ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
29 mai 2018 (*)
« Renvoi préjudiciel – Protection du bien-être des animaux au moment de leur mise à mort – Méthodes particulières d’abattage prescrites par des rites religieux – Fête musulmane du sacrifice – Règlement (CE) no 1099/2009 – Article 2, sous k) – Article 4, paragraphe 4 – Obligation de procéder à l’abattage rituel dans un abattoir répondant aux exigences du règlement (CE) no 853/2004 – Validité – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Article 10 – Liberté de religion – Article 13 TFUE – Respect des usages nationaux en matière de rites religieux »
Dans l’affaire C‑426/16,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles, Belgique), par décision du 25 juillet 2016, parvenue à la Cour le 1er août 2016, dans la procédure
Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen VZW e.a.
contre
Vlaams Gewest,
en présence de :
Global Action in the Interest of Animals (GAIA) VZW,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président, M. A. Tizzano (rapporteur), vice-président, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. M. Ilešič, J. Malenovský et E. Levits, présidents de chambre, MM. E. Juhász, A. Borg Barthet, C. Lycourgos, M. Vilaras et E. Regan, juges,
avocat général : M. N. Wahl,
greffier : Mme M. Ferreira, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 18 septembre 2017,
considérant les observations présentées :
– pour la Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen VZW e.a., par Me J. Roets, advocaat,
– pour le Vlaams Gewest, par Mes J.-F. De Bock et V. De Schepper, advocaten,
– pour Global Action in the Interest of Animals (GAIA) VZW, par Mes A. Godfroid et Y. Bayens, advocaten,
– pour le gouvernement estonien, par Mme N. Grünberg, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement néerlandais, par Mmes M. Bulterman et B. Koopman, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement du Royaume-Uni, par Mme G. Brown, en qualité d’agent, assistée de M. A. Bates, barrister,
– pour le Conseil de l’Union européenne, par Mmes E. Karlsson et S. Boelaert ainsi que par M. V. Piessevaux, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par MM. A. Bouquet et H. Krämer ainsi que par Mme B. Eggers, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 30 novembre 2017,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur la validité de l’article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1099/2009 du Conseil, du 24 septembre 2009, sur la protection des animaux au moment de leur mise à mort (JO 2009, L 303, p. 1, et rectificatif JO 2014, L 326, p. 5), lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de ce règlement.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant diverses associations musulmanes et organisations faîtières de mosquées, actives sur le territoire du Vlaams Gewest (Région flamande, Belgique), à ce dernier au sujet de la décision adoptée par le Vlaamse minister van Mobiliteit, Openbare Werken, Vlaamse Rand, Toerisme en Dierenwelzijn (ministre flamand de la Mobilité, des Travaux publics, de la Périphérie flamande, du Tourisme et du Bien-être des animaux, ci-après le « ministre régional flamand ») de ne plus autoriser, pendant la fête musulmane du sacrifice, à partir de l’année 2015, l’abattage rituel d’animaux sans étourdissement dans les sites d’abattage temporaires établis dans les communes de la Région flamande.
Le droit de l’Union
Le règlement no 853/2004
3 Le considérant 18 du règlement (CE) no 853/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004, fixant des règles spécifiques d’hygiène applicables aux denrées alimentaires d’origine animale (JO 2004, L 139, p. 55, et rectificatif JO 2013, L 160, p. 15), énonce :
« (18) Il convient que les exigences en matière de structure et d’hygiène énoncées dans le présent règlement s’appliquent à tous les types d’établissements, y compris les petites entreprises et les abattoirs mobiles. »
4 L’article 4, paragraphe 1, de ce règlement dispose :
« Les exploitants du secteur alimentaire ne mettent sur le marché les produits d’origine animale produits dans [l’Union européenne] que s’ils ont été préparés et manipulés exclusivement dans des établissements :
a) qui répondent aux exigences correspondantes du règlement (CE) no 852/2004 [du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relatif à l’hygiène des denrées alimentaires (JO 2004, L 139, p. 1)] et des annexes II et III du présent règlement et aux autres exigences applicables aux denrées alimentaires,
et
b) qui ont été enregistrés ou, dans les cas prévus au paragraphe 2, agréés par l’autorité compétente. »
Le règlement no 1099/2009
5 Le règlement no 1099/2009 fixe des règles communes aux États membres pour la protection du bien-être des animaux au moment de leur abattage ou de leur mise à mort.
6 Les considérants 4, 8, 15, 18, 43 et 44 de ce règlement énoncent :
« (4) Le bien-être des animaux est une valeur [de l’Union] qui est consacrée dans le protocole (no 33) sur la protection et le bien-être des animaux annexé au traité instituant la Communauté européenne [ci-après le « protocole (no 33) »]. La protection des animaux au moment de leur abattage ou de leur mise à mort est une question d’intérêt public qui influe sur l’attitude des consommateurs à l’égard des produits agricoles. En outre, le renforcement de la protection des animaux au moment de leur abattage contribue à améliorer la qualité de la viande et, indirectement, génère des effets positifs sur la sécurité professionnelle dans les abattoirs.
[...]
(8) [...] [L]a législation communautaire en matière de sécurité des aliments applicable aux abattoirs a été modifiée en profondeur par l’adoption du [règlement (CE) no 852/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relatif à l’hygiène des denrées alimentaires (JO 2004, L 139, p. 1)] et du règlement [no 853/2004]. Ces règlements mettent l’accent sur la responsabilité qui incombe aux exploitants du secteur alimentaire de garantir la sécurité des aliments. Les abattoirs sont aussi soumis à une procédure de préagrément, en vertu de laquelle leur construction, leur configuration et leur matériel sont examinés par l’autorité compétente pour s’assurer qu’ils sont conformes aux règles techniques applicables en matière de sécurité des aliments. Les préoccupations relatives au bien-être des animaux devraient être mieux prises en considération dans les abattoirs, dans leur construction et dans leur configuration, ainsi que le matériel qui y est utilisé.
[...]
(15) Le protocole (no 33) souligne aussi la nécessité de respecter les dispositions législatives ou administratives ainsi que les coutumes des États membres, notamment en ce qui concerne les rites religieux, les traditions culturelles et le patrimoine régional, dans la formulation et la mise en œuvre des politiques [de l’Union] relatives, entre autres, à l’agriculture et au marché intérieur. Dès lors, il convient d’exclure du champ d’application du présent règlement les manifestations culturelles lorsque le respect des exigences en matière de bien-être animal altérerait la nature même de la manifestation concernée.
[...]
(18) La directive 93/119/CE [du Conseil, du 22 décembre 1993, sur la protection des animaux au moment de leur abattage ou de leur mise à mort (JO 1993, L 340, p. 21)] prévoyait une dérogation à l’obligation d’étourdissement en cas d’abattage rituel se déroulant à l’abattoir. Étant donné que les dispositions [du droit de l’Union] applicables aux abattages rituels ont été transposées de manière différente selon les contextes nationaux et que les dispositions nationales prennent en considération des dimensions qui transcendent l’objectif du présent règlement, il importe de maintenir la dérogation à l’exigence d’étourdissement des animaux préalablement à l’abattage, en laissant toutefois un certain degré de subsidiarité à chaque État membre. En conséquence, le présent règlement respecte la liberté de religion et le droit de manifester sa religion ou ses convictions par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites, tel que le prévoit l’article 10 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
[...]
(43) L’abattage sans étourdissement nécessite une incision précise de la gorge à l’aide d’un couteau tranchant pour limiter autant que possible les souffrances de l’animal. En outre, les animaux qui ne sont pas mécaniquement immobilisés après l’incision sont susceptibles de ralentir le processus de saignée et ce faisant de prolonger inutilement leurs souffrances. Les bovins, ovins et caprins sont les espèces le plus fréquemment abattues selon cette procédure. Il s’ensuit que les ruminants abattus sans étourdissement préalable devraient être immobilisés de manière individuelle et par des moyens mécaniques.
(44) Des progrès scientifiques et techniques sont régulièrement accomplis en matière de prise en charge et d’immobilisation des animaux dans les abattoirs. Il importe donc d’autoriser la Commission à modifier les prescriptions applicables à la prise en charge et à l’immobilisation des animaux avant l’abattage, tout en maintenant un niveau élevé et uniforme de protection des animaux.
[...]»
7 L’article 1er du règlement no 1099/2009, intitulé « Objet et champ d’application », prévoit, à son paragraphe 3 :
« Le présent règlement ne s’applique pas :
a) lorsque les animaux sont mis à mort :
[...]
iii) lors de manifestations culturelles ou sportives ;
[...] »
8 L’article 2 de ce règlement, intitulé « Définitions », est libellé comme suit :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
f) “étourdissement”, tout procédé appliqué intentionnellement qui provoque une perte de conscience et de sensibilité sans douleur, y compris tout procédé entraînant une mort immédiate ;
g) “rite religieux”, une série d’actes associés à l’abattage d’animaux et prescrits par une religion ;
[...]
k) “abattoir”, tout établissement utilisé pour l’abattage d’animaux terrestres qui relève du champ d’application du règlement [...] no 853/2004 ;
[...] »
9 L’article 4 du règlement no 1099/2009, intitulé « Méthodes d’étourdissement », dispose :
« 1. Les animaux sont mis à mort uniquement après étourdissement selon les méthodes et les prescriptions spécifiques relatives à leur application exposées à l’annexe I. L’animal est maintenu dans un état d’inconscience et d’insensibilité jusqu’à sa mort.
[...]
4. Pour les animaux faisant l’objet de méthodes particulières d’abattage prescrites par des rites religieux, les prescriptions visées au paragraphe 1 ne sont pas d’application pour autant que l’abattage ait lieu dans un abattoir. »
Le litige au principal et la question préjudicielle
10 Ainsi qu’il ressort du dossier soumis à la Cour, la fête musulmane du sacrifice (ci-après la « fête du sacrifice ») est une célébration organisée chaque année durant trois jours par les musulmans pratiquants, afin de respecter un précepte religieux spécifique.
11 Il ressort de la demande de décision préjudicielle qu’un nombre élevé de musulmans pratiquants en Belgique considèrent qu’il est de leur devoir religieux d’abattre ou de faire abattre, de préférence le premier jour de cette fête, un animal dont la viande est ensuite, en partie, mangée en famille et, en partie, partagée avec des personnes défavorisées, les voisins et les membres de la famille plus éloignée.
12 Il existerait un consensus partagé par la majorité de la communauté musulmane de Belgique, exprimé par le Conseil des théologiens au sein de l’exécutif des musulmans de cet État membre, pour considérer que cet abattage doit avoir lieu sans étourdissement préalable des animaux et en tenant compte des autres prescriptions du rite attaché audit abattage (ci-après l’« abattage rituel »).
13 En exécution de l’article 16, paragraphe 2, de la loi du 14 août 1986 relative à la protection et au bien-être des animaux (Belgisch Staatsblad, 3 décembre 1986, p. 16382), l’arrêté royal du 11 février 1988 relatif à certains abattages prescrits par un rite religieux (Belgisch Staatsblad, 1er mars 1988, p. 2888) prévoyait que, en Belgique, les abattages prescrits par un rite religieux ne pouvaient être effectués que dans les abattoirs régulièrement autorisés (ci-après les « abattoirs agréés ») ou « dans des établissements agréés par le ministre qui a l’Agriculture dans ses attributions, après concertation avec le Ministre qui a la Santé publique dans ses attributions » (ci-après les « sites d’abattage temporaires »).
14 C’est sur le fondement de cette réglementation que, depuis l’année 1998, le ministre fédéral belge avait accordé un agrément chaque année à des sites d’abattage temporaires qui, avec les abattoirs agréés, avaient permis d’assurer les abattages rituels lors de la fête du sacrifice, en comblant le manque de capacité des abattoirs agréés, lié à la hausse de la demande pendant cette période.
15 Après concertation avec la communauté musulmane, le service public fédéral de la Santé publique, de la Sécurité de la chaîne alimentaire et de l’Environnement avait publié à diverses dates, jusqu’à l’année 2013, un « manuel » relatif à l’organisation de la fête du sacrifice, qui comportait des recommandations pour l’ouverture et l’exploitation des sites d’abattage temporaires.
16 À la suite de la sixième réforme de l’État, la compétence relative au bien-être des animaux a été transférée aux Régions à compter du 1er juillet 2014. Ainsi, afin de gérer l’organisation de la fête du sacrifice de l’année 2014 sur son territoire, la Région flamande a adopté, à son tour, un manuel, comparable au manuel fédéral de l’année 2013, indiquant que les sites d’abattage temporaires pouvaient être autorisés par un agrément individuel, accordé par le ministre compétent pour une période déterminée, à condition qu’une capacité d’abattage insuffisante soit observée à une distance raisonnable dans les abattoirs agréés, et pourvu qu’ils respectent une série de conditions d’équipement et d’obligations opérationnelles.
17 Toutefois, le 12 septembre 2014, le ministre régional flamand a annoncé qu’il ne délivrerait plus, à partir de l’année 2015, d’agréments portant sur des sites d’abattage temporaires où il serait possible de pratiquer l’abattage rituel pendant la fête du sacrifice, au motif que de tels agréments seraient contraires aux dispositions du règlement no 1099/2009 et, en particulier, à la règle établie à l’article 4, paragraphe 4, de ce règlement, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, en vertu de laquelle les animaux faisant l’objet de méthodes particulières d’abattage prescrites par des rites religieux ne peuvent être abattus sans étourdissement que dans des abattoirs répondant aux exigences du règlement no 853/2004.
18 Le 4 juin 2015, ledit ministre a ainsi envoyé aux bourgmestres des villes et communes flamandes une circulaire les informant que, à partir de l’année 2015, tous les abattages d’animaux sans étourdissement, y compris les abattages rituels ayant lieu dans le cadre de la fête du sacrifice, devraient être effectués uniquement dans des abattoirs agréés, répondant aux exigences du règlement no 853/2004 (ci-après la « circulaire contestée »).
19 Le ministre régional flamand s’est référé, en particulier, à un document de la direction générale (DG) « Santé et Sécurité alimentaire » de la Commission européenne du 30 juillet 2015, intitulé « Audit effectué en Belgique du 24 novembre au 3 décembre 2014 en vue d’évaluer les contrôles relatifs au bien-être des animaux durant l’abattage et les opérations annexes » [DG(SANTE) 2014-7059 – RM]. Ce document indiquait, en effet, que « la mise à mort d’animaux sans étourdissement pour des rites religieux en dehors d’un abattoir ne respecte pas le règlement [no 1099/2009] ».
20 C’est dans ce contexte que les requérants au principal ont cité en justice, le 5 février 2016, la Région flamande devant le Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles, Belgique).
21 Ces requérants contestent, à titre principal, l’applicabilité du règlement no 1099/2009 à l’abattage rituel, au motif que son article 1er, paragraphe 3, sous a), iii), exclut du champ d’application de celui-ci l’abattage des animaux lors de « manifestations culturelles ou sportives ». À titre subsidiaire, lesdits requérants contestent la validité de la règle établie à l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, en ce que, d’une part, elle violerait la liberté de religion protégée par l’article 10 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») ainsi que par l’article 9 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH ») et, d’autre part, elle ne respecterait pas les usages belges relatifs aux rites religieux de la fête du sacrifice, garantis par l’article 13 TFUE.
22 La juridiction de renvoi observe d’emblée que l’abattage rituel effectué dans le cadre de la fête du sacrifice entre dans le champ d’application du règlement no 1099/2009, car cette pratique relève de la notion de « rite religieux », au sens de son article 2, sous g), et fait ainsi l’objet de la règle visée à l’article 4, paragraphe 4, de ce règlement.
23 Cela étant, ladite juridiction considère néanmoins que, en mettant en œuvre la règle établie à l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, la circulaire contestée crée une limitation du droit à la liberté de religion et porte atteinte aux usages belges en matière de rites religieux. En effet, cette circulaire obligerait les musulmans pratiquants à effectuer l’abattage rituel pendant la fête du sacrifice dans des abattoirs agréés, respectant les exigences techniques en matière de construction, de configuration et d’équipement prévues par le règlement no 853/2004. Toutefois, sur le territoire de la Région flamande, les abattoirs répondant à ces exigences ne seraient pas en nombre suffisant pour répondre à la hausse de la demande de viande halal constatée, en général, pendant la fête du sacrifice. Ainsi, l’obligation de procéder à l’abattage rituel dans les abattoirs agréés empêcherait de nombreux musulmans pratiquants de respecter leur devoir religieux d’abattre ou de faire abattre le premier jour de la fête du sacrifice un animal selon les prescriptions du rite.
24 En outre, selon la juridiction de renvoi, cette limitation ne serait ni pertinente ni proportionnée au regard des objectifs légitimes de protection du bien-être des animaux et de la santé publique qu’elle poursuit. En effet, d’une part, les sites d’abattage temporaires autorisés de l’année 1998 jusqu’à l’année 2014 seraient parvenus à garantir un niveau suffisant d’évitement de la souffrance des animaux et de respect de la santé publique. D’autre part, la transformation de ces sites d’abattage temporaires en abattoirs qui respectent les exigences techniques en matière de construction, de configuration et d’équipement requises par le règlement no 853/2004 nécessiterait des investissements financiers très élevés qui revêtiraient un caractère disproportionné au vu du caractère temporaire de l’abattage rituel qui y est pratiqué.
25 À l’aune de ces considérations, la juridiction de renvoi nourrit des doutes quant à la validité de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci.
26 Dans ces conditions, le Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’article 4, paragraphe 4, du règlement [no 1099/2009], lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, est-il invalide en raison d’une violation de l’article 9 de la [CEDH], de l’article 10 de la [Charte] et/ou de l’article 13 [TFUE], dès lors qu’il dispose que les animaux faisant l’objet de méthodes particulières d’abattage prescrites par des rites religieux ne peuvent être abattus sans étourdissement que dans un abattoir qui relève du champ d’application du règlement [no 853/2004], alors que, sur le territoire de la Région flamande, la capacité de ces abattoirs est insuffisante pour répondre à la demande d’abattage rituel d’animaux sans étourdissement qui est constatée chaque année à l’occasion de la fête [...] du sacrifice et que les charges liées à la transformation d’établissements d’abattage temporaires agréés et contrôlés par les autorités publiques en abattoirs qui relèvent du champ d’application du règlement [no 853/2004] ne semblent pas pertinentes pour atteindre les objectifs visés de bien-être des animaux et de santé publique et qu’elles ne semblent pas proportionnées à ces objectifs ? »
Sur la question préjudicielle
Sur la recevabilité
27 La Région flamande, les gouvernements néerlandais et du Royaume-Uni ainsi que le Conseil de l’Union européenne et la Commission soutiennent que la question préjudicielle est irrecevable.
28 D’une part, la Région flamande et le gouvernement du Royaume-Uni contestent la pertinence de cette question, en raison de sa formulation. En effet, ceux-ci font valoir que l’éventuelle limitation du droit à la liberté de religion pourrait découler, le cas échéant, uniquement du règlement no 853/2004, dans la mesure où c’est ce règlement qui fixe les conditions d’agrément des abattoirs dans lesquels la circulaire contestée impose d’effectuer l’abattage rituel lors de la fête du sacrifice. Ainsi, ladite question serait dépourvue de rapport avec le litige au principal, en ce qu’elle porte sur la validité non pas du règlement no 853/2004, mais de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci.
29 D’autre part, la Région flamande, les gouvernements néerlandais et du Royaume-Uni ainsi que le Conseil et la Commission expriment des doutes quant à l’utilité de la question préjudicielle. Ils font valoir, en particulier, que cette question se fonde sur des circonstances factuelles internes qui sont sans lien avec le règlement no 1099/2009, de sorte qu’elles ne sont pas susceptibles d’affecter la validité de celui-ci. En effet, le problème à l’origine du litige au principal découlerait uniquement de l’insuffisance de la capacité d’abattage des abattoirs agréés en Région flamande pour faire face à la demande lors de la fête du sacrifice et de l’importance de l’investissement financier nécessaire pour permettre aux sites d’abattage temporaires d’être transformés en abattoirs répondant aux exigences du règlement no 853/2004.
30 À cet égard, il convient d’emblée de rappeler qu’il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence de la question qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que la question posée porte sur l’interprétation ou sur la validité d’une règle de droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (arrêts du 16 juin 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, point 24, et du 4 mai 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, point 15).
31 Il s’ensuit qu’une question préjudicielle portant sur le droit de l’Union bénéficie d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une telle question n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation ou l’appréciation de validité d’une règle de l’Union sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (arrêt du 16 juin 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, point 25).
32 En l’occurrence, s’agissant, d’une part, de l’argument tiré de l’absence de pertinence de la question posée aux fins de trancher le litige au principal, il convient de relever qu’il est vrai que les conditions d’agrément des abattoirs auxquels la circulaire contestée impose de recourir, à compter de l’année 2015, aux fins de l’abattage rituel lors de la fête du sacrifice sont fixées par le règlement no 853/2004. Toutefois, il ressort clairement du dossier soumis à la Cour que cette circulaire a été adoptée sur le fondement spécifique de la règle prévue à l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, qui impose de procéder à l’abattage rituel dans les abattoirs agréés, répondant aux exigences techniques établies par le règlement no 853/2004.
33 Dans ces conditions, la question posée par la juridiction de renvoi, en ce qu’elle porte sur la validité de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de ce règlement, entretient un rapport manifeste avec la réalité et l’objet du litige au principal et elle est, partant, bien pertinente aux fins de trancher celui-ci.
34 S’agissant, d’autre part, de l’argument tiré du caractère inutile de cette question, en ce qu’elle se fonderait sur des circonstances factuelles internes qui sont étrangères à l’éventuelle invalidité du règlement no 1099/2009, il convient de relever que cet argument doit être analysé, ainsi que M. l’avocat général l’a souligné aux points 39 à 42 de ses conclusions, dans le cadre de l’examen au fond de la présente demande de décision préjudicielle.
35 En effet, un tel argument vise, en réalité, à contester la possibilité même de déclarer invalide, au regard du droit primaire de l’Union et, en particulier, des dispositions de la Charte et du traité FUE, la règle établie à l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, en soutenant que l’obligation, découlant de cette règle, d’effectuer les abattages rituels dans des abattoirs agréés ne saurait constituer, en elle-même, une limitation à l’exercice de la liberté de religion et des usages nationaux en matière de rites religieux.
36 Il résulte de ce qui précède que la question posée est recevable.
Sur le fond
37 Par sa question, la juridiction de renvoi demande à la Cour d’examiner la validité de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, au regard de l’article 10 de la Charte, de l’article 9 de la CEDH ainsi que de l’article 13 TFUE, dans la mesure où lesdites dispositions du règlement no 1099/2009 ont pour effet d’imposer de procéder à l’abattage rituel à l’occasion de la fête musulmane du sacrifice dans des abattoirs agréés répondant aux exigences techniques établies par le règlement no 853/2004.
Sur la validité de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, au regard de l’article 10 de la Charte et de l’article 9 de la CEDH
38 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que l’Union est une Union de droit dans laquelle tout acte de ses institutions est soumis au contrôle de la conformité avec, notamment, les traités, les principes généraux du droit ainsi que les droits fondamentaux (arrêt du 6 octobre 2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, point 60 et jurisprudence citée).
39 Tout d’abord, s’agissant du droit à la liberté de religion visée par la question préjudicielle, la juridiction de renvoi se réfère à la protection accordée à celui-ci tant par l’article 10 de la Charte que par l’article 9 de la CEDH.
40 À cet égard, il convient de préciser que, si, comme le confirme l’article 6, paragraphe 3, TUE, les droits fondamentaux reconnus par la CEDH font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux et si l’article 52, paragraphe 3, de la Charte dispose que les droits contenus dans celle-ci correspondant à des droits garantis par la CEDH ont le même sens et la même portée que ceux que leur confère ladite convention, cette dernière ne constitue pas, tant que l’Union n’y a pas adhéré, un instrument juridique formellement intégré à l’ordre juridique de celle-ci (arrêts du 26 février 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, point 44 ; du 3 septembre 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commission, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, point 45, et du 15 février 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, point 45).
41 L’examen de validité de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, sollicité par la juridiction de renvoi, doit ainsi être opéré au regard de l’article 10 de la Charte (voir, par analogie, arrêt du 15 février 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, point 46 et jurisprudence citée).
42 Il convient, ensuite, de vérifier si les méthodes particulières d’abattage prescrites par des rites religieux, au sens de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, relèvent du champ d’application de l’article 10, paragraphe 1, de la Charte.
43 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, le droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion protégé par l’article 10, paragraphe 1, de la Charte implique notamment la liberté de toute personne de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public, ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement de différents rites qu’elle comporte (voir, en ce sens, arrêts du 14 mars 2017, G4S Secure Solutions, C‑157/15, EU:C:2017:203, point 27, ainsi que du 14 mars 2017, Bougnaoui et ADDH, C‑188/15, EU:C:2017:204, point 29).
44 En outre, il y a lieu de relever que la Charte retient une acception large de la notion de « religion » y visée, susceptible de couvrir tant le forum internum, à savoir le fait d’avoir des convictions, que le forum externum, à savoir la manifestation en public de la foi religieuse (voir, en ce sens, arrêts du 14 mars 2017, G4S Secure Solutions, C‑157/15, EU:C:2017:203, point 28, ainsi que du 14 mars 2017, Bougnaoui et ADDH, C‑188/15, EU:C:2017:204, point 30).
45 Il s’ensuit que les méthodes particulières d’abattage prescrites par des rites religieux, au sens de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, relèvent du champ d’application de l’article 10, paragraphe 1, de la Charte (voir, par analogie, Cour EDH, 27 juin 2000, Cha’are Shalom Ve Tsedek c. France, CE:ECHR:2000:0627JUD002741795, § 74).
46 Il y a lieu, enfin, de vérifier si, ainsi qu’il a été relevé par la juridiction de renvoi, l’abattage rituel en cause au principal est effectivement visé par la règle édictée à l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009.
47 À cet égard, il convient de souligner que la notion de « rite religieux », visée à cette disposition, est définie à l’article 2, sous g), du règlement no 1099/2009, comme « une série d’actes associés à l’abattage d’animaux et prescrits par une religion ».
48 Or, ainsi qu’il a été rappelé aux points 11 et 12 du présent arrêt, il ressort de la demande de décision préjudicielle que l’abattage rituel en cause au principal constitue un rite célébré chaque année par un nombre élevé de musulmans pratiquants en Belgique afin de respecter un précepte religieux spécifique, qui consiste dans l’obligation d’abattre ou de faire abattre, sans étourdissement préalable, un animal dont la viande est ensuite, en partie, mangée en famille et, en partie, partagée avec des personnes défavorisées, les voisins et les membres de la famille plus éloignée.
49 Il s’ensuit que ledit abattage relève bien de la notion de « rite religieux », au sens de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009. Partant, il relève du champ d’application de l’article 10, paragraphe 1, de la Charte.
50 Une telle considération ne saurait être remise en cause, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 51 à 58 de ses conclusions, par le débat théologique, mis en exergue par GAIA dans ses observations écrites et lors de l’audience, qui existerait au sein des différents courants religieux de la communauté musulmane sur la nature absolue ou non de l’obligation de procéder à l’abattage sans étourdissement préalable des animaux lors de la fête du sacrifice et sur l’existence corrélative de prétendues solutions alternatives en cas d’impossibilité d’accomplir une telle obligation.
51 En effet, l’existence d’éventuelles divergences théologiques sur ce sujet ne saurait, en elle-même, infirmer la qualification en tant que « rite religieux » de la pratique relative à l’abattage rituel, telle que décrite par la juridiction de renvoi dans la présente demande de décision préjudicielle.
52 Ces précisions liminaires étant apportées, il convient d’examiner si la règle établie à l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, constitue ou non une limitation du droit à la liberté de religion garanti par l’article 10 de la Charte.
53 L’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1099/2009 prévoit, en tant que principe général, que, dans l’Union, les « animaux sont mis à mort uniquement après étourdissement ». Le paragraphe 4 de cet article dispose que, pour les animaux faisant l’objet de méthodes particulières d’abattage prescrites par des rites religieux, telles que celles liées à l’abattage rituel lors de la fête du sacrifice, « les prescriptions visées au paragraphe 1 ne sont pas d’application pour autant que l’abattage ait lieu dans un abattoir ».
54 Quant à l’article 2, sous k), du règlement no 1099/2009, il définit la notion d’« abattoir », aux fins de ce règlement, comme « tout établissement utilisé pour l’abattage d’animaux terrestres qui relève du champ d’application du [règlement no 853/2004] ».
55 Il ressort ainsi de la lecture combinée de l’article 4, paragraphes 1 et 4, du règlement no 1099/2009 et de l’article 2, sous k), de celui-ci que la pratique de l’abattage rituel sans étourdissement préalable est autorisée, à titre dérogatoire, dans l’Union, pour autant qu’un tel abattage a lieu dans un établissement qui est soumis à un agrément accordé par les autorités nationales compétentes et qui respecte, à ces fins, les exigences techniques relatives à la construction, à la configuration et à l’équipement, requises par le règlement no 853/2004.
56 À cet égard, il importe de préciser que la dérogation autorisée par l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009 n’établit aucune interdiction de l’exercice de la pratique de l’abattage rituel dans l’Union, mais elle concrétise, au contraire, l’engagement positif du législateur de l’Union de permettre la pratique de l’abattage d’animaux sans étourdissement préalable, afin d’assurer le respect effectif de la liberté de religion, notamment des pratiquants musulmans, pendant la fête du sacrifice.
57 Une telle interprétation est confirmée par le considérant 18 du règlement no 1099/2009, lequel énonce clairement que ce règlement établit une dérogation expresse à l’exigence d’étourdissement des animaux préalablement à l’abattage, aux fins précisément d’assurer le respect de la liberté de religion et du droit de manifester sa religion ou ses convictions par les pratiques et l’accomplissement des rites, tel que le prévoit l’article 10 de la Charte.
58 Dans ce contexte, il y a lieu de considérer que, en prévoyant l’obligation d’effectuer l’abattage rituel dans un abattoir agréé, répondant aux exigences du règlement no 853/2004, l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, vise uniquement à organiser et encadrer, d’un point de vue technique, le libre exercice de l’abattage sans étourdissement préalable à des fins religieuses.
59 Or, un tel encadrement technique n’est pas, en soi, de nature à entraîner une limitation du droit à la liberté de religion des musulmans pratiquants.
60 En effet, premièrement, il convient de relever que l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de ce règlement, soumet l’abattage rituel au respect des mêmes conditions techniques que celles qui s’appliquent, en principe, à tout abattage d’animaux à l’intérieur de l’Union, indépendamment de la méthode suivie.
61 Ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 78 de ses conclusions, l’obligation de recourir à un abattoir agréé, conforme aux exigences techniques requises par le règlement no 853/2004, vise de manière générale et indifférenciée chaque organisateur d’abattage d’animaux, indépendamment d’un quelconque lien avec une religion donnée, et concerne ainsi de manière non discriminatoire tous les producteurs de viande animale dans l’Union.
62 Deuxièmement, il y a lieu de préciser que, en ayant prévu de telles conditions techniques, le législateur de l’Union a concilié le respect des méthodes particulières d’abattage prescrites par des rites religieux avec celui des règles essentielles établies par les règlements no 1099/2009 et no 853/2004 quant à la protection du bien-être des animaux lors de leur mise à mort et de la santé de l’ensemble des consommateurs de viande animale.
63 En effet, d’une part, la protection du bien-être des animaux constitue l’objectif principal poursuivi par le règlement no 1099/2009 et, en particulier, par l’article 4, paragraphe 4, de celui-ci, ainsi qu’il ressort de l’intitulé même de ce règlement et de son considérant 2.
64 Ainsi que la Cour l’a déjà relevé, l’importance du bien-être des animaux s’est traduite, notamment, par l’adoption par les États membres du protocole (no 33), en vertu duquel l’Union et les États membres doivent tenir pleinement compte des exigences du bien-être des animaux lorsqu’ils formulent et mettent en œuvre la politique de celle-ci (voir, en ce sens, arrêts du 19 juin 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers et Andibel, C‑219/07, EU:C:2008:353, point 27, ainsi que du 23 avril 2015, Zuchtvieh-Export, C‑424/13, EU:C:2015:259, point 35).
65 C’est dans ce contexte que le législateur de l’Union a considéré que, pour éviter aux animaux mis à mort sans étourdissement préalable des souffrances excessives et inutiles, tout abattage rituel doit être effectué dans un abattoir qui respecte les exigences techniques requises par le règlement no 853/2004. En effet, comme l’énoncent en substance les considérants 43 et 44 du règlement no 1099/2009, ce n’est que dans ce type d’abattoir qu’il est notamment possible d’immobiliser « de manière individuelle et par des moyens mécaniques » adéquats ces animaux et de tenir compte « des progrès scientifiques et techniques » accomplis en la matière, limitant autant que possible leurs souffrances.
66 D’autre part, l’objectif d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine a conduit le législateur de l’Union, ainsi qu’il ressort du considérant 8 du règlement no 1099/2009, à faire peser sur les exploitants du secteur alimentaire la responsabilité de garantir la sécurité des aliments, ainsi qu’à imposer l’obligation d’effectuer tout abattage d’animaux dans des abattoirs qui respectent les exigences techniques relatives à la construction, à la configuration et à l’équipement figurant, en particulier, à l’annexe III du règlement no 853/2004.
67 En effet, comme l’a indiqué M. l’avocat général aux points 64 et 65 de ses conclusions, par l’adoption de ce dernier règlement, le législateur de l’Union a entendu expressément s’assurer, conformément à l’intention énoncée au considérant 2 de celui-ci, que toutes les denrées alimentaires d’origine animale, quel que soit le mode d’abattage choisi, soient produites et commercialisées selon des normes strictes permettant de garantir le respect de l’hygiène et de la sécurité alimentaires, et d’éviter ainsi des atteintes à la santé humaine.
68 Il découle des considérations qui précèdent que la règle établie à l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de ce règlement, n’est susceptible d’entraîner, en elle-même, aucune limitation du droit à la liberté de religion des musulmans pratiquants, protégée par l’article 10 de la Charte, lors de la fête du sacrifice.
69 La juridiction de renvoi estime cependant que l’obligation découlant de cette règle est de nature à entraver, sur le territoire de la Région flamande, la pratique de l’abattage rituel pour de nombreux musulmans pratiquants et à créer une limitation de leur droit à la liberté de religion.
70 Ces considérations seraient liées au fait que les abattoirs agréés situés sur le territoire de la Région flamande et conformes aux exigences du règlement no 853/2004 ne fournissent pas une capacité d’abattage suffisante pour répondre à la hausse de la demande de viande halal observée pendant la fête du sacrifice. Or, la création, à charge de la communauté musulmane, de nouveaux abattoirs agréés ou la transformation en abattoirs agréés des sites d’abattage temporaires ayant opéré jusqu’à l’année 2014 nécessiterait des investissements financiers excessivement élevés. En outre, au vu du caractère temporaire de la pratique de l’abattage rituel, ces investissements ne seraient pertinents ni en vue d’éviter une souffrance animale inutile ou excessive ni pour offrir de meilleures garanties en matière de santé publique. Ils pourraient également apparaître disproportionnés par rapport à la plus-value en matière de respect du bien-être des animaux et de la santé publique.
71 À cet égard, il convient toutefois de rappeler d’emblée que, selon une jurisprudence constante de la Cour, la validité d’un acte de l’Union doit être analysée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date où cet acte a été adopté. Lorsque le législateur de l’Union est amené à apprécier les effets futurs d’une réglementation à prendre alors que ces effets ne peuvent être prévus avec exactitude, son appréciation ne peut être censurée que si elle apparaît manifestement erronée au vu des éléments dont il disposait au moment de l’adoption de la réglementation en cause (arrêts du 17 octobre 2013, Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, point 50, et du 9 juin 2016, Pesce e.a., C‑78/16 et C‑79/16, EU:C:2016:428, point 50).
72 La validité d’une disposition du droit de l’Union s’apprécie, ainsi, en fonction des caractéristiques propres à cette disposition et ne saurait dépendre des circonstances particulières d’un cas d’espèce donné (voir, en ce sens, arrêt du 28 juillet 2016, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a., C‑543/14, EU:C:2016:605, point 29).
73 Or, en l’occurrence, d’une part, il ressort du dossier soumis à la Cour que la problématique mise en exergue par la juridiction de renvoi, et mentionnée au point 70 du présent arrêt, concerne uniquement un nombre limité de communes de la Région flamande. Cette problématique ne saurait dès lors être considérée comme intrinsèquement liée à l’application, dans toute l’Union, de la règle établie à l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de ce règlement.
74 Ainsi, le seul fait que l’application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de ce règlement, pourrait limiter la liberté de pratiquer les abattages rituels dans une région d’un État membre particulier n’est pas de nature à affecter la validité de cette disposition au regard de l’article 10 de la Charte. En effet, le règlement no 1099/2009 ayant un impact dans tous les États membres, l’examen de sa validité doit être effectué en prenant en considération non pas la situation particulière d’un seul État membre mais celle de l’ensemble des États membres de l’Union (voir, par analogie, arrêt du 4 mai 2016, Pologne/Parlement et Conseil, C‑358/14, EU:C:2016:323, point 103 et jurisprudence citée).
75 Du reste, selon les indications figurant dans le dossier soumis à la Cour, les éventuels surcoûts évoqués par la juridiction de renvoi n’ont pas empêché, au cours de l’année 2015, à deux des anciens sites d’abattage temporaires présents dans la Région flamande et, au cours de l’année 2016, à trois de ces établissements, de se conformer à la règle visée à l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de ce règlement.
76 D’autre part, la problématique liée à ces éventuels surcoûts est fonction de circonstances conjoncturelles purement internes.
77 En effet, la nécessité de créer de nouveaux abattoirs répondant aux exigences du règlement no 853/2004, avec le risque de surcoûts potentiels à charge de la communauté musulmane que cela engendrerait, découle uniquement de la prétendue absence de capacité dans les abattoirs agréés existant sur le territoire de la Région flamande.
78 Or, un tel problème ponctuel de capacité d’abattage sur le territoire d’une région d’un État membre, lié à la hausse de la demande d’abattages rituels en l’espace de quelques jours à l’occasion de la fête du sacrifice, est la conséquence d’un concours de circonstances internes qui ne sauraient affecter la validité de l’article 4, paragraphe 4, de ce règlement, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci.
79 Il résulte de ce qui précède que les doutes formulés par la juridiction de renvoi quant à une éventuelle atteinte à la liberté de religion du fait d’une charge financière disproportionnée qu’auraient à endosser les communautés musulmanes concernées ne sont pas fondés et ne sont pas de nature à infirmer la considération figurant au point 68 du présent arrêt, selon laquelle la règle établie à l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, n’engendre, en elle-même, aucune limitation du droit à la liberté de religion des musulmans, garanti par l’article 10 de la Charte.
80 Il découle de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’examen de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, n’a révélé aucun élément de nature à affecter sa validité au regard de l’article 10 de la Charte.
Sur la validité de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, au regard de l’article 13 TFUE
81 En ce qui concerne l’appréciation de validité de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, au regard de l’article 13 TFUE, cette dernière disposition prévoit que l’Union et les États membres doivent tenir pleinement compte des exigences du bien-être des animaux, tout en respectant « les dispositions législatives ou administratives et les usages des États membres en matière notamment de rites religieux, de traditions culturelles et de patrimoines régionaux ».
82 À cet égard, il convient néanmoins de constater, à l’instar de la Commission dans ses observations écrites, que, en l’occurrence, il ne ressort pas clairement du dossier soumis à la Cour quels seraient les dispositions législatives et administratives ou les usages belges concernant le rite religieux de la fête du sacrifice qui relèveraient de l’article 13 TFUE. En effet, la législation belge en vigueur au moment de la demande de décision préjudicielle prévoit que l’abattage rituel doit obligatoirement être pratiqué au sein d’un abattoir agréé, répondant aux exigences du règlement no 853/2004. De ce fait, les seules dispositions de droit national en matière de rites religieux qui seraient susceptibles d’être concernées par l’application de la règle visée à l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, seraient celles en vigueur jusqu’au 4 juin 2015, date de l’adoption de la circulaire contestée.
83 En tout état de cause, quand bien même faudrait-il considérer que la juridiction de renvoi se réfère à ces dispositions de droit national, il n’en demeure pas moins que, dès lors qu’il a été jugé que la règle découlant de l’application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, n’emporte aucune limitation du droit à la liberté de religion des musulmans, garanti par l’article 10 de la Charte, aucun élément soumis à l’examen de la Cour ne permet non plus de conclure, en raison des mêmes considérations que celles développées aux points 56 à 80 du présent arrêt, à l’invalidité dudit article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, au regard de l’article 13 TFUE.
84 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question posée que l’examen de la question préjudicielle n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1099/2009, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, au regard de l’article 10 de la Charte et de l’article 13 TFUE.
Sur les dépens
85 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit :
L’examen de la question préjudicielle n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1099/2009 du Conseil, du 24 septembre 2009, sur la protection des animaux au moment de leur mise à mort, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), de celui-ci, au regard de l’article 10 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et de l’article 13 TFUE.
Signatures