SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
M. POIARESA MADURA,
predstavljeni 2. februarja 2006(1)
Zadeva C-11/05
Friesland Coberco Dairy Foods BV, ki deluje pod imenom „Friesland Supply Point Ede“,
proti
Inspecteur van de Belastingdienst/Douane Noord/kantoor Groningen
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Gerechtshof te Amsterdam (Nizozemska))
„Carinski zakonik Skupnosti – Postopek predelave pod carinskim nadzorom – Obseg sklepov Odbora za carinski zakonik“
1. Gerechtshof te Amsterdam (Nizozemska) sprašuje Sodišče o delovanju postopka predelave pod carinskim nadzorom, ki je določen v členih od 130 do 136 Uredbe Sveta (EGS) št. 2913/92 z dne 12. oktobra 1992 o carinskem zakoniku Skupnosti(2), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 2700/2000 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2000(3) (v nadaljevanju: carinski zakonik). Družba Friesland Coberco Dairy Foods BV (v nadaljevanju: Coberco Dairy Foods) izpodbija odločbo o zavrnitvi dovoljenja za predelavo pod carinskim nadzorom, ki ji jo je izdal inspecteur van de Belastingdienst/Douane Noord/Kantoor Groningen (inšpektor davčne uprave/urad sever/izpostava v Groningenu). Predložitveno sodišče Sodišče sprašuje predvsem o moči in veljavnosti sklepov Odbora za carinski zakonik (v nadaljevanju: Odbor), saj so v obravnavanem primeru carinski organi dovoljenje zavrnili na podlagi teh sklepov.
I – Dejansko stanje, pravni okvir in vprašanja za predhodno odločanje
2. Coberco Dairy Foods proizvaja sadne sokove. Za pripravo teh sokov kot surovine uporablja koncentriran sadni sok, sladkorje, dišave, minerale in vitamine, pri čemer imajo nekatere družbe, od katerih jih kupuje, sedež v državah članicah, nekatere pa v tretjih državah. Proizvodnja vključuje mešanje sadnih sokov z vodo in sladkorjem, pasteriziranje in nato pakiranje proizvoda.
3. Družba Coberco Dairy Foods je ob uporabi člena 132 carinskega zakonika(4) 23. julija 2002 vložila zahtevo za izdajo dovoljenja za predelavo pod carinskim nadzorom za tri proizvode: jabolčni sok z dodanim sladkorjem (650.000 kg na leto za vrednost 650.000 EUR na leto), pomarančni sok z dodanim sladkorjem (350.000 kg na leto za vrednost 350.000 EUR na leto) in beli sladkor, ki ni trsni sladkor (10.000.000 kg na leto za vrednost 3.000.000 EUR na leto). Zahteva je določala dva predelana proizvoda: jabolčni sok z dodanim sladkorjem in pomarančni sok z dodanim sladkorjem.
4. Cilj postopka predelave pod carinskim nadzorom, ki ga zahteva Coberco Dairy Foods, je opisan v členu 130 carinskega zakonika:
„Postopek predelave pod carinskim nadzorom omogoča uporabo neskupnostnega blaga na carinskem območju Skupnosti v operacijah, ki spremenijo njegovo naravo ali stanje, ne da bi zanj veljale uvozne dajatve ali ukrepi trgovinske politike, in omogoča sprostitev proizvodov, pridobljenih v takih operacijah, v prosti promet po zanje veljavni stopnji uvozne dajatve. Taki proizvodi se imenujejo predelani proizvodi.“
5. Zato da bi bila družba Coberco Dairy Foods oproščena uvoznih dajatev za sladkor, ki ga kupuje od tretjih držav, kar naj bi izhajalo iz zahtevanega dovoljenja, ta družba trdi, da bi bila tako zmožna svoje predelovalne dejavnosti ohraniti v Skupnosti.
6. Kumulativni pogoji, potrebni za pridobitev takega dovoljenja, so navedeni v členu 133 carinskega zakonika. V smislu gospodarskih pogojev je v členu 133(e) določeno, da se dovoljenje lahko izda samo, „kadar so izpolnjeni potrebni pogoji, da postopek pomaga ustvariti ali ohraniti predelavo v Skupnosti, ne da bi negativno vplival na osnovne interese proizvajalcev Skupnosti, ki izdelujejo podobno blago (gospodarski pogoji). Če se šteje, da so bili izpolnjeni gospodarski pogoji, se lahko določijo v skladu s postopkom Odbora.“
7. V Skupnosti sta proizvodnja in cena sladkorja določeni z Uredbo Sveta (ES) št. 1260/2001 z dne 19. junija 2001 o skupni ureditvi trgov za sladkor(5). Vendar se ob uporabi člena 552(1) in Priloge 76 k Uredbi Komisije (EGS) št. 2454/93 z dne 2. julija 1993 o določbah za izvajanje Uredbe št. 2913/92(6), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 444/2002 z dne 11. marca 2002(7), „opravi pregled gospodarskih pogojev“ za vse blago, za katero veljajo ukrepi kmetijske politike. V skladu z odstavkom 2 tega člena se za to blago „pregled gospodarskih pogojev opravi v Odboru“. Med drugim se sklicuje na člen 504(4) izvedbene uredbe carinskega zakonika, v skladu s katerim „[u]deleženi carinski organi […] upoštevajo sklep Odbora“. S pregledom gospodarskih pogojev je treba ob uporabi člena 502(3) te uredbe ugotoviti, „ali uporaba virov iz nečlanic omogoča, da se predelovalna dejavnost začne ali ohrani v Skupnosti“.
8. Komisija Evropskih skupnosti je ob uporabi tega postopka 22. avgusta 2003 Odboru predložila delovni dokument, iz katerega izhaja, da „je zadevno podjetje to dovoljenje zahtevalo zaradi velike konkurence proizvajalcev iz Srednje in Vzhodne Evrope“. V tem dokumentu, katerega izvleček je vključen v pisna stališča Komisije, je prav tako navedeno, da so „glede na raven cen podobnega blaga, ki ga proizvajajo ti proizvajalci, in preferencialno stopnjo 0 % za koncentriran jabolčni sok s poreklom iz Poljske, dani na trg zelo konkurenčni proizvodi v primerjavi s proizvodi zadevnega podjetja“. V skladu z istim dokumentom „bo, če se ta postopek ne bo mogel uporabljati, verjetno sprejeta odločitev, da se proizvodi predelujejo v Srednji ali Vzhodni Evropi namesto na Nizozemskem“. Coberco Dairy Foods namerava uresničiti začetno naložbo 750.000 EUR v tovarni, ki bo prispevala k odprtju približno dveh delovnih mest.
9. Odbor je na seji 18. septembra 2003 zaslišal predstavnika Generalnega direktorata Komisije za kmetijstvo, ki je, kot je navedeno v poročilu s seje, poudaril, da „so proizvajalci sladkorja Skupnosti pod pritiskom. ,Dajatev prosti‘ uvozi v okviru postopka predelave pod carinskim nadzorom ta pritisk še povečujejo.“ Po sestanku je Odbor sklenil, da gospodarski pogoji iz člena 133(e) carinskega zakonika niso izpolnjeni.
10. Nizozemska davčna uprava se je 27. oktobra 2003 pri zavrnitvi zahteve družbe Coberco Dairy Foods za izdajo dovoljenja oprla na sklep Odbora. Ugovor, ki ga je tožeče podjetje proti tej odločbi vložilo 27. oktobra 2003, je uprava 2. aprila 2004 zavrnila, tako da je družba Coberco Dairy Foods 10. maja 2004 pri Gerechtshof te Amsterdam vložila tožbo za razglasitev ničnosti te odločbe.
11. Coberco Dairy Foods pred tem sodiščem navaja, da bi inšpektor moral uporabiti svojo diskrecijsko pravico za odstopanje od sklepa Odbora, v katerem se sklicuje na interese proizvajalcev sladkorja v Skupnosti, čeprav naj bi bili gospodarski pogoji iz členov 133(e) carinskega zakonika in 502(3) izvedbene uredbe carinskega zakonika izpolnjeni. Inšpektor bi se namreč moral opreti na obstoj predelovalne industrije v Skupnosti, namesto da je upošteval gospodarski interes proizvajalcev surovin sladkorja v Skupnosti.
12. Carinski inšpektor meni nasprotno in trdi, da je Odbor upravičeno sklenil, da škode, ki jo ima industrija sladkorja v Skupnosti, ne more izravnati odprtje delovnih mest, povezanih s predelovalno dejavnostjo. Inšpektor razlaga člen 504(4) izvedbene uredbe carinskega zakonika tako, da nacionalni carinski organi niso mogli obiti skoraj soglasno sprejetega sklepa Odbora.
13. V tem smislu Gerechtshof te Amsterdam, ki mu je bil spor predložen, Sodišče sprašuje:
„1. Kako je treba razlagati besedilo ,ne da bi negativno vplival na osnovne interese proizvajalcev Skupnosti, ki izdelujejo podobno blago‘ iz člena 133(e) [carinskega zakonika]? Ali je treba upoštevati le trg končnega izdelka ali pa je treba v okviru predelave pod carinskim nadzorom preveriti tudi gospodarski položaj surovin?
2. Ali je treba za presojo dejstva, da ‚se predelovalna dejavnost začne ali ohrani‘, iz člena 502(3) [izvedbene uredbe carinskega zakonika] kot merilo upoštevati določeno najmanjše število delovnih mest, ki so odprta z načrtovanimi dejavnostmi? Katera druga merila je treba uporabiti pri razlagi zgoraj navedenega besedila Uredbe?
3. Ali lahko Sodišče glede na odgovora na prvo in drugo vprašanje preveri veljavnost sklepov Odbora v okviru postopka predhodnega odločanja?
4. Če je odgovor na to vprašanje pritrdilen, ali so sklepi, sprejeti v tem primeru, veljavni tako glede njihove obrazložitve kot tudi gospodarskih argumentov, ki so navedeni?
5. Če Sodišče ni pristojno za presojo veljavnosti sklepov: kako je treba razlagati besedilo ,(carinski organi) upoštevajo sklep Odbora‘ iz člena 504(4) [izvedbene uredbe carinskega zakonika], če carinski organi na prvi stopnji in/ali nacionalno sodišče po vložitvi pravnega sredstva presodijo, da odločba o zavrnitvi zahteve za dovoljenje postopka predelave pod carinskim nadzorom ne more temeljiti na sklepih Odbora?“
14. Predložitveno sodišče je z dopisom z dne 19. januarja 2005 od Sodišča zahtevalo, naj se za predlog za sprejetje predhodne odločbe uporabi hitri postopek ob uporabi člena 104a, prvi odstavek, Poslovnika. Ta je bil s sklepom predsednika Sodišča z dne 18. marca 2005 zavrnjen.
15. Obravnava, na kateri so Coberco Dairy Foods, grška in nizozemska vlada ter Komisija predstavile stališča, je bila 8. decembra 2005. V postopku je sodelovala tudi italijanska vlada, in sicer pisno.
II – Analiza
16. Po preučitvi vprašanj Gerechtshof o vlogi Odbora in naravi njegovih sklepov ter njegovih posledicah za nacionalne carinske organe (tretje, četrto in peto vprašanje) bom nadaljeval z razlago člena 133(e) carinskega zakonika in člena 502(3) izvedbene uredbe carinskega zakonika, o kateri je nacionalno sodišče izrazilo dvome (prvo in drugo vprašanje).
A – V kolikšnem obsegu carinski organi upoštevajo sklep Odbora, določen v členu 504(4) izvedbene uredbe carinskega zakonika (peto vprašanje)
17. Peto vprašanje predložitvenega sodišča se nanaša na razlago, ki jo je treba dati besedilu člena 504(4) izvedbene uredbe carinskega zakonika, v katerem je določeno, da „udeleženi carinski organi ali kateri koli drugi carinski organi, ki obravnavajo podobna dovoljenja ali zahtevke, upoštevajo sklep Odbora“. Po mnenju grške in nizozemske vlade nacionalne organe zavezuje sklep Odbora.
18. Vendar v besedilu zadevnega člena ni navedeno, da naj bi bil ta sklep zavezujoč. Nasprotno, če bi bilo tako, bi bilo v Uredbi predvideno, da je sklep Odbora za nacionalne carinske organe zavezujoč. Besedilo člena 504(4) izvedbene uredbe carinskega zakonika nacionalnemu carinskemu organu torej ne preprečuje, da odloči drugače, kot Odbor priporoča v sklepu.
19. Obseg upoštevanja sklepa Odbora ni natančneje določen. Cilj ustanovitve Odbora, kakor je naveden v sedmi uvodni izjavi carinskega zakonika, je „zagotovi[ti] tesno in učinkovito sodelovanje med državami članicami in Komisijo“. Takega sodelovanja ne gre zamenjevati s primerom izdaje Skupnostne odločbe, v katerem bi bili sklepi Odbora za države članice zavezujoči.(8)
20. Da bi bila zahteva po upoštevanju izpolnjena, mora pristojni nacionalni organ, če želi obiti sklep, ki ga sprejme Odbor, svojo odločitev obrazložiti. Čeprav mora nacionalni organ upoštevati sklepe Odbora, se ne more izogniti oceni gospodarskih pogojev v smislu člena 133(e) carinskega zakonika. S členom 504(4) izvedbene uredbe carinskega zakonika se torej od nacionalnih organov nikakor ne zahteva, naj samodejno sledijo sklepu Odbora. Nasprotno, pri izvajanju diskrecijske pravice so oni tisti, ki dokončno odločijo o izdaji ali zavrnitvi izdaje odločbe o predelavi pod carinskim nadzorom. Praksa nizozemskih organov, ki temelji na tem, da se samodejno sledi sklepom Odbora, če so ti odklonilni, se torej ne sme povezovati z razlago člena 504(4) izvedbene uredbe carinskega zakonika.
21. Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj na peto vprašanje nacionalnega sodišča odgovori, da besedilo „carinski organi upoštevajo sklep Odbora“ iz člena 504(4) izvedbene uredbe carinskega zakonika ne pomeni, da bi bil navedeni sklep zavezujoč za nacionalni organ, ko odloča o zahtevi za dovoljenje postopka predelave pod carinskim nadzorom.
B – Morebitna presoja sklepa Odbora v okviru postopka predhodnega odločanja (tretje in četrto vprašanje)
22. Predložitveno sodišče se sprašuje tudi o pravni naravi sklepa Odbora. Tretje vprašanje predložitvenega sodišča se nanaša na možnost, da Sodišče v okviru postopka predhodnega odločanja odloča o veljavnosti sklepa. Če je sklep pravno zavezujoč, je Sodišče lahko pristojno za to, da odloča o njegovi veljavnosti ob uporabi člena 234 ES. V nasprotnem primeru bi bila vloga Sodišča omejena na razlago sklepa.
23. V členu 234(b) ES je določeno, da je Sodišče pristojno za odločanje o vprašanjih glede „veljavnosti in razlage aktov institucij Skupnosti in ECB“. V sodbi Grimaldi(9) je Sodišče potrdilo, da „člen 177 [Pogodbe ES (postal člen 234 ES)] Sodišču podeljuje pristojnost za predhodno odločanje o veljavnosti in razlagi aktov institucij Skupnosti brez kakršne koli izjeme“. Ne da bi se izrekel o tem, ali je akt Odbora mogoče pripisati instituciji Skupnosti ali ne, lahko poudarim dejstvo, da ni zavezujoč in tako ne more biti predmet razlage o veljavnosti na podlagi člena 234 ES.
24. Samo v zvezi z določbo, ki ima pravno zavezujoč učinek, se lahko opravi nadzor zakonitosti.(10) Da bi odgovorili na vprašanje nacionalnega sodišča, je torej treba ugotoviti pravno naravo sklepa Odbora. Stališča, ki so bila predstavljena Sodišču, se glede tega vprašanja razlikujejo. Medtem ko Komisija in italijanska vlada zaradi fakultativnosti posvetovanja z Odborom sklepata o neobstoju zavezujoče narave sklepa, pa nizozemska vlada zastopa ravno nasprotno stališče.
25. Komisija meni, da nezavezujoča narava sklepa Odbora v teh okoliščinah izhaja iz dejstva, da je ob uporabi člena 503 izvedbene uredbe carinskega zakonika posvetovanje z Odborom samo fakultativno. V tem členu je namreč določeno:
„Preverjanje gospodarskih pogojev lahko vključuje Komisijo:
(a) če se udeleženi carinski organi želijo posvetovati pred izdajo dovoljenja ali po njej;
(b) če izdanemu dovoljenju nasprotuje druga carinska uprava;
(c) na pobudo Komisije.“
26. Vendar je v členu 552(2) v zvezi s Prilogo 76 k izvedbeni uredbi carinskega zakonika(11), ki se uporablja v obravnavanem primeru, navedeno, da je za blago, za katero velja ukrep kmetijske politike, posvetovanje z Odborom obvezno. Ta člen je lex specialis, ki odstopa od splošne določbe člena 503 navedene uredbe, ki jo navaja Komisija. Tako nasprotno od trditev Komisije in italijanske vlade v pisnih stališčih samo iz člena 503 ne more izhajati, da naj bi bilo posvetovanje z Odborom vedno fakultativno. Nasprotno, v členu 552(2) v zvezi s Prilogo 76 je določena izjema od tega splošnega pravila. Na podlagi na splošno fakultativnega posvetovanja z Odborom se ne da sklepati, da je njegov sklep nezavezujoč. Zato se s to trditvijo samo po sebi ne more utemeljiti, da Sodišče ni pristojno za presojo veljavnosti sklepa Odbora.
27. Sodišče je že imelo možnost, da se opredeli do pravne narave mnenj različnih odborov. V sodbi Dittmeyer(12) je presodilo, da mnenja Odbora za nomenklaturo, „čeprav so pomembna sredstva za zagotovitev, da carinski organi držav članic enotno uporabljajo skupno carinsko tarifo, in se lahko kot taka štejejo za veljavna sredstva za razlago tarife“, „nimajo obveznega pravnega značaja, tako da je treba po potrebi preučiti, ali je njihova vsebina skladna z določbami skupne carinske tarife, in ne spreminjajo njihovega pomena“. Ta sodna praksa je bila potrjena za pojasnjevalne opombe Sveta za carinsko sodelovanje v sodbah Chem-Tec(13) in Develop Dr. Eisbein(14) ter za dodatne opombe kombinirane nomenklature zlasti v sodbi Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht(15).
28. Sodišče je v sodbi Wagner(16) sledilo podobnemu razmišljanju, ko ga je Tribunal administratif de Paris spraševalo o veljavnosti opombe 2 Priloge I k Obvestilu Komisije z dne 11. marca 1981 o uvoznih in izvoznih dovoljenjih ter o potrdilih o vnaprejšnji določitvi za kmetijske proizvode (UL C 52, str. 2). Ker Sodišče ni hotelo odločati o veljavnosti pravno nezavezujoče opombe, ki je obrazložitvena, je preverilo, ali je v opombi pravilno razloženo veljavno pravo Skupnosti.(17)
29. Nezavezujoča narava aktov Odbora je vezana na funkcijo, ki jo ta opravlja. Da bi ugotovili, ali se zgoraj navedena sodna praksa lahko po analogiji uporablja v sklepih Odbora, kot trdi Komisija v pisnih stališčih, je treba predstaviti vlogo, ki mu jo daje carinski zakonik. V sedmi uvodni izjavi carinskega zakonika je določeno, da „je treba ustanoviti Odbor za carinski zakonik, da se zagotovi tesno in učinkovito sodelovanje med državami članicami in Komisijo“. V členu 4(24) carinskega zakonika je določen postopek Odbora, kot je ta iz člena 247 in 247a ter člena 248 in 248a carinskega zakonika. Pristojnost Odbora, kot je opredeljena v členu 249, zajema vsa vprašanja v zvezi s carinskimi predpisi. Bolj na splošno je s hitrim pregledom carinskega zakonika mogoče ugotoviti, da Odbor posreduje zato, da natančneje določi delovanje nekaterih carinskih postopkov,(18) predvidi posebne primere in posebne pogoje uporabe nekaterih določb(19) ter opredeli obseg nekaterih izjem in odstopanj.(20) S postopkom Odbora so lahko predvideni tudi primeri, ki jih ni v carinskem zakoniku,(21) roki(22), stopnje ali pragovne vrednosti(23). Nazadnje, gospodarske pogoje, ki jih je treba izpolnjevati za to, da se pridobi pravica do nekaterih carinskih postopkov, lahko oceni Odbor, kot je določeno v členu 117(c) za aktivno oplemenitenje in členu 133(e) za predelavo pod carinskim nadzorom. Odbor lahko posreduje v različnih položajih na podlagi postopkov upravljanja, regulativnih postopkov ali v skladu s postopkom posvetovanja.(24) V obravnavanem primeru se vprašanje predložitvenega sodišča nanaša na posredovanje Odbora, ki je predvideno za posamezno odločitev o odobritvi ali zavrnitvi posebnega carinskega postopka za predelavo pod carinskim nadzorom.
30. Vprašanje, ki se postavlja na podlagi navedene sodne prakse Sodišča v zvezi s pravno močjo sklepov Odbora, je, ali je lahko razlaga prava Skupnosti, ki jo predlaga Odbor, zavezujoča za pristojni carinski organ. V tem smislu je treba navesti, da je v besedilu člena 504(4) izvedbene uredbe carinskega zakonika omenjeno samo „upoštevanje“ sklepa Odbora s strani carinskih organov in torej ne pomeni, da bi bil ta sklep za nacionalne organe zavezujoč.
31. V tem smislu ni mogoče slediti utemeljitvi nizozemske vlade na obravnavi, v skladu s katero naj bi iz obveznosti posvetovanja s carinskim odborom, določene v členu 552 izvedbene uredbe carinskega zakonika, izhajalo, da bi bil sklep, ki ga izda Odbor v teh okoliščinah, zavezujoč. Obveznost posvetovanja z Odborom namreč ne more biti izenačena z obveznostjo upoštevanja sklepa, ki ga ta izda.
32. Če pristojni carinski organi nimajo obveznosti slediti sklepu Odbora, ni treba postavljati vprašanj glede veljavnosti sklepa neodvisno od končne odločbe, ki jo sprejmejo carinski organi, ki ima edina značaj dokončne odločbe z zavezujočimi pravnimi učinki. Kot je Komisija upravičeno poudarila na obravnavi, sklep Odbora nima značaja končne odločbe. Tako se lahko veljavnost sklepa Odbora, ki je sprejet, preden pristojni organ sprejme končno odločbo, oceni samo posredno, ko nacionalno sodišče preučuje končno odločbo.(25)
33. Zaradi nezavezujoče narave sklepa Odbora ni mogoče govoriti, kot je to v pisnih stališčih storila nizozemska vlada, o neobstoju nadzora nad zakonitostjo tega sklepa. Iz tega izhaja, da sklep Odbora ne more biti predmet predhodne odločbe o veljavnosti. Vendar je pomembno, da lahko pristojni organ, ki odloča o zahtevi za izdajo dovoljenja za predelavo pod carinskim nadzorom, obide sklep Odbora in po potrebi sprejme drugačno odločitev od priporočene, če po presoji zadevnih okoliščin pride do drugačnega sklepa.
34. Prakse nizozemskih organov, da samodejno sledijo sklepu Odbora, ko je ta odklonilen, pravo Skupnosti namreč ne predpisuje. Nasprotno, člen 133(e) carinskega zakonika je treba razlagati tako, da nacionalnim carinskim organom daje diskrecijsko pravico za odločanje o zahtevi za predelavo pod carinskim nadzorom. Njihova diskrecijska pravica je omejena samo, če morajo ob uporabi člena 504(4) izvedbene uredbe carinskega zakonika upoštevati ta sklep. Če bi pravo Skupnosti zasnovalo sistem, v katerem bi bil sklep Odbora, ki zagovarja zavrnitev izdaje dovoljenja za predelavo pod carinskim nadzorom, za nacionalne carinske organe zavezujoč, bi bilo treba nujno predvideti možnost, da bi posameznik lahko izpodbijal sklep Odbora, ki bi imel zanj značaj dokončne odločbe. Če bi bilo za nacionalne organe dovolj slediti sklepu Odbora, da bi utemeljili svoje odločitve, in če nad tem sklepom ne bi bilo nobenega sodnega nadzora, bi bili posamezniki brez pravnega varstva, kar bi bilo nesprejemljivo. Vendar v sistemu, predvidenem s carinskim zakonikom, ne more biti tako.
35. Zato Sodišču predlagam, naj na tretje vprašanje odgovori, da sklep Odbora v skladu s členom 133(e) carinskega zakonika ne more biti predmet presoje veljavnosti na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe. Torej na četrto vprašanje ni treba odgovoriti.
C – Razlaga besedila „ne da bi negativno vplival na osnovne interese proizvajalcev Skupnosti, ki izdelujejo podobno blago“ iz člena 133(e) carinskega zakonika (prvo vprašanje)
36. Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali je treba na podlagi presoje, izvedene zaradi morebitne izdaje dovoljenja za predelavo pod carinskim nadzorom ob uporabi člena 133(e) carinskega zakonika, upoštevati samo trg končnih izdelkov ali pa je treba preučiti tudi gospodarski položaj na trgu surovin, ki se uporabljajo za izdelavo končnih izdelkov.
37. Komisija ter grška in nizozemska vlada predlagajo, naj se sklene, da člen 133(e) carinskega zakonika vključuje oceno interesov tako proizvajalcev predelanih proizvodov kot tudi proizvajalcev blaga, podobnega tistemu, ki se uporablja v postopku predelave. Nasprotno Coberco Dairy Foods meni, da so pomembni samo interesi proizvajalcev končnih izdelkov v Skupnosti.
38. Da bi se odločili med tema razlagama, naj najprej omenim, da postopek predelave pod carinskim nadzorom odstopa od splošne pravne ureditve. Pogoje, ki veljajo za izdajo dovoljenja zanj, je treba torej razlagati ozko.
39. V besedilu člena 133(e) carinskega zakonika, ki se nanaša na „osnovne interese proizvajalcev Skupnosti, ki izdelujejo podobno blago“, ni določeno, ali označuje izključno proizvajalce končnih izdelkov ali vključuje proizvajalce surovin, ki se uporabljajo za izdelavo končnih izdelkov. Komisija, ki se opira na francosko, italijansko, špansko in grško jezikovno različico, predlaga, naj se uporaba izraza „blago“ nanaša na blago, podobno tistemu, ki potrebuje predelavo. Vendar ta trditev ni prepričljiva, saj nič v besedilu člena ne nasprotuje temu, da se izraz „podobno blago“ nasprotno nanaša na predelane proizvode. Ravno zaradi te dvoumnosti besedila se je predložitveno sodišče odločilo zahtevati razlago Sodišča.
40. Ker se razlaga člena 133(e) carinskega zakonika torej ne more opirati izključno na njegovo besedilo, ga je treba izvajati ob upoštevanju njegovega okvira in cilja.(26)
41. Coberco Dairy Foods za podporo razlagi, ki jo predlaga, navaja okvir člena 133(e) carinskega zakonika. V tem smislu primerja gospodarske pogoje, zahtevane za dovolitev postopka aktivnega oplemenitenja, navedene v členu 117(c) istega zakonika, ki se sklicuje na „osnovne interese proizvajalcev Skupnosti“, in pogoje iz člena 148 tega zakonika v zvezi s postopkom pasivnega oplemenitenja, ki predvidevajo upoštevanje „osnovnih interesov predelovalcev Skupnosti“. Po mnenju družbe Coberco Dairy Foods naj bi uporaba drugačnega izraza v členu 133(e) carinskega zakonika pomenila, da ta izraz zadeva samo proizvajalce končnih izdelkov. Vendar se mi ne zdi, da bi bila to posledica različnih izrazov, uporabljenih v teh členih carinskega zakonika. Nasprotno, iz te primerjave izhaja, da je treba vsak člen razlagati ob upoštevanju posebnega carinskega postopka, za katerega se uporablja, ker niti člen 133(e) niti člen 117 ne določata, na katere proizvajalce Skupnosti se nanašata.
42. Cilj postopka predelave pod carinskim nadzorom je naveden v uvodnih izjavah Uredbe Sveta (EGS) št. 2763/83 z dne 26. septembra 1983 o postopku, ki dovoljuje predelavo blaga pod carinskim nadzorom pred sprostitvijo v prosti promet(27), s katero je vzpostavljen. Ta postopek je bil zasnovan za omilitev posledic nekaterih nepravilnosti v zvezi s tarifami: „v nekaterih posebnih primerih plačevanje dajatev za blago glede na njihovo tarifno poimenovanje ali stanje ob njihovem uvozu vodi do višje obdavčitve, kot je obdavčitev, ki naj bi bila gospodarsko upravičena, zato spodbuja premestitev nekaterih dejavnosti iz Skupnosti“(28). Postopek predelave pod carinskim nadzorom je bil torej uveden zaradi boja proti selitvi predelovalnih dejavnosti iz Skupnosti, ki jo je povzročilo dejstvo, da so stroški uvoza surovin višji od stroškov izvoza končnih izdelkov, za katere so bile te surovine uporabljene.
43. Glavni cilj tega postopka je torej varstvo proizvajalcev končnih izdelkov v Skupnosti. Vendar bi, kot opozarja Komisija v stališčih, dovolitev tega postopka, ki pomeni odstopanje, če bi se izvajala preveč svobodno, lahko povzročila navzkrižje interesov proizvajalcev končnih izdelkov v Skupnosti in proizvajalcev osnovnih proizvodov v Skupnosti, saj bi bili prvi v škodo drugih v boljšem položaju. Vendar se s postopkom predelave pod carinskim nadzorom med proizvajalci ne želi vzpostaviti taka hierarhija. Nasprotno, carinski zakonik ob upoštevanju nujnega ravnovesja med carinskimi dajatvami in kmetijsko politiko v Skupnosti(29) določa bolj omejevalne pogoje za izdajo dovoljenja za predelavo pod carinskim nadzorom za proizvode, ki so predmet skupne ureditve trga. Za tovrstne proizvode je namreč v skladu s členom 552 izvedbene uredbe carinskega zakonika obvezno posvetovanje z Odborom. Kot je upravičeno poudarila grška vlada, to ravnovesje omogoča samo razlaga člena 133(e) carinskega zakonika, ki zahteva upoštevanje interesov proizvajalcev surovin in končnih izdelkov.
44. Poleg tega, kot italijanska vlada navaja v stališčih, imajo od postopka predelave pod carinskim nadzorom korist proizvajalci surovin zunaj Skupnosti, ker so zaradi njega oproščeni uvoznih dajatev za svoje proizvode. Zato se zdi pri odločanju o odobritvi postopka logično, da se preuči položaj proizvajalcev tega blaga v Skupnosti. Nasprotno od tega, kar je na obravnavi trdila družba Coberco Dairy Foods, je torej pomembno upoštevati položaj proizvajalcev sladkorja v Skupnosti, pa čeprav Coberco Dairy Foods pri proizvodnji pijač ne namerava uporabljati sladkorja, proizvedenega v Skupnosti.
45. Naj dodam, da bi, če bi se upoštevali samo interesi proizvajalcev končnih izdelkov v Skupnosti, obstajalo tveganje, da bi postopek predelave pod carinskim nadzorom odstopil od svojih ciljev. Zato je postopek predelave pod carinskim nadzorom prav tako kot postopek aktivnega oplemenitenja, ki ga dopolnjuje, lahko dovoljen samo, če se ugotovi, da niso prizadeti osnovni interesi proizvajalcev Skupnosti, torej tako proizvajalcev končnih izdelkov kot proizvajalcev osnovnih proizvodov.
46. Zato predlagam, naj se predložitvenemu sodišču odgovori, da je treba člen 133(e) carinskega zakonika razlagati tako, da se za izdajo dovoljenja za predelavo pod carinskim nadzorom zahteva splošna presoja interesov proizvajalcev surovin in proizvajalcev končnih izdelkov.
D – Razlaga izraza „se predelovalna dejavnost začne ali ohrani“ iz člena 502(3) izvedbene uredbe carinskega zakonika (drugo vprašanje)
47. Predložitveno sodišče sprašuje Sodišče tudi o razlagi člena 502(3) izvedbene uredbe carinskega zakonika, ki se sklicuje na to, da „se predelovalna dejavnost začne ali ohrani“. Natančneje se vprašanje nanaša na to, ali je število ustvarjenih delovnih mest v tem smislu pomembno merilo.
48. Coberco Dairy Foods trdi, da naj na podlagi člena 502(3) izvedbene uredbe carinskega zakonika ne bi bilo pomembno število ustvarjenih ali ohranjenih delovnih mest. Po mnenju nizozemske in grške vlade ter Komisije je treba narediti splošno presojo, skupaj s tveganjem za zadevni sektor, njegovo stopnjo zakonske ureditve in obseg naložb ter število delovnih mest, ustvarjenih ali ohranjenih s predelovalno dejavnostjo.
49. Presoja o ustvarjanju ali ohranjanju predelovalne dejavnosti mora biti konkretna in mora upoštevati podane okoliščine. Zaradi neobstoja posebnega merila glede števila ustvarjenih delovnih mest v tej uredbi ni mogoče sklepati, da bi tako merilo obstajalo. Vendar je v nasprotju s trditvami družbe Coberco Dairy Foods ustvarjanje ali ohranjanje delovnih mest vsekakor pomemben dejavnik, ki ga morajo nacionalni carinski organi upoštevati. Njihova splošna presoja vseh okoliščin zahteve, ki jim je predložena, vključuje tudi oceno vrednosti uresničenih naložb, trajnosti dejavnosti in vseh drugih pomembnih dejavnikov, ki se nanašajo na ustvarjanje ali ohranjanje predelovalne dejavnosti.
III – Predlog
50. Na podlagi zgornjih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na vprašanja predložitvenega sodišča odgovori:
„1. Besedilo ,carinski organi upoštevajo sklep Odbora‘ iz člena 504(4) Uredbe Komisije (EGS) št. 2454/93 z dne 2. julija 1993 o določbah za izvajanje Uredbe Sveta (EGS) št. 2913/92 o carinskem zakoniku Skupnosti, kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 444/2002 z dne 11. marca 2002, ne pomeni, da bi bil navedeni sklep zavezujoč za nacionalni organ, ko odloča o zahtevi za dovoljenje postopka predelave pod carinskim nadzorom.
2. Sklep Odbora za carinski zakonik, ki ima izključno posvetovalno vrednost, ne more biti predmet predhodne odločbe o veljavnosti na podlagi člena 234 ES. Iz njegove posvetovalne narave izhaja, da morajo imeti nacionalni organi možnost, da od njega odstopajo.
3. Člen 133(e) Uredbe Sveta (EGS) št. 2913/92 z dne 12. oktobra 1992 o carinskem zakoniku Skupnosti, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 2700/2000 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2000, pomeni, da je treba upoštevati gospodarski položaj proizvajalcev surovin in proizvajalcev končnih izdelkov.
4. Presoja o ustvarjanju ali ohranjanju predelovalne dejavnosti, opravljena na podlagi člena 502(3) Uredbe št. 2454/93, ne vključuje samo števila ustvarjenih delovnih mest, ampak tudi vse druge pomembne dejavnike, kot sta predvsem vrednost naložb in njihova trajnost.“