GENERALINIO ADVOKATO
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE IŠVADA,
pateikta 2017 m. gruodžio 14 d.(1)
Byla C‑577/16
Trinseo Deutschland Anlagengesellschaft mbH
prieš
Bundesrepublik Deutschland
(Verwaltungsgericht Berlin (Berlyno administracinis teismas, Vokietija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Direktyva 2003/87/EB – Aplinka – Šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistema Europos Sąjungoje – 2 straipsnio 1 dalis – Taikymo sritis – Netiesioginiai teršalai, susidarantys dėl šilumos, gautos iš trečiosios šalies įrenginio, gamybos – Neatsižvelgimas – I priedas – Chemijos sektorius – Didelio masto organinių chemijos produktų gamybos, taikant krekingą, riformingą, dalinę arba visišką oksidaciją arba kitus panašius gamybos būdus, sąvoka – Polimerų, būtent polikarbonato, gamyba – Įtraukimas – 10a straipsnis – Sprendimas 2011/278/ES – Apyvartinių taršos leidimų suteikimas nemokamai – Tiesioginio veikimo nebuvimas“
I. Įvadas
1. 2016 m. lapkričio 3 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2016 m. lapkričio 16 d., Verwaltungsgericht Berlin (Berlyno administracinis teismas, Vokietija) pateikė Teisingumo Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą dėl Direktyvos 2003/87/EB(2) I priedo ir 1 straipsnio ir Sprendimo 2011/278/ES(3) išaiškinimo.
2. Šis prašymas pateiktas nagrinėjant Trinseo Deutschland Anlagengesellschaft mbH (toliau – Trinseo) ir Bundesrepublik Deutschland (Vokietijos Federacinė Respublika), atstovaujamos Umweltbundesamt (Federalinė aplinkos agentūra, Vokietija), ginčą dėl to, kad Deutsche Emissionshandelsstelle (Vokietijos apyvartinių taršos leidimų pardavimo tarnyba, Vokietija, toliau – DEHSt) atsisakė nemokamai suteikti apyvartinius taršos leidimus Trinseo eksploatuojamam polikarbonato gamybos įrenginiui (toliau taip pat – ginčijamas įrenginys).
3. Šis atsisakymas buvo grindžiamas Vokietijos teisės aktų nuostatomis, kuriomis Direktyva 2009/29 perkeliama į nacionalinę teisę. Šia direktyva apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemos taikymo sritis buvo išplėsta, nuo trečiojo prekybos laikotarpio (2013–2020 m.) įtraukiant chemijos sektorių. Šiuo tikslu Direktyvos 2003/87 I priedas, kuriame išvardytos į šią prekybos sistemą įeinančios veiklos rūšys, Direktyva 2009/29 buvo papildytas tokia nuostata: „didelio masto organinių chemijos produktų gamyba, taikant krekingą, riformingą, dalinę arba visišką oksidaciją arba kitus panašius metodus, kai gamybos pajėgumas didesnis nei 100 tonų per dieną“ (toliau – ginčijama nuostata).
4. Vokietijos teisės akto nuostatoje, kuria ginčijama nuostata perkelta į nacionalinę teisę, buvo pateiktas išsamus chemijos produktų, kurie gali būti priskiriami prie šios veiklos, sąrašas, į kurį nepatenka ginčijamo įrenginio gaminami polimerai(4). Kadangi pagal šiuos teisės aktus polimerų gamyba neįeina į prekybos sistemą, DEHSt atsisakė nemokamai suteikti leidimų šiam įrenginiui.
5. Pabrėžiu, kad Vokietijos teisės aktų turinys sukėlė dvejopą Europos Komisijos reakciją.
6. Pirma, Komisija pradėjo pažeidimo nagrinėjimo procedūrą prieš Vokietijos Federacinę Respubliką dėl neišsamaus Direktyvos 2003/87 perkėlimo į nacionalinę teisę, nes ši neįtraukė polimerų gamybos į apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemą(5).
7. Antra, Komisija Sprendime 2013/448/ES konstatavo, kad Vokietijos nacionalinėse įgyvendinimo priemonėse pateikiamas įrenginių sąrašas yra neišsamus, nes į jį neįeina polimerus gaminantys įrenginiai(6). Be to, dėl tokiems įrenginiams tiekiamos šilumos Komisija nusprendė, kad minėtose priemonėse klaidingai numatytas nemokamas leidimų suteikimas ne šiems įrenginiams, o šilumos tiekėjams(7). Taigi Komisija atmetė nemokamą leidimų suteikimą pagal Vokietijos įgyvendinimo priemones minėtiems šilumos tiekėjams(8). Dėl šio Komisijos atmetimo ir polimerus gaminančių įrenginių, kaip antai ginčijamo įrenginio, neįtraukimo į Vokietijos įgyvendinimo priemones tapo negalimas bet koks nemokamas leidimų suteikimas šiems įrenginiams tiekiamos šilumos gamybai.
8. Pagrindinėje byloje iš Trinseo pateiktų pastabų matyti, kad nei ginčijamas įrenginys, nei bendrovė Dow Deutschland AnlagengesellschaftmbH (toliau – Dow), kuri jam tiekia polimerų gamybai būtiną šilumą, negavo nemokamų leidimų dėl šios šilumos gamybos.
9. Būtent šiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmuoju klausimu prašo Teisingumo Teismo nustatyti, ar polimerų, būtent polikarbonato, gamyba patenka į ginčijamos nuostatos, taigi ir Direktyvos 2003/87 taikymo sritį.
10. Siūlysiu Teisingumo Teismui į šį klausimą atsakyti, kad ginčijama nuostata taikoma šiai veiklai, tačiau reikėtų patikslinti, kad ji patenka į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį tik jeigu dėl šios veiklos savaime išmetamas anglies dioksidas (CO2), neatsižvelgiant į netiesioginius teršalus, išmetamus dėl šilumos, gautos iš trečiosios šalies įrenginio, gamybos.
11. Antruoju klausimu šis teismas iš esmės siekia sužinoti, ar Direktyvos 2003/87 10a straipsnis ir Sprendimo 2011/278 nuostatos, kuriose numatytas nemokamas taršos leidimų suteikimas, veikia tiesiogiai.
12. Siūlysiu Teisingumo Teismui į šį klausimą atsakyti neigiamai.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
13. Direktyvos 2003/87 1 straipsnyje „Direktyvos turinys“ nurodyta:
„Ši direktyva nustato šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijų [apyvartinių taršos] leidimų [prekybos] sistemą Bendrijoje <…>, siekiant, kad būtų skatinamas taupus ir ekonomiškai efektyvus išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos mažinimas.
<…>.“
14. Tos pačios direktyvos 2 straipsnio „Taikymo sritis“ 1 dalyje numatyta:
„Ši direktyva taikoma I priede nurodytoms veiklo[s] [rūšims], kurias vykdant išmetamos šiltnamio efektą sukeliančios dujos, ir II priede išvardytoms šiltnamio efektą sukeliančioms dujoms.“
15. Direktyvos 2003/87 I priede „Veiklos, kuriai taikoma ši direktyva, kategorijos“ yra, be kita ko, ir ginčijama nuostata.
16. Kaip patikslinta Sprendimo 2011/278 pavadinime, jo nustatytos suderinto nemokamo apyvartinių taršos leidimų suteikimo pagal Direktyvos 2003/87/EB 10a straipsnį pereinamojo laikotarpio Europos Sąjungos taisyklės.
B. Vokietijos teisė
17. 2011 m. liepos 27 d. Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG) (Įstatymas dėl prekybos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartiniais taršos leidimais – TEHG) (BGBl. I, p. 1475, toliau – TEHG) 2 straipsnyje „Taikymo sritis“ nurodyta:
„1) šis įstatymas taikomas 1 priedo 2 dalyje nurodytų šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijai, atsirandančiai dėl toje dalyje nurodytos veiklos. 1 priedo 2 dalyje nurodytiems įrenginiams šis įstatymas taikomas ir tuomet, kai jie yra 1 priedo 2 dalyje nenurodyto įrenginio dalys arba papildoma įranga.
<…>.“
18. TEHG 9 straipsnyje „Nemokamas taršos leidimų suteikimas įrenginių eksploatuotojams“ numatyta:
„1) įrenginio eksploatuotojams nemokamai suteikiami apyvartiniai taršos leidimai pagal principus, įtvirtintus galiojančios redakcijos direktyvos [2003/87] 10a straipsn[yje] <…> ir sprendime [2011/278].
<…>.“
19. TEHG 1 priedo 2 dalies 27 punkte kalbama apie „didelio masto organinių chemijos produktų (alkenų ir chloruotųjų alkenų, alkinų, kvapiųjų medžiagų ir alkilintų kvapiųjų medžiagų, fenolių, alkoholių, aldehidų, ketonų, karboksirūgščių, dikarboksilo rūgščių, karboksirūgšties anhidridų ir dimetiltereftalato, epoksidų, vinilacetato, akrilnitrilo, kaprolaktamo ir melamino) gamybos įrenginius, kurių gamybos pajėgumas didesnis nei 100 tonų per dieną“.
III. Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
20. Trinseo eksploatuoja polikarbonato gamybos įrenginį Štadėje (Vokietija), leidžiamas jo gamybos pajėgumas yra didesnis nei 100 tonų per dieną. Polikarbonato gamybai reikalingi garai pareiškėjos įrenginiui tiekiami iš toje pačioje vietoje esančios kitos bendrovės – Dow – eksploatuojamos elektrinės, kuriai taikoma apyvartinių taršos leidimų prekybos sistema.
21. 2012 m. sausio 23 d. Trinseo paprašė DEHSt nemokamai suteikti apyvartinius taršos leidimus ginčijamam įrenginiui.
22. 2014 m. vasario 17 d. sprendimu DEHSt atmetė šį prašymą, motyvuodama tuo, kad polikarbonatas nėra įtrauktas į TEHG 1 priedo 2 dalies 27 punkte esantį medžiagų ir jų grupių sąrašą, todėl ginčijamas įrenginys nepatenka į šio įstatymo taikymo sritį.
23. DEHSt atmetė Trinseo administracinį skundą dėl šio sprendimo, remdamasi tuo pačiu motyvu.
24. 2015 m. spalio 2 d. Trinseo apskundė minėtą sprendimą Verwaltungsgericht Berlin (Berlyno administracinis teismas).
25. Grįsdama savo skundą Trinseo rėmėsi tuo, kad pagal Direktyvos 2003/87 2 straipsnio 1 dalį, siejamą su jos I priedu, į šios direktyvos taikymo sritį patenka bet kuri didelio masto organinių chemijos produktų gamybos taikant krekingą, riformingą, dalinę arba visišką oksidaciją arba kitus panašius gamybos būdus veikla, neapsiribojant konkrečiomis medžiagomis.
26. Vis dėlto DEHSt teigia, kad Direktyvoje 2003/87 nenustatoma įpareigojimo įtraukti polimerizacijos įrenginius į apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemą. Be to, tai, kad ši direktyva apskritai nepalanki įrenginių eksploatuotojams, reiškia, kad ji neturėtų būti jiems taikoma tiesiogiai.
27. Šiomis aplinkybėmis Verwaltungsgericht Berlin (Berlyno administracinis teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar Direktyvos [2003/87] 1 straipsnį, siejamą su I priedu, reikia aiškinti taip, kad polimerų, visų pirma polikarbonato, gamyba įrenginiuose, kurių gamybos pajėgumas didesnis nei 100 tonų per dieną, priskiriama prie šiose teisės normose nurodytos didelio masto organinių chemijos produktų gamybos, taikant krekingą, riformingą, dalinę arba visišką oksidaciją arba kitus panašius metodus, veiklos?
2. Jei į pirmąjį prejudicinį klausimą bus atsakyta teigiamai: ar tokio įrenginio eksploatuotojas turi teisę nemokamai gauti apyvartinių taršos leidimų tiesiogiai taikant Direktyvos 2003/87 ir [Sprendimo 2011/278] nuostatas, kai pagal nacionalinę teisę nemokamai suteikti apyvartinių taršos leidimų negalima vien dėl to, kad atitinkama valstybė narė polimerų gamybos įrenginių neįtraukė į nacionalinio įstatymo, kuriuo į nacionalinę teisę perkelta Direktyva [2003/87], taikymo sritį ir vien dėl to šie įrenginiai nepatenka į apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemą?“
IV. Procesas Teisingumo Teisme
28. Prašymas priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismo kanceliarijoje užregistruotas 2016 m. lapkričio 16 d.
29. Rašytines pastabas pateikė Trinseo, Vokietijos, Nyderlandų vyriausybės ir Komisija.
30. 2017 m. rugsėjo 21 d. posėdyje dalyvavo ir žodines pastabas pateikė Trinseo, Federalinė aplinkos tarnyba, Vokietijos, Nyderlandų vyriausybės ir Komisija.
V. Analizė
31. Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo klausia, ar Direktyvos 2003/87 1 straipsnis, siejamas su šios direktyvos I priedu, turi būti aiškinamas taip, kad į ginčijamos nuostatos taikymo sritį patenka polimerų, be kita ko, polikarbonato, gamyba įrenginiuose, kurių gamybos pajėgumas yra didesnis nei 100 tonų per dieną.
32. Iš esmės prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo klausia, ar ginčijama nuostata taikoma polimerų, be kita ko, polikarbonato gamybai, taigi, ar ši gamyba patenka į šios direktyvos taikymo sritį. Todėl siūlau pateiktame klausime nuorodą į šios direktyvos 1 straipsnį pakeisti nuoroda į jos 2 straipsnio 1 dalį, nes pastarosios nuostatos tikslas – apibrėžti šios direktyvos taikymo sritį.
33. Šiuo klausimu Vokietijos ir Nyderlandų vyriausybės teigia, kad polimerų gamyba nepatenka į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį, nes per polimerizacijos procesą savaime neišmetama CO2. Šios išvados A dalyje nagrinėsiu šį argumentą, kuriuo, mano nuomone, keliamas principinis klausimas dėl galimo atsižvelgimo į netiesioginių teršalų išmetimą pagal šioje direktyvoje nustatytą sistemą.
34. Tada išnagrinėsiu ginčijamos nuostatos taikymo sritį. Kaip Trinseo ir Nyderlandų vyriausybė, pažymiu, kad Direktyvoje 2003/87 neapibrėžtos šioje nuostatoje vartojamos sąvokos, be kita ko, „didelio masto“ ir „kitus panašius metodus“. Pagal suformuotą jurisprudenciją iš reikalavimų, susijusių tiek su vienodu Sąjungos teisės taikymu, tiek su lygybės principu, išplaukia, kad Sąjungos teisės nuostata, kurioje aiškiai nedaroma nuorodos į valstybių narių teisę tam, kad būtų nustatyta jos prasmė ir taikymo sritis, visoje Sąjungoje turi būti aiškinama savarankiškai ir vienodai, atsižvelgiant į nuostatos kontekstą ir nagrinėjamo teisės akto siekiamą tikslą(9).
35. Šiuo atveju iš ginčijamos nuostatos formuluotės galima nustatyti keturias sąlygas.
36. Pirma, įrenginio gamybos pajėgumas turi būti didesnis nei 100 tonų per dieną. Akivaizdu, kad ginčijamas įrenginys atitinka šią sąlygą, be to, pirmajame pateiktame klausime remiamasi šia prielaida.
37. Antra, įrenginys turi gaminti „organinius“ chemijos produktus. Nė viena iš pastabas Teisingumo Teismui pateikusių šalių neginčijo, kad ginčijamu Trinseo įrenginiu pagaminti polimerai yra organiniai chemijos produktai. Šiuo klausimu reikėtų pažymėti, kad pagal įprastą apibrėžtį organinis junginys – tai junginys, į kurį įeina anglies elementas(10), ir akivaizdu, kad taip yra, kalbant apie šiame įrenginyje pagamintą polikarbonatą.
38. Trečia, įrenginys turi gaminti chemijos produktus „dideliu mastu“. Šią sąlygą nagrinėsiu šios išvados B dalyje.
39. Ketvirta, chemijos produktai turi būti pagaminti „taikant krekingą, riformingą, dalinę arba visišką oksidaciją arba kitus panašius gamybos būdus“. Ši ketvirtoji sąlyga bus nagrinėjama C dalyje.
40. Pabaigęs šią analizę ir atsakydamas į pateiktą pirmąjį prejudicinį klausimą, D dalyje apibendrinsiu motyvus, dėl kurių manau, kad polimerų gamyba patenka į ginčijamos nuostatos taikymo sritį. Tačiau ši veikla gali patekti į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį, apibrėžtą jos 2 straipsnio 1 dalyje, tik tiek, kiek dėl šios veiklos savaime išmetama CO2, neatsižvelgiant į netiesioginius teršalus, išmetamus dėl iš trečiosios šalies įrenginio gautos šilumos gamybos.
41. Atsakydamas į pateiktą antrąjį klausimą, E dalyje nurodysiu priežastis, dėl kurių manau, kad šios direktyvos 10a straipsnis ir Sprendimo 2011/278 nuostatos, kuriose numatytas nemokamas apyvartinių taršos leidimų suteikimas, neveikia tiesiogiai.
A. Dėl neatsižvelgimo į „netiesiogiai“ išmetamus teršalus, susidarančius gaminant iš trečiosios šalies įrenginio gautą šilumą
42. Vokietijos ir Nyderlandų vyriausybės teigė, kad polimerų gamyba nepatenka į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį, nes per polimerizacijos procesą savaime nesusidaro CO2. Kaip nurodo šios vyriausybės, šiomis aplinkybėmis CO2 išmetamas gaminant šiai polimerizacijai būtiną šilumą, kurią ginčijamas įrenginys gauna iš trečiosios šalies, t. y. Dow, įrenginio.
43. Minėtos vyriausybės daro išvadą, kad tokiomis aplinkybėmis tik šilumos gamybos veikla patenka į šios direktyvos taikymo sritį, nes šią šilumą gali pagaminti trečiosios šalies įrenginys, kaip yra šioje byloje, arba pats polimerizacijos įrenginys.
44. Vis dėlto Trinseo ir Komisija nurodo, kad teršalai, išmetami gaminant polimerus, turi apimti gaminant polimerizacijai būtiną šilumą „netiesiogiai“ išmetamus teršalus. Šis požiūris leistų skatinti investicijas, siekiant sumažinti energijos suvartojimą, laikantis Direktyva 2003/87 siekiamų tikslų. Jis taip pat pagrįstas šios direktyvos 10a straipsniu ir Sprendimu 2011/278, kuriuose numatytas nemokamas leidimų suteikimas šilumą naudojančiam, bet ne ją gaminančiam įrenginiui(11).
45. Iš pradžių norėčiau pažymėti, kad Direktyvos 2003/87 I priede numatyta ne pati šilumos gamyba, o „kuro deginimas įrenginiuose, kurių visas nominalus šiluminis našumas didesnis nei 20 MW“.
46. Be to, CO2 yra vienintelės I priede nurodytos šiltnamio efektą sukeliančios dujos, susijusios tiek su deginimo veikla, tiek su organinių chemijos produktų gamyba, numatyta ginčijamoje nuostatoje.
47. Tai patikslinus akivaizdu, kad aprašyti argumentai pateikti ne dėl ginčijamos nuostatos, o dėl Direktyvos 2003/87 2 straipsnio 1 dalies išaiškinimo. Iš esmės kyla klausimas, ar „netiesiogiai“ išmetami teršalai, t. y. išmetami teršalai, kurie savaime nesusidaro dėl nagrinėjamos veiklos (juos būtų galima laikyti „tiesioginiais“) ir kurie susidaro dėl šiai veiklai būtinų „išteklių“ gamybos(12), turi būti laikomi teršalais, išmetamais „vykdant“ šios direktyvos I priede nurodytą veiklą.
48. Pagrindinėje byloje ginčijamas įrenginys gauna reikalingą šilumą iš Dow, todėl dėl šios šilumos gamybos susidarantys teršalai yra netiesioginiai dėl jo polimerų gamybos veiklos susidarantys teršalai.
49. Nors, atsižvelgiant į tikslą apsaugoti aplinką, apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemoje labai norėtųsi atsižvelgti į tokius netiesioginius teršalus, manau, kad atsižvelgti į juos trukdo įvairios nepataisomos kliūtys, šiuo metu kylančios iš šioje direktyvoje nustatytos sistemos.
50. Pirma, atsižvelgus į tokius teršalus, jie galėtų būti apskaityti dvigubai, nes juos turėtų deklaruoti gamintojas (kaip tiesioginius teršalus) ir atitinkamo ištekliaus naudotojas (kaip netiesioginius teršalus). Taigi pagrindinėje byloje jokia Teisingumo Teismui pateiktos bylos medžiagos aplinkybė neleidžia suabejoti tuo, kad Dow deklaravo teršalų išmetimą dėl degimo, iš kurio gaunama Trinseo tiekiama šiluma. Tačiau Trinseo ir Komisijos palaikoma pozicija reikštų, kad Trinseo turi deklaruoti tą patį teršalų išmetimą antrą kartą.
51. Ši dvigubos apskaitos rizika, mano nuomone, nesuderinama su Reglamento (ES) Nr. 601/2012(13) 5 straipsnio pirma pastraipa ir konkurencijos sąlygų visumos išsaugojimu kaip vienu iš papildomų Direktyvoje 2003/87(14) nustatytos sistemos tikslų.
52. Patikslinu, kad, kiek žinau, šioje direktyvoje nustatytoje sistemoje nenumatyta bendro mechanizmo(15), leidžiančio „perduoti“ gamintojo išmetamus teršalus išteklių naudotojui, atleidžiant gamintoją nuo šių teršalų deklaravimo, priežiūros ir atsisakymo įpareigojimų(16). Kalbant apie šilumą, šį aiškinimą man patvirtina Reglamento Nr. 601/2012 IV priedo 1 punkto A dalies antros pastraipos, pagal kurią „[v]isas įrenginyje deginant kurą išsiskiriančias ŠESD veiklos vykdytojas priskiria tam įrenginiui, nepaisant kitiems įrenginiams perduodamos šilumos ar elektros energijos. Veiklos vykdytojas savo įrenginiui nepriskiria tų ŠESD, kurios susijusios su tos šilumos ar elektros energijos, kuri iš kitų įrenginių perduodama priimančiajam įrenginiui, gamyba“.
53. Antra, dėl pareigos deklaruoti netiesioginius įrenginio išmetamus teršalus kyla administracinių problemų, neatsiejamų nuo šiuo metu nustatytos sistemos. Jeigu šilumą gamina trečiosios šalies įrenginys, kaip yra pagrindinėje byloje, kyla netiesioginių teršalų paskirstymo įvairiems šio įrenginio klientams klausimas. Ta pati paskirstymo problema kyla, kalbant apie paskesnius išteklių naudotojus, pavyzdžiui, jeigu gaminamas aliuminis, kurį vėliau perdirba įvairūs įrenginiai.
54. Be to, galima kelti klausimą dėl įrenginio gebėjimo stebėti savo netiesioginius teršalus pagal Direktyvos 2003/87 14 straipsnį, pavyzdžiui, jeigu jie susidaro trečiosios šalies įrenginyje.
55. Trečia, atsižvelgiant į netiesioginius teršalus, susidarančius dėl polimerų gamybai būtinos šilumos gamybos, kiltų esminių klausimų, susijusių su šios direktyvos taikymo sritimi. Pirma, ar kiekvienam įrenginiui reikėtų atskirai deklaruoti visus netiesioginius teršalus, t. y. teršalus, susidarančius dėl visų jo išteklių, kaip antai šilumos, elektros, plieno ar aliuminio gamybos? Antra, ar įmonė turi būti įtraukta į prekybos sistemą remiantis vien tuo, kad ji naudoja išteklius, kuriuos gaminant susidaro į direktyvos taikymo sritį patenkantys teršalai?
56. Ketvirta, Sprendimo 2011/278 konstatuojamosios dalys ir nuostatos, kuriomis remiasi Komisija(17), neturi reikšmės nustatant Direktyvos 2003/87 taikymo sritį. Šio sprendimo taikymo sritis yra ribota ir apima tik nemokamo leidimų suteikimo mechanizmą, numatytą šios direktyvos 10a straipsnyje. Tačiau teoriškai tokie leidimai gali būti suteikiami tik įrenginiams, patenkantiems į šios direktyvos taikymo sritį. Taigi principas, pagal kurį nemokami leidimai turi būti suteikiami šilumos vartotojui, gali būti susijęs, pavyzdžiui, tik su įrenginiais, jau įtrauktais į prekybos sistemą.
57. Manau, iš to, kas nurodyta pirma, darytina išvada, kad netiesioginiai teršalai negali būti laikomi susidarančiais „vykdant“ šios direktyvos I priede nurodytą veiklą, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 2 straipsnio 1 dalį. Todėl pagrindinėje byloje teršalai, susidarantys gaminant ginčijamo įrenginio iš Dow gautą šilumą, nesusidaro „vykdant“ polimerų gamybos veiklą šiame įrenginyje, kaip teigia Vokietijos ir Nyderlandų vyriausybės. Atvirkščiai, šie teršalai susidaro kaip tiesioginiai teršalai „vykdant“ deginimo veiklą Dow eksploatuojamame įrenginyje.
58. Taigi ginčijamas įrenginys gali patekti į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį, apibrėžtą jos 2 straipsnio 1 dalyje, tik tuo atveju, jei dėl polimerų gamybos savaime išmetama CO2, neatsižvelgiant į netiesioginius teršalus, išmetamus dėl iš trečiosios šalies įrenginio gautos šilumos gamybos.
59. Žinoma, jeigu dėl polimerų gamybos savaime nesusidaro CO2, šis aiškinimas galėtų reikšti polimerų gamybos įrenginio, kuris pats gamina jam reikalingą šilumą („integruotasis“ įrenginys), iš esmės patenkančio į prekybos sistemą vykdant deginimo veiklą, ir kito įrenginio, gaunančio šią šilumą iš trečiosios šalies įrenginio, kuris dėl to nepatenka į šią sistemą, skirtingą vertinimą. Vis dėlto šis skirtingas vertinimas nėra diskriminacinis, nes grindžiamas objektyviu skirtumu, atsižvelgiant į direktyvoje nustatytą sistemą, t. y. šiltnamio efektą sukeliančių dujų išmetimą iš pirmojo įrenginio („integruotojo“ įrenginio) ir teršalų neišmetimą iš antrojo įrenginio.
60. Be to, man atrodo, kad šį aiškinimą patvirtina Sprendimas Scahefer Kalk, kuriame Teisingumo Teismas konstatavo, kad veikla gali patekti į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį pagal jos 2 straipsnio 1 dalį ir I bei II priedus tik jeigu dėl šios veiklos į atmosferą išmetamos šiltnamio efektą sukeliančios dujos(18). Be to, šios direktyvos 3 straipsnio b punkte esančios sąvokos „emisijos [išmetami teršalai]“ apibrėžimas apima šiltnamio efektą sukeliančių dujų išmetimą į atmosferą „iš įrenginio šaltinių“.
61. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar dėl polimerų gamybos ginčijamame įrenginyje savaime išmetama CO2, neatsižvelgiant į netiesioginius teršalus gaminant iš trečiosios šalies įrenginio gautą šilumą.
62. Jei taip nėra, šiam teismui reikėtų padaryti išvadą, kad ginčijamas įrenginys nepatenka į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį, apibrėžtą jos 2 straipsnio 1 dalyje, taigi jam nesuteikiama teisės gauti nemokamus leidimus pagal šios direktyvos 10a straipsnį ir Sprendimą 2011/278.
63. Vis dėlto, jei taip yra, ginčijamas įrenginys galėtų patekti į šios direktyvos taikymo sritį, jeigu ginčijama nuostata būtų taikoma polimerų veiklai. Šį klausimą nagrinėsiu B, C ir D dalyse.
B. Dėl sąvokos „didelio masto“ gamyba pagal ginčijamą nuostatą
64. Pirmiausia reikėtų pažymėti, kad skiriasi ginčijamos nuostatos kalbinės versijos.
65. Versijoje prancūzų k. vartojama sąvoka „en vrac“ taip pat vartojama versijoje anglų k. („production of bulk organic chemicals“), ispanų k. („fabricación de productos químicos orgánicos en bruto“), nyderlandų k. („productie van organische bulkchemicaliën“) ir portugalų k. („produção de produtos químicos orgânicos a granel“). Versijoje italų kalba nurodyta didelio masto gamybos sąvoka („produzione di prodotti chimici su larga scala“).
66. Vis dėlto versijoje vokiečių k. („Grundchemikalien“) ir švedų k. („baskemikalier“) kalbama apie „pagrindinių“ chemijos produktų gamybą. Be to, versijoje danų k. šiuo klausimu nieko nepatikslinta („produktion af organiske kemikalier“).
67. Pagal suformuotą jurisprudenciją vienoje Sąjungos teisės nuostatos kalbinių versijų vartojama formuluotė negali būti vienintelis šios nuostatos aiškinimo pagrindas ar įgyti prioriteto prieš kitas kalbines versijas. Iš tiesų Sąjungos teisės nuostatos turi būti aiškinamos ir taikomos vienodai, atsižvelgiant į visomis Europos Sąjungos kalbomis parengtas versijas. Esant Sąjungos teisės akto įvairių kalbinių versijų neatitikimų, nagrinėjama nuostata turi būti aiškinama atsižvelgiant į bendrą teisės akto, kurio dalis ji yra, struktūrą ir tikslą(19).
68. Trinseo ir Komisija teigia, kad ginčijamoje nuostatoje vartojama sąvoka „pagrindinių“ chemijos produktų ir (arba) jų „didelio masto“ gamyba susijusi su didelio cheminių medžiagų kiekio gamyba, todėl ji neapima gamybos po vieną vienetą.
69. Mano nuomone, šį kriterijų iš tiesų patvirtina įvairiose kalbinėse versijose, visų pirma minėtoje versijoje italų kalba, vartojama terminologija. Vis dėlto šio kriterijaus svarba yra tik santykinė, nes ginčijamoje nuostatoje patikslinta, kad įrenginio gamybos pajėgumas turi būti didesnis nei 100 tonų per dieną, o tai neabejotinai reiškia didelių kiekių gamybą.
70. Be to, visos pastabas Teisingumo Teisme pateikusios šalys sutaria, kad šioje nuostatoje kalbama ne apie galutinius produktus, o apie tarpinius chemijos produktus, t. y. produktus, kurie skirti naudoti kitų produktų gamybai.
71. Vokietijos ir Nyderlandų vyriausybės šiuo klausimu laikosi siauresnio požiūrio, apsiribojančio tik chemijos produktais, naudojamais kitų chemijos produktų gamybai. Kaip nurodo šios vyriausybės, laikantis šio požiūrio, polimerų gamyba nepatenka į ginčijamos nuostatos taikymo sritį, nes jie nėra naudojami kitų chemijos produktų gamybai.
72. Trinseo ir Komisija siūlo platų aiškinimą, apimantį tarpinius chemijos produktus, naudojamus kitiems produktams gaminti, neatsižvelgiant į jų pobūdį, be kita ko, chemijos ar pramoninio pobūdžio produktams. Laikantis šio požiūrio, polimerų gamyba patektų į šios nuostatos taikymo sritį, nes jie yra naudojami kitiems produktams, pavyzdžiui, plastiko buteliams, saulės baterijoms ar prožektoriams gaminti.
73. Manau, kad dėl toliau nurodytų priežasčių reikia pritarti Trinseo ir Komisijos pateikiamam plačiam aiškinimui.
74. Pirmoji priežastis susijusi su ginčijamos nuostatos formuluote įvairiose kalbinėse versijose. Žinoma, sąvoka „didelio masto“ gamyba ir „pagrindinių chemijos produktų“ gamyba rodo, kad vykdant nurodomą veiklą gaminami ne galutiniai, o tarpiniai produktai.
75. Vis dėlto remiantis šia formuluote negalima daryti išvados, kad šie tarpiniai chemijos produktai turi būti skirti kitų chemijos produktų gamybai, išskyrus chemijos produktus, skirtus pramoninių produktų gamybai.
76. Antroji priežastis kyla iš Sąjungos teisės aktų leidėjo priimant Direktyvą 2009/29 siekiamų tikslų. Iš tiesų vienas iš šių tikslų buvo chemijos pramonės įtraukimas į Direktyvoje 2003/87 nustatytą prekybos apyvartiniais taršos leidimais sistemą(20).
77. Šiuo tikslu šios direktyvos I priede išvardytos aštuonios veiklos rūšys, įskaitant organinių chemijos produktų gamybą, apie kurią kalbama ginčijamoje nuostatoje. Tačiau manau, kad ši nuostata turi didelę strateginę reikšmę, atsižvelgiant į tikslą įtraukti chemijos pramonę, nes joje nurodyta tik ta veikla, kuri neapsiriboja viena konkrečia chemine medžiaga(21). Kitaip tariant, didelio masto organinių chemijos produktų gamyba yra vienintelė chemijos pramonės veiklos rūšis iš šiame I priede nurodytų veiklos rūšių, kurios taikymo sritis yra bendra.
78. Šiomis aplinkybėmis aiškinant ginčijamą nuostatą siaurai, kaip siūlo Vokietijos ir Nyderlandų vyriausybės, iš Direktyvos 2003/87 taikymo srities būtų pašalinta bet kokia chemijos pramonės veikla, nepriskiriama prie konkrečios I priede nurodytos veiklos ir susijusi su chemijos produktų, kurie nenaudojami kitų chemijos produktų gamybai, gamyba. Manau, tai prieštarautų Sąjungos teisės aktų leidėjo valiai išplėsti prekybos sistemos taikymą visai chemijos pramonei nuo trečiojo prekybos etapo, netaikant apribojimų, susijusių su atitinkamų chemijos produktų paskirtimi(22).
79. Trečioji priežastis susijusi su nediskriminavimo principo laikymusi, kaip Teisingumo Teismas jį išaiškino Sprendime Arcelor Atlantique ir Lorraine ir kt.(23) Iš tiesų manau, kad pagal Direktyvoje 2003/87 nustatytą sistemą būtų diskriminuojama tuo atveju, jei chemijos produktų gamybos veiklą būtų vertinama kitaip, atsižvelgiant į produktų paskirtį, nors dėl šios veiklos išmetamos šiltnamio efektą sukeliančios dujos taip pat gali prisidėti prie pavojingo klimato sistemos trikdymo.
80. Iš to, kas nurodyta pirma, darytina išvada, kad ginčijamos nuostatos formuluotėje pavartota „didelio masto“ ir (arba) „pagrindinių“ chemijos produktų gamybos sąvoka turi būti aiškinama taip, kad ji reiškia gamybą didelio kiekio chemijos produktų, skirtų kitų produktų, be kita ko, chemijos ar pramoninio pobūdžio produktų, gamybai.
C. Dėl ginčijamoje nuostatoje pavartotos sąvokos „taikant krekingą, riformingą, dalinę arba visišką oksidaciją arba kitus panašius metodus“
81. Pagrindinėje byloje neginčijama, kad polimerų gamyba ginčijamame įrenginyje nėra vykdoma taikant krekingą, riformingą, oksidaciją. Todėl sprendimas ginčijamoje byloje priklauso, be kita ko, nuo sąvokos „panašūs metodai“ išaiškinimo.
82. Kaip ir ankstesnėje dalyje nagrinėtas „didelio masto“ gamybos reikalavimas, sąvoka „panašūs metodai“ gali būti aiškinama plačiai arba siaurai.
83. Aiškinant ją plačiai, sąvoka „panašumas“ turi būti aiškinama atsižvelgiant į minėtų gamybos procesų, t. y. didelio masto organinių chemijos produktų gamybos, tikslą. Pagal šį aiškinimą sąvoka „panašūs metodai“ apima visus procesus, kai galima pagaminti tokius produktus, kaip tai leidžia padaryti krekingo, riformingo ir oksidacijos procesai.
84. Vis dėlto, aiškinant sąvoką „panašūs metodai“ siaurai, ją reikėtų aiškinti atsižvelgiant į krekingo, riformingo ir oksidacijos procesams bendras technines savybes. Laikantis šio požiūrio, pirma, reikėtų nustatyti šias bendras technines savybes ir, antra, „panašiais metodais“ laikyti tik šių savybių turinčius procesus.
85. Nė viena I priedo formuluotės dalis neleidžia atmesti nei plataus, nei siauro šios sąvokos aiškinimo. Pagal šios išvados 34 punkte nurodytą jurisprudenciją šį klausimą reikia nagrinėti atsižvelgiant į nagrinėjamo teisės akto nuostatos kontekstą ir šiuo teisės aktu siekiamą tikslą.
86. Mano nuomone, ginčijamos nuostatos kontekstas ir Direktyva 2003/87 siekiamas tikslas patvirtina platų sąvokos „panašūs metodai“ aiškinimą.
87. Pirma, jei ši sąvoka būtų aiškinama siaurai, iš šios direktyvos taikymo srities būtų pašalinti įrenginiai, gaminantys organinius chemijos produktus naudojant procesus, neturinčius krekingo, riformingo ir oksidacijos procesams bendrų savybių. Manau, kad toks pašalinimas neatitiktų Sąjungos teisės aktų leidėjo ketinimo išplėsti apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemą visai chemijos pramonei(24).
88. Antra, siauras aiškinimas prieštarautų nediskriminavimo principui, nes reikštų kitokį chemijos produktų gamybos vertinimą, atsižvelgiant į taikomus procesus, nors dėl šios veiklos išmetamos šiltnamio efektą sukeliančios dujos visada gali prisidėti prie pavojingo klimato sistemos trikdymo(25).
89. Trečia, man atrodo, kad platus aiškinimas labiau atitinka teisinį saugumą, kurį reikia užtikrinti įrenginių eksploatuotojams. Iš tiesų, kaip jau paaiškinau, pateikiant siaurą aiškinimą reikėtų abstrakčiai apibrėžti krekingo, riformingo ir oksidacijos procesams bendras technines savybes, o tada, atsižvelgiant į kiekvieną konkretų atvejį, nustatyti, ar kiekviename įrenginyje įgyvendinami procesai turi šių savybių.
90. Mano nuomone, tai sukeltų teisinį nesaugumą ir nustatant bendras savybes, ir tikrinant, ar konkretus įrenginys jų turi. Teisingumo Teismui pateiktos pastabos parodo šį nesaugumo pavojų, nes kiekviena šalis pasiūlė skirtingą krekingo, riformingo ir oksidacijos procesams bendrų techninių savybių sąrašą(26).
91. Dėl šių motyvų manau, kad ginčijamoje nuostatoje vartojama sąvoka „panašūs metodai“ turi būti aiškinama plačiai, kaip apimanti visus procesus, leidžiančius gaminti chemijos produktus dideliu mastu.
D. Dėl polimerų gamybos įtraukimo į ginčijamos nuostatos ir Direktyvos 2003/87 taikymo sritį
92. Iš šios išvados B ir C dalių matyti, kad ginčijama nuostata turi būti aiškinama plačiai tuo požiūriu, kad joje kalbama apie organinių chemijos produktų, skirtų kitiems produktams, be kita ko, chemijos ar pramoninio pobūdžio produktams, gaminti, didelio kiekio gamybą, neatsižvelgiant į šiuo tikslu taikomus procesus.
93. Pagrindinės bylos aplinkybėmis nė viena šalis neginčijo, kad polimerai naudojami kitų produktų, kaip antai plastiko butelių, saulės baterijų ar ekranų, gamybai(27). Todėl polimerų gamyba patenka į šios nuostatos taikymo sritį.
94. Kaip nurodė Trinseo, šį įtraukimą patvirtina kituose antrinės teisės aktuose pateikiama klasifikacija, iš kurios taip pat matyti, kad polimerai yra „pagrindiniai organiniai chemijos produktai“(28).
95. Vis dėlto Direktyvoje 2003/87 nustatyta sistema susijusi tik su išmetamomis šiltnamio efektą sukeliančiomis dujomis(29). Šiuo klausimu išvados A dalyje patikslinau priežastis, dėl kurių netiesioginiai teršalai, susidarantys dėl iš trečiosios šalies įrenginio gautos šilumos gamybos, negali būti laikomi susidarančiais „vykdant“ šios direktyvos I priede nurodytą veiklą, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 2 straipsnio 1 dalį.
96. Taigi pagrindinėje byloje nagrinėjama polimerų gamyba gali patekti į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį, apibrėžtą jos 2 straipsnio 1 dalyje, tik tiek, kiek dėl polimerų gamybos savaime išmetama CO2, neatsižvelgiant į netiesioginius teršalus, išmetamus dėl iš trečiosios šalies įrenginio gautos šilumos gamybos.
97. Dėl visų šių priežasčių ir atsakant į pirmąjį prejudicinį klausimą Direktyvos 2003/87 2 straipsnio 1 dalis, siejama su šios direktyvos I priedu, turi būti aiškinama taip, kad į šios direktyvos taikymo sritį patenka polimerų, be kita ko, polikarbonato, gamyba įrenginiuose, kurių gamybos pajėgumas yra didesnis nei 100 tonų per dieną, jeigu vykdant šią gamybą savaime išmetama CO2, neatsižvelgiant į netiesioginius teršalus, susidarančius dėl iš trečiosios šalies įrenginio gautos šilumos gamybos.
E. Dėl Direktyvos 2003/87 10a straipsnio ir Sprendimo 2011/278 nuostatų tiesioginio veikimo nebuvimo
98. Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar Direktyvos 2003/87 10a straipsnis ir Sprendimo 2011/278 nuostatos, kuriose numatytas nemokamas apyvartinių taršos leidimų suteikimas, veikia tiesiogiai.
99. Pagal suformuotą jurisprudenciją visais atvejais, kai direktyvos nuostatos, sprendžiant iš jų turinio, yra besąlyginės ir pakankamai aiškios, privatūs asmenys nacionaliniuose teismuose gali jomis remtis valstybės atžvilgiu, jeigu ji laiku neperkėlė šios direktyvos į nacionalinę teisę arba perkėlė ją klaidingai(30).
100. Tas pats taikoma valstybėms narėms skirtų sprendimų(31), kaip antai Sprendimo 2011/278, nuostatoms.
101. Remiantis suformuota jurisprudencija, Sąjungos teisės nuostata, atsižvelgiant į jos turinį, yra besąlygiška, kai joje nurodytas su jokia sąlyga nesiejamas įpareigojimas, kurį įgyvendinant ar kurio poveikiui atsirasti nereikia priimti jokio kito Sąjungos institucijų ar valstybių narių akto(32).
102. Vis dėlto šiuo atveju pareiga nemokamai suteikti apyvartinius taršos leidimus, reglamentuojama Direktyvos 2003/87 10a straipsnyje ir Sprendime 2011/278, vykdymo ir pasekmių atžvilgiu priklauso nuo tam tikrų valstybių narių ir Komisijos veiksmų.
103. Iš tiesų, kaip paaiškinau savo išvadoje byloje INEOS(33), kad šie leidimai būtų suteikti, kiekviena valstybė narė turi pateikti Komisijai jos teritorijoje esančių įrenginių, kuriems gali būti nemokamai suteikti leidimai, sąrašą, prie kiekvieno įrenginio nurodydama pagrindinį suteiktų leidimų skaičių ir laikinai suteiktų leidimų skaičių(34).
104. Atmetusi laikinai suteiktų leidimų skaičių, kurie neatitinka Direktyvos 2003/87 ir Sprendimo 2011/278(35) nuostatų, Komisija turi įsitikinti, kad visas pagrindinis leidimų skaičius, apskaičiuotas visiems įrenginiams Sąjungos teritorijoje, neviršytų šios direktyvos 10a straipsnio 5 dalyje nustatytos ribos. Jei ši riba viršijama, Komisija turi proporcingai ją sumažinti, taikydama „bendrą visiems sektoriams taikomą pataisos koeficientą“ valstybių narių numatytiems suteikti leidimams, kuris atitinka ryšį tarp šios viršutinės ribos ir pagrindinio suteiktų leidimų skaičiaus.
105. Tik pasibaigus šiai procedūrai valstybės narės galutinai suteikia leidimus, taikydamos galimą pataisos koeficientą laikinai suteiktiems leidimams, kurių Komisija neatmetė.
106. Manau, iš pirma pateiktų paaiškinimų matyti, kad Direktyvos 2003/87 10a straipsnis ir Sprendimo 2011/278 nuostatos nėra besąlyginės, kaip tai suprantama pagal minėtą jurisprudenciją, todėl jos neveikia tiesiogiai.
VI. Išvada
107. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Verwaltungsgericht Berlin (Berlyno administracinis teismas, Vokietija) pateiktus prejudicinius klausimus:
1. 2003 m. spalio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2003/87/EB, nustatančios šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos [apyvartinių taršos] leidimų [prekybos] sistemą Bendrijoje ir iš dalies keičiančios Tarybos direktyvą 96/61/EB, su pakeitimais, padarytais 2009 m. balandžio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/29/EB, 2 straipsnio 1 dalis, siejama su šios direktyvos I priedu, turi būti aiškinama taip, kad į šios direktyvos taikymo sritį patenka polimerų, be kita ko, polikarbonato, gamyba įrenginiuose, kurių gamybos pajėgumas yra didesnis nei 100 tonų per dieną, jeigu vykdant šią veiklą savaime išmetama CO2, neatsižvelgiant į netiesioginius teršalus, susidarančius dėl iš trečiosios šalies įrenginio gautos šilumos gamybos.
2. Direktyvos 2003/87, iš dalies pakeistos Direktyva 2009/29, 10a straipsnis ir 2011 m. balandžio 27 d. Komisijos sprendimo 2011/278/ES, kuriuo nustatomos suderinto nemokamo apyvartinių taršos leidimų suteikimo pagal Direktyvos 2003/87 10a straipsnį pereinamojo laikotarpio Sąjungos taisyklės, iš dalies pakeisto 2012 m. rugpjūčio 17 d. Komisijos sprendimu 2012/498/ES, nuostatos nėra tiesioginio veikimo.