MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NIILA JÄÄSKINENA
od 11. srpnja 2013.(1)
Predmet C‑262/12
Association Vent De Colère! Fédération nationale,
Alain Bruguier,
Jean‑Pierre Le Gorgeu,
Marie‑Christine Piot,
Eric Errec,
Didier Wirth,
Daniel Steinbach,
Sabine Servan‑Schreiber,
Philippe Rusch,
Pierre Recher,
Jean‑Louis Moret,
Didier Jocteur Monrozier
protiv
Ministre de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement,
Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d'État (Francuska))
„Državna potpora – Članak 107. stavak 1. UFEU‑a – Pojam intervencije države ili intervencije putem državnih sredstava – Električna energija iz vjetra – Obveza otkupa po cijeni višoj od tržišne – Potpuna naknada – Sudska praksa ‚PreussenElektra’ – Doprinosi koje duguju krajnji kupci električne energije”
1. Ovo prethodno pitanje, koje je postavio Conseil d’État (Francuska), odnosi se na tumačenje samo jednog od sastavnih kriterija pojma državna potpora, odnosno pojma intervencije države ili intervencije putem državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, i to u okviru unutarnjeg tržišta električne energije. Glavni postupak proizlazi iz tužbe koju su pred Conseil d’État podnijeli udruženje Vent de Colère! – Fédération nationale i jedanaest drugih tužitelja (u daljnjem tekstu: Vent de Colère i dr.) protiv dviju ministarskih odluka kojima se određuju uvjeti otkupa električne energije koju proizvode postrojenja koja se koriste mehaničkom energijom vjetra (u daljnjem tekstu: sporne odluke)(2).
2. Glavno pitanje postavljeno Sudu odnosi se na način financiranja naknade dodatnih troškova nametnutih opskrbljivačima električnom energijom iz vjetra u Francuskoj zbog obveze otkupa te električne energije po cijeni višoj od tržišne. Opskrbljivači imaju navedenu obvezu na temelju Zakona br. 2000‑108 od 10. veljače 2000. o osuvremenjivanju i razvoju javne službe za opskrbu električnom energijom(3). U skladu s tim zakonom, dodatni troškovi koji su proizlazili iz obveze otkupa nadoknađivani su iz fonda javne službe za proizvodnju električne energije, kojim je upravljao Caisse des dépôts et des consignations (Depozitni i založni fond, u daljnjem tekstu: CDC) i koji se financirao iz doprinosa koje su dugovali proizvođači, dobavljači i opskrbljivači navedeni u zakonu.
3. Međutim, mehanizmom koji je doveden u pitanje pred sudom koji je uputio zahtjev i koji je uspostavljen izmjenom Zakona br. 2000‑108 (u daljnjem tekstu: izmijenjeni Zakon br. 2000‑108)(4) odsad se predviđa da dodatni troškovi koji proizlaze iz gore navedene obveze otkupa podliježu potpunoj naknadi koja se financira iz doprinosa koje duguju krajnji kupci električne energije koji se nalaze na državnom području. Tužitelji u glavnom postupku smatraju da je riječ o državnoj potpori u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
4. Prema tome, Sud mora na postavljeno pitanje odgovoriti s obzirom na sudsku praksu u pogledu neizravno dodijeljenih mehanizama putem osnivanja fondova ili tijela zaduženih za upravljanje financijskim tokovima koji bi mogli predstavljati potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a(5) ili u pogledu mjera potpore financiranih iz parafiskalnih nameta ili obveznih doprinosa(6). Također valja naglasiti sudsku praksu koja proizlazi iz rješenja Suda u predmetu PreussenElektra(7) u kojem, kao što je istaknuo nezavisni odvjetnik F. G. Jacobs, iznosi kojima se financira sustav poticaja u sektoru obnovljive energije nisu ni u jednom trenutku bili na raspolaganju javnom tijelu. Zapravo, ti iznosi nikad nisu izašli iz privatnog sektora(8).
I – Pravni okvir
5. Sustav financiranja koji je doveden u pitanje pred Conseil d’État može se sažeti na sljedeći način.
A – Obveza otkupa od postrojenja koja se koriste mehaničkom energijom vjetra
6. U skladu s člankom 10. izmijenjenog Zakona br. 2000‑108, proizvođači električne energije na državnom području koji se osobito služe postrojenjima za proizvodnju električne energije koja se koriste mehaničkom energijom vjetra i koja se nalaze u zoni razvoja energije vjetra(9) imaju pravo, ako to zatraže i ako sami ispune određene obveze(10), na obvezni otkup tako proizvedene električne energije.
7. Navedenu obvezu otkupa imaju opskrbljivači koji se koriste mrežom na koju je priključeno postrojenje, odnosno društvo Électricité de France (EDF) i opskrbljivači koji nisu nacionalizirani(11), koji tom električnom energijom opskrbljuju vlastita područja. Te se odredbe provode sklapanjem ugovora o otkupu koji podliježe uvjetima koji su utvrđeni zakonom(12). Načini izračuna te cijene proizlaze iz formule utvrđene odlukom ministara nadležnih za gospodarstvo i energetiku, koja je donesena u skladu s člankom 8. Uredbe br. 2001‑410 od 10. svibnja 2001., nakon pribavljenog mišljenja Conseil supérieur de l’énergie (Više vijeće za energetiku) i mišljenja Commission de régulation de l’énergie (Regulatorno povjerenstvo za energetiku) (u daljnjem tekstu: CRE). Člankom 10. petim stavkom izmijenjenog Zakona br. 2000‑108 predviđa se, osim toga, obveza na temelju koje EDF mora otkupiti višak električne energije u istim uvjetima kao i pri sklapanju ugovora o obveznom otkupu, pri čemu je pojašnjeno da EDF tim otkupom također stječe pravo na naknadu.
B – Mehanizmi naknade u korist operatora električne energije koji imaju obvezu otkupa
8. Iz članka 10. predzadnjeg stavka izmijenjenog Zakona br. 2000‑108 da dodatni troškovi koji za opskrbljivača električnom energijom proizlaze iz provedbe obveze otkupa mogu biti u cijelosti nadoknađeni na temelju članka 5. stavka 1. izmijenjenog Zakona br. 2000‑108, kao „troškovi koji se mogu pripisati zadaćama javne službe koje su povjerene operatorima električne energije”.
9. U skladu s navedenom odredbom, pri izračunu dodatnog troška na temelju kojeg se ostvaruje pravo na naknadu uzimaju se u obzir „troškovi koje izbjegne EDF ili eventualno troškovi koje izbjegnu opskrbljivači koji nisu nacionalizirani [...] u odnosu na tržišnu cijenu električne energije ili, za opskrbljivače koji nisu nacionalizirani, u odnosu na tarifne stavke za prijenos navedene u članku 4. [izmijenjenog Zakona br. 2000‑108] razmjerno količini električne energije koja je otkupljena po tim tarifnim stavkama za cjelokupnu opskrbu, uz odbitak količina kupljenih na temelju gore navedenih članaka 8. i 10. [navedenog zakona]”, uključujući „kada se predmetnim postrojenjima koristi EDF ili opskrbljivač koji nije nacionaliziran”.
10. Iznos troškova koje snose predmetni operatori izračunavaju se na temelju primjerene računovodstvene evidencije gore navedenih operatora, koja se ustanovljuje u skladu s pravilima CRE‑a i pod njegovim nadzorom. Ministar nadležan za energetiku svake godine određuje iznos troškova na prijedlog CRE‑a. Kao što je bilo pojašnjeno na raspravi, samo se razlika između troška koji proizlazi iz obveze otkupa i doprinosa prikupljenih od vlastitih kupaca plaća na poseban račun CDC‑a.
11. Iznose koji odgovaraju troškovima na temelju kojih se ostvaruje pravo na naknadu predmetnim operatorima četiri puta godišnje isplaćuje CDC koji u tu svrhu raspolaže posebnim računom koji se financira iz doprinosa koje duguje krajnji kupac i na kojem CDC knjiži te raznovrsne operacije.
C – Doprinos koji duguju krajnji kupci
12. Naposljetku, naknada u korist operatora koji imaju obvezu otkupa prenosi se na krajnje kupce električne energije koji se nalaze na državnom području, u skladu s detaljnim pravilima iz članka 5. izmijenjenog Zakona br. 2000‑108.
13. Iznos te naknade, koji svake godine određuje ministar nadležan za energetiku na prijedlog CRE‑a, „izračunava se razmjerno potrošenoj količini” i „tako da doprinosi pokriju sve troškove [...], kao i troškove upravljanja CDC‑a [...] te proračun nacionalnog posrednika za energiju”, do dviju gornjih granica(13). U načelu, iznosima prikupljenima tijekom godine trebaju se pokriti svi troškovi povezani s tom fiskalnom godinom, ali se mehanizmom ispravka omogućuje da se iznosu doprinosa koji se duguje za sljedeću godinu pripišu troškovi koji nisu pokriveni za tekuću godinu.
14. Potrošač iznos doprinosa plaća tijekom podmirivanja svojeg računa za električnu energiju ili korištenje mrežama ovisno o količini električne energije koja mu je isporučena. Posebne odredbe predviđene su za prekogranični otkup električne energije kao i za kupce koji proizvode vlastitu energiju ili struju koju proizvodi proizvođač s kojim su izravno povezani.
II – Glavni postupak, prethodno pitanje i postupak pred Sudom
15. Tužbom od 6. veljače 2009. Vent de colère i dr. pokrenuli su pred Conseil d’État postupak za poništenje spornih odluka zbog prekoračenja ovlasti.
16. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, otkup električne energije proizvedene u postrojenjima koja se koriste mehaničkom energijom vjetra po cijeni višoj od tržišne predstavlja prednost koja može utjecati na trgovinu između država članica i narušiti tržišno natjecanje. U pogledu kriterija koji se odnosi na intervenciju države ili intervenciju putem državnih sredstava, Conseil d'État podsjeća da je u Odluci UNIDEN od 21. svibnja 2003.(14) primijenio gore navedenu presudu PreussenElektra, presudivši da se financijski teret obveze otkupa od koje su imala koristi postrojenja koja se koriste mehaničkom energijom vjetra raspodjeljuje između određenog broja poduzeća, a da javna sredstva izravno ili neizravno ne pridonose financiranju potpore, smatrajući tako da prethodni mehanizam otkupa električne energije proizvedene u postrojenjima koja se koriste mehaničkom energijom vjetra ne predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
17. Sud koji je uputio zahtjev ipak se pita kakve su posljedice izmjene Zakona br. 2000‑108, osobito s obzirom na gore navedenu presudu Essent Netwerk Noord i dr., u kojoj je Sud presudio da se financiranje putem povećanja cijene koje je država nametnula kupcima električne energije u obliku poreza, a istodobno zadržala fondove pod državnim nadzorom, treba smatrati intervencijom države putem državnih sredstava.
18. U tim je okolnostima, odlukom od 15. svibnja 2012., Conseil d’État prekinuo postupak i uputio Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Uzimajući u obzir promjene u načinu financiranja potpune naknade dodatnih troškova nametnutih [EDF‑u] i opskrbljivačima koji nisu nacionalizirani navedenima u članku 23. Zakona br. 46‑628 od 8. travnja 1946. o nacionalizaciji električne energije i plina zbog obveze otkupa električne energije koju proizvode postrojenja koja se koriste mehaničkom energijom vjetra po cijeni višoj od tržišne cijene te električne energije, koja proizlazi iz Zakona br. 2003‑8 od 3. siječnja 2003., treba li taj mehanizam od sada smatrati intervencijom države ili intervencijom putem državnih sredstava u smislu i radi primjene odredaba članka [107. stavka 1. UFEU‑a]?”
19. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku tajništvo Suda zaprimilo je 29. svibnja 2012. Pisana očitovanja podnijeli su Vent de Colère i dr., Syndicat des énergies renouvelables(15), francuska i grčka vlada kao i Europska komisija.
20. Na raspravi koja se održala 24. travnja 2013. saslušani su Vent de Colère i dr., Syndicat des énergies renouvelables, francuska i grčka vlada kao i Komisija.
III – Analiza
A – Postupanje s prethodnim pitanjem
21. Uvodno, napominjem da određene stranke, koje su podnijele pisana očitovanja pred Sudom, pozivaju Sud da preoblikuje pitanje koje je postavio Conseil d’État ili da dopune doseg tog pitanja.
22. Naime, Vent de Colère i dr. predlaže, s jedne strane, da u analizu uključi sudsku praksu Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg(16) kako bi provjerio ispunjava li obveza otkupa po fiksnoj cijeni poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku uvjete iz te sudske prakse. S druge strane, Vent de Colère i dr. ističu problematiku u pogledu Direktive 2003/54/EZ(17) i predlažu da bi Sud trebao odlučivati o tome obvezuje li se navedenom direktivom nacionalni sud na odbijanje nacionalne mjere otkupa električne energije koja je donesena protivno mišljenju nacionalnog regulatornog tijela, CRE.
23. Komisija pak predlaže preoblikovanje pitanja pri čemu tvrdi da promjena u načinu financiranja nije odlučujuća za odgovor koji treba dati u ovom slučaju. Prema tome, predlaže da Sud u cijelosti i ab initio odluči o nacionalnom zakonodavstvu u dijelu kojim se predviđa potpuna naknada za dodatne troškove nametnute operatorima sustava u smislu članka 2. Direktive 2009/72.
24. U tom pogledu, valja podsjetiti da, kada je Sudu podnesen zahtjev za prethodnu odluku, njegova je dužnost nacionalnom sudu razjasniti doseg pravila Unije kako bi taj sud mogao točno primijeniti ta pravila na činjenice o kojima odlučuje, a ne da Sud sam primjenjuje ta pravila, i to tim više jer Sud ne raspolaže nužno svim elementima koji su u tom pogledu neophodni(18).
25. U ovom slučaju, budući da, s jedne strane, ovaj predmet ne sadržava dovoljno elemenata na temelju kojih bi bilo moguće utvrditi može li predmetna naknada obveze otkupa biti obuhvaćena pojmom usluge od općeg gospodarskog interesa (UOGI) u smislu gore navedene presude Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg i da, s druge strane, stranke u ovom postupku nisu raspravljale ni o problematici u pogledu UOGI‑ja ni o problematici u pogledu Direktive 2003/54, Sud ne može o tome odlučivati.
26. Osim toga, podsjećam da je, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda, na Sudu da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi(19). Stoga za rješavanje glavnog postupka sud koji je uputio zahtjev u načelu mora pri oblikovanju pitanja primijeniti pretpostavku relevantnosti kao i „pretpostavku korisnosti”.
27. Prema tome, budući da mi se čini da je prethodno pitanje jasno oblikovano i određeno, Sud ne treba proširiti doseg rasprave.
B – Kvalifikacija osporavane mjere s obzirom na sudsku praksu u pogledu pojma intervencije države i intervencije putem državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a
28. Najprije je važno pojasniti da stranke u ovom postupku iznose dijametralno suprotna stajališta u pogledu odgovora na postavljeno prethodno pitanje. Komisija i Vent de Colère i dr. slažu se da ne postoji nikakva sumnja u to da se u predmetni mehanizam financiranja interveniralo putem državnih sredstava. Suprotno tome, francuska vlada i Syndicat des énergies renouvelables zagovaraju suprotnu tezu. Što se tiče grčke vlade, ona predlaže da nacionalni sud treba konačno kvalificirati mjeru.
29. U tom pogledu, valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, da bi se mjera kvalificirala kao „državna potpora” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, moraju biti ispunjene sve pretpostavke iz te odredbe(20). Stoga, da bi se nacionalna mjera mogla kvalificirati kao državna potpora mora se, kao prvo, raditi o intervenciji države ili intervenciji putem državnih sredstava, kao drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama, kao treće, mora davati prednost svojem korisniku i, kao četvrto, treba narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje(21).
30. Budući da se ovo prethodno pitanje odnosi samo na prvi od tih uvjeta, valja pojasniti da, kako bi se prednosti mogle kvalificirati kao potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, one moraju, s jedne strane, izravno ili neizravno biti dodijeljene putem državnih sredstava i, s druge strane, one se moraju moći pripisati državi(22). Sudskom praksom utvrđeno je da ta dva uvjeta moraju biti kumulativno ispunjena(23).
1. Pripisivost mjere
31. Što se tiče pripisivosti državi, predmetni pojam obuhvaća potpore koje izravno dodjeljuje država u širokom smislu riječi(24) kao i javna ili privatna tijela koja država određuje ili uspostavlja kako bi upravljala potporom(25). Valja napomenuti da se u sudskoj praksi prešlo s institucionalnog pristupa pripisivosti(26) na pristup prema kojem se pripisivost ne može pretpostaviti i stoga izvesti iz same okolnosti da je predmetnu mjeru donio javni poduzetnik(27). Međutim, jasno je da se takav test državnog nadzora ne primjenjuje na javna tijela jer su ona sastavni dio same države.
32. U ovom slučaju, iz elemenata spisa vidljivo je da je utvrđivanje sporne naknade bila posljedica ponašanja pripisivog francuskoj državi. Naime, budući da je naknada koja se naplaćuje od krajnjih kupaca bila uvedena izmijenjenim Zakonom br. 2000‑108, opravdano je smatrati da su osporavani sustav uvele javne vlasti.
2. Uvjet državnog podrijetla sredstava
33. Što se tiče uvjeta državnog podrijetla sredstava, podsjećam da je razlikovanje između potpora koje dodijeli država i potpora koje se dodjeljuju putem državnih sredstava namijenjeno kako bi se u pojam potpore uključile ne samo potpore koje je izravno dodijelila država, nego i potpore koje su dodijelila javna ili privatna tijela koja država određuje ili uspostavlja(28).
34. Člankom 107. UFEU‑a obuhvaćena su sva novčana sredstva kojima se država može zaista koristiti za potporu poduzetnicima. Činjenica da ta sredstva cijelo vrijeme ostaju pod državnim nadzorom i tako na raspolaganju nadležnim državnim tijelima dovoljna je da bi ih se kvalificiralo kao državna sredstva i da bi mjera koja se njima financira bila obuhvaćena područjem primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a(29).
35. Čini mi se da je ovdje takav slučaj. Naime, kao što proizlazi iz spisa, na temelju izmijenjenog Zakona br. 2000‑108, obveza otkupa električne energije nadoknađuje se doprinosima koje duguju krajnji kupci električne energije u Francuskoj(30). Iznos doprinosa utvrđuje se ministarskom odlukom. Upravljanje tako prikupljenim sredstvima povjereno je CDC‑u koji u tu svrhu raspolaže posebnim računom koji se financira iz doprinosa koje duguje krajnji kupac i na kojem CDC knjiži te raznovrsne operacije. Iznose za financiranje dodatnih troškova koje EDF i ostali operatori snose zbog obveze otkupa električne energije iz vjetra CDC četiri puta godišnje isplaćuje predmetnim operatorima. Iznos doprinosa izračunava se razmjerno količini potrošene električne energije, pri čemu se primjenjuje gornja granica od 500 000 eura po mjestu potrošnje.
(a) Državni nadzor
36. U tom pogledu, što se tiče izravnog ili neizravnog nadzora koji država provodi nad upotrebljavanim sredstvima(31), valja istaknuti, kao prvo, ulogu tijela iz područja javnog prava u mehanizmu utvrđenom izmijenjenim Zakonom br. 2000‑108.
37. Naime, kao što proizlazi iz spisa, iznos poreza koji mora plaćati svaki krajnji kupac električne energije u Francuskoj svake se godine određuje odlukom ministra nadležnog za energetiku na prijedlog CRE‑a koji je nezavisno upravno tijelo nadležno za nadzor dobrog funkcioniranja tržišta električne energije i plina u Francuskoj(32). Kao što je objašnjeno na raspravi, u nedostatku ministarske odluke, iznos doprinosa za sljedeću godinu povećava se za 3 eura po megavatsatu. Nadalje, iako se, kao što je istaknuto na raspravi, tim mehanizmom zapravo ne osigurava točno izjednačavanje između dodatnih troškova koje snose operatori i iznosa doprinosa koji ti operatori plaćaju, izmijenjenim Zakonom br. 2000‑108 utvrđeno je načelo potpunog pokrića predmetne obveze otkupa, što samo po sebi dokazuje da država u potpunosti jamči za mehanizam.
38. Usto, izmijenjenim Zakonom br. 2000‑108 predviđeni su mehanizmi administrativne sankcije u slučaju neplaćanja doprinosa(33). Naime, u skladu s člankom 5. izmijenjenog Zakona br. 2000‑108, u slučaju da obveznik plaćanja ne plati doprinose, ministar nadležan za energetiku određuje administrativnu sankciju pod uvjetima predviđenima člankom 41. navedenog zakona.(34).
39. Međutim, u skladu sa sudskom praksom, fondovi koji se financiraju putem obveznih doprinosa koje nameće zakonodavstvo države članice, kojima se upravlja i koje se raspoređuje sukladno tom zakonodavstvu, treba smatrati državnim sredstvima u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a čak i ako njima upravljaju institucije koje nisu javna vlast(35).
40. To utvrđenje nije dovedeno u pitanje nedavnim zaključkom Suda u predmetu u kojem je donesena gore navedena presuda Doux Élevage i Coopérative agricole UKL‑ARREE u pogledu zakonitosti odluke nacionalnog tijela kojom su svi stručnjaci u poljoprivrednom sektoru proizvodnje i uzgoja purana koju je priznala država obuhvaćeni međustrukovnim sporazumom kojim je bio uveden obvezan doprinos radi provedbe određenih radnji u interesu tog sektora. Naime, u navedenom predmetu javna su tijela djelovala samo kao „instrument” kako bi doprinosi koje su uvela privatna tijela postali obvezni(36).
(a) Status tijela koje intervenira u prijenos sredstava
41. Kao drugo, što se tiče mehanizma prijenosa sredstava namijenjenih financiranju mjere potpore između subjekata koji su obveznici plaćanja i subjekata koji su njegovi korisnici, valja istaknuti da sredstva dobivena iz doprinosa nametnutih svim kupcima prolaze preko tijela javnog prava koje izričito ovlasti država, odnosno preko CDC‑a.
42. U tom pogledu, htio bih pojasniti da je samo ako je prednost dodijelilo privatno tijelo potrebno podrobno ispitati je li država tom privatnom tijelu povjerila upravljanje programom potpora kako bi se ocijenilo jesu li upotrijebljena sredstva bila državna. To znači da država izravno ili neizravno stavlja na raspolaganje privatnom tijelu koje odredi sredstva potrebna za upravljanje potporom(37).
43. Takav je bio slučaj, među ostalim, u gore navedenom predmetu Essent Netwerk Noord i dr. u kojem je korisnik poreza i upravitelj osporavanim sredstvima bilo zakonom određeno društvo (odnosno ESP). Međutim, navedeno društvo bilo je zajedničko društvo kći četiriju nacionalnih proizvođača električne energije koji su poslovali na nacionalnom tržištu prije nego što je liberalizirano i koji su također bili zaduženi za uvoz i prijenos električne energije. Prema tome, Sud je analizirao stupanj autonomije navedenog društva koje je bilo određeno, pri čemu se pokazalo da je njezina zadaća upravljanja sredstvima bila pod strogim nadzorom jer je obračun primljenih i prenesenih iznosa morao provjeriti računovođa te ih je mogla upotrebljavati samo u svrhe predviđene zakonom(38).
44. Međutim, u ovom slučaju, budući da je tijelo kojem je povjereno računovodstveno upravljanje i financijska podjela sredstava javna ustanova u punom smislu riječi(39) i osobito s obzirom na to da su predmetna sredstva u potpunosti stavljena na raspolaganje nacionalnim tijelima(40), podrobna analiza funkcioniranja CDC‑a, prema mojem mišljenju, nije relevantna u pogledu kriterija državnog podrijetla sredstava(41).
45. U tom pogledu, pojašnjujem da se, što se tiče mehanizma financiranja, ovaj predmet izričito razlikuje od gore navedenog predmeta Pearle i dr. koji se odnosio na mjeru financiranja reklamne kampanje u korist poduzetnika u sektoru optike. U navedenom predmetu, sredstva je stvarno prikupilo strukovno tijelo javnog prava od svojih članova, koji su imali koristi od kampanje, putem obveznog doprinosa namijenjenog organizaciji kampanje. Prema mišljenju Suda, nije se radilo ni o trošku za državu ni o sredstvima pod državnim nadzorom(42). Međutim, Sud je istaknuo da je inicijativa za organizaciju i nastavak navedene kampanje došla od privatnog udruženja optičara, a ne od navedenog strukovnog tijela javnog prava. Prema tome, suprotno mehanizmu u ovom predmetu, odlučujući element u gore navedenom predmetu Pearle i dr. bila je nepripisivost nizozemskoj državi(43). Naime, navedeno tijelo javnog prava služilo je samo kao instrument za naplatu i raspodjelu sredstava prikupljenih u isključivo komercijalnu svrhu koju je prethodno utvrdila predmetna strukovna okolina i koja nikako nije bila dio politike koju su odredila nizozemska tijela(44).
46. Prema tome, s obzirom na posebnosti gore navedenih predmeta Essent Netwerk Noord i dr. i Pearle i dr., ne mogu se složiti s općom tvrdnjom da javna narav tijela ne podrazumijeva da sredstva kojima raspolaže treba kvalificirati kao državna sredstva(45).
47. Uloga koja je u ovom slučaju povjerena CDC‑u potkrepljuje tezu o postojanju javnih sredstava unatoč činjenici, koja je pojašnjena na raspravi, da CDC prima tek dio sredstava koja se prenose prema korisnicima doprinosa. Naime, ako, s jedne strane, nema sumnje u pripisivost državi i ako, s druge strane, posrednička tijela uključena u upravljanje sredstvima koja služe za financiranje mjera jesu tijela javnog prava, pretpostavlja se da je kriterij državnih sredstava ispunjen.
(a) Narav predmetnih sredstava
48. Kao treće, što se tiče podrijetla i opsega sredstava koja služe za financiranje mjere koja može predstavljati državnu potporu, valja naglasiti da, suprotno argumentima koje su stranke iznijele u korist teze o nepostojanju državnih sredstava u ovom slučaju, ovaj se predmet ne može ni u kojem slučaju izjednačiti s mehanizmom ispitanim u predmetu PreussenElektra u kojem je Sud smatrao da predmetna mjera nije dovela ni do kakvog prijenosa državnih sredstava na poduzetnike koji proizvode električnu energiju(46).
49. U tom predmetu, Sud je ispitao obvezu privatnih poduzetnika opskrbljivača električnom energijom da kupuju električnu energiju na svojem području opskrbe po minimalnim cijenama koje su više od stvarne gospodarske vrijednosti te vrste električne energije. Predmetnim mehanizmom bilo je predviđeno i da se financijski teret koji iz njega proizlazi raspodijeli između navedenih poduzetnika opskrbljivača i privatnih operatora sustava električne energije. Usto, država nije ovlastila poduzetnike za upravljanje državnim sredstvom, već su ona bila obvezana na otkup iz svojih vlastitih financijskih sredstava(47), sredstva iz pojedinačnih plaćanja nisu objedinjena u jedno zajedničko sredstvo koje je odvojeno od imovine predmetnih poduzetnika i kojim upravlja zasebno tijelo te krajnji kupci predmetni mehanizam nisu financirali iz jednoliko utvrđenog i opće primjenjivog doprinosa(48).
50. Stoga je glavni element po kojem se ovaj predmet razlikuje od mehanizma koji je Sud ispitao u gore navedenom predmetu PreussenElektra(49) činjenica da se trošak kojim se financira obveza otkupa električne energije iz vjetra po cijeni višoj od tržišne primjenjuje na sve kupce električne energije u Francuskoj, neovisno o tome kupuju li zelenu energiju, znajući da na liberaliziranom tržištu električne energije, čija je uspostava jedan od glavnih ciljeva Unije(50), postoji tržišno natjecanje između proizvođača i dobavljača energije.
51. Iako priznajem da se energija iz različitih izvora miješa u distribucijskom sustavu, ističem da u okviru mehanizma u glavnom postupku dobavljači ne mogu razlikovati tarifne stavke između različitih kategorija kupaca i da kupci ne mogu birati hoće li kupovati obnovljivu energiju. Međutim, svrha je pravila na liberaliziranom tržištu električne energije da se kupcima ponudi stvaran izbor po poštenim i konkurentnim cijenama kako bi se potaknula proizvodnja čiste energije i pospješila sigurnost opskrbe. Naime, cilj otkrivanja informacija o izvorima energije za proizvodnju električne energije već je bio istaknut u Direktivi 2003/54(51).
52. Stoga, za razliku od sustava financiranja uspostavljenog Zakonom o poljoprivredi, koji je Sud analizirao u gore navedenoj presudi Doux Élevage i Coopérative agricole UKL‑ARREE i koji je nezavisni odvjetnik M. Wathelet smatrao „zatvorenim” sustavom u smislu da su predmetnim iznosima u svakom trenutku upravljala i da su ih nadzirala privatna tijela(52), sustav uspostavljen izmijenjenim Zakonom br. 2000‑108 mogao bi se kvalificirati kao „otvoren”.
53. Napominjem da, u gore navedenoj presudi Doux Élevage i Coopérative agricole UKL‑ARREE, koja je očito u skladu s gore navedenom sudskom praksom Pearle i dr., doprinose su plaćali privatni gospodarski operatori, neovisno o tome jesu li bili članovi uključenog međustrukovnog tijela, ali su obavljali gospodarsku djelatnost na predmetnim tržištima. Nadalje, nije bilo predviđeno da sredstva prođu kroz državni proračun ili kroz drugi javni subjekt, što je Sud navelo da presudi da su sredstva tijekom cijelog ciklusa zadržala privatnu narav(53).
54. S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja zaključiti da je sustavom koji je uspostavljen izmijenjenim Zakonom br. 2000‑108 uveden porez na potrošnju električne energije koji se financirao iz općeg doprinosa u skladu s pravilima koje je država ujednačeno utvrdila i koji snose svi kupci električne energije na državnom području. Zbog oblika tog doprinosa on se nikako ne može kvalificirati kao mjera ograničena na kategoriju poduzetnika kojom bi upravljali te koju bi nametali i nadzirali privatni operatori.
55. Naposljetku, podsjećam da željeni cilj državnih intervencija nije dovoljan da bi se izbjeglo kvalifikaciju potpore. Naime, članak 107. stavak 1. UFEU‑a ne razlikuje državne intervencije prema razlozima ili ciljevima, nego ih definira ovisno o njihovim učincima(54).
56. Ne mogu se složiti sa stajalištem francuske vlade koja, iako je istaknula da je obveza otkupa neutralna za državni proračun jer se država ne odriče prihoda(55), tvrdi da je doprinos krajnjih kupaca samo način na koji je organiziran povrat dodatnih troškova koje snose nositelji obveze otkupa električne energije iz vjetra. Naposljetku, određivanje CDC‑a kao subjekta zaduženog za centralizaciju doprinosa i raspodjelu prikupljenih sredstava bilo bi, prema francuskoj vladi, opravdano praktičnim razmatranjima povezanima s brojem poduzetnika koji imaju obvezu otkupa. Međutim, tim se argumentima u pogledu motivacija nacionalnog zakonodavca ne može potkrijepiti teza o nepostojanju državnih sredstava u predmetnom mehanizmu financiranja. Usto, iako se čini da je uloga CDC‑a tehnička i računovodstvena, podjela prihoda kao i određivanje troškova u sustavu ovise o odlukama koje donosi francuska država u obliku odluka nadležnog ministra.
57. S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da na postavljeno pitanje valja odgovoriti da je mehanizam koji proizlazi iz izmijenjenog Zakona br. 2000‑108 obuhvaćen pojmom intervencije države ili intervencije putem državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
IV – Zahtjev za vremensko ograničenje učinaka
58. Ako bi Sud smatrao da način financiranja, poput onog koji je predviđen nacionalnim propisom u glavnom postupku, predstavlja intervenciju putem državnih sredstava, francuska vlada od Suda zahtijeva da vremenski ograniči učinke svoje presude. Navedena je vlada na raspravi pojasnila da, prema njezinu mišljenju, sud koji je uputio zahtjev smatra da su ispunjeni drugi uvjeti pojma državne potpore, što dovodi do kvalifikacije osporavanog sustava kao državne potpore, koja se, ako nije prijavljena Komisiji, smatra nezakonitom.
59. Najprije, čini mi se da je taj zahtjev za vremensko ograničenje učinaka presude Suda neosnovan zbog dva razloga.
60. Kao prvo, navedeni se zahtjev ne može prihvatiti s obzirom na doseg prethodnog pitanja jer se od Suda u ovom slučaju traži da odluči samo o jednom elementu pojma državne potpore.
61. Točno je da se čini da je Conseil d’État analizirao kriterije utvrđene u članku 107. stavku 1. UFEU‑a. Međutim, mogući zaključak nacionalnog suda u pogledu kvalifikacije mjere kao državne potpore tek je jedan aspekt složenog postupka nadzora državnih potpora.
62. Usto, čini mi se da iz spisa proizlazi da Conseil d’État nije razriješio problematiku o usluzi od općeg gospodarskog interesa.
63. U tom pogledu, korisno je podsjetiti da, što se tiče nadzora toga poštuju li države članice obveze koje su im propisane člancima 107. i 108. UFEU‑a, valja uzeti u obzir komplementarne i različite uloge koje imaju nacionalni sudovi i Komisija(56). Dok ocjena spojivosti pripada u isključivu nadležnost Komisije koja djeluje pod nadzorom Suda, nacionalni sudovi paze na zaštitu prava pojedinaca u slučaju povrede obveze prethodne prijave državnih potpora Komisiji koja je predviđena člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a. U tom pogledu, nacionalni sud može tumačiti pojam potpore(57).
64. Naime, nacionalni sudovi u načelu moraju prihvatiti zahtjev za povrat potpora čijom je isplatom povrijeđen članak 108. stavak 3. UFEU‑a(58). Nacionalni sudovi stoga moraju jamčiti da će se, u skladu s njihovim nacionalnim pravom, donijeti cjelovit zaključak o povredi posljednje rečenice članka 108. stavka 3. UFEU‑a što se tiče, kako valjanosti provedbenih akata o mjerama potpore, tako i povrata financijskih potpora dodijeljenih uz povredu te odredbe(59).
65. Međutim, važno je istaknuti da tvrdnja Conseil d’État prema kojoj je sustav koji proizlazi iz izmijenjenog Zakona br. 2000‑108 obuhvaćen pojmom državne potpore ne isključuje, u slučaju ispitivanja sustava nakon prijave, pozitivnu odluku Komisije.
66. Suprotno tome, jasno je da, kako se ne bi doveo u pitanje izravan učinak posljednje rečenice članka 108. stavka 3. UFEU‑a, konačna odluka Komisije nema posljedicu a posteriori ispravljanja provedbenih akata koji su bili nevaljani jer pri njihovu donošenju nije poštovana zabrana iz tog članka. Bilo kakvim drugim tumačenjem predmetnu državu članicu poticalo bi se na povredu te odredbe te bi je se lišilo korisnog učinka(60).
67. Naposljetku, Sud je u predmetu CELF(61) presudio da, kada se zahtjev koji se temelji na posljednjoj rečenici članka 108. stavka 3. UFEU‑a ispituje nakon što Komisija donese pozitivnu odluku, nacionalni sud, neovisno o utvrđivanju spojivosti predmetne potpore sa zajedničkim tržištem, mora odlučivati o valjanosti provedbenih akata i o povratu dodijeljenih financijskih potpora. Ipak, pravom Unije u takvom se slučaju nacionalnom sudu ne nalaže obveza potpunog povrata nezakonite potpore(62), nego se zahtijeva da korisniku spojive potpore koja je nezakonito provedena naloži plaćanje kamata za razdoblje trajanja nezakonitosti(63).
68. Kao drugo, podsjećam da tumačenje koje Sud da pravnom pravilu prava Unije, u izvršavanju nadležnosti koja mu je povjerena člankom 267. UFEU‑a, objašnjava i precizira značenje i doseg tog pravnog pravila, onako kako ono treba ili je trebalo biti shvaćeno i primijenjeno nakon svog stupanja na snagu. Iz toga proizlazi da tako tumačeno pravno pravilo sud može i mora primijeniti čak i na pravne odnose koji su se pojavili i nastali prije presude o zahtjevu za tumačenje ako su usto ispunjeni uvjeti koji omogućuju iznošenje spora o primjeni navedenog pravnog pravila pred nadležne sudove(64).
69. Samo iznimno, primjenom općeg načela pravne sigurnosti koje je sastavni dio pravnog poretka Unije, Sud može biti potaknut ograničiti mogućnost da se zainteresirani pozovu na odredbu koju je on protumačio radi dovođenja u pitanje pravnih odnosa koji su ustanovljeni u dobroj vjeri. Dva osnovna kriterija moraju biti ispunjena kako bi se takvo ograničenje moglo uvesti - dobra vjera zainteresiranih osoba i opasnost od ozbiljnih poremećaja(65).
70. Točnije, Sud je pribjegavao tom rješenju samo u vrlo jasno određenim okolnostima, na primjer kada je postojala opasnost od teških ekonomskih učinaka koji bi osobito bili posljedica velikog broja pravnih odnosa nastalih u dobroj vjeri na temelju propisa za koji se smatralo da je valjano na snazi i kada se činilo da su pojedinci i nacionalne vlasti bili poticani na to da usvoje praksu koja nije u skladu s pravom Unije zbog objektivne i značajne nesigurnosti u pogledu dosega odredbi prava Unije, nesigurnosti kojoj je eventualno pridonijela i sama praksa koju su usvojile druge države članice ili Komisija(66).
71. Iako bih hipotetski mogao smatrati da je u ovom slučaju ispunjen kriterij u pogledu velikog broja pravnih odnosa nastalih u okviru osporavanog zakonodavstva, odredbe prava Unije primjenjive u području državnih potpora, osobito što se tiče obveze prijave na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a, ne mogu se nikako smatrati neizvjesnima(67).
72. S obzirom na sve prethodno navedeno, predlažem Sudu da odbije zahtjev za vremensko ograničenje učinaka svoje presude.
V – Zaključak
73. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je postavio Conseil d’État odgovori kako slijedi:
Mehanizam financiranja obveze otkupa električne energije koju proizvode postrojenja koja se koriste mehaničkom energijom vjetra, koji se temelji na porezu koji se ubire od svih krajnjih kupaca električne energije na državnom području, poput onog koji proizlazi iz Zakona br. 2000‑108 od 10. veljače 2000. o osuvremenjivanju i razvoju javne službe za opskrbu električnom energijom, kako je izmijenjen, obuhvaćen je pojmom intervencije države ili intervencije putem državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.