CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. YVES Bot
présentées le 27 mars 2012 (1)
Affaire C‑83/11
Secretary of State for the Home Department
contre
Muhammad Sazzadur Rahman,
Fazly Rabby Islam,
Mohibullah Rahman
[demande de décision préjudicielle formée par l’Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Royaume-Uni)]
«Droit des citoyens de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire d’un État membre — Directive 2004/38/CE — Obligation de faciliter l’entrée et le séjour de ‘tout autre membre de la famille’ — Portée — Effet direct»
1. La présente demande de décision préjudicielle offre, pour la première fois, l’occasion à la Cour de se prononcer sur la portée des dispositions de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (2).
2. Cette demande a été présentée à l’occasion d’un litige opposant Muhammad Sazzadur Rahman, Fazly Rabby Islam et Mohibullah Rahman, ressortissants bangladais, au Secretary of State for the Home Department, à la suite du refus de ce dernier de leur délivrer un titre de séjour au Royaume-Uni en tant que membres de la famille à charge d’un ressortissant d’un État membre de l’Espace économique européen (EEE).
I – Le cadre juridique
A – Le droit de l’Union
1. La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne
3. L’article 7 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (3) dispose que «[t]oute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de ses communications».
2. La directive 2004/38
4. La directive 2004/38 réalise une œuvre codificatrice par la réunion en un seul texte d’un règlement et de neuf directives et l’intégration de l’acquis jurisprudentiel. En substituant à des régimes juridiques différents correspondant à l’appartenance à des catégories juridiques distinctes, fondées sur l’aptitude à exercer une activité économique, un statut unique reposant sur la citoyenneté de l’Union, elle confère une dimension nouvelle à la liberté de circulation, qui devient un attribut fondamental attaché à la qualité de citoyen de l’Union.
5. La directive 2004/38 reconnaît, selon un système graduel, un droit de séjour aux «membres de la famille», qui sont définis à l’article 2, point 2, de celle-ci comme étant le conjoint ou le partenaire avec lequel le citoyen de l’Union a contracté un partenariat enregistré, reconnu comme équivalent au mariage par la législation de l’État membre d’accueil, les descendants directs âgés de moins de 21 ans ou qui sont à charge et ceux du conjoint ou du partenaire ainsi que les ascendants directs à charge et ceux du conjoint ou du partenaire.
6. La directive 2004/38 prend également en compte les membres de la famille élargie, en obligeant, sous certaines conditions, les États membres à favoriser leur entrée et leur séjour sur leur territoire.
7. Aux termes du sixième considérant de cette directive:
«En vue de maintenir l’unité de la famille au sens large du terme et sans préjudice de l’interdiction des discriminations fondées sur la nationalité, la situation des personnes qui ne sont pas englobées dans la définition des membres de la famille […] et qui ne bénéficient donc pas d’un droit automatique d’entrée et de séjour dans l’État membre d’accueil devrait être examinée par ce dernier sur la base de sa législation nationale, afin de décider si le droit d’entrée ou de séjour ne pourrait pas être accordé à ces personnes, compte tenu de leur lien avec le citoyen de l’Union et d’autres circonstances telles que leur dépendance pécuniaire ou physique envers ce citoyen.»
8. L’article 3, paragraphe 2, de ladite directive dispose:
«Sans préjudice d’un droit personnel à la libre circulation et au séjour de l’intéressé, l’État membre d’accueil favorise, conformément à sa législation nationale, l’entrée et le séjour des personnes suivantes:
a) tout autre membre de la famille, quelle que soit sa nationalité, qui n’est pas couvert par la définition figurant à l’article 2, point 2), si, dans le pays de provenance, il est à charge ou fait partie du ménage du citoyen de l’Union bénéficiaire du droit de séjour à titre principal, ou lorsque, pour des raisons de santé graves, le citoyen de l’Union doit impérativement et personnellement s’occuper du membre de la famille concerné;
b) le partenaire avec lequel le citoyen de l’Union a une relation durable, dûment attestée.
L’État membre d’accueil entreprend un examen approfondi de la situation personnelle et motive tout refus d’entrée ou de séjour visant ces personnes.»
9. L’article 8, paragraphe 5, de la directive 2004/38 prévoit:
«Pour la délivrance de l’attestation d’enregistrement aux membres de la famille des citoyens de l’Union, qui sont eux-mêmes citoyens de l’Union, les États membres peuvent demander la présentation des documents suivants:
[…]
e) dans les cas visés à l’article 3, paragraphe 2, point a), un document délivré par l’autorité compétente du pays d’origine ou de provenance attestant qu’ils sont à la charge du citoyen de l’Union ou font partie de son ménage, ou une preuve de l’existence de raisons de santé graves qui exigent que le citoyen de l’Union s’occupe impérativement et personnellement du membre de la famille concerné;
[…]»
10. L’article 10 de cette directive énonce:
«1. Le droit de séjour des membres de la famille d’un citoyen de l’Union qui n’ont pas la nationalité d’un État membre est constaté par la délivrance d’un document dénommé ‘Carte de séjour de membre de la famille d’un citoyen de l’Union’ au plus tard dans les six mois suivant le dépôt de la demande. Une attestation du dépôt de la demande de carte de séjour est délivrée immédiatement.
2. Pour la délivrance de la carte de séjour, les États membres demandent la présentation des documents suivants:
[…]
e) dans les cas visés à l’article 3, paragraphe 2, point a), un document délivré par l’autorité compétente du pays d’origine ou de provenance attestant qu’ils sont à la charge du citoyen de l’Union ou font partie de son ménage, ou une preuve de l’existence de raisons de santé graves qui exigent que le citoyen de l’Union s’occupe personnellement du membre de la famille concerné;
[…]»
B – Le droit national
11. La directive 2004/38 a été transposée au Royaume-Uni par le règlement de 2006 sur l’immigration (Espace économique européen) [Immigration (European Economic Area) Regulations 2006], tel que modifié par le règlement de 2009 sur l’immigration [Immigration (European Economic Area) Regulations 2009] (4).
12. Sous l’intitulé «Membre de la famille», l’article 7 du règlement de 2006 dispose:
«(1) Sous réserve du paragraphe (2), aux fins du présent règlement, les personnes suivantes sont considérées comme les membres de la famille d’une autre personne:
(a) son conjoint ou son partenaire civil;
(b) ses descendants directs et ceux du conjoint ou de son partenaire civil qui sont:
(i) âgés de moins de 21 ans; ou
(ii) à sa charge ou à charge de son conjoint ou de son partenaire civil;
(c) ses ascendants directs et ceux de son conjoint ou de son partenaire civil qui sont à charge;
(d) toute personne devant être considérée comme un membre de la famille de cette autre personne en vertu du paragraphe (3).
(2) Une personne n’est pas considérée, en vertu du paragraphe (1), sous (b) ou (c), comme un membre de la famille d’un étudiant résidant au Royaume-Uni après la période de trois mois courant à compter de la date d’admission de l’étudiant au Royaume-Uni, à moins que:
(a) dans le cas du paragraphe [(1), sous] (b), la personne ne soit l’enfant à charge de l’étudiant ou de son conjoint ou partenaire civil; ou
(b) que l’étudiant ne relève également de l’une ou l’autre des catégories de personnes répondant aux conditions requises mentionnées à l’article 6, paragraphe (1).
(3) Sous réserve du paragraphe (4), toute personne qui est un membre de la famille étendue et qui s’est vu délivrer un titre familial EEE, une attestation d’enregistrement ou une carte de séjour sera considérée comme un membre de la famille du ressortissant de l’EEE concerné tant qu’elle continue de répondre aux conditions prévues à l’article 8, paragraphes (2), (3), (4) ou (5) par rapport à ce ressortissant de l’EEE et que le titre, l’attestation ou la carte n’ont pas cessé d’être valides ou n’ont pas été révoqués.
(4) Lorsque le ressortissant de l’EEE concerné est un étudiant, le membre de la famille étendue ne sera considéré comme un membre de la famille de ce ressortissant au titre du paragraphe (3) que si le titre familial EEE a été délivré en vertu de l’article 12, paragraphe (2), si l’attestation d’enregistrement a été délivrée en vertu de l’article 16, paragraphe (5) ou si la carte de séjour a été délivrée en vertu de l’article 17, paragraphe (4).»
13. L’article 8 du règlement de 2006, intitulé «Membre de la famille étendue», dispose:
«(1) Aux fins du présent règlement, on entend par ‘membre de la famille étendue’, toute personne qui n’est pas un membre de la famille d’un ressortissant de l’EEE en vertu de l’article 7, paragraphe (1), sous (a), (b) ou (c), et qui répond aux conditions prévues aux paragraphes (2), (3), (4) ou (5).
(2) Une personne répond à la condition prévue au présent paragraphe si elle est un membre de la famille d’un ressortissant de l’EEE, de son conjoint ou de son partenaire civil et
(a) si elle réside dans un État de l’EEE [(5)] où le ressortissant de l’EEE réside également et si elle est à charge ou fait partie du ménage de celui-ci;
(b) si elle satisfaisait à la condition prévue sous (a) et accompagne le ressortissant de l’EEE au Royaume-Uni ou souhaite l’y rejoindre, ou
(c) si elle satisfaisait à la condition prévue sous (a), a rejoint le ressortissant de l’EEE au Royaume-Uni et continue d’être à sa charge ou de faire partie de son ménage.
(3) Une personne répond à la condition prévue au présent paragraphe si elle est un membre de la famille d’un ressortissant de l’EEE, de son conjoint ou de son partenaire civil et si, pour des raisons de santé graves, le ressortissant de l’EEE, son conjoint ou son partenaire civil doit impérativement et personnellement s’en occuper.
(4) Une personne répond à la condition prévue au présent paragraphe si elle est un membre de la famille d’un ressortissant de l’EEE et si, dans l’hypothèse où celui-ci serait présent et établi au Royaume-Uni, elle satisfait aux exigences prévues par les règles en matière d’immigration (autres que celles relatives à l’autorisation d’entrer) en vue d’obtenir l’autorisation d’entrer ou de séjourner au Royaume-Uni pour une durée indéterminée en tant que membre de la famille à charge du ressortissant de l’EEE.
(5) Une personne répond à la condition prévue au présent paragraphe si elle est le partenaire d’un ressortissant de l’EEE (autre qu’un partenaire civil) et si elle peut faire la preuve, à la satisfaction du décideur, qu’elle a une relation durable avec le ressortissant de l’EEE.
(6) Aux fins du présent règlement, on entend par ‘ressortissant de l’EEE concerné’, par rapport à un membre de la famille étendue, le ressortissant de l’EEE qui est ou dont le conjoint ou partenaire civil est le parent du membre de la famille étendue aux fins des paragraphes (2), (3) ou (4), ou le ressortissant de l’EEE qui est le partenaire du membre de la famille étendue aux fins du paragraphe (5).»
14. L’article 17 du règlement de 2006, intitulé «Délivrance de la carte de séjour», dispose:
«[…]
(4) Le Secretary of State peut délivrer une carte de séjour à un membre de la famille étendue ne relevant pas du champ d’application de l’article 7, paragraphe (3), qui n’est pas un ressortissant de l’EEE:
(a) si le ressortissant de l’EEE concerné est, par rapport au membre de la famille étendue, une personne répondant aux conditions requises ou un ressortissant de l’EEE titulaire d’un droit de séjour permanent au titre de l’article 15, et
(b) si, eu égard à l’ensemble des circonstances, le Secretary of State considère approprié de délivrer la carte de séjour.
(5) Lorsque le Secretary of State reçoit une demande au titre du paragraphe (4), il entreprend un examen approfondi de la situation personnelle du demandeur et, s’il rejette la demande, motive son refus à moins que des raisons relevant de la sûreté de l’État ne s’y opposent.
[…]»
II – Les faits et la procédure au principal
15. Mahbur Rahman, ressortissant bangladais, a épousé, le 31 mai 2006, une ressortissante irlandaise travaillant au Royaume-Uni. Muhammad Sazzadur Rahman, son frère, Fazly Rabby Islam, son demi-frère, et Mohibullah Rahman, son neveu, ont demandé un permis de séjour au Royaume-Uni en tant que membres de la famille d’un ressortissant d’un État membre de l’EEE.
16. Cette demande ayant été rejetée par le Secretary of State for the Home Department, ils ont alors formé un recours devant le juge de l’immigration, qui a accueilli leur demande en retenant qu’ils étaient «à charge» et que leur dossier devait faire l’objet d’une appréciation discrétionnaire en application de l’article 17, paragraphe (4), du règlement de 2006. Le Secretary of State for the Home Department a demandé un réexamen de l’affaire devant l’Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, lequel a décidé de surseoir à statuer en indiquant que, si l’affaire posait une question de fait liée à l’existence ou non d’une situation de dépendance, elle soulevait également des problèmes juridiques dont la résolution supposait une compréhension claire de la portée des dispositions du droit de l’Union.
III – Les questions préjudicielles
17. Pour contrôler la conformité de la réglementation du Royaume-Uni avec la directive 2004/38, l’Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, a estimé nécessaire de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Un État membre est-il tenu, en vertu de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38[…], d’adopter des dispositions favorisant l’entrée et/ou le séjour dans un autre État membre à la catégorie des autres membres de la famille qui ne sont pas des ressortissants de l’Union […] qui peuvent satisfaire aux exigences de l’article 10, paragraphe 2, [de cette directive]?
2) L’un des autres membres de la famille, auxquels il est fait référence à la première question, peut-il invoquer l’applicabilité directe de l’article 3, paragraphe 2, de [ladite] directive […], lorsqu’il ne peut satisfaire à aucune des exigences imposées par la législation nationale?
3) La catégorie des autres membres de la famille, mentionnée [aux articles] 3, paragraphe 2, et […] 10, paragraphe 2, de la directive [2004/38], est-elle limitée à ceux qui ont séjourné dans le même État que le ressortissant de l’Union et son conjoint, avant que le ressortissant de l’Union ne s’établisse dans l’État d’accueil?
4) Toute dépendance à laquelle il est fait référence à l’article 3, paragraphe 2, de [cette] directive […] et que l’autre membre de la famille invoque pour assurer son entrée dans l’État d’accueil, doit-elle être une dépendance qui existait récemment avant que le ressortissant de l’Union ne s’établisse dans l’État d’accueil?
5) Un État membre peut-il imposer des exigences particulières concernant la nature ou la durée de la dépendance mentionnée à l’article 3, paragraphe 2, de [ladite] directive d’un autre membre de la famille, pour éviter qu’une telle dépendance soit forcée ou superflue pour permettre à un non-ressortissant d’être autorisé ou de continuer à séjourner sur son territoire?
6) La dépendance qu’invoque l’autre membre de la famille afin d’être autorisé dans l’État membre doit-elle avoir une certaine durée ou être indéterminée dans l’État d’accueil pour la délivrance ou le renouvellement d’un titre de séjour en application de l’article 10 de la directive 2004/38[…] et, le cas échéant, comment cette dépendance doit-elle être établie?»
IV – Notre analyse
A – La recevabilité du renvoi préjudiciel
18. La Commission européenne, sans soulever explicitement une exception d’irrecevabilité du renvoi préjudiciel, émet des objections quant à la pertinence de la première question posée, en faisant valoir que le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a adopté des dispositions législatives en vue de favoriser l’entrée et le séjour des personnes que cet État membre considère comme relevant du champ d’application de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 et que, en l’absence de demande des défendeurs au principal tendant à faire reconnaître qu’ils sont automatiquement devenus titulaires d’un droit de séjour au Royaume-Uni, la seule question posée à la juridiction de renvoi est, à ce stade de la procédure, celle de savoir si les demandes doivent ou non faire l’objet d’une appréciation discrétionnaire en application de ces dispositions nationales.
19. Il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, la procédure instituée par l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher.
20. Dans le cadre de cette coopération, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. Le refus de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que lorsqu’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation du droit de l’Union sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (6).
21. Dans l’affaire au principal, la juridiction de renvoi a fourni à la Cour un exposé détaillé du cadre factuel et juridique du litige au principal ainsi que des raisons pour lesquelles elle a considéré qu’une réponse aux questions posées est nécessaire pour rendre son jugement.
22. Elle s’interroge, notamment, sur le champ d’application personnel de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 ainsi que sur la marge de manœuvre que cette disposition laisse aux États membres. Ainsi que le fait justement observer le gouvernement allemand, ces questions ne se poseraient pas si ladite disposition n’était revêtue d’aucun caractère contraignant et n’exigeait aucune action législative de la part des États membres. La question de la portée de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 apparaît donc préalable.
23. La juridiction de renvoi a également précisé qu’elle s’interrogeait sur le point de savoir si l’obligation de faciliter l’entrée et le séjour conformément à la législation nationale devait être garantie par une juridiction, plutôt que faire l’objet d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire de l’administration (7). Elle cherche, notamment, à savoir si l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 s’oppose à une réglementation nationale, telle celle du Royaume-Uni, qui confère à l’administration un pouvoir d’examen discrétionnaire des demandes d’entrée et de séjour présentées par les membres de la famille élargie. Dès lors que la juridiction de renvoi ne paraît pas exclure la possibilité de reconnaître en cours d’instance aux défendeurs au principal un droit d’entrée ou de séjour, sur le fondement de cette directive, l’interprétation du droit de l’Union sollicitée aura une incidence directe sur la situation de ceux-ci.
24. Il découle de ces considérations que, loin d’être renversée, la présomption de pertinence dont bénéficie la question de l’interprétation du droit de l’Union est confortée par les éléments de fait et de droit présentés par la juridiction de renvoi, qui font apparaître que celle-ci ne peut trancher la question dont elle est saisie sans savoir si les défendeurs au principal peuvent être considérés comme «autres membres de la famille à charge» au sens de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 et s’ils peuvent prétendre, en cette qualité, à un droit de séjour dérivé, fondé sur le droit de l’Union. La première question nous paraît donc recevable, de même que les deuxième à cinquième questions.
25. Il est, en revanche, permis de s’interroger sur la recevabilité de la sixième question.
26. Il résulte de la décision de renvoi (8) que la juridiction nationale cherche en réalité à savoir, au travers de cette question, si les personnes adultes admises à séjourner sur le territoire du Royaume-Uni en tant que membres de la famille et, en conséquence, libres de travailler, doivent demeurer à charge pendant la période de validité de leur permis de séjour pour pouvoir obtenir une prolongation de celui-ci ou un titre de séjour permanent. Nous estimons que ladite question est hypothétique et n’a pas d’incidence sur l’affaire au principal, puisque les éléments contenus dans la décision de renvoi ne font nullement apparaître que les défendeurs au principal se trouveraient dans la situation de demander une prolongation ou un renouvellement de leur titre de séjour alors qu’ils ne seraient plus à charge des époux Rahman. Or, il n’est pas possible de répondre à la question posée de façon générale et abstraite sans tenir compte des raisons pour lesquelles ils cesseraient d’être à charge. La réponse pourrait, en effet, être différente selon, par exemple, que le membre de la famille a trouvé un travail dans l’État membre d’accueil ou qu’il est désormais pris en charge par une autre personne, résidant dans son État d’origine.
27. Dès lors qu’il n’appartient pas à la Cour de résoudre, au-delà du cas concret que le juge est appelé à trancher, toutes les difficultés d’interprétation qu’ont pu faire surgir les dispositions transposant au Royaume-Uni l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38, la sixième question doit être considérée comme irrecevable.
B – Les réponses aux questions
1. Les observations liminaires
28. Les questions formulées dans le dispositif de la décision de renvoi portent sur trois problèmes distincts.
29. La principale préoccupation de la juridiction de renvoi, telle qu’elle ressort des première et deuxième questions, est de déterminer la portée de l’obligation de facilitation prévue à l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38. En vue de fournir au juge national les éléments d’interprétation relevant du droit de l’Union qui lui seront utiles pour résoudre le litige dont il est saisi, nous estimons qu’il est nécessaire de procéder à une reformulation de la première question qui doit être comprise comme comportant deux branches, la première tendant à savoir si la directive 2004/38 impose aux États membres de prendre des mesures destinées à favoriser l’entrée et le séjour des personnes relevant du champ d’application de son article 3, paragraphe 2, et la seconde posant, dans l’affirmative, le problème de la nature des mesures imposées aux États membres.
30. L’Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, s’interroge, ensuite, par ses troisième et quatrième questions, sur le champ d’application personnel de l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/38, en se demandant si cette disposition couvre exclusivement les autres membres de la famille qui ont séjourné dans le même État que le citoyen de l’Union, en étant à sa charge récemment avant qu’il ne s’établisse dans l’État membre d’accueil. Dans la mesure où le juge national doute de la compatibilité avec le droit de l’Union de l’article 8, paragraphe 2, sous a), du règlement de 2006, qui prévoit une condition de séjour dans le même État que le ressortissant de l’Union, laquelle pourrait être opposée à la demande des défendeurs au principal, la troisième question doit, selon nous, être comprise comme visant à savoir si l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 s’oppose à une réglementation nationale qui limite le champ d’application de cette disposition aux seuls autres membres de la famille qui ont séjourné dans le même État que le citoyen de l’Union, avant que celui-ci ne s’établisse dans l’État membre d’accueil.
31. Enfin, par sa cinquième question, la juridiction de renvoi s’interroge sur l’étendue de la marge de manœuvre laissée aux États membres par la directive 2004/38 en ce qui concerne les conditions de reconnaissance d’un droit d’entrée et de séjour aux autres membres de la famille et, plus particulièrement, sur la possibilité pour les États membres de subordonner la délivrance ou le renouvellement d’un titre de séjour à des conditions tenant à la nature ou à la durée du lien de dépendance qui doit exister entre le demandeur et le citoyen de l’Union.
32. Si la Cour n’a pas encore statué sur la portée de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38, les décisions par lesquelles elle a interprété d’autres dispositions de cette directive sont néanmoins révélatrices du mode de raisonnement qu’elle entend suivre et permettent, en conséquence, de dégager une grille d’interprétation qui pourra valoir pour cette disposition et orientera la réponse aux différentes questions.
33. Quatre règles d’interprétation ressortent de la jurisprudence.
34. Se fondant sur le troisième considérant de la directive 2004/38, qui prévoit que celle-ci a notamment pour objet de renforcer le droit à la liberté de circulation et de séjour de tous les citoyens de l’Union, la Cour a, en premier lieu, posé en règle que les citoyens de l’Union ne sauraient tirer moins de droits de cette directive que des actes de droit dérivé qu’elle modifie ou abroge (9).
35. La Cour a jugé, en deuxième lieu, que les dispositions de ladite directive doivent faire l’objet d’une interprétation téléologique et utile, tenant compte de leur objectif (10). À cet égard, il convient de souligner que l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 répond à deux préoccupations complémentaires.
36. Le premier objectif de cette disposition est de favoriser la libre circulation du citoyen de l’Union. Ainsi, le premier considérant de la directive 2004/38 rappelle-t-il que la citoyenneté de l’Union confère à chaque citoyen de l’Union un droit fondamental et individuel de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et des restrictions fixées par les traités et des mesures adoptées en vue de leur application (11). Dans cette optique, le droit au regroupement familial est conçu comme le corollaire du droit à la liberté de circulation du citoyen de l’Union, en partant de l’idée que celui-ci pourra être dissuadé de circuler d’un État membre à l’autre s’il ne peut pas se faire accompagner par les membres de sa famille. Le regroupement familial bénéficie donc d’une protection par ricochet, qui s’exerce de manière indirecte, en raison de l’atteinte qui pourrait être portée à l’effet utile de la citoyenneté de l’Union.
37. Il ressort du sixième considérant de la directive 2004/38 que le second objectif de l’article 3, paragraphe 2, de cette directive est de favoriser l’unité familiale. La circulation des membres de la famille du citoyen de l’Union n’est donc pas exclusivement protégée en tant que droit dérivé du droit de libre circulation du citoyen de l’Union, puisqu’elle bénéficie également d’une protection par le truchement du droit à la préservation de l’unité de la famille, au sens large du terme.
38. La Cour a décidé, en troisième lieu, que les dispositions consacrant un principe fondamental tel que celui de la libre circulation des personnes doivent être interprétées largement et ne doivent pas être privées de leur effet utile (12). Elle a, inversement, adopté une règle d’interprétation stricte des limites apportées à la liberté de circulation (13).
39. En quatrième lieu, selon une jurisprudence fermement assise, il découle des exigences tant de l’application uniforme du droit de l’Union que du principe d’égalité que les termes d’une disposition du droit de l’Union qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement trouver, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme (14). Il en résulte que, si le libellé d’une disposition de la directive 2004/38 ne donne aucune précision quant à la manière dont il convient de comprendre les termes employés à cette disposition et n’opère pas non plus de renvoi aux droits nationaux en ce qui concerne la signification à retenir de ces termes, ceux-ci doivent être considérés, aux fins de l’application de ladite directive, comme désignant une notion autonome du droit de l’Union, qui doit être interprétée de manière uniforme sur le territoire de l’ensemble des États membres, notamment, en tenant compte du contexte dans lequel lesdits termes sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie (15).
40. C’est à l’aune de ces différentes règles d’interprétation, qui serviront de fil conducteur, que nous allons procéder à l’examen des différentes questions posées par la juridiction de renvoi.
2. L’examen des différentes questions
a) Sur la première question
41. Par sa première question, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir si l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 impose aux États membres de prendre des mesures destinées à favoriser l’entrée et le séjour des autres membres de la famille, ressortissants d’un État tiers, qui peuvent satisfaire aux exigences de l’article 10, paragraphe 2, de cette directive et, dans l’affirmative, quelle est la nature des mesures imposées aux États membres.
42. Bien que l’article 3, paragraphe 2, de ladite directive reprenne une disposition qui figurait déjà, quoique dans une rédaction un peu différente, dans le règlement (CEE) no 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté (16), et dans la directive 73/148/CEE du Conseil, du 21 mai 1973, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l’intérieur de la Communauté en matière d’établissement et de prestation de services (17), la Cour n’a pas encore eu l’occasion de livrer d’indications sur sa portée exacte. L’analyse comparative des modalités de transposition de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 dans le droit des États membres fait d’ailleurs ressortir d’importantes disparités (18), qui rendent d’autant plus nécessaire une clarification.
43. Il nous paraît nécessaire de formuler deux observations liminaires, qui ont trait au champ d’application ratione personae de cette disposition.
44. Il convient, d’abord, de relever que, si la question est posée dans une affaire qui concerne des ressortissants d’un État tiers, elle peut également se poser pour des citoyens de l’Union qui, bien que titulaires, en cette qualité, d’un droit de séjour personnel et autonome, demanderaient à bénéficier d’un droit de séjour dérivé en leur qualité de membres de la famille (19). La question peut se poser aussi pour les personnes dont, pour des raisons de santé graves, le citoyen de l’Union doit impérativement et personnellement s’occuper ainsi que pour le partenaire avec lequel le citoyen de l’Union a une relation durable, dûment attestée, puisque l’entrée et le séjour de ces deux catégories de personnes doivent également être facilités.
45. Il y a lieu, ensuite, de prendre en considération le fait que, si la directive 2004/38 a indubitablement élargi le champ d’application personnel du droit au regroupement familial reconnu aux membres de la famille du citoyen de l’Union, en incluant dans cette catégorie, définie à l’article 2, point 2, de cette directive, le partenaire avec lequel le citoyen de l’Union a contracté un partenariat enregistré, elle reste néanmoins relativement restrictive, puisque, d’une part, contrairement à la législation antérieure, elle n’inclut que les ascendants et les descendants «directs» et, d’autre part, elle subordonne la reconnaissance de la qualité de membre de la famille à des conditions d’âge et de dépendance.
46. L’arrêt qui sera rendu, qui vaudra pour toutes les catégories de personnes relevant du champ d’application de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/28, revêtira donc une importance toute particulière, même s’il n’épuisera pas toutes les difficultés que soulève cette disposition, à la portée relativement incertaine. Une importance pratique, tout d’abord, puisque les hypothèses dans lesquelles des citoyens de l’Union souhaitent pouvoir être accompagnés ou rejoints par des membres de la famille qui n’entrent pas dans la définition figurant à l’article 2, point 2, de la directive 2004/38 peuvent être fréquentes. Une importance théorique, ensuite, puisque cette décision s’inscrira dans le prolongement de la jurisprudence de la Cour, encore en construction, qui contribue à l’édification du statut de citoyen de l’Union.
47. Deux interprétations diamétralement opposées s’affrontent.
48. Dans une interprétation maximale, l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 peut être compris comme obligeant les États membres à adopter des mesures consacrant, en son principe, l’existence d’un droit subjectif d’entrée et de séjour au profit, notamment, des autres membres de la famille du citoyen de l’Union qui sont à la charge de celui-ci ou qui font partie de son ménage.
49. Selon une interprétation minimale, cette disposition peut être conçue comme une simple invitation dépourvue de valeur juridique contraignante. Dans cette optique, les États membres seraient seulement incités à prendre des mesures facilitant l’entrée et le séjour des autres membres de la famille et, partant, ne s’exposeraient à aucune sanction en cas d’inaction. Assimilable à un vœu sur la conduite des États membres, à une simple recommandation, qui ne lie pas (20), ladite disposition serait une nouvelle expression du droit «mou», privé de tout caractère coercitif.
50. Ni l’une ni l’autre de ces deux conceptions «extrémistes» ne doit, nous semble-t-il, être retenue.
51. Plusieurs arguments peuvent être avancés à l’encontre de l’interprétation maximale.
52. Il convient, d’abord, de tenir compte des termes mêmes de la directive 2004/38. Alors que celle-ci confère un droit automatique d’entrée et de séjour au profit des «membres de la famille» énumérés à l’article 2, point 2, de cette directive, l’article 3, paragraphe 2, de ladite directive prévoit seulement que chaque État membre «favorise» l’entrée et le séjour des membres de la famille élargie. Il ressort clairement de ces dispositions que le législateur de l’Union a entendu établir une distinction, dans la famille du citoyen de l’Union, entre les membres les plus proches, qui ont un droit véritable et automatique à entrer et à séjourner sur le territoire de l’État membre d’accueil avec le citoyen de l’Union, et les membres de la famille plus éloignés, qui ne bénéficient pas d’un droit subjectif d’entrée et de séjour découlant de la directive 2004/38. Cette dernière prévoit, de surcroît, que l’entrée et le séjour des autres membres de la famille doivent être favorisés par chaque État membre «conformément à sa législation nationale», ce dont il peut être déduit que la constitution des droits d’entrée et de séjour ne résulte pas directement de la directive 2004/38, mais découle nécessairement du droit interne de l’État membre.
53. Cette distinction est corroborée par le sixième considérant de la directive 2004/38, qui constitue un élément déterminant pour l’interprétation de l’article 3, paragraphe 2, de cette directive, puisqu’il a été introduit précisément dans un souci de clarification de la portée de cette disposition. En effet, alors que ni la proposition présentée le 23 mai 2001 par la Commission (21), ni la proposition modifiée qu’elle a présentée le 15 avril 2003 (22) ne comportaient de considérant explicatif, il ressort de la position commune (CE) no 6/2004, arrêtée par le Conseil de l’Union européenne le 5 décembre 2003 (23), que celui-ci a ajouté le sixième considérant «pour préciser la notion de facilitation prévue à l’article 3». Or, ce nouveau considérant oppose les personnes qui sont englobées dans la définition des membres de la famille au sens de l’article 2, point 2, de la directive 2004/38, lesquelles bénéficient d’un droit, qualifié d’«automatique», d’entrée et de séjour, aux autres membres de la famille, qui ne bénéficient pas d’un tel droit.
54. L’interprétation minimale ne saurait non plus convaincre.
55. Il y a lieu de déduire de l’usage de l’indicatif présent à l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 que cette disposition fait peser formellement, en termes impératifs, une obligation à la charge des États membres qui sont tenus de favoriser l’entrée et le séjour des autres membres de la famille.
56. Dans l’esprit de ses auteurs, ladite disposition était donc bien conçue comme une disposition ne relevant pas de l’ordre du souhait, mais revêtue, au contraire, d’un caractère contraignant à l’égard des États membres, quelle que pût être l’ampleur de la marge de manœuvre qui leur était laissée.
57. La comparaison des termes de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 avec ceux de l’article 4, paragraphes 2 et 3, de la directive 2003/86/CE du Conseil, du 22 septembre 2003, relative au droit au regroupement familial (24), est significative. Alors qu’il résulte de la directive 2004/38 que les États membres «favorise[nt]» l’entrée et le séjour des membres de la famille du citoyen de l’Union qui n’entrent pas dans la définition de la famille nucléaire, ils «peuvent autoriser», selon la directive 2003/86, l’entrée et le séjour des ascendants, des enfants majeurs célibataires dans l’incapacité de subvenir à leurs besoins et du partenaire non marié du regroupant ressortissant d’un État tiers.
58. Nous estimons, en conséquence, que l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 n’ouvre pas pour les États membres une simple possibilité, mais crée à leur charge une véritable obligation d’adopter les mesures nécessaires pour faciliter l’entrée et le séjour des personnes relevant du champ d’application de cette disposition. Il reste à déterminer quelle est la substance, la portée exacte de cette obligation.
59. Alors que les gouvernements danois, polonais et du Royaume-Uni ainsi que la Commission sont d’avis que l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 n’implique que des obligations d’ordre procédural, AIRE Centre soutient, dans ses observations écrites, qu’il en résulte une «présomption d’admission», de sorte que, lorsque les personnes relevant de la catégorie des autres membres de la famille peuvent produire la preuve requise à l’article 10, paragraphe 2, sous e), de cette directive, mais ne remplissent pas les conditions exigées par le droit national de l’État membre d’accueil, il incomberait à la juridiction nationale de juger si les dispositions nationales sont suffisantes pour conférer plein effet à la présomption établie à l’article 3, paragraphe 2, de ladite directive.
60. L’existence d’obligations d’ordre procédural est, à notre avis, difficilement contestable. Selon nous, la directive 2004/38 oblige les États membres à prévoir, au minimum, la possibilité pour les personnes entrant dans le champ d’application de cette disposition d’obtenir une décision statuant sur leur demande d’entrée et de séjour, qui soit fondée sur un examen approfondi de leur situation personnelle et qui, en cas de refus, soit motivée et susceptible d’un recours juridictionnel.
61. Cette interprétation de la portée de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 correspond à la volonté du législateur de l’Union telle qu’elle est révélée par le sixième considérant de cette directive, qui prévoit que l’État membre d’accueil doit se livrer à un examen de la situation du demandeur, en tenant compte de diverses circonstances telles que son lien de parenté avec le citoyen de l’Union ou sa dépendance pécuniaire ou physique envers celui-ci.
62. Elle nous paraît, surtout, trouver un renfort dans l’article 3, paragraphe 2, dernier alinéa, de la directive 2004/38, qui prévoit expressément que l’État membre d’accueil «entreprend un examen approfondi de la situation personnelle et motive tout refus d’entrée ou de séjour visant [les] personnes [mentionnées au premier alinéa]».
63. Nous ne partageons pas, en revanche, l’opinion d’AIRE Centre selon laquelle les autres membres de la famille bénéficieraient d’une présomption d’admission. D’abord, l’exigence d’un lien de dépendance avec le citoyen de l’Union posée par l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/38 nous paraît constituer non pas une présomption, mais une condition préalable à l’applicabilité de cette disposition. Ensuite, la reconnaissance d’une présomption d’admission qui découlerait directement de cette directive nous semble contraire au renvoi au droit des États membres pour définir les conditions d’obtention du droit d’entrée et de séjour qu’implique le membre de phrase «conformément à sa législation nationale».
64. L’obligation de facilitation est formulée dans des termes généraux qui laissent une vaste marge de manœuvre à chaque État membre, dont l’ampleur est encore accentuée par le renvoi exprès à la législation nationale. Il ne saurait, dans ces conditions, en être déduit une quelconque présomption d’admission. À notre avis, la directive 2004/38 n’impose qu’un certain degré d’harmonisation par une disposition qui contient seulement des prescriptions minimales et qui, partant, laisse subsister des différences entre États membres s’agissant des conditions d’entrée et de séjour des personnes visées à l’article 3, paragraphe 2, de cette directive.
65. Cela ne signifie pas que les États membres disposent d’une liberté totale pour favoriser, selon leur bon vouloir, l’entrée et le séjour des personnes qui relèvent du champ d’application de cette disposition.
66. Si une disposition du droit de l’Union qui comporte un renvoi exprès au droit des États membres ne peut, en principe, pas faire l’objet d’une interprétation autonome et uniforme (25), il y a lieu, conformément à la jurisprudence de la Cour, d’examiner précisément les termes exacts du renvoi opéré aux droits nationaux afin de circonscrire précisément la marge de manœuvre qui est laissée aux États membres (26).
67. La précision des termes utilisés par le législateur de l’Union à l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 pour définir, fût-ce par exclusion, le champ d’application ratione personae de l’obligation de facilitation implique, à notre avis, une interprétation autonome et uniforme des notions utilisées dans cette disposition pour en définir les bénéficiaires, exclusive de toute marge d’appréciation. Il s’ensuit qu’un État membre ne saurait réduire le champ d’application, soit directement, en décidant, par exemple, d’exclure du bénéfice des mesures de facilitation les membres de la famille en ligne directe au-delà d’un certain degré de parenté, ou bien les collatéraux, ou encore le partenaire avec lequel le citoyen de l’Union a une relation durable, soit indirectement, en prévoyant des conditions qui auraient pour objet ou pour effet d’exclure certaines catégories de bénéficiaires. Il ne nous semble pas possible, par exemple, de subordonner les droits reconnus au partenaire avec lequel le citoyen a une relation durable à une exigence de partenariat enregistré ou à une condition d’assimilation du partenariat au mariage, telle que celle qui figure à l’article 2, point 2, sous b), de la directive 2004/38.
68. Selon nous, la marge d’appréciation conférée aux États membres comporte, par ailleurs, une double limite.
69. En premier lieu, en application du critère ressortant des arrêts du 2 octobre 2003, Garcia Avello (27), du 14 octobre 2008, Grunkin et Paul (28), ainsi que du 22 décembre 2010, Sayn-Wittgenstein (29), repris dans l’arrêt McCarthy, précité (30), la mesure nationale en cause ne doit pas avoir pour effet d’entraver de façon injustifiée l’exercice par le citoyen de l’Union de son droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Il nous semble qu’une telle entrave serait caractérisée s’il était établi que le citoyen de l’Union était obligé de quitter le territoire de l’État membre d’accueil, voire, a fortiori, de quitter celui de l’Union pris dans son ensemble. Dans cette dernière hypothèse, il en résulterait d’ailleurs, conformément aux précisions apportées par la Cour dans son arrêt du 15 novembre 2011, Dereci e.a. (31), une privation de la jouissance effective de l’essentiel des droits attachés au statut de citoyen de l’Union, qui impliquerait la reconnaissance d’un droit de séjour au profit des membres de la famille, puisque cette notion est utilisée par la Cour non seulement comme critère de rattachement au droit de l’Union, pour attirer dans l’orbite protectrice de ce droit des situations qui, en l’absence d’élément transfrontalier, en seraient normalement exclues, mais aussi comme règle de fond, puisque la jouissance effective du droit de séjour du citoyen de l’Union aboutit à conférer un droit de séjour au profit des membres de sa famille.
70. En second lieu, la marge d’appréciation dont disposent les États membres trouve ses limites dans l’obligation de respecter le droit à la vie privée et familiale, consacré par l’article 7 de la charte, laquelle, par l’effet de l’article 6, paragraphe 1, premier alinéa, TUE, a acquis la même valeur juridique que les traités.
71. La Cour a reconnu que le droit fondamental à la vie familiale faisait partie des principes généraux du droit de l’Union. Elle a précisé, dans son arrêt Metock e.a., précité, que, «si les citoyens de l’Union n’étaient pas autorisés à mener une vie de famille normale dans l’État membre d’accueil, l’exercice des libertés qui leur sont garanties par le traité serait sérieusement entravé» (32). Dans son arrêt Dereci e.a., précité, rappelant que l’article 7 de la charte contient des droits correspondant à ceux garantis par l’article 8, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (33), et qu’il convenait de donner au premier de ces deux articles le même sens et la même portée que ceux conférés au second, tel qu’interprété par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, la Cour a considéré que la juridiction de renvoi, dans cette affaire, devait examiner si le refus du droit de séjour des requérants, ressortissants d’États tiers membres de la famille d’un citoyen de l’Union, portait atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale (34).
72. La Cour européenne des droits de l’homme a itérativement jugé que l’article 8 de la CEDH ne garantit pas aux étrangers «le droit de choisir le lieu le plus approprié pour développer une vie familiale» (35) et ne comporte pas pour un État «l’obligation générale de respecter le choix, par des couples mariés, de leur résidence commune et de permettre le regroupement familial sur son territoire» (36). Elle a considéré, néanmoins, que cet article peut engendrer des obligations positives inhérentes à un respect effectif de la vie familiale (37), consistant pour un État à être tenu de laisser une personne entrer sur son territoire.
73. Sur la base de cette interprétation, la Cour a jugé que, même si la CEDH ne garantit aucun droit pour un étranger d’entrer ou de résider sur le territoire d’un État déterminé, exclure une personne d’un État où vivent ses parents proches peut constituer une ingérence dans le droit au respect de la vie familiale tel que protégé par l’article 8, paragraphe 1, de la CEDH. Pareille ingérence enfreint la CEDH si elle ne remplit pas les exigences du paragraphe 2 du même article, à savoir si elle n’est pas «prévue par la loi», inspirée par un ou plusieurs buts légitimes au regard dudit paragraphe et «nécessaire, dans une société démocratique», c’est‑à‑dire «justifiée par un besoin social impérieux» et, notamment, proportionnée au but légitime poursuivi (38).
74. La combinaison du droit de séjour afférent à la citoyenneté de l’Union et de la protection de la vie privée et familiale, telle que celle-ci est mise en œuvre par le droit de l’Union, peut donc aboutir à fonder un droit au séjour au profit des membres de la famille du citoyen de l’Union.
75. Ce droit ne nous paraît pas devoir être réservé aux membres de la famille les plus proches. Si l’article 8 de la CEDH garantit seulement l’exercice du droit au respect d’une vie familiale «existante» et s’il a été jugé, dans le domaine spécifique de l’entrée, du séjour et de l’éloignement des non-nationaux, que la famille devait être limitée au «noyau familial» (39), la Cour européenne des droits de l’homme adopte néanmoins, en règle générale, une conception extensive de la vie familiale (40), qui est caractérisée par la présence d’éléments juridiques ou factuels indiquant l’existence d’une relation personnelle étroite, ce qui permet par exemple d’inclure, sous certaines conditions, les rapports entre grands-parents et petits-enfants (41) ou les relations entre frères et sœurs (42). Des relations de fait, en dehors de tout lien de parenté, ont même été qualifiées de «vie familiale» (43).
76. À notre avis, le principe de non-discrimination interdit de retenir une définition de la famille à géométrie variable selon que les membres de la famille du citoyen de l’Union concerné sont eux-mêmes citoyens de l’Union ou ressortissants d’un État tiers. Pour la délimitation du périmètre du droit fondamental à la vie privée et familiale, la notion de famille ne saurait non plus varier au gré des définitions plus ou moins restrictives qu’en donnent les dispositions de droit dérivé.
77. Nous en déduisons que le droit fondamental à la vie privée et familiale peut, en principe, être invoqué par toutes les catégories de personnes mentionnées à l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38.
78. S’agissant de la situation des défendeurs au principal, il n’est pas établi, au vu des seules circonstances de fait relevées dans la décision de renvoi, que le refus de délivrance d’un titre de séjour opposé par les autorités du Royaume-Uni au frère, au demi-frère et au neveu de M. Rahman conduise à porter atteinte à la vie privée et familiale de Mme Rahman. Toutefois, à notre sens, cette question ne peut être résolue qu’au cas par cas, en fonction des circonstances particulières de chaque espèce, et ressortit en conséquence à la juridiction nationale, à laquelle il appartiendra de vérifier s’il existe une atteinte disproportionnée à la vie privée et familiale de Mme Rahman.
79. Nous concluons de ce qui précède:
– d’une part, que l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 doit être interprété en ce sens qu’il impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour favoriser l’entrée et le séjour sur leur territoire de toutes les personnes qui relèvent du champ d’application de cette disposition, ce qui implique que les personnes concernées aient la possibilité d’obtenir un droit d’entrée et de séjour après un examen approfondi de leur demande, tenant compte de leur situation personnelle, et, en cas de refus, une décision suffisamment motivée, pouvant faire l’objet d’un recours juridictionnel. Ladite disposition n’oblige pas les États membres à reconnaître un droit automatique d’entrée et de séjour aux autres membres de la famille, ressortissants d’un État tiers, qui satisfont aux exigences de l’article 10, paragraphe 2, sous e), de cette directive, et
– d’autre part, que le droit primaire de l’Union, notamment ses dispositions concernant la citoyenneté de l’Union et la protection de la vie privée et familiale, et l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 s’opposent à ce qu’un État membre refuse à un ressortissant d’un État tiers relevant du champ d’application de cette dernière disposition le séjour sur son territoire, alors que ce ressortissant vise à résider avec un membre de sa famille qui est citoyen de l’Union, dès lors qu’un tel refus a pour effet d’entraver de façon injustifiée l’exercice du droit du citoyen de l’Union concerné de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres ou porte une atteinte disproportionnée à son droit au respect de la vie privée et familiale, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
b) Sur la deuxième question
80. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi vise, en substance, à savoir si l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 peut être invoqué par un autre membre de la famille qui ne pourrait satisfaire aux exigences imposées par la législation nationale.
81. Sans qu’il soit nécessaire de revenir en détail sur les principes, fermement établis, qui régissent l’effet direct des directives, nous rappellerons qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour que, «dans tous les cas où les dispositions d’une directive apparaissent comme étant, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, ces dispositions peuvent être invoquées, à défaut de mesures d’application prises dans les délais, à l’encontre de toute disposition nationale non conforme à la directive, ou encore si elles sont de nature à définir des droits que les particuliers sont en mesure de faire valoir à l’égard de l’État» (44). La Cour délaisse parfois la double exigence de précision et d’inconditionnalité pour ne s’intéresser qu’à la marge d’appréciation dont disposent les États membres et appelle en ce cas le juge national à vérifier si le législateur national est resté dans les limites de la marge d’appréciation tracée par la directive (45).
82. Ainsi qu’il a été indiqué, l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 contient, selon nous, une obligation spécifique, dans le chef des États membres, de prévoir la possibilité pour les personnes entrant dans le champ d’application de cette disposition d’obtenir un droit d’entrée et de séjour après un examen approfondi de leur demande. Cette obligation minimale d’ordre procédural présente le double caractère de précision et d’inconditionnalité qui est requis pour qu’une disposition contenue dans une directive puisse déployer un effet direct.
83. Malgré la marge de manœuvre relativement importante laissée aux États membres, notamment pour déterminer les conditions d’octroi des droits d’entrée ou de séjour, nous avons souligné que les législations nationales ne peuvent limiter le champ d’application de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 en restreignant directement ou indirectement les catégories de bénéficiaires. Nous estimons, en conséquence, que les particuliers qui seraient exclus du bénéfice des dispositions de droit interne transposant l’obligation de facilitation en raison d’exigences particulières qui ne sont pas prévues par cette directive pourraient se prévaloir devant le juge national de l’incompatibilité de cette réglementation avec les dispositions de l’article 3, paragraphe 2, de ladite directive.
84. S’agissant plus particulièrement de la situation des défendeurs au principal, s’il est établi qu’ils entrent effectivement dans la catégorie des autres membres de la famille à charge au sens de la directive 2004/38, ils pourraient contester le refus d’examiner leur demande, motivé par la circonstance qu’ils n’ont pas résidé dans le même État que les époux Rahman avant que ceux-ci ne s’établissent au Royaume-Uni (46).
85. Pour les raisons qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre à la deuxième question que l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 confère aux autres membres de la famille répondant aux conditions prévues à cette disposition le droit de l’invoquer devant une juridiction nationale afin, notamment, d’écarter l’application d’exigences particulières qui en restreindraient le champ d’application.
c) Sur les troisième et quatrième questions
86. Par sa troisième question, la juridiction de renvoi souhaiterait, en substance, savoir si la catégorie des autres membres de la famille, mentionnée à l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/38, est limitée ou non à ceux qui ont séjourné dans le même État que le ressortissant de l’Union et son conjoint, avant que le ressortissant de l’Union ne s’établisse dans l’État membre d’accueil.
87. Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’état de dépendance à l’égard du citoyen de l’Union ou de son conjoint, exigé à l’article 3, paragraphe 2, sous a), de cette directive, doit avoir existé récemment avant que le ressortissant de l’Union ne s’établisse dans l’État membre d’accueil.
88. À titre liminaire, nous rappellerons que, conformément au principe énoncé au point 39 des présentes conclusions et à l’interprétation du renvoi au droit des États membres que nous venons de suggérer, nous considérons que les notions utilisées à l’article 3, paragraphe 2, de ladite directive pour définir les bénéficiaires de cette disposition doivent faire l’objet d’une interprétation autonome et uniforme.
89. Dans la mesure où ladite disposition s’applique à tout autre membre de la famille, s’il est «à charge ou [(47)] fait partie du ménage du citoyen de l’Union», nous estimons, comme la Commission, qu’il convient de distinguer la situation des personnes «à charge» de celle des personnes qui «font partie du ménage» du citoyen de l’Union.
90. S’il nous semble aller de soi que le membre de la famille qui déclare faire partie du ménage du citoyen de l’Union doit démontrer qu’il réside avec lui et, partant, nécessairement dans le même État, nous estimons à l’inverse qu’un membre de la famille «à charge» ne peut pas être exclu du champ d’application de l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/38 au motif qu’il n’aurait pas résidé dans le même État que le citoyen de l’Union qu’il souhaite accompagner ou rejoindre. Cette opinion repose sur des raisons tenant tant au libellé des dispositions de cette directive et à la finalité de celle-ci qu’à la jurisprudence de la Cour.
91. Il convient, en effet, de relever que les membres de la famille dont les États membres doivent favoriser l’entrée et le séjour sont définis, au sens de l’article 3, paragraphe 2, sous a), de ladite directive comme étant ceux qui, «dans le pays de provenance», sont à la charge ou font partie du ménage du citoyen de l’Union bénéficiaire du droit de séjour à titre principal. Rien dans le libellé de cette disposition ne permet de considérer que l’expression générale «pays de provenance», qui englobe tant les États membres que les États tiers, ne devrait viser que l’État de l’Union d’où vient le citoyen de l’Union ayant exercé son droit à la libre circulation. Certaines versions linguistiques démontrent, d’ailleurs, que la notion de «pays de provenance» se rapporte nécessairement aux membres de la famille et non au citoyen de l’Union (48).
92. De même, l’article 10, paragraphe 2, sous e), de la directive 2004/38, qui énumère limitativement les documents que les ressortissants d’un État tiers entrant dans la catégorie visée à l’article 3, paragraphe 2, sous a), de cette directive peuvent être amenés à fournir à l’État membre d’accueil afin d’obtenir la délivrance d’une carte de séjour, dispose que ces documents peuvent être délivrés par l’autorité compétente du «pays d’origine ou de provenance», sans prévoir la possibilité pour l’État membre d’accueil d’exiger des documents justifiant un éventuel séjour dans le même État que le citoyen de l’Union.
93. Cette lecture est confirmée par la finalité de la directive 2004/38, qui vise à favoriser la libre circulation du citoyen de l’Union et à maintenir l’unité de sa famille, indépendamment de toute considération relative à l’origine ou à la provenance des autres membres de la famille.
94. La Cour a suivi une approche identique pour définir la notion de descendant ou d’ascendant à charge telle qu’elle figurait dans les actes, antérieurs à la directive 2004/38, qui régissaient la libre circulation des travailleurs salariés et des travailleurs indépendants ainsi que des prestataires de services.
95. Loin de subordonner l’existence d’un lien de dépendance à une quelconque condition tirée d’un séjour préalable du membre de la famille et du citoyen de l’Union dans le même État, elle a jugé que la qualité de membre de la famille «à charge» résulte d’une situation de fait caractérisée par la circonstance que le soutien matériel du membre de la famille est assuré par le citoyen de l’Union ayant fait usage de la liberté de circulation ou par son conjoint (49).
96. La Cour a, par ailleurs, précisé, à propos de l’article 6 de la directive 73/148, que la nécessité du soutien matériel doit exister dans l’État d’origine ou de provenance de l’ascendant «au moment où il demande à rejoindre le citoyen de l’Union» (50).
97. Cette conclusion s’imposait, selon la Cour, eu égard à l’article 4, paragraphe 3, de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l’intérieur de la Communauté (51), selon lequel la preuve de la qualité d’ascendant à charge du travailleur salarié ou de son conjoint au sens de l’article 10 du règlement no 1612/68 est rapportée par la production d’un document délivré par l’autorité compétente de l’«État d’origine ou de provenance» attestant que l’ascendant concerné est à la charge dudit travailleur ou de son conjoint (52).
98. Nous cherchons en vain les raisons qui pourraient conduire à adopter une autre définition de la notion de «personne à charge», au sens de l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/38, et à faire dépendre cette qualification d’une condition de résidence dans le même État que le citoyen de l’Union.
99. Rien ne nous paraît non plus justifier qu’il soit exigé que la situation de dépendance ait existé récemment avant que le ressortissant de l’Union ne s’établisse dans l’État membre d’accueil, alors que le critère à prendre en considération est le moment auquel la demande d’entrée et de séjour est formée. Si la dépendance existait au moment de l’installation dans l’État membre d’accueil, mais qu’elle s’est interrompue depuis lors, la condition posée par l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 ne sera pas remplie. Si, en revanche, la situation de dépendance est née postérieurement à l’entrée du citoyen de l’Union dans l’État membre d’accueil, le membre de la famille pourra être considéré comme étant «à charge». Ce pourrait être le cas, par exemple, d’un citoyen de l’Union qui, après avoir exercé son droit à la libre circulation, est amené à assumer la charge d’un neveu dont les parents viennent de décéder.
100. Le principe d’interprétation, rappelé au point 34 des présentes conclusions, conduit à transposer les règles dégagées par la jurisprudence sous l’empire des dispositions antérieures à la directive 2004/38, sans qu’il puisse être argué d’un quelconque motif qui serait de nature à justifier que la notion de «personne à charge» fasse l’objet d’une appréciation différenciée en fonction de l’appartenance du ressortissant d’un État tiers concerné à la catégorie des membres de la famille visée à l’article 3, paragraphe 1, de cette directive ou à la catégorie des autres membres de la famille visée à l’article 3, paragraphe 2, de ladite directive.
101. Il résulte de ce qui précède que l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/38 doit être interprété en ce sens:
– qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui limite le champ d’application de cette disposition aux autres membres de la famille qui ont séjourné dans le même État que le citoyen de l’Union, avant que celui-ci ne s’établisse dans l’État membre d’accueil, et
– que la notion de «personne à charge» n’implique pas que le lien de dépendance ait existé récemment avant que le citoyen de l’Union ne s’établisse dans l’État membre d’accueil.
d) Sur la cinquième question
102. Par sa cinquième question, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir si les États membres peuvent subordonner l’entrée et le séjour d’un autre membre de la famille à des exigences particulières tenant à la nature ou à la durée de la dépendance mentionnée à l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/38.
103. La réponse à cette question découle nécessairement des réponses précédentes.
104. Au sens de l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/38, la notion de «personne à charge» doit faire l’objet d’une définition uniforme et autonome, de sorte que l’obligation de facilitation, telle qu’interprétée comme impliquant la possibilité pour toute personne entrant dans le champ d’application de cette disposition d’obtenir un examen approfondi de sa demande et, en cas de refus, une décision suffisamment motivée, ne saurait être subordonnée à la satisfaction de conditions particulières tenant à la nature ou à la durée de la situation de dépendance.
105. En revanche, dans la mesure où nous estimons que cette disposition n’implique pas l’octroi automatique d’un droit de séjour, nous ne voyons pas d’obstacle de principe à ce qu’un État membre définisse des conditions particulières d’obtention du droit d’entrée et de séjour afin de garantir la réalité, l’effectivité et la durée du lien de dépendance.
106. Ces conditions doivent, toutefois, respecter le principe d’effectivité, ce qui suppose qu’elles ne soient pas aménagées de manière à rendre pratiquement impossible l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union. Il en résulte que les conditions posées par les États membres ne sauraient priver, de facto, les personnes entrant dans le champ d’application de ladite disposition de toute possibilité d’obtenir un droit d’entrée et de séjour. Ne pourrait être admise, par exemple, une disposition nationale qui prévoirait que, pour pouvoir bénéficier d’un droit de séjour, le ressortissant d’un État tiers doit démontrer qu’il est à charge du citoyen de l’Union depuis plus de 20 ans.
107. En outre, les conditions relatives à la nature ou à la durée du lien de dépendance peuvent constituer des restrictions à l’admission des autres membres de la famille, que les États membres sont pourtant tenus de favoriser. Aussi, pour être admises, doivent-elles poursuivre un objectif légitime, être propres à garantir la réalisation de cet objectif et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre.
108. En conséquence, nous sommes d’avis que l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/38 ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui subordonne l’entrée et le séjour d’un ressortissant d’un État tiers à des conditions tenant à la nature ou à la durée du lien de dépendance, pourvu que ces conditions poursuivent un objectif légitime, qu’elles soient propres à garantir la réalisation de cet objectif et qu’elles n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre.
V – Conclusion
109. Au vu des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par l’Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, de la manière suivante:
«1) L’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE, doit être interprété en ce sens qu’il impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour favoriser l’entrée et le séjour sur leur territoire de toutes les personnes qui relèvent du champ d’application de cette disposition, ce qui implique que les personnes concernées aient la possibilité d’obtenir un droit d’entrée et de séjour après un examen approfondi de leur demande, tenant compte de leur situation personnelle, et, en cas de refus, une décision suffisamment motivée, pouvant faire l’objet d’un recours juridictionnel. Ladite disposition n’oblige pas les États membres à reconnaître un droit automatique d’entrée et de séjour aux autres membres de la famille, ressortissants d’un État tiers, qui satisfont aux exigences de l’article 10, paragraphe 2, sous e), de la directive 2004/38.
2) Le droit primaire de l’Union, notamment ses dispositions concernant la citoyenneté de l’Union et la protection de la vie privée et familiale, et l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 s’opposent à ce qu’un État membre refuse à un ressortissant d’un État tiers relevant du champ d’application de cette dernière disposition le séjour sur son territoire, alors que ce ressortissant vise à résider avec un membre de sa famille qui est citoyen de l’Union, dès lors qu’un tel refus a pour effet d’entraver de façon injustifiée l’exercice du droit du citoyen de l’Union concerné de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres ou porte une atteinte disproportionnée à son droit au respect de la vie privée et familiale, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
3) L’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 confère aux autres membres de la famille répondant aux conditions prévues à cette disposition le droit de l’invoquer devant une juridiction nationale afin, notamment, d’écarter l’application d’exigences particulières qui en restreindraient le champ d’application.
4) L’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/38 doit être interprété en ce sens:
– qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui limite le champ d’application de cette disposition aux autres membres de la famille qui ont séjourné dans le même État que le citoyen de l’Union, avant que celui-ci ne s’établisse dans l’État membre d’accueil;
– que la notion de ‘personne à charge’ n’implique pas que le lien de dépendance ait existé récemment avant que le citoyen de l’Union ne s’établisse dans l’État membre d’accueil, et
– qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui subordonne l’entrée et le séjour d’un ressortissant d’un État tiers à des conditions tenant à la nature ou à la durée du lien de dépendance, pourvu que ces conditions poursuivent un objectif légitime, qu’elles soient propres à garantir la réalisation de cet objectif et qu’elles n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre.»