TRIBUNALENS DOM (första avdelningen)
den 10 maj 2017 (*)
”Institutionell rätt – Europeiskt medborgarinitiativ – Transatlantiskt partnerskap för handel och investeringar – Övergripande avtal om ekonomi och handel – Uppenbart att kommissionen inte tilldelats någon befogenhet – Förslag till en rättsakt för att genomföra fördragen – Artikel 11.4 FEU – Artiklarna 2.1 och 4.2 b i förordning (EU) nr 211/2011 – Likabehandling”
I mål T‑754/14,
Michael Efler, Berlin (Tyskland), och övriga parter vars namn anges i bilaga(1), företrädda av B. Kempen, professor,
sökanden,
mot
Europeiska kommissionen, inledningsvis företrädd av J. Laitenberger och H. Krämer, därefter av H. Krämer och slutligen av H. Krämer och F. Erlbacher, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF av kommissionens beslut C(2014) 6501 final av den 10 september 2014 om avslag på ansökan om registrering av det föreslagna europeiska medborgarinitiativet ”Stop TTIP”,
meddelar
TRIBUNALEN (första avdelningen),
sammansatt av ordföranden H. Kanninen samt domarna E. Buttigieg (referent) och L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín,
justitiesekreterare: handläggaren S. Bukšek Tomac,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 13 september 2016,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Europeiska unionens råd bemyndigade genom beslut av den 27 april 2009 Europeiska gemenskapernas kommission att inleda förhandlingar med Canada i syfte att ingå ett frihandelsavtal, benämnt Övergripande avtal om ekonomi och handel (Comprehensive Economic and Trade Agreement) (nedan kallat CETA). Rådet bemyndigade genom beslut av den 14 juni 2013 kommissionen att inleda förhandlingar med Amerikas förenta stater i syfte att ingå ett frihandelsavtal, benämnt Transatlantiskt partnerskap för handel och investeringar (Transatlantic Trade and Investment Partnership) (nedan kallat TTIP).
2 Den 15 juli 2014 sände sökandena, Michael Efter och de övriga parter vars namn anges i bilaga, i deras egenskap av medlemmar i den medborgarkommitté som bildats i detta syfte, en ansökan till kommissionen om registrering av det föreslagna europeiska medborgarinitiativet ”Stop TTIP” (nedan kallat förslaget till europeiskt medborgarinitiativ). Som syfte anges i förslaget till europeiskt medborgarinitiativ att ”Europeiska kommissionen … ska uppmana rådet att upphäva bemyndigandet att förhandla [TTIP] och att inte ingå [CETA]”. I förslaget till europeiskt medborgarinitiativ anges att de ändamål som eftersträvas är att ”förhindra TTIP och CETA, eftersom de innehåller flera ifrågasatta punkter, såsom förfarandena för att reglera tvister mellan investerare och stater och bestämmelser om samarbete när det gäller reglering som hotar demokratin och rättsstaten …, [att] förhindra att förhandlingar som sker utan insyn medför en försvagning av bestämmelserna om arbetsskydd, socialt skydd, miljöskydd, skydd för privatlivet och konsumentskydd och att de offentliga tjänsterna (till exempel vattenförsörjning) och kulturen inte avregleras” och att stödja ”en annorlunda handels- och investeringspolitik inom [Europeiska unionen]”. I förslaget till europeiskt medborgarinitiativ anges artiklarna 207 och 218 FEUF som rättslig grund för initiativet.
3 Genom beslut C(2014) 6501 av den 10 september 2014 (nedan kallat det angripna beslutet) avslog kommissionen ansökan om att registrera förslaget till europeiskt medborgarinitiativ med stöd av artikel 4.2 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 211/2011 av den 16 februari 2011 om medborgarinitiativet (EUT L 65, 2011, s. 1).
4 I det angripna beslutet anges i huvudsak att ett beslut av rådet om bemyndigande för kommissionen att inleda förhandlingar i syfte att ingå ett avtal med ett tredjeland inte är en rättsakt från Europeiska unionen och att en uppmaning som hänför sig till detta således inte utgör ett lämpligt förslag i den mening som avses i artikel 11.4 FEU och artikel 2.1 i förordning nr 211/2011. Ett sådant beslut utgör nämligen en förberedande akt i förhållande till rådets senare beslut om bemyndigande att underteckna avtalet, sådant det framförhandlats, och att ingå detta. En sådan förberedande akt har endast rättslig verkan mellan de berörda institutionerna, och ändrar inte unionsrätten, till skillnad från beslutet om att underteckna och ingå ett bestämt avtal, vilket skulle kunna bli föremål för ett europeiskt medborgarinitiativ. Kommissionen drog slutsatsen att registreringen av förslaget till europeiskt medborgarinitiativ, i och med att det syftar till att uppmana kommissionen att lägga fram en rekommendation till rådet om att anta ett beslut om att återkalla bemyndigandet att inleda förhandlingar för att ingå TTIP, inte kan beviljas.
5 I det angripna beslutet anges för övrigt att för det fall förslaget till europeiskt medborgarinitiativ kan förstås som en uppmaning till kommissionen att inte lägga fram några förslag till rådet om rådsbeslut angående undertecknande och ingående av CETA eller TTIP eller att till rådet lägga fram förslag till beslut om att inte ge något bemyndigande att underteckna eller ingå dessa avtal, så omfattas en sådan uppmaning inte heller av tillämpningsområdet för artikel 2.1 i förordning nr 211/2011, enligt vilken ett europeiskt medborgarinitiativ syftar till att det ska antas rättsakter som krävs för att tillämpa fördragen och som har självständiga rättsverkningar.
6 I det angripna beslutet anges avslutningsvis att förslaget till europeiskt medborgarinitiativ följaktligen faller utanför kommissionens befogenheter, enligt vilka denna institution kan lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen, i den mening som avses i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011, jämförd med artikel 2.1 i samma förordning.
Förfarandet och parternas yrkanden
7 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 10 november 2014 väckte sökandena förevarande talan.
8 Genom särskild handling som ingavs till tribunalens kansli den 15 april 2016 ansökte sökandena om interimistiska åtgärder. Denna ansökan avslogs genom beslut av den 23 maj 2016, Efler m.fl./kommissionen (T‑754/14 R, ej publicerat, EU:T:2016:306). Sökandena överklagade beslutet genom skrivelse av den 17 juli 2016, enligt artikel 57 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol. Överklagandet avslogs genom beslut av domstolens vice ordförande av den 29 september 2016, Efler m.fl./kommissionen (C‑400/16 P(R), ej publicerat, EU:C:2016:735).
9 Sökandena har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet,
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
10 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla överklagandet, och
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
11 Sökandena har åberopat två grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser att artikel 11.4 FEU och artiklarna 2.1 och 4.2 b i förordning nr 211/2011 har åsidosatts och den andra grunden avser att principen om likabehandling inte har iakttagits.
12 Sökandena har när det gäller den första grunden, för det första, gjort gällande att de – med avseende på att avslaget på ansökan om registrering av förslaget till europeiskt medborgarinitiativ grundar sig på den omständigheten att rådets beslut om att ge bemyndigande att inleda förhandlingar i syfte att ingå ett internationellt avtal är förberedande akter – inte bestrider att dessa beslut har en sådan karaktär. Detsamma gäller dock för de rådsbeslut som medför ett bemyndigande att underteckna ett internationellt avtal. Dessutom syftar förordning nr 211/2011 rent allmänt på alla rättsakter, utan någon begränsning till sådan akter som har en slutgiltig verkan. Vidare antyder varken bakgrunden till de berörda bestämmelserna eller det regelverk de ingår i att begreppet rättsakt ska tolkas snävt. Avslutningsvis skulle ett beslut om att återkalla kommissionens bemyndigande att förhandla innebära att förhandlingarna avslutades, det skulle vara rättsligt bindande och därmed ha en slutgiltig karaktär.
13 Sökandena har, för det andra, – med avseende på att avslaget på ansökan om registrering av förslaget till europeiskt medborgarinitiativ grundar sig på den omständigheten att rådets beslut om att ge bemyndigande att inleda förhandlingar i syfte att ingå ett internationellt avtal endast har verkan mellan de berörda institutionerna – påpekat att det vida begreppet rättsakt som förekommer i artiklarna 288–292 FEUF innebär att det är omöjligt att inte anse att beslut av kommissionen som antagits utanför det ordinarie lagstiftningsförfarandet har denna karaktär och att undanta dessa beslut från tillämpningsområdet för bestämmelserna om europeiska medborgarinitiativ, eftersom dessa beslut är rättsligt bindande. Det framgår varken av fördragens lydelse, deras systematik eller de ändamål de eftersträvar att principen om demokrati, som unionen vilar på, endast ska tillämpas på de personer som påverkas eller berörs av den aktuella rättsakten. Kommissionens uttalanden är även motsägande i det avseendet att den medger att det kan förekomma ett europeiskt medborgarinitiativ som avser ett godkännande eller ett bekräftande, som syftar till att underteckna och ingå ett avtal vars innehåll redan har fastställts.
14 Sökandena har, för det tredje, – med avseende på att det angripna beslutet grundar sig på den påstått ”destruktiva” karaktären av förslag till akter som syftar till att kommissionen ska fråntas bemyndigandet att förhandla för att kunna ingå TTIP och att för rådet lägga fram ett förslag att inte tillåta att TTIP eller CETA undertecknas eller att inte ingå dessa – anfört att sådana förslag inte kan åsidosättas av det skälet att den avsedda rättsakten, enligt artikel 11.4 FEU och artikel 2.1 i förordning nr 211/2011, ska bidra till att ”tillämpa fördragen”, eftersom de avsedda akterna på ett eller annat sätt leder till att de grunder för befogenhet som föreskrivs i primärrätten blir verksamma. Enligt sökandena ingår möjligheten att agera i syfte att ändra gällande sekundärrättsakter, att reformera dem eller upphäva dem helt eller delvis, i medborgarnas allmänna rätt att delta i unionens demokratiska liv. Registreringen av förslaget till europeiskt medborgarinitiativ skulle leda till en ökad offentlig debatt, vilket är det primära syftet för varje europeiskt medborgarinitiativ.
15 Om ett europeiskt medborgarinitiativ, såsom kommissionen har gjort gällande för första gången i sitt svaromål, skulle kunna föreslå alla typer av internationella avtal, oavsett om avtalet syftar till att ersätta ett gällande avtal eller införa ett helt nytt avtal, skulle det för övrigt vara motsägande om detta europeiska medborgarinitiativ inte skulle kunna ha till ändamål att förhindra att ett avtal som håller på att förhandlas fram ska ingås.
16 Sökandena har tillagt att ett förslag till rådet att inte godkänna CETA inte utesluter att det senare kan utarbetas ändrade förslag till transatlantiska frihandelsavtal.
17 Slutligen faller förslaget till europeiskt medborgarinitiativ, i vilket fall som helst, inte uppenbart utanför kommissionens befogenhet, såsom krävs enligt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.
18 Kommissionen har inledningsvis gjort gällande att den grund som avser att artikel 11.4 FEU har åsidosatts inte kan godtas, eftersom det är förordning nr 211/2011, som antagits med stöd av artikel 24 första stycket FEUF, som ligger till grund för kontrollen av lagligheten av kommissionens beslut angående registrering av förslag till europeiska medborgarinitiativ.
19 Kommissionen har vidare gjort gällande att ett beslut av rådet om bemyndigande att inleda förhandlingar i syfte att ingå ett internationellt avtal, i motsats till ett beslut av rådet att underteckna ett sådant avtal, har en rent förberedande karaktär, eftersom det endast har rättsverkningar i förhållandet mellan institutionerna. En systematisk och ändamålsenlig tolkning av artiklarna 2.1 och 4.2 b i förordning nr 211/2011 leder till slutsatsen att en rättsakt av rent förberedande karaktär inte är en rättsakt i den mening som avses i de bestämmelserna.
20 Dessutom kan, enligt kommissionen, endast de rättsakter vars effekter sträcker sig längre än till förhållandet mellan unionens institutioner bli föremål för ett europeiskt medborgarinitiativ, eftersom det demokratiska deltagande som det europeiska medborgarinitiativet ska främja syftar till att medborgarna blir delaktiga i beslut i ärenden som, åtminstone potentiellt, rör deras egna rättsliga sfär. Rådet och kommissionen har en tillräcklig indirekt demokratisk legitimitet för att anta akter vars rättsliga verkningar är begränsade till institutionerna.
21 Dessutom innebär förslaget till europeiskt medborgarinitiativ, enligt kommissionen, ett kringgående av bestämmelsen enligt vilken kommissionen inte kan uppmanas av ett europeiskt medborgarinitiativ att inte föreslå en bestämd rättsakt eller att föreslå ett beslut att inte anta en bestämd rättsakt. Lydelsen av artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011, i det att den hänvisar till de ”åtgärder som den avser att vidta”, förutsätter nämligen att endast europeiska medborgarinitiativ som syftar till att en rättsakt med ett bestämt innehåll ska antas eller till att en befintlig rättsakt ska upphävas är tillåtna. Om kommissionen i sitt meddelande enligt artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011 skulle ange att den inte avsåg att föreslå en motsvarande rättsakt, skulle det innebära en politisk begränsning av kommissionens initiativrätt som inte är godtagbar. Till detta kan läggas att den avsedda funktionen med ett europeiskt medborgarinitiativ, vilket är att förmå kommissionen att offentligt ta upp det ämne som är målet för det europeiska medborgarinitiativet och därmed väcka en politisk debatt, endast kan uppfyllas fullt ut genom ett förslag till europeiskt medborgarinitiativ som syftar till att en rättsakt med ett bestämt innehåll ska antas eller till att en befintlig rättsakt ska upphävas. Ett europeiskt medborgarinitiativ som går ut på att ett rådsbeslut inte ska antas kan inte fylla funktionen att starta en sådan politisk debatt för första gången och innebär en inblandning i ett pågående lagstiftningsförfarande, som inte kan godtas.
22 Ett rådsbeslut om att inte godkänna TTIP eller CETA, såsom förslaget till europeiskt medborgarinitiativ har föreslagit, har slutligen inte någon självständig betydelse i förhållande till att rådet helt enkelt inte fattar något beslut om att godkänna avtalets ingående, vilket innebär att ett sådant beslut i rättsligt hänseende skulle vara överflödigt. Ett europeiskt medborgarinitiativ som har ett sådant ändamål skulle till sin funktion motsvara ett europeiskt medborgarinitiativ som begär att ett förslag till rättsakt inte ska läggas fram och kan, på denna grund, inte godtas.
23 Tribunalen erinrar om att det i artikel 11.4 FEU föreskrivs att minst en miljon unionsmedborgare, från ett betydande antal medlemsstater, får ta initiativ till att uppmana Europeiska kommissionen att, inom ramen för sina befogenheter, lägga fram ett lämpligt förslag i frågor där dessa medborgare anser att det krävs en unionsrättsakt för att tillämpa fördragen.
24 Såsom anges i skäl 1 i förordning nr 211/2011, genom vilket Europaparlamentet och rådet med stöd av artikel 24 första stycket FEUF antagit bestämmelser om de förfaranden och villkor som krävs för att lämna in ett europeiskt medborgarinitiativ i den mening som avses i artikel 11 FEU, stärker EU-fördraget unionsmedborgarskapet och förstärker ytterligare unionens demokratiska funktion, bland annat genom att föreskriva att varje medborgare ska ha rätt att delta i unionens demokratiska liv genom ett europeiskt medborgarinitiativ (dom av den 30 september 2015, Anagnostakis/kommissionen, T‑450/12, under överklagande, EU:T:2015:739, punkt 26, och dom av den 19 april 2016, Costantini m.fl/kommissionen, T‑44/14, EU:T:2016:223, punkterna 53 och 73). Enligt samma skäl ger detta förfarande medborgarna rätt att, i likhet med parlamentet enligt artikel 225 FEUF och rådet enligt artikel 241 FEUF, direkt vända sig till kommissionen med en begäran om att den ska lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att tillämpa fördragen.
25 I detta syfte definieras i artikel 2.1 i förordning nr 211/2011 ett medborgarinitiativ som ett initiativ som lämnas in till kommissionen i enlighet med denna förordning och i vilket kommissionen uppmanas att, inom ramen för sina befogenheter, lägga fram ett ”lämpligt förslag i frågor där medborgare anser att en unionsrättsakt krävs för att tillämpa fördragen”, och som stöds av minst en miljon behöriga undertecknare som kommer från minst en fjärdedel av alla medlemsstater.
26 I enlighet med artikel 4.2 b och 4.3 i förordning nr 211/2011 ska kommissionen vägra registrera det föreslagna europeiska medborgarinitiativet om det uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett ”förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen”.
27 I artikel 10.1 c i samma förordning föreskrivs att kommissionen, när den mottar ett europeiskt medborgarinitiativ i enlighet med artikel 9 i förordningen, inom tre månader i ett meddelande ska redogöra för sina juridiska och politiska slutsatser beträffande det europeiska medborgarinitiativet, ”eventuella åtgärder som den avser att vidta och, i förekommande fall, skälen för att vidta eller inte vidta dessa åtgärder.”
28 När det gäller innebörden av förslaget till europeiskt medborgarinitiativ har sökandena, som svar på en fråga som ställdes under förhandlingen, preciserat att detta inte syftade till att uppmana kommissionen att inte lägga fram ett förslag till akt om bemyndigande att underteckna TTIP och CETA för rådet och att ingå dessa avtal. Förslaget till europeiskt medborgarinitiativ syftade i stället till att uppmana kommissionen att för rådet lägga fram dels ett förslag till rådsakt om att återkalla bemyndigandet att förhandla i syfte att ingå TTIP, dels ett förslag till rådsakt om att inte bemyndiga kommissionen att underteckna TTIP och CETA och att inte ingå dessa avtal.
29 Förevarande talan rör inte unionens befogenhet att förhandla fram avtalen TTIP och CETA, men sökandena har bestritt de skäl som anförts i det angripna beslutet för att avslå ansökan om registrering av förslaget till europeiskt medborgarinitiativ, eftersom det syftar till att få bemyndigandet att förhandla i syfte att ingå TTIP att upphöra att gälla och att förhindra att CETA och TTIP undertecknas och ingås.
30 I detta hänseende framgår det av det angripna beslutet att det förhållandet att ett beslut av rådet om bemyndigande för kommissionen att inleda förhandlingar i syfte att ingå ett internationellt avtal har en förberedande karaktär och endast har rättsverkningar mellan institutionerna, enligt kommissionens mening, förhindrar detta beslut från att kvalificeras som en rättsakt i den mening som avses i den aktuella lagstiftningen och utgör hinder för att förslaget till europeiskt medborgarinitiativ registreras, i den del det syftar till att ett sådant beslut ska återkallas. Detsamma gäller förslaget till europeiskt medborgarinitiativ i den del det innebär en uppmaning till kommissionen att för rådet lägga fram ett förslag till beslut att inte ge bemyndigande att underteckna de aktuella avtalen eller att ingå dem, eftersom ett sådant beslut inte har några självständiga rättsverkningar, medan ett europeiskt medborgarinitiativ, enligt artikel 2.1 i förordning nr 211/2011 syftar till att det ska antas de rättsakter som krävs ”för att tillämpa fördragen”, vilket inte är fallet i förevarande fall.
31 Såsom tidigare har påpekats ska kommissionen vägra registrera ett förslag till europeiskt medborgarinitiativ om det uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett ”förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen”.
32 Det står klart att kommissionen, på eget initiativ, kan lägga fram ett förslag till rådet om en akt som innebär att det bemyndigande som getts kommissionen att inleda förhandlingar i syfte att ingå ett internationellt avtal återkallas. Kommissionen är inte heller förhindrad att till rådet lägga fram ett förslag till beslut att i slutändan inte ge något bemyndigande att underteckna ett framförhandlat avtal eller att inte ingå detta avtal.
33 Kommissionen har emellertid gjort gällande att ett förslag till europeiskt medborgarinitiativ inte kan avse sådana akter och har anfört dels att akten om att inleda förhandlingar i syfte att ingå ett internationellt avtal är av förberedande karaktär och saknar rättsverkningar utanför institutionerna, dels att det inte krävs att de föreslagna rättsakterna antas ”för att tillämpa fördragen”.
34 Tribunalen konstaterar inledningsvis att parterna är överens om att ett beslut av rådet om bemyndigande för kommissionen att, i enlighet med artiklarna 207 och 218 FEUF, inleda förhandlingar i syfte att ingå ett internationellt avtal utgör en förberedande akt i förhållande till det senare beslutet om att underteckna och ingå ett sådant avtal och att det har rättsverkningar mellan unionen och dess medlemsstater samt mellan unionens institutioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet, C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 40, och dom av den 16 juli 2015, kommissionen/rådet, C‑425/13, EU:C:2015:483, punkt 28).
35 Såsom sökandena med fog har gjort gällande kan emellertid begreppet rättsakt, i den mening som avses i artikel 11.4 FEU samt artiklarna 2.1 och 4.2 b i förordning nr 211/2011, så länge det inte finns något som tyder på motsatsen, inte tolkas så som kommissionen gjort gällande, det vill säga som att det endast avser slutgiltiga unionsrättsakter som har rättsverkningar i förhållande till tredje man.
36 Varken de aktuella bestämmelsernas ordalydelse eller de ändamål som eftersträvas med dem kan motivera att ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar i syfte att ingå ett internationellt avtal, såsom i förevarande fall TTIP eller CETA, som antagits med stöd av artiklarna 207.3, 207.4 och 218 FEUF och som uppenbart utgör ett beslut i den mening som avses i artikel 288 fjärde stycket FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet, C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 40, och dom av den 16 juli 2015, kommissionen/rådet, C‑425/13, EU:C:2015:483, punkt 28), inte omfattas av begreppet rättsakt när det är fråga om ett europeiskt medborgarinitiativ.
37 Tvärtom påbjuder principen om demokrati – vilken, såsom bland annat anges i ingressen till EU-fördraget, i artikel 2 FEU och i ingressen till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ingår i de grundläggande värderingar som unionen vilar på – liksom det ändamål som särskilt eftersträvas genom det europeiska medborgarinitiativet – som består i att förstärka unionens demokratiska funktion genom att ge varje medborgare en generell rättighet att delta i unionens demokratiska liv (se punkt 24 ovan) – att begreppet rättsakt tolkas på ett sådant sätt att det inkluderar sådana rättsakter som ett beslut att inleda förhandlingar i syfte att ingå ett internationellt avtal, vilket obestridligen syftar till att ändra unionens rättsordning.
38 Den åsikt som kommissionen har fört fram, enligt vilken rådet och kommissionen har en tillräcklig indirekt demokratisk legitimitet för att anta rättsakter som inte har någon rättsverkan i förhållande till tredje man, skulle nämligen väsentligt begränsa möjligheten att använda sig av det europeiska medborgarinitiativet som ett medel för unionsmedborgarna att delta i den normgivningsverksamhet som unionen utövar genom att ingå internationella avtal. I den mån som motiveringen av det angripna beslutet, i förekommande fall, kan tolkas på så sätt att unionsmedborgarna i slutändan hindras från att genom ett europeiskt medborgarinitiativ föreslå att förhandlingar om ett nytt fördrag inleds, strider detta argument uppenbart mot ändamålen med fördragen och förordning nr 211/2011 och kan följaktligen inte godtas.
39 Det är som en följd av detta inte heller möjligt att godta kommissionens argument i det angripna beslutet, enligt vilket beslutet om att återkalla bemyndigandet att inleda förhandlingar i syfte att ingå TTIP inte omfattas av begreppet rättsakt när det är fråga om ett förslag om europeiskt medborgarinitiativ, med motiveringen att nämnda bemyndigande i sig inte omfattas av detta begrepp på grund av sin förberedande karaktär och på grund av att det inte har någon verkan mot tredje man. Detta gäller i än högre grad som, såsom sökandena med fog har gjort gällande, ett beslut om att återkalla ett bemyndigande att inleda förhandlingar i syfte att ingå ett internationellt avtal, i och med att det leder till att dessa förhandlingar avbryts, inte kan betraktas som en förberedande akt utan i stället har en slutgiltig karaktär.
40 Kommissionen har dessutom, som skäl för att inte godta registreringen av förslaget till europeiskt medborgarinitiativ, gjort gällande att de rådsakter som det i nämnda förslag anses ska antas, särskilt beslut av rådet att inte underteckna eller att inte ingå TTIP eller CETA, är likvärdiga med ”destruktiva” akter som inte används för att ”tillämpa fördragen” och följaktligen inte kan ligga till grund för ett europeiskt medborgarinitiativ.
41 Svaret på detta är att det inte finns något i den reglering som avser ett europeiskt medborgarinitiativ som tyder på att det inte är möjligt att tänka sig att medborgarna deltar i syfte att förhindra att en rättsakt antas. Det är förvisso så att den planerade rättsakten i enlighet med artikel 11.4 FEU och artikel 2.1 i förordning nr 211/2011 ska utgöra en del i att tillämpa fördragen, men så är också fallet när det gäller akter som har till syfte att förhindra att TTIP och CETA ingås, då dessa syftar till att ändra unionens rättsordning.
42 Såsom sökandena med fog har gjort gällande är det uppenbart att möjligheten att begära att gällande rättsakter helt eller delvis ändras eller upphävs är en del av målet att öka deltagandet i unionens demokratiska liv, vilket ska uppnås genom de europeiska medborgarinitiativen.
43 Det finns inte heller något som motiverar att rättsakter, som syftar till att ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar för att ingå ett internationellt avtal ska återkallas, ska hållas utanför den demokratiska debatten. Detsamma gäller akter som syftar till att förhindra att ett sådant avtal undertecknas och ingås. Dessa akter har, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, obestridligen självständiga rättsverkningar och förhindrar, i förekommande fall, att en planerad ändring av unionsrätten genomförs.
44 Den åsikt kommissionen har framfört, såsom den kan utläsas av det angripna beslutet, skulle i slutändan innebära att ett europeiskt medborgarinitiativ endast skulle kunna avse ett beslut av rådet att ingå eller att ge bemyndigande att underteckna internationella avtal som unionsinstitutionerna tagit initiativ till och som dessa dessförinnan förhandlat fram, samtidigt som unionens medborgare skulle vara förhindrade att använda sig av ett europeiskt medborgarinitiativ för att föreslå att sådana avtal ska ändras eller att ett avtal inte ska ingås eller frånträdas. Kommissionen har visserligen inför tribunalen gjort gällande att ett europeiskt medborgarinitiativ, i förekommande fall, även kan innefatta ett förslag om att inleda förhandlingar i syfte att ingå ett internationellt avtal. Det finns dock inget som i detta sistnämnda fall tvingar upphovsmännen till ett förslag till europeiskt medborgarinitiativ att avvakta till dess att ett avtal ska ingås för att först då bestrida dess lämplighet.
45 Kommissionens argument, enligt vilket de akter som kommissionen i förslaget till europeiskt medborgarinitiativ uppmanas att lägga fram inför rådet skulle leda till en inblandning i ett pågående lagstiftningsförfarande, som inte är godtagbar, kan inte heller godtas. Ändamålet med det europeiska medborgarinitiativet är nämligen att ge unionsmedborgarna möjlighet att i större utsträckning delta i unionens demokratiska liv, bland annat genom att till kommissionen lämna en detaljerad redogörelse av de frågor som väckts av det europeiska medborgarinitiativet, genom att uppmana denna institution att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt, efter det att den, i förekommande fall, har presenterat det europeiska medborgarinitiativet vid en offentlig utfrågning organiserad vid parlamentet, i enlighet med artikel 11 i förordning nr 211/2011, och således genom att starta en demokratisk debatt utan att behöva vänta på att den rättsakt ska antas som man i slutändan vill ska ändras eller överges.
46 Att godta denna möjlighet strider då inte heller mot principen om den institutionella jämvikten, som är karakteristisk för unionens institutionella uppbyggnad (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen, C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 64), eftersom det ankommer på kommissionen att bestämma om det europeiska medborgarinitiativet ska godkännas, genom att i enlighet med artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011, i ett meddelande, redogöra för sina juridiska och politiska slutsatser beträffande medborgarinitiativet, eventuella åtgärder som den avser att vidta och skälen för att vidta eller inte vidta dessa åtgärder.
47 Förslaget till europeiskt medborgarinitiativet utgör således inte alls någon inblandning i ett pågående lagstiftningsförfarande, utan är ett uttryck för unionsmedborgarnas aktiva deltagande i unionens demokratiska liv, och äventyrar inte den institutionella jämvikt som införts genom fördragen.
48 Det saknas slutligen skäl som talar emot att den åtgärd som kommissionen eventuellt ”avser att vidta”, i den mening som avses i artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011, kan vara att föreslå rådet att anta de akter som avses i förslaget till europeiskt medborgarinitiativ.I motsats till vad kommissionen har gjort gällande finns det inget som, i förekommande fall, hindrar unionsinstitutionerna från att förhandla och ingå nya förslag till transatlantiska frihandelsavtal efter det att rådet har antagit de akter som det europeiska medborgarinitiativet rör.
49 Tribunalen finner mot denna bakgrund att kommissionen har åsidosatt artikel 11.4 FEU samt artikel 4.2 b, jämförd med artikel 2.1, i förordning nr 211/2011, genom att avslå ansökan om att registrera det föreslagna europeiska medborgarinitiativet.
50 Talan ska följaktligen bifallas på den första grunden. Talan ska därför bifallas i sin helhet, utan att det är nödvändigt att pröva den andra grunden
Rättegångskostnader
51 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökandena har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i förevarande förfarande och de rättegångskostnader som hänför sig till det interimistiska förfarandet. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska sökandenas yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
följande:
1) Kommissionens beslut C(2014) 6501 final av den 10 september 2014 om avslag på ansökan om registrering av det föreslagna europeiska medborgarinitiativet ”Stop TTIP” ogiltigförklaras.
2) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader samt ersätta de rättegångskostnader som uppkommit för Michael Efler och de övriga sökandena, vilkas namn anges i bilaga, inklusive de kostnader som hänför sig till det interimistiska förfarandet.
Kanninen | Buttigieg | Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 10 maj 2017.
Underskrifter