IV a VI smernice o ochrane osobných údajov iba vtedy, ak sú nevyhnutné na uvedenie práva na súkromie do súladu s predpismi, ktorými sa riadi sloboda prejavu. Z toho vyplýva, že pri druhej otázke ide o rozsah pôsobnosti tejto výnimky.
O rozhodujúcich základných právach
37. Výklad článku 9 smernice o ochrane osobných údajov sa musí riadiť základnými právami, medzi ktorými sa prostredníctvom tohto ustanovenia má zabezpečiť rovnováha. Súdy Spoločenstva musia pritom zohľadniť najmä judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“).(5)
38. Právo Spoločenstva zaručuje základné právo na slobodu prejavu zakotvené v článku 10 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaného v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“).(6) To uznáva Charta základných práv Európskej únie vyhlásená 7. decembra 2007 v Nice(7) (ďalej len „charta“) v článku 11. Sloboda a pluralita médií podľa článku 11 ods. 2 charty sa rešpektuje najmä v súvislosti s judikatúrou Súdneho dvora(8) a s Protokolom o systéme verejnoprávneho vysielania v členských štátoch(9).
39. Sloboda prejavu sa neobmedzuje na vyjadrovanie názorov, ale v zmysle komunikačnej slobody podľa článku 10 ods. 1 druhej vety EDĽP a článku 11 ods. 1 prvej vety charty výslovne zahŕňa slobodu prijímať a rozširovať informácie alebo myšlienky. ESĽP v ustálenej judikatúre zdôrazňuje, že sloboda prejavu sa nevzťahuje len na informácie alebo myšlienky, ktoré sú prijímané so súhlasom alebo sú považované za neškodné alebo bezvýznamné, ale aj na všetky informácie a myšlienky, ktoré urážajú, šokujú, alebo znepokojujú štát alebo časť obyvateľstva.(10) Sloboda prejavu chráni postúpenie informácií a vyjadrenie názorov aj na obchodné účely.(11)
40. Základné právo na súkromie je zakotvené najmä v článku 8 EDĽP a uznané v článku 7 charty. Charta okrem toho v článku 8 výslovne proklamuje ochranu osobných údajov.(12) Postúpenie osobných údajov tretím osobám je nezávisle na neskoršom použití poskytnutých informácií porušením práva dotknutej osoby na rešpektovanie jej súkromného života, a teda zásahom v zmysle článku 8 EDĽP.(13)
41. Právo na súkromie nie je len právom na ochranu proti zásahom štátu, ale zakladá aj pozitívne povinnosti štátu.(14) V dôsledku toho Spoločenstvo rozšírilo ochranu údajov prostredníctvom smernice o ochrane osobných údajov na spracovanie údajov súkromnými osobami. V tomto zmysle zdôraznil už aj ESĽP v prípade použitia fotografií zo súkromia prominentnej osoby v časopisoch, že vzhľadom na technický pokrok pri zaznamenávaní a ďalšom používaní osobných údajov sa musí postupovať so zvýšenou opatrnosťou.(15)
42. Obmedzenie oboch základných práv je na základe porovnateľných podmienok v zásade prípustné: musí byť stanovené zákonom, musí slúžiť jednému alebo viacerým legitímnym cieľom podľa článku 8, respektíve článku 10 EDĽP a musí byť v demokratickej spoločnosti nevyhnutné. To znamená, že naliehavá spoločenská potreba môže odôvodňovať zásahy, keď sú primerané sledovanému legitímnemu cieľu.(16)
43. Prísne použitie ochrany údajov by mohlo citeľne obmedziť slobodu prejavu. Investigatívna žurnalistika by tým bola do značnej miery vylúčená, keď by hromadné oznamovacie prostriedky smeli osobné informácie spracovávať a zverejňovať len so súhlasom dotknutej osoby alebo až po tom, ako ju informovali. Na druhej strane je zrejmé, že hromadné oznamovacie prostriedky tým môžu porušovať súkromie jednotlivcov.(17) Z toho vyplýva, že je tu potrebné nájsť rovnováhu.
44. Tento konflikt medzi rôznymi základnými právami, ale aj medzi ochranou údajov a inými všeobecnými záujmami, je význačný pre výklad smernice o ochrane osobných údajov.(18) Príslušné ustanovenia smernice sú preto formulované relatívne všeobecným spôsobom. Ponechávajú členským štátom potrebný priestor na úvahu pri prijímaní opatrení na ich prebratie, ktoré môžu byť prispôsobené rôznym možným skutkovým okolnostiam.(19) V tomto rámci musia členské štáty rešpektovať príslušné základné práva a zabezpečiť ich rovnováhu.
45. Navyše musia podľa Súdneho dvora verejné orgány a súdy členských štátov nielen vykladať svoje vnútroštátne právo v súlade so smernicami o ochrane osobných údajov, ale aj dbať na to, aby nevychádzali z výkladu týchto smerníc, ktorý by kolidoval s uvedenými základnými právami alebo s inými všeobecnými zásadami práva Spoločenstva.(20)
Výsada posúdenia na vnútroštátnej úrovni
46. Na rozdiel od požiadaviek kladených na vnútroštátne súdy a verejné orgány je Súdny dvor pri stanovení rozsahu ochrany údajov a pri zvažovaní kolidujúcich základných práv veľmi zdržanlivý. V rozsudku Promusicae sa obmedzil na to, že označil obe základné práva a uložil vnútroštátnemu súdu, aby vykonal vlastné zváženie.(21) V rozsudku Österreichischer Rundfunk a i. postupoval podobne(22), dal však vnútroštátnemu súdu navyše ešte usmernenia.(23)
47. Takúto zdržanlivosť dodržiava Súdny dvor aj v iných prípadoch kolízie práv. V rozsudku Familiapress išlo o kolíziu medzi voľným pohybom tovaru a vnútroštátnym zákazom hazardných hier v časopisoch. V tomto prípade sa Súdny dvor síce vyjadril v tom zmysle, že je potrebná určitá regulácia(24), ponechal však vo všeobecnosti vnútroštátnym súdom možnosť, aby zvážili, či je tento zákaz v primeranom vzťahu k zachovaniu rôznorodosti v hromadných oznamovacích prostriedkoch a či tento účel nemožno dosiahnuť menej obmedzujúcimi opatreniami.(25)
48. Ešte ďalej zašiel Súdny dvor v prípade kolízie medzi voľným pohybom služieb a ochranou ľudskej dôstojnosti, respektíve medzi voľným pohybom tovaru a predstavami o ochrane detí a mládeže, keď uznal, že v členských štátoch môžu existovať rôzne, ale rovnako legitímne ponímania o tom, ktoré obmedzenia základných práv sú primerané na ochranu verejných záujmov a najmä základných práv.(26)
49. Na druhej strane Súdny dvor už aj pripomenul, že jeho úlohou je, aby vnútroštátnemu súdu poskytol užitočné odpovede. Má najmä právomoc na základe spisu v spore vo veci samej, ako aj ústnych a písomných vyjadrení, ktoré mu boli predložené, poskytnúť usmernenia, ktoré vnútroštátnemu súdu umožnia rozhodnúť v konkrétnom spore, ktorý prejednáva vo vnútroštátnom konaní.(27) Takéto usmernenia sa vzťahujú obvykle najmä na problémy, ktoré je potrebné zohľadniť v rámci preskúmania primeranosti.
50. V tomto prípade by Súdny dvor mal skôr zaujať zdržanlivý prístup. Konkretizovanie kolidujúcich základných práv prislúcha súdom Spoločenstva predovšetkým vtedy, keď sú v popredí cezhraničné aktivity. Keď existujú domnienky o existencii znevýhodnenia cezhranične aktívnych občanov Únie, je potrebné vykonať mimoriadne intenzívne preskúmanie. To sa ukazuje pri rozsudkoch týkajúcich sa odborových aktivít súvisiacich s cezhraničnými službami(28) alebo pri premiestnení podniku(29) a pri útokoch protestujúcich poľnohospodárov na transporty ovocia(30).
51. Ani v prípade Schmidberger(31) to nebolo inak. V tejto veci išlo o prekážku voľného pohybu tovaru medzi Nemeckom a Talianskom povolenou demonštráciou na rakúskej diaľnici cez Brenner. Súdny dvor v tomto prípade síce uznal široký priestor pre voľnú úvahu vnútroštátnych orgánov pri zvažovaní medzi požiadavkami voľného pohybu tovaru a slobodou prejavu, respektíve slobodou zhromažďovania(32), ale výsledok tohto zvažovania pomerne dôkladne preskúmal(33) predtým, ako zamietol existenciu porušenia práva Spoločenstva.
52. Pri použití smernice o ochrane osobných údajov je ochrana cezhraničných činností naproti tomu výnimkou. Táto smernica sa zakladá na článku 95 ES, a pomáha teda uskutočniť vnútorný trh. Vzťahuje sa ale nielen na cezhraničné spracovanie údajov, ale aj na čisto vnútroštátne úkony. Na rozdiel od generálneho advokáta Tizzana(34) Súdny dvor napriek tomu nespochybnil rozsiahlu pôsobnosť smernice o ochrane osobných údajov, pretože v prípade obmedzenia na situácie cezhraničnej povahy by bolo vymedzenie rozsahu pôsobnosti uvedenej smernice neisté a záviselo by od náhod.(35)
53. Zo širokého rozsahu pôsobnosti smernice, ktorý ide skoro až nad rámec uskutočnenia vnútorného trhu, je však potrebné vyvodiť záver, že Súdny dvor by mal pri zvažovaní kolidujúcich základných práv v rámci smernice priznať členským štátom a ich súdom v zásade široký priestor pre úvahu, v ktorej rámci by sa mohli uplatniť ich vlastné tradície a predstavy o spoločenských hodnotách.
54. Článok 9 smernice o ochrane osobných údajov je potrebné vykladať v tomto kontexte.
O rozsahu pôsobnosti článku 9 smernice o ochrane osobných údajov
55. Podľa článku 9 smernice o ochrane osobných údajov vykonajú členské štáty opatrenia pre výnimky a odchýlky pre spracovanie osobných údajov, vykonávané výlučne na žurnalistické účely alebo účely umeleckého alebo literárneho vyjadrenia, iba vtedy, ak sú nevyhnutné na uvedenie práva na súkromie do súladu s nariadeniami, ktorými sa riadi sloboda prejavu.
56. Spoločnosti Satakunnan Markkinapörssi Oy a Satamedia Oy, ako aj Fínsko chcú rozšíriť rozsah pôsobnosti článku 9 smernice o ochrane osobných údajov na celý rozsah ochrany slobody prejavu. Podľa tohto výkladu by sa článok 9 smernice o ochrane osobných údajov v súlade s jeho účelom vzťahoval na všetky možné konflikty medzi slobodou prejavu a ochranou údajov. Členským štátom by bola súčasne priznaná najväčšia možná voľnosť pri zabezpečení rovnováhy medzi ochranou údajov a slobodou prejavu.
57. Tento výklad však nemá žiadny základ v znení článku 9 smernice o ochrane osobných údajov. Toto ustanovenie vyžaduje nielen to, aby bola zabezpečená rovnováha medzi slobodou prejavu a ochranou údajov, ale uvádza určité účely, v ktorých prospech sa členské štáty môžu odchýliť skoro od všetkých požiadaviek smernice o ochrane osobných údajov. Použité pojmy „žurnalistické účely alebo účely umeleckého alebo literárneho vyjadrenia“ by vedľa pojmu slobody prejavu strácali vlastnú funkciu, keby boli vo svojom celku považované za rovnocenné so slobodou prejavu.
58. Východiskom výkladu článku 9 smernice o ochrane osobných údajov by mala byť skôr skutočnosť, že výnimky zo všeobecnej zásady sa majú vykladať reštriktívne(36), aby príslušná zásada nebola zbavená svojho zmyslu vo väčšej miere, než je to nevyhnutné. V danom prípade by pri širokom výklade hrozilo, že bude porušené základné právo na ochranu súkromia.
59. Z článku 9 smernice o ochrane osobných údajov vyplýva nevyhnutnosť reštriktívneho výkladu už z toho, že toto ustanovenie sa vzťahuje iba na také spracovanie osobných údajov, ktoré sa vykonáva výlučne na účely v ňom uvedené. Aj odchýlky a výnimky smú byť prijaté iba vtedy, ak sú nevyhnutné na zabezpečenie rovnováhy príslušných základných práv.
60. Ako to uvádza najmä Komisia, aj široký rozsah možných výnimiek podľa článku 9 smernice o ochrane osobných údajov nasvedčuje tomu, aby sa podmienky ich použitia vykladali reštriktívne. Pokiaľ sa iné výnimky v smernici o ochrane osobných údajov týkajú len niektorých ustanovení, článok 9 umožňuje pozastaviť použitie skoro všetkých požiadaviek smernice.
61. Proti sémantickému výkladu pojmu „žurnalistické účely“ nemožno namietať, že by kvôli rozsiahlym požiadavkám na ochranu údajov mal za následok porušenie slobody prejavu. Členské štáty totiž rovnováhu medzi slobodou prejavu a právom na súkromie nemusia zabezpečiť výlučne v rámci článku 9 smernice o ochrane osobných údajov. Môžu sa opierať aj o iné ustanovenia, pretože smernica celkovo ponecháva členským štátom potrebnú mieru voľnej úvahy pri stanovení opatrení na ich prebratie, ktoré môžu byť prispôsobené rôznym možným situáciám.(37)
62. Členské štáty majú osobitnú voľnosť v oblasti súkromnej slobody prejavu, pretože smernica o ochrane osobných údajov sa podľa článku 3 ods. 2 druhej zarážky nevzťahuje na spracovanie vykonávané fyzickou osobou v priebehu osobnej činnosti alebo činnosti týkajúcej sa domácnosti (38).
63. Spracovanie môže byť prípustné ďalej podľa článku 7 písm. f) smernice o ochrane osobných údajov v rámci uskutočnenia prevažne legitímnych záujmov spracovateľa alebo príslušný členský štát môže podľa článku 13 ods. 1 písm. g) stanoviť výnimky z niektorých ustanovení na ochranu práv a slobôd ostatných osôb.(39) V týchto prípadoch sa však použijú požiadavky na prípustnosť spracovania údajov podľa článku 7 a na spracovanie citlivých údajov podľa článku 8 a kontrolné orgány v oblasti ochrany údajov môžu na spracovanie údajov dohliadať.
64. Na základe uvedeného je teda potrebné konštatovať, že rozsah pôsobnosti článku 9 smernice o ochrane osobných údajov je potrebné vymedziť na základe pojmov „žurnalistické účely alebo účely umeleckého alebo literárneho vyjadrenia“, ktoré majú vlastný význam, ktorý nie je totožný s rozsahom ochrany slobody prejavu.
O pojme „žurnalistické účely“
65. Pojem „žurnalistické účely“ sa vzťahuje na činnosť hromadných oznamovacích prostriedkov, najmä na tlač a na audiovizuálne hromadné oznamovacie prostriedky. Vznik smernice o ochrane osobných údajov ukazuje, že žurnalistické účely sa neobmedzujú na činnosť inštitucionalizovaných hromadných oznamovacích prostriedkov. Po tom, ako Komisia navrhla najprv výnimku pre tlačové orgány a audiovizuálne hromadné oznamovacie prostriedky(40), bol pojem „žurnalistické účely“ výsledkom viacerých nasledujúcich návrhov, ktoré uvoľnili rozsah pôsobnosti výnimky pre hromadné oznamovacie prostriedky a rozšírili ho na všetky osoby, ktoré sú činné v oblasti žurnalistiky.(41)
66. Pre ďalšie doplnenie pojmu „žurnalistické účely“ sa ponúka zohľadniť úlohu hromadných oznamovacích prostriedkov v demokratickej spoločnosti, tak ako ju rozvinul ESĽP vo svojej judikatúre týkajúcej sa obmedzení slobody prejavu. Predpokladom každého obmedzenia slobody prejavu je, že toto obmedzenie je v demokratickej spoločnosti potrebné. Ak sú dotknuté hromadné oznamovacie prostriedky, tak je potrebné zohľadniť skutočnosť, že slobodná tlač má podstatnú úlohu pri fungovaní demokratickej spoločnosti, najmä úlohu „verejného strážcu“. Má preto povinnosť oznamovať informácie a myšlienky o všetkých otázkach verejného záujmu.(42)
67. Keďže ide o oznamovanie informácií a myšlienok, nezáleží – napriek čiastočne zastávaným opačným názorom – na tom, či rozširované údaje sú redakčne spracovávané, alebo komentované. Už číre sprístupnenie nespracovaných údajov môže byť prínosom do verejnej diskusie, a teda vo verejnom záujme. Navyše už výber rozširovaných údajov je výrazom subjektívneho hodnotenia toho, kto údaje rozširuje. Tento výber totiž obsahuje prinajmenšom hodnotenie, že tieto údaje sú pre príjemcu zaujímavé.
68. Ako uvádza najmä švédska vláda, spracovanie osobných údajov teda sleduje žurnalistické účely, keď je jeho cieľom oznamovať informácie a myšlienky o otázkach verejného záujmu.
O informáciách a myšlienkach o otázkach verejného záujmu
69. Teraz treba objasniť, čo sa má rozumieť pod oznamovaním informácií a myšlienok o otázkach verejného záujmu. Táto formulácia popisuje činnosti v rámci výkonu slobody prejavu, ktorých obmedzenie si vyžaduje mimoriadne presvedčivé odôvodnenie.
70. Švédska vláda v tejto súvislosti odkazuje na vyjadrenie, ktoré podala pri prijímaní smernice o ochrane osobných údajov. Podľa neho treba existenciu žurnalistických účelov preskúmať nie na základe oznamovaných informácií, teda na základe obsahu, ale na základe spôsobu oznamovania. Správne je, že štátnym orgánom neprislúcha určiť otázky verejného záujmu, ktorými sa hromadné oznamovacie prostriedky môžu zaoberať. Preskúmanie obsahu je teda citlivou záležitosťou.
71. Pre vylúčenie prípadov, v ktorých sa síce oznamujú informácie alebo myšlienky verejného záujmu, ale toto oznamovanie nie je určené pre verejnosť, napríklad súkromné politické diskusie, je rozhodujúci ich druh a kontext.
72. Vymedzenie výlučne na základe formy oznámenia informácií však už v súčasnosti na identifikáciu žurnalistických účelov nestačí. Dávnejšie bola žurnalistika obmedzená na hromadné oznamovacie prostriedky, ktoré sú ako také (relatívne) jednoznačne rozoznateľné, totiž na tlač, rozhlas a televíziu. Moderné prostriedky komunikácie ako internet alebo mobilné telekomunikačné služby sa však v súčasnosti taktiež využívajú na oznamovanie informácií o otázkach verejného záujmu, ako aj na čisto osobné účely. Spôsob oznámenia informácie preto síce predstavuje dôležité hľadisko pri otázke, či sa sledujú žurnalistické účely, avšak nemožno zanedbávať ani obsah.
73. Verejný záujem v každom prípade existuje vtedy, keď sa oznamované informácie týkajú skutočne vedenej verejnej diskusie.(43) Existujú tiež témy, ktoré sú podľa svojej povahy otázkami verejného záujmu, napríklad verejnosť súdneho konania podľa článku 6 ods. 1 EDĽP(44), verejný záujem na transparentnosti politického života(45) alebo informácie o myšlienkach a názoroch, ako aj o správaní vedúcich politických osobností(46).
74. O tom, že ide o oznamovanie informácií o otázkach verejného záujmu, treba naproti tomu pochybovať vtedy, keď sú rozširované podrobnosti zo súkromného života, ktoré nesúvisia s verejnou funkciou príslušnej osoby, najmä ak majú uspokojovať len zvedavosť určitého publika o súkromnom živote osoby, a napriek určitej miere známosti tejto osoby sa nemôžu považovať za prínos do diskusie, ktorá by bola vo všeobecnom záujme spoločnosti.(47) V súvislosti s hranicou pre verejný záujem je osobitne významná otázka, či dotknutá osoba legitímne očakáva, že sa jej súkromie bude rešpektovať.(48)
75. Príslušné úvahy ilustruje prípad Fressoz a Roire.(49) V tejto veci išlo o uloženie sankcií dvom novinárom, ktorí zverejnili dôverné dokumenty z daňového spisu, aby tým podložili svoje údaje o príjme predsedu predstavenstva jedného podniku. Toto zverejnenie bolo podľa vnútroštátneho práva v zásade trestné.
76. ESĽP naproti tomu zdôraznil, že dané informácie sa vzťahovali na verejnú diskusiu o výške platov, ktorú vyvolal spor týkajúci sa tarifných platov v príslušnom podniku.(50) Informácia o základe dane a o zaplatených daniach nie je ani podľa vnútroštátneho práva prísne dôverná.(51) Údaje o príjmoch verejne známych podnikov sú naopak pravidelne zverejňované(52) a podľa vnútroštátnej judikatúry sa nepovažujú za súčasť práva na súkromie.(53)
77. Informácie a myšlienky sa teda vzťahujú na otázku verejného záujmu vtedy, keď súvisia so skutočne vedenou verejnou diskusiou alebo sa týkajú otázok, ktoré sú podľa vnútroštátneho práva a spoločenských hodnôt svojou povahou verejné, avšak nie vtedy, keď rozširujú podrobnosti zo súkromného života, ktoré nesúvisia s verejnou funkciou dotknutej osoby, najmä ak v tomto ohľade existuje legitímne očakávanie, že právo na súkromie bude rešpektované.
78. Je však potrebné dodať, že štátne orgány vrátane súdov nemôžu existenciu žurnalistických účelov skúmať striktne. Je takmer nemožné vopred zistiť, ktoré informácie sa týkajú otázok verejného záujmu, a v konečnom dôsledku je prinajmenšom čiastočne v rukách hromadných oznamovacích prostriedkov, aby oznamovaním informácií verejný záujem vôbec najskôr vzbudili. Ak sa im to nepodarí, ťažko im to možno – následne – vyčítať. Štátne orgány však v zásade ani nemajú za úlohu, aby predvídali ex ante neexistenciu verejného záujmu v budúcnosti. Takéto predpovede by boli prvým krokom na ceste k cenzúre. Skutočnosť, že sa šírenie informácií a myšlienok netýka otázok verejného záujmu, možno teda zistiť len vtedy, keď je to očividné.
O výlučnosti stanoveného účelu
79. Aj keď spracovanie slúži na žurnalistické účely, nie je článok 9 smernice o ochrane osobných údajov nutne použiteľný. Sporné spracovanie osobných údajov musí naopak slúžiť výlučne na žurnalistické účely.
80. Použitím pojmu „výlučne“ upozorňuje článok 9 smernice o ochrane osobných údajov na účelovú väzbu spracovania údajov, ktorá je všeobecne stanovená v článku 6 písm. b) smernice o ochrane osobných údajov. Podľa tohto ustanovenia sa osobné údaje zásadne nebudú ďalej spracovávať spôsobmi, ktoré nie sú zlučiteľné s účelmi ich zhromažďovania. V súlade s tým môže aj výnimka podľa článku 9 byť použitá len na postupy spracovania, ktoré slúžia výlučne na žurnalistické účely. Ak sa súčasne sledujú iné účely, ktoré nemožno považovať za žurnalistické, tak nemožno použiť výsadu pre médiá.
81. Pri stanovení účelu však nemôže byť rozhodujúce to, či je predmetom spracovania priamo oznamovanie takýchto informácií, ako napr. v prípade zverejnenia takýchto údajov. Ako to uvádzajú spoločnosti Satakunnan Markkinapörssi Oy a Satamedia Oy, žurnalistické účely sa sledujú aj pri príprave zverejnenia.(54)
82. Spracovanie výlučne na žurnalistické účely nie je vylúčené ani tým, že sa popri oznamovaní informácií a myšlienok o otázkach verejného záujmu sledujú aj obchodné ciele.(55) Žurnalistické účely sa spravidla sledujú súčasne s cieľom pokrytia aspoň nákladov žurnalistickej činnosti a podľa možnosti aj dosiahnutia zisku. Obchodný úspech je totiž predpokladom profesionálnej žurnalistiky, v každom prípade pokiaľ sa vykonáva nezávisle od podpory a vplyvu iných subjektov, napríklad štátu. Zarábanie peňazí oznamovaním informácií a myšlienok o otázkach verejného záujmu je teda prípustnou súčasťou žurnalistických účelov.
83. Od žurnalistických účelov je potrebné odlíšiť obchodné činnosti, ktorých predmetom nie je oznamovanie informácií a myšlienok o otázkach verejného záujmu, aj keď dosiahnuté zisky majú financovať žurnalistické činnosti. Neodlišujú sa totiž od činností rovnakého druhu, ktorých dosiahnutý zisk nie je určený na žurnalistické účely. Použitie výsady pre médiá v tejto situácii by mohlo porušiť zásadu rovnosti zaobchádzania a najmä narušiť hospodársku súťaž.(56)
84. Šírenie reklamy v hromadných oznamovacích prostriedkoch môže byť v dôsledku toho len výnimočne vykonávané na účely oznamovania informácií a myšlienok o otázkach verejného záujmu(57), teda slúžiť výlučne na žurnalistické účely, aj keď sú dosiahnuté príjmy podmienkou činnosti hromadných oznamovacích prostriedkov.
85. Zaradenie činnosti ako činnosti vykonávanej na žurnalistické účely nie je v konkrétnom prípade ľahké. Vyžaduje si posúdenie príslušných cieľov. Ciele uvádzané osobami zodpovednými za spracovanie údajov nemôžu byť pritom rozhodujúce, pretože tieto subjektívne ciele nemožno preskúmať. Účel spracovania údajov musí naopak vyplývať z objektívnych okolností.(58)
Uplatnenie v danom prípade
86. Tak verejná povaha určitých informácií, ako aj legitímne očakávanie, že sa bude rešpektovať právo na súkromie, konkrétne veľmi silne závisí od príslušného – predovšetkým vnútroštátneho – právneho stavu, od spoločenských hodnôt a od konkrétne existujúcich verejných diskusií. Nie je v zásade úlohou Súdneho dvora, aby tieto okolnosti skúmal; ale prislúcha to príslušným orgánom členských štátov. Ak vnútroštátne súdy Súdnemu dvoru takéto otázky predložia, Súdny dvor by mal len odkázať na okolnosti, ktoré je potrebné zohľadniť.
87. V danom prípade je významná najmä povaha spracovávaných údajov, rôzne formy rozširovania informácií a možnosť nechať vymazať vlastné údaje.
88. Všetky postupy spracovania sa týkajú osobných daňových údajov. Neexistujú síce ustanovenia práva Spoločenstva o dôvernom zaobchádzaní s týmito údajmi, niektoré členské štáty ich napriek tomu považujú za dôverné. Z toho vyplýva, že dotknuté osoby v týchto štátoch legitímne očakávajú, že táto dôvernosť bude rešpektovaná. Aj podľa názoru Súdneho dvora majú byť informácie o príjmoch zásadne poskytované len vtedy, keď je to nevyhnutné na uskutočnenie nadradeného cieľa.(59)
89. Dôverné zaobchádzanie s daňovými údajmi však ESĽP zjavne nutne nevyvodzuje z článku 8 EDĽP.(60) Mohlo by teda ísť o prípustný – t. j. odôvodnený – zásah do základného práva Spoločenstva na ochranu súkromia, ak sú tieto údaje vo Fínsku na základe zákona verejne prístupné na daňových orgánoch. Z dôvodu tohto právneho stavu je pravdepodobne potrebné vychádzať aj z toho, že pri fínskych občanoch neexistuje žiadne legitímne očakávanie týkajúce sa dôverného zaobchádzania s ich daňovými údajmi.
90. Oznamovanie informácií sa deje dvomi spôsobmi: jednak sa zverejňujú vo forme úplného zoznamu v časopise a jednak sa údaje o jednotlivých platcoch dane ponúkajú na prijatie vo forme krátkych textových správ.
91. Účelom zverejnenia zoznamu v súlade s formou tohto zverejnenia je oznámenie informácií verejného záujmu. Celej verejnosti sa ponúka rozsiahla zbierka údajov. Táto forma zverejnenia nezohľadňuje prima facie individuálne záujmy.
92. Ťažko možno posúdiť, či táto forma oznamovania sleduje verejný záujem aj svojím obsahom. Verejnosť totiž môže mať záujem na získaní rozsiahleho prehľadu o zdanení, ako aj o príjmových a majetkových pomeroch spoluobčanov. Konkrétny verejný záujem na získaní týchto informácií by tiež mohol existovať vo vzťahu k určitým osobám verejného života.
93. Na druhej strane existuje tiež dôvod predpokladať, že záujem o tieto údaje je predovšetkým súkromnej povahy. Do úvahy prichádza napríklad osobná zvedavosť týkajúca sa susedov a známych. Nemožno však vylúčiť ani obchodné záujmy. Znalosť príjmov a majetkových pomerov jednotlivcov sa totiž dá hospodársky využiť, napríklad na cielenú reklamu alebo na účel posúdenia finančnej sily a bonity klientov.
94. Naposledy uvedené hľadiská sú ešte omnoho význačnejšie pre službu krátkych textových správ, pretože táto služba sa vzhľadom na svoju formu využíva na oznamovanie informácií len vtedy, keď existuje konkrétny záujem o údaje určitej osoby. Zdá sa byť nepravdepodobné, že by tento záujem mal spravidla verejnú povahu. Vyžiadanie si týchto údajov bude naopak s otázkami verejného záujmu súvisieť len vo výnimočných prípadoch.
95. Ani v prípade oznamovania informácií telekomunikačnými prostriedkami však nemožno verejný záujem všeobecne vylúčiť. Oznamovanie informácií prostredníctvom telekomunikačných služieb totiž stále viac dopĺňa tradičné formy oznamovania informácií prostredníctvom tlače a hromadných oznamovacích prostriedkov. Je preto potrebné zvlášť starostlivo preskúmať, či sú v tejto forme oznamované informácie a myšlienky týkajúce sa otázok súkromnej povahy alebo týkajúce sa verejného záujmu.
96. Portugalská vláda nakoniec uviedla, že ak spoločnosť Satakunnan vyžaduje za výmaz daňovníkov z informačného systému poplatok, nejde tu o žurnalistické účely. S týmto tvrdením by bolo potrebné súhlasiť, keby spoločnosť Satakunnan týmito poplatkami sledovala cieľ dosiahnutia zisku, pretože by tento zisk neplynul z oznamovania informácií a myšlienok verejného záujmu. Ak naopak slúži poplatok len na náhradu nákladov, nevylučuje to – bez ohľadu na otázku prípustnosti takýchto poplatkov – ešte existenciu žurnalistických účelov.
97. Možnosť nechať vymazať informácie týkajúce sa vlastnej osoby však prináša otázku, či skutočne existuje verejný záujem o úplný zoznam daňových údajov. Bezdôvodný výmaz jednotlivých súborov údajov by totiž bol v zásade v rozpore s prípadnou existenciou verejného záujmu. Keď čitateľ očakáva úplný zoznam, bol by výmaz skoro až zavádzajúci, pretože by vznikol dojem, že táto osoba dane neplatí alebo platí len malé dane.
98. Otázku, ako konečným spôsobom posúdiť tieto objektívne okolnosti v rámci spoločenského prostredia vo Fínsku, musia po prípadnom ďalšom vyjasnení skutkového stavu rozhodnúť vnútroštátne súdy.
O zvážení slobody prejavu a práva na súkromie
99. Ak je článok 9 smernice o ochrane osobných údajov uplatniteľný, ešte z toho nevyplýva, že by príslušné spracovanie osobných údajov muselo byť vylúčené z ochrany údajov. Výnimky sú naopak prípustné, len keď sa ukážu byť nevyhnutné na to, aby uviedli do súladu právo na súkromie s predpismi upravujúcimi slobodu prejavu.
100. V dôsledku toho možno, rovnako ako Estónsko a Komisia, pochybovať o tom, že prebratie článku 9 smernice o ochrane osobných údajov spôsobom, akým to urobilo Fínsko, spĺňa požiadavky práva Spoločenstva. Napriek flexibilite ustanovení smernice o ochrane osobných údajov(61) sa pri zbežnom posúdení zdá byť skoro úplné vylúčenie ochrany údajov v rámci žurnalistického spracovania dosť jednostranné. Je preto možné, že právo Spoločenstva vyžaduje, aby boli redakčné činnosti podrobené prísnejším požiadavkám v oblasti ochrany údajov, než sú požiadavky stanovené v § 2 ods. 5 fínskeho zákona o osobných údajoch.
101. Pre zodpovedanie druhej prejudiciálnej otázky však nie sú tieto úvahy významné. Vo vnútroštátnom konaní sa navrhuje, aby boli spoločnosti Satakunnan Markkinapörssi Oy a Satamedia Oy zaviazané zdržať sa niektorých úkonov spracovania údajov. Táto povinnosť sa nemôže zakladať priamo na smernici o ochrane osobných údajov. Smernica nemôže zakladať povinnosti jednotlivcovi, takže sa na smernicu ako takú voči nemu nemožno odvolávať.(62)
102. Komisia naproti tomu v súvislosti s § 2 ods. 4 fínskeho zákona o osobných údajoch navrhuje, aby vnútroštátne obmedzenie ochrany údajov nebolo kvôli porušeniu práva na súkromie použité. Opiera sa pri tom o rozsudok Mangold, v ktorom Súdny dvor zákaz diskriminácie z dôvodu veku upravený v smernici 2000/78/ES(63) považoval za všeobecnú zásadu práva Spoločenstva a vyvodil z toho záver, že vnútroštátne súdy nemajú uplatňovať žiadne protichodné ustanovenie vnútroštátneho práva.(64)
103. Takýto prístup som už v inom prípade odmietla.(65) Použitie všeobecnej právnej zásady, ktorej obsah je ďaleko menej jasný a určitý, namiesto smernice, ktorú nemožno priamo použiť voči jednotlivcovi, by bolo v rozpore s harmonizačným cieľom smernice, ohrozilo by smernicou sledovanú právnu istotu, a zbavilo by zmyslu zákaz použiť priamo v neprospech jednotlivca do vnútroštátneho práva neprebraté ustanovenia smernice. Aj generálni advokáti Mazák a Ruiz‑Jarabo Colomer sa obávajú, že priame použitie všeobecných právnych zásad popri smernici by ohrozilo účinok smerníc, a tým by ovplyvnilo deľbu moci a viedlo by k právnej neistote.(66)
104. Presne tieto následky by v danej veci nastali: povinnosti jednotlivcov v súvislosti s ochranou údajov vyplývajú z vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá preberá smernicu o ochrane osobných údajov. Prístup Komisie naproti tomu smeruje k založeniu povinností, ktoré sú v rozpore s vnútroštátnou právnou úpravou. To nie je v súlade s právnou istotou. Prístup smernice o ochrane osobných údajov by bol tiež ohrozený, keby zabezpečenie rovnováhy medzi ochranou údajov a slobodou prejavu bolo ponechané na členské štáty.
105. V tomto konaní teda nie je rozhodujúce, či Fínsko správne prebralo článok 9 smernice o ochrane osobných údajov. Súd podávajúci návrh na začatie prejudiciálneho konania musí naopak preskúmať, či opatrenia navrhované voči Satakunnan Markkinapörssi Oy a Satamedia Oy majú právny základ vo vnútroštátnom práve. Vnútroštátny súd musí pritom vykladať vnútroštátne právo v maximálnej možnej miere vo svetle znenia a účelu smernice o ochrane osobných údajov(67), ako aj v súlade so základnými právami Spoločenstva(68), aby sa dosiahol výsledok stanovený smernicou. Povinnosť konformného výkladu je však súčasne obmedzená zásadou právnej istoty. Táto zásada bráni výkladu vnútroštátneho práva contra legem.(69)
O odpovedi na druhú otázku
106. Na druhú otázku je teda potrebné výsledne odpovedať tak, že spracovanie osobných údajov slúži na žurnalistické účely v zmysle článku 9 smernice o ochrane osobných údajov, keď je jeho cieľom oznamovanie informácií a myšlienok o otázkach verejného záujmu. Či a v akom rozsahu slúži sporné spracovanie daňových údajov na žurnalistické účely, musí preskúmať vnútroštátny súd na základe všetkých dostupných objektívnych okolností.
C – O tretej otázke – článok 17 smernice o ochrane osobných údajov
107. Treťou otázkou by vnútroštátny súd chcel objasniť, či sa má článok 17 smernice o ochrane osobných údajov v spojení s jej zásadami a cieľmi vykladať v tom zmysle, že zverejňovanie údajov, ktoré boli vyzbierané na žurnalistické účely a ich postúpenie na spracovanie na obchodné účely, je s ním v rozpore.
108. Článok 17 ods. 1 smernice o ochrane osobných údajov upravuje bezpečnosť spracovania údajov. Podľa neho členské štáty zabezpečia zavedenie príslušných technických a organizačných opatrení na ochranu osobných údajov pred náhodným alebo nezákonným poškodením alebo náhodnej strate, zmene, neoprávnenému prezradeniu alebo sprístupneniu, najmä, kde spracovanie obsahuje prenos údajov cez sieť, a pred všetkými inými nezákonnými formami spracovania. So zreteľom na stav techniky a cenu jej zavedenia takéto opatrenia zabezpečia úroveň bezpečnosti primeranú pre riziká, ktoré predstavuje spracovanie a charakter údajov, ktoré sa majú chrániť.
109. Článok 17 ods. 1 smernice o ochrane osobných údajov bol prebratý paragrafom 32 ods. 1 fínskeho zákona o osobných údajoch. Je jedným z mála právnych ustanovení o ochrane údajov, ktoré sa vzťahuje aj na spracovanie osobných údajov na žurnalistické účely. Pre daný prípad je zvlášť významné, že je potrebné zamedziť neoprávnenému, respektíve nezákonnému spracovaniu údajov. Ak by sa mali tieto pojmy chápať tak, že spracovateľ musí zaručiť dodržiavanie všetkých požiadaviek smernice o ochrane osobných údajov, platili by tieto požiadavky bez ohľadu na výsadu pre médiá podľa článku 9 smernice o ochrane osobných údajov aj pre spracovanie osobných údajov na žurnalistické účely.
110. Tento výklad článku 17 ods. 1 smernice o ochrane osobných údajov by však bol v rozpore so systematikou smernice. V bežnom prípade by viedol k zbytočnej dvojitej platnosti daných požiadaviek a v danom prípade by bol v rozpore so zjavnou vôľou fínskeho zákonodarcu prebrať článok 9 smernice o ochrane osobných údajov tak, aby bolo spracovanie na žurnalistické účely od týchto požiadaviek oslobodené.
111. Článok 17 ods. 1 smernice o ochrane osobných údajov je potrebné správne chápať v súlade s jeho nadpisom „bezpečnosť spracovania“ a v súlade s odôvodnením návrhu Komisie(70) v tom zmysle, že ide o ochranu pred vonkajšími vplyvmi, najmä pred protiprávnymi zásahmi tretích osôb. Tomu nasvedčuje najmä odkaz na stav techniky v článku 17 ods. 1 druhej vete. Takýto odkaz má zmysel len v súvislosti s technickými bezpečnostnými opatreniami. Otázka, aké opatrenia sú pri spracovaní v súlade s právnymi predpismi, so stavom techniky nesúvisí.
112. Článok 17 ods. 1 smernice o ochrane osobných údajov teda neupravuje legalitu spracovania údajov. Tá vyplýva z ostatných použiteľných ustanovení smernice o ochrane osobných údajov.
113. Záujem vnútroštátneho súdu môže vyplývať aj z toho, že sa článok 17 ods. 2 až 4 smernice o ochrane osobných údajov týka bezpečnosti údajov pri spracovaní údajov na objednávku. Pri spracovaní údajov na objednávku odovzdáva zodpovedná osoba údaje tretej osobe. V danom prípade boli údaje spoločností Satakunnan Markinapörssi postúpené spoločnosti Satamedia. Pre toto postúpenie však z článku 17 nevyplývajú žiadne relevantné požiadavky. Ustanovenia o spracovaní na objednávku majú totiž len zabezpečiť, aby boli požiadavky podľa článku 17 ods. 1 o bezpečnosti spracovania dodržované aj pri spracovaní na objednávku.
114. V súlade s návrhom väčšiny účastníkov konania je teda na tretiu otázku potrebné odpovedať tak, že článok 17 smernice o ochrane osobných údajov neobsahuje žiadnu úpravu o tom, či údaje, ktoré boli vyzbierané na žurnalistické účely, môžu byť zverejňované a postupované na spracovanie na obchodné účely.
D – O štvrtej otázke – spracovanie zverejnených informácií
115. Štvrtou otázkou by vnútroštátny súd chcel vedieť, či smernicu o ochrane osobných údajov možno vykladať v tom zmysle, že také súbory s osobnými údajmi, ktoré obsahujú len materiál, ktorý už bol zverejnený ako taký v oznamovacích prostriedkoch, nepatria vôbec do pôsobnosti tejto smernice.
116. V pozadí tejto otázky je § 2 ods. 4 fínskeho zákona o osobných údajoch. Podľa neho sa tento zákon nevzťahuje na súbory s osobnými údajmi, ktoré obsahujú len materiál, ktorý bol ako taký zverejnený v hromadných oznamovacích prostriedkoch.
117. Ako to správne zdôrazňuje Estónsko, Portugalsko a Komisia, smernica o ochrane osobných údajov neobsahuje žiadnu porovnateľnú výnimku. Odôvodnenia č. 12 a 26 naopak výslovne zdôrazňujú, že zásady ochrany sa musia vzťahovať na všetky informácie týkajúce sa identifikovanej alebo identifikovateľnej osoby.
118. Všeobecná výnimka pre zverejňované informácie by zbavila zmyslu najmä účelovú väzbu spracovania údajov podľa článku 6 ods. 1 písm. b) smernice o ochrane osobných údajov. Údaje by sa po zverejnení totiž mohli ďalej používať na akékoľvek účely bez ohľadu na účely, pre ktoré boli pôvodne vyzbierané.
119. Fínsko však zástava názor, že spracovanie zverejnených osobných údajov je odôvodnené slobodou prejavu. Naproti tvrdeniu Fínska však nemožno tento názor odôvodniť tým, že v danom prípade sa na postúpenie vo forme krátkych textových správ taktiež vzťahuje sloboda prejavu. Táto úvaha je významná pre preskúmanie tézy, ktorú zastáva najmä Švédsko, že táto služba spĺňa požiadavky článku 9 smernice o ochrane osobných údajov, respektíve príslušných fínskych ustanovení na jeho prebratie, a vzťahuje sa na ňu teda výsada pre médiá.
120. Spracovanie zverejnených osobných údajov sa však podľa fínskeho práva vôbec neviaže na podmienky uvedené v článku 9 smernice o ochrane osobných údajov. Vzniká teda otázka, či sa sloboda prejavu vzťahuje aj na neobmedzené spracovanie takýchto údajov.
121. Sloboda prejavu zahŕňa podľa článku 10 EDĽP slobodu zastávať názory a prijímať a rozširovať informácie alebo myšlienky bez zasahovania štátnych orgánov. V rozsahu, v ktorom je spracovanie zverejnených osobných údajov na tento účel nevyhnutné, sa na toto spracovanie potom vzťahuje sloboda prejavu. Táto sloboda však môže a musí byť obmedzená, keď spracovaniu údajov bráni právo na súkromie. Z toho vyplýva, že takéto postupy spracovania nemožno paušálne privilegovať. Skôr je potrebné vždy preskúmať, ktoré základné právo prevažuje.
122. Pri zverejnených informáciách, ktoré sú podľa definície všeobecne známe, možno síce spravidla vychádzať z toho, že nárok na ochranu súkromia je menej závažný. Nemožno však vylúčiť, že právo na súkromie bráni opakovaniu a prehlbovaniu zásahov prostredníctvom ďalšieho spracovania informácií, napríklad pri nepravdivých alebo urážlivých informáciách alebo informáciách, ktoré sa týkajú intímnej sféry.
123. Výnimky z požiadaviek smernice o ochrane osobných údajov sa môžu okrem toho zakladať na jej článku 13. V tomto smere prichádza do úvahy najmä ochrana práv a slobôd podľa odseku 1 písm. g). Možno si predstaviť, že sloboda prejavu vo Fínsku obsahuje právo odovzdávať zverejnené informácie bez ďalších obmedzení týkajúcich sa ochrany údajov. Je tiež potrebné zohľadniť skutočnosť, že sa spracovanie zverejnených informácií dotýka práva na súkromie menej intenzívne než spracovanie dôverných informácií. V tomto smere existuje istotne široký priestor pre voľnú úvahu členských štátov.
124. Tento priestor pre voľnú úvahu však nesmie viesť k tomu, aby výnimky z ochrany údajov odôvodňovali zjavne neprimeraný zásah do práva na súkromie. Ďalšie spracovanie preukázateľne nepravdivých osobných informácií preto nemožno odôvodňovať tým, že tieto informácie už boli zverejnené.
125. Článok 13 smernice o ochrane osobných údajov navyše neumožňuje prijať výnimky zo všetkých ustanovení smernice. Výnimky sú naopak obmedzené na základné požiadavky článku 6 ods. 1 na spracovanie údajov, práva na informácie a práva na prístup podľa článku 10, článku 11 ods. 1 a článku 12, ako aj na zverejnenie operácií spracovania údajov podľa článku 21.
126. Na štvrtú otázku je teda potrebné odpovedať, že súbory s osobnými údajmi, ktoré obsahujú len materiál, ktorý už bol zverejnený ako taký v oznamovacích prostriedkoch, patria do pôsobnosti smernice o ochrane osobných údajov.
127. Aj v súvislosti so štvrtou otázkou je však potrebné pripomenúť, že samotná smernica o ochrane osobných údajov nemôže zakladať spoločnostiam Satakunnan Markkinapörssi Oy a Satamedia Oy žiadne povinnosti. K tomu je naopak potrebný právny základ vo vnútroštátnom práve, ktoré musí byť prípadne vykladané v súlade so smernicou o ochrane osobných údajov, avšak nie contra legem.(71)
V – Návrh
128. Navrhujem preto Súdnemu dvoru, aby na návrh na začatie prejudiciálneho konania odpovedal takto:
1. Za spracovanie osobných údajov v zmysle článku 3 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 95/46/EHS z 24. októbra 1995 o ochrane fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov a voľnom pohybe týchto údajov sa má považovať činnosť – tak ako je to uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania – ktorá spočíva:
a) v zbere údajov týkajúcich sa príjmov zo zárobkovej činnosti a kapitálu, ako aj o majetku fyzických osôb vo verejných dokumentoch správnych orgánov a ich spracovaní s cieľom ich uverejnenia;
b) v ich uverejnení vo forme podrobných zoznamov zostavených podľa obcí, v ktorých sú zoradené podľa abecedy a podľa kategórií príjmov;
c) v ich postúpení vo forme diskov CD-ROM na to, aby boli použité na obchodné účely;
d) v ich spracovaní v rámci služby SMS, ktorá používateľom mobilných telefónov umožňuje po zaslaní mena a obce bydliska určitej osoby získať informácie o príjmoch zo zárobkovej činnosti a z kapitálu, ako aj o majetku tejto osoby.
2. Spracovanie osobných údajov v zmysle článku 9 smernice 95/46 slúži na žurnalistické účely v zmysle článku 9 smernice 95/46, keď je jeho cieľom oznamovanie informácií a myšlienok o otázkach verejného záujmu. Či a v akom rozsahu slúži sporné spracovanie daňových údajov na žurnalistické účely, musí preskúmať vnútroštátny súd na základe všetkých dostupných objektívnych okolností.
3. Článok 17 smernice 95/46 neobsahuje žiadnu úpravu o tom, či údaje, ktoré boli vyzbierané na žurnalistické účely, môžu byť zverejňované a postupované na spracovanie na obchodné účely.
4. Súbory s osobnými údajmi, ktoré obsahujú len materiál, ktorý už bol zverejnený ako taký v oznamovacích prostriedkoch, patria do pôsobnosti smernice 95/46.