ORDONNANCE DU VICE-PRÉSIDENT DE LA COUR
2 juillet 2018 (*)
« Référé – Demande de sursis à exécution – Choix du nouveau siège de l’Agence européenne des médicaments (EMA) – Urgence »
Dans l’affaire C‑182/18 R,
ayant pour objet une demande de sursis à exécution au titre de l’article 278 TFUE, introduite le 30 janvier 2018,
Comune di Milano, représenté par Mes F. Sciaudone et M. Condinanzi, avvocati,
partie requérante,
soutenu par :
République italienne, représentée par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
partie intervenante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. E. Rebasti, M. Bauer et F. Florindo Gijón, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par :
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mme M. K. Bulterman et M. J. Langer, en qualité d’agents,
partie intervenante,
LE VICE-PRÉSIDENT DE LA COUR,
l’avocat général, M. M. Wathelet, entendu,
rend la présente
Ordonnance
1 Par requête déposée au greffe du Tribunal de l’Union européenne le 30 janvier 2018, enregistrée sous la référence T‑46/18, le Comune di Milano (Commune de Milan, Italie) a introduit un recours visant à l’annulation de la « décision du Conseil [de l’Union européenne] adoptée en marge de la 3579ème réunion, en formation Affaires générales, du 20 novembre 2017, concernant le choix du nouveau siège de l’Agence européenne des médicaments [...], publiée au moyen d’un communiqué de presse qui en contient le compte rendu [Outcome of the Council Meeting (3579th Council meeting), [...] Presse 65, provisional version], en ce qu’elle désigne Amsterdam (Pays-Bas) comme étant le lieu du nouveau siège de l’[Agence européenne des médicaments (EMA)] » (ci-après la « décision attaquée »).
2 Par requête déposée au greffe de la Cour le 30 janvier 2018, enregistrée sous la référence C‑59/18, la République italienne a introduit un recours en annulation ayant le même objet que le recours introduit par la Commune de Milan.
3 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 30 janvier 2018, la Commune de Milan a introduit une demande en référé au titre de l’article 278 TFUE, laquelle a été enregistrée sous la référence T‑46/18 R.
4 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 20 février 2018, le Conseil a déposé ses observations sur cette demande en référé.
5 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 1er mars 2018, le Royaume des Pays-Bas a demandé à être admis à intervenir au soutien des conclusions du Conseil dans la présente affaire. Cet État membre a été admis à intervenir aux fins de la phase orale de la procédure.
6 Par ordonnance du 8 mars 2018, Comune di Milano/Conseil (T‑46/18, non publiée, EU:T:2018:131), adoptée en application de l’article 54, troisième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et de l’article 128 du règlement de procédure du Tribunal, celui-ci s’est dessaisi de l’affaire T‑46/18 afin que la Cour puisse statuer sur le recours dans cette affaire.
7 En conséquence, le greffier du Tribunal a, le même jour, constaté que la Cour était compétente pour statuer sur la demande en référé faisant l’objet de l’affaire T‑46/18 R. Il a dès lors transmis le dossier de cette affaire au greffe de celle-ci et en a informé les parties.
8 Cette demande a été enregistrée au greffe de la Cour sous la référence C‑182/18 R.
9 Par requêtes déposées à ce même greffe, respectivement, les 9 et 14 mars 2018, d’une part, la Federazione Italiana Industria Chimica, l’Associazione Italiana Commercio Chimico, l’Associazione Cluster Tecnologico Nazionale Scienze della Vita-Alisei, l’Assobiomedica, l’Associazione Italiana Ospedalità Privata Lombardia, l’Assolombarda Confindustria Milano Monza e Brianza, ainsi que l’Unione Confcommercio-Imprese per l’Italia, Milano, Lodi, Monza e Brianza et, d’autre part, la Regione Lombardia (région de Lombardie, Italie) ont demandé à être admises à intervenir au soutien des conclusions de la Commune de Milan dans la présente affaire.
10 Ces demandes ont été rejetées par ordonnance du vice-président de la Cour du 2 mai 2018, Comune di Milano/Conseil (C‑182/18 R, non publiée, EU:C:2018:306).
11 Par acte du 17 avril 2018, la Commune de Milan a produit des observations supplémentaires sur sa demande en référé et a demandé à être entendue lors d’une audition.
12 Par acte déposé au greffe de la Cour le 14 mai 2018, la République italienne a demandé à être admise à intervenir au soutien des conclusions de la Commune de Milan.
13 Lors d’une audition qui a eu lieu de 16 mai 2018, les parties ont été entendues sur cette demande en intervention, laquelle a été accueillie par décision du vice-président de la Cour datée du même jour, sur la demande en référé ainsi que sur les observations supplémentaires de la Commune de Milan portant sur cette demande.
Les antécédents du litige
14 L’EMA a été instituée par le règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, établissant des procédures communautaires pour l’autorisation et la surveillance en ce qui concerne les médicaments à usage humain et à usage vétérinaire, et instituant une Agence européenne des médicaments (JO 2004, L 136, p. 1). Ce règlement a abrogé et remplacé le règlement (CEE) n° 2309/93 du Conseil, du 22 juillet 1993, établissant des procédures communautaires pour l’autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et à usage vétérinaire et instituant une agence européenne pour l’évaluation des médicaments (JO 1993, L 214, p. 1).
15 Par décision 93/C 323/01 prise du commun accord des représentants des gouvernements des États membres réunis au niveau des chefs d’État ou de gouvernement relative à la fixation des sièges de certains organismes et services des Communautés européennes ainsi que d’Europol (JO 1993, C 323, p. 1), le siège de l’EMA a été fixé à Londres (Royaume-Uni).
16 Le 29 mars 2017, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a, conformément à l’article 50, paragraphe 2, TUE, notifié au Conseil européen son intention de se retirer de l’Union européenne.
17 Le 20 juin 2017, les chefs d’État ou de gouvernement des 27 États membres ont approuvé la proposition du président du Conseil européen et du président de la Commission européenne du 29 avril 2017, établissant une procédure conduisant à une décision relative, notamment, au transfert du siège de l’EMA vers le territoire de l’un de ces États.
18 Conformément à cette procédure, la Commission a examiné les 19 offres concernant le nouveau siège de ladite agence, parvenues dans les délais, et, le 30 septembre 2017, a présenté une évaluation publique de ces offres.
19 Le 31 octobre 2017, le Conseil a établi un document destiné à préciser les règles de la procédure de transfert. Conformément à ces règles, l’offre de la République italienne et celle du Royaume des Pays-Bas ont obtenu le même nombre de voix lors du troisième tour de scrutin, le choix définitif ayant été effectué au tirage au sort, lequel s’est révélé favorable à l’offre du Royaume des Pays-Bas.
20 Par la décision attaquée, la ville d’Amsterdam a dès lors été désignée comme étant le nouveau siège de l’EMA. Afin de formaliser ce choix, une procédure législative a été initiée par la Commission en vue de la modification du règlement n° 726/2004.
Les conclusions des parties
21 La Commune de Milan, soutenue par la République italienne, demande le sursis à l’exécution de la décision attaquée ainsi que la condamnation du Conseil aux dépens.
22 Le Conseil, soutenu par le Royaume des Pays-Bas, conclut au rejet de cette demande et à la condamnation de la Commune de Milan aux dépens.
Sur la demande en référé
23 L’article 160, paragraphe 3, du règlement de procédure de la Cour dispose que les demandes en référé doivent spécifier l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent.
24 Ainsi, une mesure provisoire ne peut être accordée par le juge des référés que s’il est établi que son octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et que si elle est urgente en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts du requérant, qu’elle soit édictée et produise ses effets dès avant la décision au fond. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que la demande de mesures provisoires doit être rejetée dès lors que l’une de ces conditions fait défaut (ordonnance du vice-président de la Cour du 27 février 2018, République tchèque/Parlement et Conseil, C‑482/17 R, non publiée, EU:C:2018:119, point 22 ainsi que jurisprudence citée).
25 Afin d’établir l’urgence de la suspension de la décision attaquée, la Commune de Milan rappelle que les règles de la procédure de transfert du siège de l’EMA, adoptées par le Conseil le 31 octobre 2017, reconnaissaient l’importance d’assurer que ce transfert n’affecte pas la continuité de l’activité de l’EMA, ce qui impliquait d’achever le transfert du siège de cette dernière en un lieu définitif et pleinement fonctionnel le plus tôt possible, en vue du retrait du Royaume-Uni de l’Union prévu pour le 29 mars 2019.
26 Selon la Commune de Milan, l’offre de la République italienne permettait d’atteindre ce résultat alors que celle du Royaume des Pays-Bas, qui implique un premier transfert du siège de l’EMA dans des bureaux provisoires dans l’attente que les locaux définitifs, qui sont en construction, soient prêts, ne le permettrait pas.
27 Dans ces conditions, la suspension de la décision attaquée serait nécessaire aux fins de bloquer une mesure qui, d’une part, ne permettrait pas à l’EMA de disposer d’un siège pleinement opérationnel à compter du 30 mars 2019 et, d’autre part, entraînerait un gaspillage de ressources économiques et humaines lié aux divers déplacements du siège. Cela serait d’autant plus vrai que le Conseil et la Commission se seraient engagés à traiter en priorité la proposition législative visant à modifier le règlement n° 726/2004 afin de fixer le nouveau siège de l’EMA. Les intérêts de l’Union coïncidant avec ceux de la Commune de Milan, l’exécution de la décision attaquée serait susceptible de causer un préjudice grave à la ville de Milan « en termes de croissance, de développement et d’induits ».
28 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par la Cour. C’est pour atteindre cet objectif que l’urgence doit s’apprécier par rapport à la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement, afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la protection provisoire. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure au fond, sans avoir à subir un préjudice de cette nature. S’il est exact que, pour établir l’existence de ce préjudice, il n’est pas nécessaire d’exiger que la survenance et l’imminence de celui-ci soient établies avec une certitude absolue et qu’il suffit que celui-ci soit prévisible avec un degré de probabilité suffisant, il n’en reste pas moins que la partie qui sollicite une mesure provisoire demeure tenue de prouver les faits qui sont censés fonder la perspective d’un tel dommage [voir, en ce sens, ordonnances du vice-président de la Cour du 7 mars 2013, EDF/Commission, C‑551/12 P(R), EU:C:2013:157, point 40, ainsi que du 1er mars 2017, EMA/MSD Animal Health Innovation et Intervet international, C‑512/16 P(R), non publiée, EU:C:2017:149, points 94 et 95 ainsi que jurisprudence citée].
29 Or, il y a lieu de constater que, comme le fait valoir à juste titre le Conseil, la plupart des chefs de préjudice allégués par la Commune de Milan concernent non pas celle-ci, mais des tiers. En particulier, la Commune de Milan n’explique pas les raisons pour lesquelles l’impossibilité de rendre le siège de l’EMA effectivement opérationnel à partir du 30 mars 2019, le gaspillage de ressources économiques et humaines du fait des divers déplacements du siège et une décision accélérée quant à la formalisation du choix de ce siège seraient susceptibles de lui porter préjudice.
30 À cet égard, la Commune de Milan se limite à soutenir que ses intérêts coïncident avec ceux de l’Union, sans fournir d’éléments concrets permettant de fonder de telles allégations.
31 Certes, la Commune de Milan invoque également les conséquences négatives de la décision attaquée sur la ville de Milan « en termes de croissance, de développement et d’induits ».
32 À cet égard, il y a lieu de considérer qu’une telle allégation, dépourvue de tout élément de preuve à son appui, ne saurait suffire pour établir l’urgence de mesures provisoires, conformément à la jurisprudence mentionnée au point 28 de la présente ordonnance.
33 En outre, il peut être déduit de cette jurisprudence que, en cas de demande de sursis à l’exécution d’un acte, l’octroi de la mesure provisoire sollicitée n’est justifié que si l’acte en question constitue la cause du préjudice grave et irréparable allégué.
34 Or, en l’occurrence, la suspension de la décision attaquée ne permettrait pas d’éviter un tel préjudice, qui est causé par la circonstance que la ville de Milan n’a pas été retenue comme étant le siège de l’EMA. En effet, la décision attaquée se limite à désigner la ville d’Amsterdam comme étant le nouveau siège de l’EMA et sa suspension n’aurait aucun impact sur la situation juridique de la Commune de Milan. En particulier, seule une décision désignant la ville de Milan comme étant le siège de l’EMA serait en mesure d’éviter ce prétendu préjudice. Une telle décision ne saurait cependant être adoptée qu’à la suite de l’annulation éventuelle de la décision attaquée et, le cas échéant, qu’à l’issue d’une nouvelle procédure.
35 À ce denier égard, lors de l’audition devant la Cour, la Commune de Milan a certes soutenu que, si le recours au fond devait être accueilli, le Royaume des Pays-Bas tirerait profit de l’illégalité de la décision attaquée et de la répétition de la procédure dans la mesure où, entretemps, il pourrait finaliser la construction des bureaux, actuellement en cours, ainsi que perfectionner son offre.
36 Cependant, de telles allégations se fondent sur l’hypothèse, aucunement étayée, que l’annulation de la décision attaquée impliquerait nécessairement une répétition de la procédure et que, dans le cadre de celle-ci, l’offre de la République italienne et celle du Royaume des Pays-Bas auraient la même chance d’obtenir le même nombre de voix à l’issue d’un troisième tour de scrutin. Or, indépendamment des effets de l’annulation de la décision attaquée sur les modalités de participation du Royaume des Pays-Bas à cette nouvelle procédure, l’écoulement du temps invoqué par la Commune de Milan profiterait à tous les États membres participants.
37 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la condition relative à l’urgence n’est pas satisfaite. Dès lors, la demande en référé doit être rejetée sans qu’il soit besoin d’examiner la condition relative au fumus boni juris ni de procéder à la mise en balance des intérêts.
Par ces motifs, le vice-président de la Cour ordonne :
1) La demande en référé est rejetée.
2) Les dépens sont réservés.
Signatures