DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
6. december 2011 (*)
»Område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – direktiv 2008/115/EF – fælles standarder og procedurer for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – national lovgivning, som i tilfælde af ulovligt ophold foreskriver fængselsstraf og bøde«
I sag C-329/11,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af cour d’appel de Paris (Frankrig) ved afgørelse af 29. juni 2011, indgået til Domstolen den 5. juli 2011, i sagen:
Alexandre Achughbabian
mod
Préfet du Val-de-Marne,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling)
sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, J. Malenovský, U. Lõhmus og M. Safjan samt dommerne A. Borg Barthet, M. Ilešič (refererende dommer), A. Arabadjiev, C. Toader og J.-J. Kasel,
generaladvokat: J. Mazák
justitssekretær: fuldmægtig R. Şereş,
henset til kendelse afsagt af Domstolens præsident den 30. september 2011, hvorved der blev truffet afgørelse om at undergive sagen en fremskyndet procedure i henhold til artikel 23a i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 104a, stk. 1, i Domstolens procesreglement,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 25. oktober 2011,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Alexandre Achughbabian ved avocats C. Papazian og P. Spinosi
– den franske regering ved E. Belliard, G. de Bergues og B. Beaupère-Manokha, som befuldmægtigede
– den danske regering ved C. Vang, som befuldmægtiget
– den tyske regering ved T. Henze og N. Graf Vitzthum, som befuldmægtigede
– den estiske regering ved M. Linntam, som befuldmægtiget
– Europa-Kommissionen ved M. Condou-Durande, som befuldmægtiget,
og efter at have hørt generaladvokaten,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT L 348, s. 98).
2 Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem Alexandre Achughbabian og préfet du Val-de-Marne vedrørende Alexandre Achughbabians ulovlige ophold i Frankrig.
Retsforskrifter
Direktiv 2008/115
3 4., 5. og 17. betragtning til direktiv 2008/115 har følgende ordlyd:
»(4) Der skal fastsættes klare, gennemsigtige og retfærdige regler for at sikre en effektiv tilbagesendelsespolitik, der er en nødvendig del af en velforvaltet migrationspolitik.
(5) Med dette direktiv bør der indføres et sæt horisontale regler, som finder anvendelse på alle tredjelandsstatsborgere, der ikke opfylder eller ikke længere opfylder betingelserne for indrejse, ophold eller bopæl i en medlemsstat.
[…]
(17) […] Med forbehold for de retshåndhævende myndigheders første pågribelse i henhold til national lovgivning bør frihedsberøvelse som hovedregel finde sted i særlige faciliteter for frihedsberøvede.«
4 Artikel 1 i direktiv 2008/115, der har overskriften »Genstand«, bestemmer:
»I dette direktiv fastsættes der fælles standarder og procedurer, som skal anvendes i medlemsstaterne ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, som er generelle principper i fællesskabsretten og folkeretten, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige forpligtelser.«
5 Direktivets artikel 2, der har overskriften »Anvendelsesområde«, bestemmer:
»1. Dette direktiv finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område.
2. Medlemsstaterne kan beslutte ikke at anvende dette direktiv på tredjelandsstatsborgere, som:
a) er genstand for nægtelse af indrejse […], eller som pågribes eller standses af de kompetente myndigheder i forbindelse med ulovlig overskridelse af en medlemsstats ydre grænse ad land-, sø- eller luftvejen […]
b) er genstand for tilbagesendelse som en strafferetlig sanktion eller som følge af en strafferetlig sanktion i henhold til national ret, eller som er genstand for udleveringsprocedurer.
[…]«
6 Direktivets artikel 3, der har overskriften »Definitioner«, bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
2) »ulovligt ophold«: tilstedeværelsen på en medlemsstats område af en tredjelandsstatsborger, som ikke opfylder eller ikke længere opfylder de betingelser for indrejse, der er fastsat […] for indrejse, ophold eller bopæl i den pågældende medlemsstat
3) »tilbagesendelse«: processen i forbindelse med en tredjelandsstatsborgers tilbagevenden – enten frivilligt i overensstemmelse med en forpligtelse til at vende tilbage eller tvangsmæssigt – til:
– vedkommende tredjelandsstatsborgers oprindelsesland eller
– et transitland i henhold til tilbagetagelsesaftaler på fællesskabsplan eller bilateralt plan eller i henhold til andre ordninger eller
– et andet tredjeland, som den pågældende tredjelandsstatsborger frivilligt beslutter at vende tilbage til, og hvor vedkommende vil blive modtaget
4) »afgørelse om tilbagesendelse«: en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, der fastslår eller erklærer, at en tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt, og som pålægger eller fastslår en forpligtelse for den pågældende til at vende tilbage
5) »udsendelse«: håndhævelse af forpligtelsen til at vende tilbage, dvs. den fysiske transport ud af medlemsstaten
[…]«
7 Artikel 6-9 i direktiv 2008/115 bestemmer:
»Artikel 6
Afgørelse om tilbagesendelse
1. Medlemsstaterne træffer afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, jf. dog de undtagelser, der er anført i stk. 2-5.
2. Tredjelandsstatsborgere, der opholder sig ulovligt på en medlemsstats område, og som er i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som giver ret til ophold, udstedt af en anden medlemsstat, skal anmodes om straks at begive sig til denne anden medlemsstats område. […]
3. Medlemsstaterne kan undlade at træffe afgørelse om tilbagesendelse af en tredjelandsstatsborger, der opholder sig ulovligt på deres område, hvis den pågældende tredjelandsstatsborger tilbagetages af en anden medlemsstat […]
4. Medlemsstaterne kan når som helst af menneskelige, humanitære eller andre grunde beslutte at tildele en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, en selvstændig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som giver ret til ophold. I så fald træffes der ikke afgørelse om tilbagesendelse. […]
5. Hvis en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på en medlemsstats område, er genstand for en igangværende procedure for fornyelse af sin opholdstilladelse eller af en anden tilladelse, som giver ret til ophold, overvejer den pågældende medlemsstat at undlade at træffe afgørelse om tilbagesendelse, indtil den igangværende procedure er afsluttet […]
[…]
Artikel 7
Frivillig udrejse
1. I en afgørelse om tilbagesendelse fastsættes en passende frist for frivillig udrejse på mellem syv og tredive dage, jf. dog de undtagelser, der er anført i stk. 2 og 4. […]
[…]
2. Medlemsstaterne forlænger, hvor dette er nødvendigt, fristen for frivillig udrejse i en passende periode under hensyntagen til de særlige forhold i den enkelte sag, såsom opholdets varighed, eventuelle skolesøgende børn og eventuelle andre familiemæssige og sociale tilknytninger.
3. I perioden for frivillig udrejse kan der pålægges visse forpligtelser med sigte på at undgå risikoen for, at den pågældende forsvinder, såsom en pligt til regelmæssigt at melde sig hos myndighederne, til at stille en passende økonomisk garanti, til at indlevere dokumenter eller til at opholde sig et bestemt sted.
4. Er der risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller er en ansøgning om lovligt ophold blevet afvist som åbenbart grundløs eller svigagtig, eller udgør den pågældende person en risiko for den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed, kan medlemsstaterne undlade at indrømme en frist for frivillig udrejse eller de kan indrømme en frist på under syv dage.
Artikel 8
Udsendelse
1. Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at fuldbyrde afgørelsen om tilbagesendelse, hvis der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse i henhold til artikel 7, stk. 4, eller hvis forpligtelsen til at vende tilbage ikke er blevet opfyldt inden for den frist for frivillig udrejse, som er indrømmet i henhold til artikel 7.
[…]
4. Når medlemsstaterne som en sidste udvej anvender tvangsforanstaltninger til at gennemføre udsendelsen af en tredjelandsstatsborger, som modsætter sig udsendelse, skal sådanne foranstaltninger stå i rimeligt forhold til det formål, der søges opnået, og holdes inden for grænserne af rimelig magtanvendelse. Foranstaltningerne gennemføres i henhold til den nationale lovgivning i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder og med behørig respekt for den pågældende tredjelandsstatsborgers værdighed og fysiske integritet.
[…]
Artikel 9
Udsættelse af udsendelse
1. Medlemsstaterne udsætter en udsendelse:
a) hvis den vil krænke non-refoulement-princippet, eller
b) så længe der indrømmes suspension [efter en sag anlagt til prøvelse af en afgørelse vedrørende tilbagesendelse].
2. Medlemsstaterne kan udsætte en udsendelse i en passende periode under hensyntagen til de særlige forhold i den enkelte sag. Medlemsstaterne tager navnlig hensyn til:
a) tredjelandsstatsborgerens fysiske tilstand eller psykiske evner
b) tekniske grunde, såsom manglende transportkapacitet eller mislykket udsendelse som følge af manglende identifikation.
3. Hvis en udsendelse udsættes efter stk. 1 og 2, kan den pågældende tredjelandsstatsborger pålægges de i artikel 7, stk. 3, omhandlede forpligtelser.«
8 Artikel 15 og 16 i direktiv 2008/115 er affattet som følger:
»Artikel 15
Frihedsberøvelse
1. Medmindre andre tilstrækkelige og mindre indgribende foranstaltninger kan anvendes effektivt i det konkrete tilfælde, må medlemsstaterne kun frihedsberøve en tredjelandsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, for at forberede en tilbagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse, navnlig når
a) der er risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller
b) den pågældende tredjelandsborger undviger eller lægger hindringer i vejen for forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen.
Enhver frihedsberøvelse skal være af så kort varighed som muligt og må kun opretholdes, så længe udsendelsen er under forberedelse og gennemføres med nødvendig omhu.
[…]
4. Når der af retlige eller andre grunde ikke længere synes at være rimelig udsigt til udsendelse, eller når betingelserne i stk. 1 ikke længere foreligger, ophører frihedsberøvelsen med at være berettiget, og den pågældende person løslades omgående.
5. Frihedsberøvelsen opretholdes, så længe betingelserne i stk. 1 er opfyldt, og så længe det er nødvendigt for at sikre velgennemført udsendelse. Hver medlemsstat fastsætter en begrænset periode for frihedsberøvelsen, der ikke må overstige seks måneder.
6. Medlemsstaterne må ikke forlænge den periode, der er omhandlet i stk. 5, undtagen i en begrænset periode på yderligere 12 måneder i overensstemmelse med national ret, hvis udsendelsesproceduren uanset alle rimelige bestræbelser kan forventes at tage længere tid som følge af
a) manglende samarbejde fra den pågældende tredjelandsstatsborgers side eller
b) forsinkelser i forbindelse med fremskaffelsen af nødvendige dokumenter fra tredjelande.
Artikel 16
Forholdene under frihedsberøvelsen
1. Frihedsberøvelse skal som hovedregel finde sted i faciliteter for frihedsberøvede. Når en medlemsstat ikke kan indkvartere de frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere i særlige faciliteter for frihedsberøvede og er nødt til at anbringe dem i et fængsel, skal de frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere holdes adskilt fra almindelige indsatte.
[…]«
9 Ifølge artikel 20 i direktiv 2008/115 skal medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest 24. december 2010.
Nationale bestemmelser
Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile
10 Artikel L. 211-1 i code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (den franske lov om udlændinges indrejse og ophold og om asylret, herefter »Ceseda«) bestemmer, at »[m]ed henblik på indrejse i Frankrig skal enhver udlænding være i besiddelse af […] de dokumenter og visa, der kræves i henhold til internationale konventioner og gældende lovgivning […]«.
11 I denne lovs artikel L. 311-1 bestemmes, at »[…] enhver udlænding over 18 år, som ønsker at opholde sig i Frankrig, senest tre måneder efter vedkommendes indrejse i Frankrig skal være i besiddelse af et opholdsbevis«.
12 Cesedas artikel L. 551-1 i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, havde følgende ordlyd:
»Der kan træffes afgørelse om frihedsberøvelse af en udlænding i lokaliteter, der ikke hører under fængselsvæsenet, når udlændingen:
[…]
3° som er genstand for en afgørelse om tilbageførsel til grænsen […], der er truffet inden for det foregående år, eller som skal føres tilbage til grænsen i henhold til et indrejseforbud som fastsat i […] straffeloven, ikke kan forlade det franske område straks
[…]
6° som er genstand for en forpligtelse til at forlade det franske område, der er vedtaget […] inden for det foregående år, og for hvilken fristen for at forlade området frivilligt er udløbet, ikke kan forlade området straks.«
13 Cesedas artikel L. 552-1, første punktum, i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemte, at »[e]fter udløbet af en frist på 48 timer efter afgørelsen om frihedsberøvelse træffer juge des libertés et de la détention afgørelse om forlængelse af frihedsberøvelsen«.
14 Cesedas artikel L. 621-1 bestemmer:
»En udlænding, der indrejser eller opholder sig i Frankrig uden at opfylde betingelserne i artikel L. 211-1 og L. 311-1, eller som har opholdt sig i Frankrig længere end tilladt ifølge den pågældendes visum, straffes med fængsel i et år og en bøde på 3 750 EUR.
Retten kan endvidere pålægge en domfældt udlænding et indrejse- og opholdsforbud i Frankrig, der ikke kan overstige tre år. Et indrejseforbud indebærer uden videre, at den pågældende tilbageføres til grænsen, i givet fald efter, at fængselsstraffen er afsonet.«
15 Visse af Cesedas bestemmelser er blevet ændret ved lov 2011-672 af 16. juni 2011 om indvandring, integration og statsborgerskab (JORF af 17.7.2011, s. 10290), som trådte i kraft den 18. juli 2011. Cesedas artikel L. 621-1 er ikke en af de ændrede bestemmelser.
Code de procédure pénale
16 Artikel 62-2 i code de procédure pénale (straffeloven) i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemte:
»Tilbageholdelse er en tvangsforanstaltning, som under domstolskontrol iværksættes af politiet, hvorved en person, når der er begrundet mistanke om, at han har begået eller vil begå en forbrydelse eller lovovertrædelse, der kan straffes med fængsel, fastholdes i efterforskernes varetægt.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
17 Den 24. juni 2011 foretog politiet identitetskontrol på offentlig vej i Maisons-Alfort (Frankrig). En af de personer, som blev adspurgt under denne kontrol, angav at hedde Alexandre Achughbabian og at være født i Armenien den 9. juli 1990.
18 Ifølge den optagne politirapport angav Alexandre Achughbabian ligeledes at være armensk statsborger. Sidstnævnte benægter imidlertid at have udtalt sig således.
19 Alexandre Achughbabian blev tilbageholdt på grundlag af en mistanke om, at han havde begået og fortsat ville begå den lovovertrædelse, der er fastsat i Cesedas artikel L. 621-1.
20 En nærmere undersøgelse af Alexandre Achughbabians situation viste, at den pågældende var indrejst i Frankrig den 9. april 2008 og havde indgivet en ansøgning om opholdstilladelse dér, at denne ansøgning blev afslået den 28. november 2008, at afslaget blev stadfæstet den 27. januar 2009 af préfet du Val-d’Oise, og at sidstnævnte i tillæg hertil traf en afgørelse, som blev meddelt Alexandre Achughbabian den 14. februar 2009, om, at han skulle forlade det franske område inden for en måned.
21 Den 25. juni 2011 traf préfet du Val-de-Marne afgørelse om, at Alexandre Achughbabian skulle føres tilbage til grænsen og administrativt frihedsberøves, og meddelte ham disse afgørelser.
22 Den 27. juni 2011 traf juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Créteil, som var blevet forelagt sagen i henhold til Cesedas artikel L. 552-1 med henblik på at forlænge frihedsberøvelsen ud over 48 timer, afgørelse om forlængelse og afviste de ugyldighedsindsigelser, som Alexandre Achughbabian havde rejst vedrørende bl.a. sin tilbageholdelse.
23 En af disse indsigelser var baseret på dom af 28. april 2011, El Dridi (sag C-61/11 PPU, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser), hvori Domstolen fastslog, at direktiv 2008/115 er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som foreskriver fængselsstraf alene af den grund, at en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold i strid med et påbud om at forlade denne stats område inden for en bestemt frist forbliver på nævnte område uden gyldig grund. Ifølge Alexandre Achughbabian følger det af denne dom, at den fængselsstraf, der er fastsat i Cesedas artikel L. 621-1, er uforenelig med EU-retten. Henset til såvel denne uforenelighed som reglen om, at tilbageholdelse kun må foretages i tilfælde af mistanke om en lovovertrædelse, der kan straffes med fængsel, er den procedure, der er fulgt i det foreliggende tilfælde, ulovlig.
24 Den 28. juni 2011 iværksatte Alexandre Achughbabian appel af kendelsen afsagt af juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Créteil for cour d’appel de Paris. Denne ret har fastslået, at Alexandre Achughbabian er armensk statsborger, at han er blevet tilbageholdt og dernæst frihedsberøvet for ulovligt ophold, og at han har gjort gældende, at Cesedas artikel L. 621-1 er uforenelig med direktiv 2008/115, således som dette er fortolket i El Dridi-dommen.
25 På denne baggrund har cour d’appel de Paris besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Når der henses til anvendelsesområdet for direktiv [2008/115], er direktivet da til hinder for en national lovgivning som [Cesedas] artikel L. 621-1 […], der foreskriver pålæggelse af en fængselsstraf for en tredjelandsstatsborger, alene fordi han er indrejst eller opholder sig ulovligt på det nationale område?«
26 Den forelæggende ret har desuden løsladt Alexandre Achughbabian.
27 Efter den forelæggende rets anmodning har den afdeling, der er udpeget, undersøgt, hvorvidt det er nødvendigt at undergive denne sag hasteproceduren i henhold til procesreglementets artikel 104b. Denne afdeling har efter at have hørt generaladvokaten besluttet ikke at efterkomme anmodningen.
Om det præjudicielle spørgsmål
28 Indledningsvis bemærkes, at direktiv 2008/115 kun vedrører tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i en medlemsstat, og direktivet har således ikke til formål fuldt ud at harmonisere de nationale regler om udlændinges ophold. Direktivet er følgelig ikke til hinder for, at en medlemsstats lovgivning kvalificerer ulovligt ophold som en lovovertrædelse og foreskriver strafferetlige sanktioner for at afskrække fra og bekæmpe, at der begås en sådan overtrædelse af de nationale regler om ophold.
29 Da de fælles standarder og procedurer, der er indført ved direktiv 2008/115, kun vedrører vedtagelsen af afgørelser om tilbagesendelse og disse afgørelsers fuldbyrdelse, bemærkes, at dette direktiv ligeledes ikke er til hinder for fængsling med henblik på at fastlægge, om en tredjelandsstatsborgers ophold er lovligt eller ej.
30 Denne konstatering støttes af 17. betragtning til direktivet, hvoraf fremgår, at betingelserne for den første pågribelse af tredjelandsstatsborgere, som er mistænkt for ulovligt ophold i en medlemsstat, fortsat reguleres i henhold til national ret. Som den franske regering har anført, ville det undergrave formålet med direktiv 2008/115, nemlig effektiv tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, såfremt det ikke var muligt for medlemsstaterne ved hjælp af en frihedsberøvelse såsom tilbageholdelse at undgå, at en person, der er mistænkt for ulovligt ophold, forsvinder, inden der overhovedet er bragt klarhed over vedkommendes situation.
31 Det bemærkes i denne henseende, at de kompetente myndigheder skal råde over en frist, som ganske vist skal være kort, men rimelig, med henblik på at identificere den person, der kontrolleres, og med henblik på at undersøge de oplysninger, som gør det muligt at fastslå, om denne person er en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold. Det kan være vanskeligt at fastslå navn og statsborgerskab, når den pågældende ikke samarbejder. Efterprøvelsen af, om der er tale om ulovligt ophold, kan ligeledes være kompliceret, bl.a. når den pågældende påberåber sig status som asylansøger eller flygtning. De kompetente myndigheder er derfor forpligtet til med henblik på at undgå at skade formålet med direktiv 2008/115, som anført i foregående præmis, at handle med omhu og at træffe afgørelse uden ophold vedrørende den eventuelt ulovlige karakter af den omhandlede persons ophold. Når det ulovlige ophold er konstateret, skal nævnte myndigheder i henhold til direktivets artikel 6, stk. 1, og med forbehold for de undtagelser, der er fastsat i direktivet, træffe afgørelse om tilbagesendelse.
32 Selv om det fremgår af det foregående, at direktiv 2008/115 hverken er til hinder for en national lovgivning som Cesedas artikel L. 621-1, for så vidt som denne lovgivning kvalificerer en tredjelandsstatsborgers ulovlige ophold som en lovovertrædelse, og som for at bekæmpe sådant ophold foreskriver strafferetlige sanktioner, herunder fængselsstraf, eller for frihedsberøvelsen af en tredjelandsstatsborger med henblik på at fastlægge, om den pågældendes ophold er ulovligt, skal det dernæst undersøges, om direktivet er til hinder for en lovgivning som Cesedas artikel L. 621-1, for så vidt som den kan medføre fængsling under den tilbagesendelsesprocedure, der er reguleret ved direktivet.
33 I denne forbindelse har Domstolen allerede bemærket, at selv om det er korrekt, at straffelovgivningen og reglerne om behandlingen af straffesager principielt henhører under medlemsstaternes kompetence, kan dette retsområde ikke desto mindre være berørt af EU-retten. Uanset det forhold, at hverken artikel 63, stk. 1, nr. 3), litra b), EF, som er gentaget i artikel 79, stk. 2, litra c), TEUF, eller direktiv 2008/115, som navnlig er vedtaget med hjemmel i denne bestemmelse i EF-traktaten, udelukker medlemsstaternes strafferetlige kompetence på området for ulovlig indvandring og ulovligt ophold, skal sidstnævnte derfor udforme deres lovgivning på dette område på en sådan måde, at den overholder EU-retten. De nævnte stater kan ikke anvende en straffelovgivning, som kan bringe virkeliggørelsen af de mål, som forfølges med nævnte direktiv, i fare, og som derfor kan fratage direktivets dets effektive virkning (El Dridi-dommen, præmis 53-55 og den deri nævnte retspraksis).
34 Med henblik på at besvare spørgsmålet om, hvorvidt direktiv 2008/115 er til hinder for en lovgivning som Cesedas artikel L. 621-1 af tilsvarende grunde som dem, Domstolen anførte i El Dridi-dommen, bemærkes indledningsvis, at sagsøgeren i hovedsagens situation henhører under den situation, der er nævnt i direktivets artikel 8, stk. 1.
35 Det fremgår nemlig af sagens akter og af den forelæggende rets svar på et opklarende spørgsmål, som Domstolen har stillet den, at Alexandre Achughbabian den 14. februar 2009 blev meddelt et påbud om at forlade det franske område, hvori var fastsat en frist for frivillig udrejse på en måned, og at Alexandre Achughbabian ikke efterkom dette påbud. Da denne afgørelse om tilbagesendelse ikke længere var gældende den 24. juni 2011, hvor Alexandre Achughbabian blev kontrolleret og tilbageholdt, blev en ny afgørelse om tilbagesendelse vedtaget den 25. juni 2011, denne gang i form af en afgørelse om tilbageførsel til grænsen og uden en frist for frivillig udrejse. Heraf følger, at uafhængigt af spørgsmålet, om situationen for sagsøgeren i hovedsagen skal betragtes som værende situationen for en person, der ikke har efterkommet en forpligtelse til at vende tilbage inden for fristen for frivillig udrejse, eller som værende situationen for en person, der er underlagt en afgørelse om tilbagesendelse, hvori der ikke er fastsat en frist for frivillig udrejse, er nævnte situation under alle omstændigheder omfattet af artikel 8, stk. 1, i direktiv 2008/115 og begrunder den forpligtelse, som bestemmelsen pålægger den omhandlede medlemsstat til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at foretage udsendelsen, hvilket i henhold til direktivets artikel 3, nr. 5), vil sige den fysiske transport ud af medlemsstaten.
36 Det bemærkes endvidere, at det klart fremgår af artikel 8, stk. 1-4, i direktiv 2008/115, at begreberne »foranstaltninger« og »tvangsforanstaltninger«, som anvendes heri, henviser til ethvert tiltag, som på effektiv og forholdsmæssig vis fører til den pågældendes tilbagesendelse. Direktivets artikel 15 bestemmer, at frihedsberøvelse af den pågældende kun er tilladt for at forberede og sikre udsendelsen, og at frihedsberøvelsen maksimalt må opretholdes i seks måneder, som kan forlænges med frihedsberøvelse i yderligere 12 måneder i tilfælde af, at den manglende fuldbyrdelse af afgørelsen om tilbagesendelse i de første seks måneder skyldes manglende samarbejde fra den pågældendes side eller forsinkelser i forbindelse med fremskaffelsen af nødvendige dokumenter fra tredjelande.
37 Pålæggelse og fuldbyrdelse af en fængselsstraf under den tilbagesendelsesprocedure, der er fastsat i direktiv 2008/115, medvirker imidlertid åbenbart ikke til at gennemføre den udsendelse, som forfølges med proceduren, dvs. den pågældendes fysiske transport ud af den omhandlede medlemsstat. En sådan straf udgør således ikke »foranstaltninger« eller »tvangsforanstaltninger« i den forstand, hvori udtrykkene er anvendt i artikel 8 i direktiv 2008/115.
38 Det er endelig ubestridt, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, eftersom den fastsætter en fængselsstraf for enhver tredjelandsstatsborger over 18 år, som efter udløbet af en frist på tre måneder fra vedkommendes indrejse på det franske område opholder sig ulovligt i Frankrig, kan medføre fængsling, mens en sådan tredjelandsstatsborger i henhold til de standarder og procedurer, der er fastsat i artikel 6, 8, 15 og 16 i direktiv 2008/115, først og fremmest skal undergives en tilbagesendelsesprocedure og højst kan frihedsberøves.
39 En national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede kan følgelig være til hinder for anvendelsen af de fælles standarder og procedurer, der er fastsat i direktiv 2008/115, samt forsinke tilbagesendelsen, og er dermed i lighed med den lovgivning, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til El Dridi-dommen, til skade for direktivets effektive virkning.
40 Ovenstående konklusion afkræftes hverken af den omstændighed, som den franske regering har anført, at de straffe, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede lovgivning, i henhold til cirkulærer rettet til retsinstanserne sjældent anvendes i andre tilfælde end dem, hvor personen, der opholder sig ulovligt, har begået en anden lovovertrædelse ud over lovovertrædelsen ulovligt ophold, eller af den omstændighed, at Alexandre Achughbabian ikke er blevet idømt nævnte straf, som den franske regering ligeledes har påberåbt sig.
41 I denne henseende bemærkes, at tredjelandsstatsborgere, som ud over lovovertrædelsen ulovligt ophold har begået en eller flere andre lovovertrædelser, i givet fald i medfør af artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2008/115 kan være undtaget fra direktivets anvendelsesområde. Der er imidlertid ingen oplysninger i de sagsakter, som er fremsendt til Domstolen, der tyder på, at Alexandre Achughbabian har begået en anden lovovertrædelse end den, der består i, at han har opholdt sig ulovligt på det franske område. Sagsøgeren i hovedsagens situation kan således ikke undtages fra anvendelsesområdet for direktiv 2008/115, idet direktivets artikel 2, stk. 2, litra b), åbenbart ikke kan fortolkes således, at det er muligt for medlemsstaterne at undlade at anvende direktivets fælles standarder og procedurer på tredjelandsstatsborgere, som kun har begået den lovovertrædelse, der består i ulovligt ophold, da direktivet ellers ville fratages sit formål og sin bindende virkning.
42 For så vidt angår den omstændighed, at Alexandre Achughbabian hidtil ikke er blevet idømt den fængsels- og bødestraf, som er foreskrevet i Cesedas artikel L. 621-1, bemærkes, at det er ubestridt, at vedtagelsen af afgørelsen om at tilbageføre ham til grænsen blev truffet på grundlag af konstateringen af en lovovertrædelse, der består i ulovligt ophold som omhandlet i nævnte artikel, og at denne artikel, uafhængigt af indholdet af de cirkulærer, som den franske regering har nævnt, kan medføre, at disse straffe idømmes. Cesedas artikel L. 621-1 og spørgsmålet om dens forenelighed med EU-retten er således relevante for hovedsagen, eftersom den forelæggende ret og den franske regering i øvrigt ikke har nævnt hverken et tiltalefrafald eller en mere generel afgørelse, som endeligt udelukker enhver mulighed for at strafforfølge Alexandre Achughbabian for nævnte lovovertrædelse.
43 I lighed med det, der er anført i denne doms præmis 33, bemærkes yderligere medlemsstaternes pligt, som følger af artikel 4, stk. 3, TEU, og som er anført i El Dridi-dommens præmis 56, til at træffe alle foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af direktiv 2008/115, og til at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af dets mål i fare. Det er vigtigt, at de nationale bestemmelser, der finder anvendelse, ikke kan bringe den korrekte anvendelse af de fælles standarder og procedurer, der er indført ved direktivet, i fare.
44 Endelig kan den tyske og den estiske regerings argumentation, hvorefter artikel 8, 15 og 16 i direktiv 2008/115 ganske vist er til hinder for, at en fængselsstraf pålægges under udsendelsesproceduren i henhold til disse artikler, men ikke er til hinder for, at en medlemsstat pålægger en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold en fængselsstraf, inden denne person udsendes i henhold til den fremgangsmåde, der er fastsat i direktivet, ikke tiltrædes.
45 Det er herved tilstrækkeligt at bemærke, at det følger af både medlemsstaternes loyalitetspligt og af effektivitetskravene, der bl.a. fremgår af fjerde betragtning til direktiv 2008/115, at den forpligtelse, som medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 8 er pålagt til at foretage udsendelse i de tilfælde, der er omhandlet i artiklens stk. 1, skal opfyldes hurtigst muligt. Dette er tydeligvis ikke tilfældet, når den omhandlede medlemsstat efter at have konstateret tredjelandsstatsborgerens ulovlige ophold indleder strafforfølgning, der i givet fald følges af en fængselsstraf, inden fuldbyrdelsen af afgørelsen om tilbagesendelse, eller endog inden selve vedtagelsen af denne. En sådan fremgangsmåde forsinker udsendelsen (El Dridi-dommen, præmis 59) og findes desuden ikke blandt de begrundelser for at udsætte udsendelsen, som er nævnt i artikel 9 i direktiv 2008/115.
46 Selv om det følger af det foregående, at medlemsstater, som er bundet af direktiv 2008/115, ikke kan foreskrive en fængselsstraf for tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i de situationer, hvor disse i henhold til de fælles standarder og procedurer, der er fastsat i direktivet, skal udsendes og højest kan frihedsberøves med henblik på udsendelsens forberedelse og gennemførelse, udelukker dette ikke medlemsstaternes mulighed for under overholdelse af principperne i direktivet og dets formål at vedtage eller opretholde bestemmelser, i givet fald også strafferetlige, som regulerer den situation, hvor tvangsforanstaltningerne ikke har gjort det muligt at udsende en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold (El Dridi-dommen, præmis 52 og 60).
47 Henset til denne mulighed bemærkes, at det synspunkt, som de regeringer, der har afgivet indlæg for Domstolen, har fremført, hvorefter en fortolkning som den, der er anlagt ovenfor, ville bringe medlemsstaternes mulighed for at afskrække ulovligt ophold til ophør, er ubegrundet.
48 Direktiv 2008/115 er navnlig ikke til hinder for, at strafferetlige sanktioner i henhold til nationale strafferetsplejeregler pålægges tredjelandsstatsborgere, med hensyn til hvilke den tilbagesendelsesprocedure, der er fastsat i direktivet, er blevet anvendt, og som opholder sig ulovligt på medlemsstatens område uden gyldig begrundelse for den manglende tilbagevenden.
49 Herved bemærkes, at inden for rammerne af anvendelsen af nævnte strafferetsplejeregler undergives pålæggelsen af de sanktioner, der er nævnt i den foregående præmis, fuld overholdelse af de grundlæggende rettigheder, bl.a. de rettigheder, der er sikret ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950.
50 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det præjudicielle spørgsmål herefter besvares med, at direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at
– direktivet er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter ulovligt ophold straffes med strafferetlige sanktioner, for så vidt som disse sanktioner tillader fængsling af en tredjelandsstatsborger, som ikke, mens han opholdt sig ulovligt på nævnte medlemsstats område og ikke var indstillet på at forlade dette område frivilligt, har været undergivet tvangsforanstaltninger i henhold til direktivets artikel 8, og som ikke i tilfælde af frihedsberøvelse med henblik på udsendelsens forberedelse og gennemførelse har været frihedsberøvet i den maksimale periode, og
– direktivet ikke er til hinder for en sådan lovgivning, for så vidt som denne lovgivning tillader fængsling af en tredjelandsstatsborger, med hensyn til hvilken den tilbagesendelsesprocedure, der er fastsat i direktivet, er blevet anvendt, og som opholder sig ulovligt på medlemsstatens område uden gyldig begrundelse for den manglende tilbagevenden.
Sagens omkostninger
51 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold skal fortolkes således, at
– direktivet er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter ulovligt ophold straffes med strafferetlige sanktioner, for så vidt som disse sanktioner tillader fængsling af en tredjelandsstatsborger, som ikke, mens han opholdt sig ulovligt på nævnte medlemsstats område og ikke var indstillet på at forlade dette område frivilligt, har været undergivet tvangsforanstaltninger i henhold til direktivets artikel 8, og som ikke i tilfælde af frihedsberøvelse med henblik på udsendelsens forberedelse og gennemførelse har været frihedsberøvet i den maksimale periode, og
– direktivet ikke er til hinder for en sådan lovgivning, for så vidt som denne lovgivning tillader fængsling af en tredjelandsstatsborger, med hensyn til hvilken den tilbagesendelsesprocedure, der er fastsat i direktivet, er blevet anvendt, og som opholder sig ulovligt på medlemsstatens område uden gyldig begrundelse for den manglende tilbagevenden.
Underskrifter