OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ELEANOR SHARPSTON
przedstawiona w dniu 18 lipca 2013 r.(1)
Sprawa C‑60/12
Marián Baláž
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Vrchní soud v Praze (Republika Czeska)]
Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych – Decyzja ramowa 2005/214/WSiSW w sprawie stosowania zasady wzajemnego uznawania do kar o charakterze pieniężnym – „Możliwość skierowania sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd właściwy także w sprawach karnych”
1. Decyzja ramowa Rady 2005/214/WSiSW(2) (zwana dalej „decyzją ramową”) rozciąga stosowanie zasady wzajemnego uznawania na kary o charakterze pieniężnym. Nakłada ona obowiązek wykonania przez państwo członkowskie orzeczenia innego państwa członkowskiego nakazującego uiszczenie kary o charakterze pieniężnym wydanego między innymi przez organy inne niż sądy, pod warunkiem że osoba zainteresowana miała „możliwość skierowania sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd właściwy także w sprawach karnych”. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do Trybunału zwrócono się z zapytaniem, jaka powinna być wykładnia tego wyrażenia. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga znalezienia przez Trybunał właściwej równowagi pomiędzy uznawaniem i wyegzekwowaniem takich kar a skuteczną ochroną praw podstawowych.
Ramy prawne
Przepisy prawa Unii Europejskiej
Decyzja ramowa
2. Motywy 1, 2, 4 i 5 decyzji ramowej brzmią następująco:
„(1) Rada Europejska na posiedzeniu w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r. zatwierdziła zasadę wzajemnego uznawania, która powinna stanowić podstawę współpracy sądowej w Unii, zarówno w sprawach cywilnych, jak i karnych.
(2) Zasada wzajemnego uznawania powinna mieć zastosowanie do kar o charakterze pieniężnym, wymierzonych przez organy sądowe lub administracyjne, w celu ułatwienia egzekwowania takich kar w państwie członkowskim innym niż państwo, w którym wymierzono kary.
[…]
(4) Niniejsza decyzja ramowa powinna obejmować także kary o charakterze pieniężnym wymierzane w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego.
(5) Niniejsza decyzja ramowa szanuje prawa podstawowe i przestrzega zasad uznanych w art. 6 traktatu i wyrażonych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, szczególnie w jej rozdziale VI […]”.
3. Orzeczenia uznawane na podstawie decyzji ramowej zostały określone w art. 1 lit. a) pkt i)‒iv). Artykuł 1 lit. a) pkt iii) stanowi:
„»orzeczenie« oznacza prawomocne orzeczenie nakazujące osobie fizycznej lub prawnej uiszczenie kary o charakterze pieniężnym, wydane przez:
[…]
(iii) organ państwa wydającego inny niż sąd w odniesieniu do czynów podlegających karze zgodnie z prawem państwa wydającego jako naruszenie przepisów, pod warunkiem że dana osoba miała możliwość skierowania sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd właściwy także w sprawach karnych”.
4. Artykuł 1 lit. b) stanowi:
„»kara o charakterze pieniężnym« oznacza zobowiązanie do zapłaty:
(i) określonej w orzeczeniu kwoty pieniężnej w związku z popełnieniem przestępstwa lub wykroczenia”.
5. „Państwo wydające” zostało zdefiniowane w art. 1 lit. c) jako „państwo członkowskie, w którym orzeczenie w rozumieniu niniejszej decyzji ramowej zostało wydane”.
6. „Państwo wykonujące” zostało zdefiniowane w art. 1 lit. d) jako „państwo członkowskie, do którego orzeczenie zostało przekazane w celu jego wykonania”.
7. Artykuł 3, zatytułowany „Prawa podstawowe”, stanowi:
„Niniejsza decyzja ramowa nie narusza obowiązku poszanowania praw podstawowych i podstawowych zasad prawnych zawartych w art. 6 traktatu”.
8. Zgodnie z art. 4 dane orzeczenie wraz z zaświadczeniem sporządzonym na standardowym formularzu(3) może zostać przekazane organom właściwym „państwa członkowskiego, w którym osoba fizyczna lub prawna, przeciwko której wydano orzeczenie, posiada mienie lub uzyskuje dochody, ma miejsce stałego pobytu lub, w przypadku osoby prawnej, posiada zarejestrowaną siedzibę”.
9. Artykuł 5, zatytułowany „Zakres”, zawiera wykaz przestępstw i wykroczeń, w odniesieniu do których orzeczenia mają być uznawane i wykonywane na podstawie decyzji ramowej. Artykuł 5 ust. 1 stanowi:
„Następujące przestępstwa i wykroczenia, jeśli są karalne w państwie wydającym oraz zdefiniowane w sposób określony w prawie państwa wydającego, stanowią, bez konieczności weryfikacji ich karalności w obu państwach, podstawę uznania i wykonania orzeczenia, zgodnie z postanowieniami niniejszej decyzji ramowej:
[…]
– naruszenie przepisów ruchu drogowego
[…]”.
10. Artykuł 6, zatytułowany „Uznawanie i wykonywanie orzeczeń”, stanowi:
„Właściwe organy w państwie wykonującym uznają orzeczenie, które zostało przekazane zgodnie z art. 4, z pominięciem dalszych formalności i niezwłocznie podejmują wszelkie niezbędne środki w celu jego wykonania, o ile właściwy organ nie zdecyduje o powołaniu się na podstawy odmowy uznania lub wykonania przewidziane w art. 7”.
11. Artykuł 7 wymienia podstawy odmowy uznania lub wykonania. Artykuł 7 ust. 3 stanowi w odniesieniu do niektórych z tych podstaw, że:
„[…] przed podjęciem decyzji o odmowie uznania i wykonania orzeczenia w całości lub w części właściwy organ w państwie wykonującym porozumiewa się przy użyciu odpowiednich środków z właściwym organem w państwie wydającym i w odpowiednich przypadkach zwraca się z prośbą o niezwłoczne dostarczenie wszelkich niezbędnych informacji”.
12. Artykuł 20 ust. 3 stanowi:
„Każde państwo członkowskie może odmówić uznania i wykonania orzeczenia, w przypadku gdy zaświadczenie określone w art. 4 pozwala podejrzewać, że naruszone zostały prawa podstawowe lub podstawowe zasady prawne zawarte w art. 6 traktatu. W takim przypadku zastosowanie ma procedura określona w art. 7 ust. 3”.
Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (zwana dalej „kartą”)
13. Artykuł 47 karty ustanawia prawo do skutecznego środka prawnego.
14. Artykuł 48 karty przewiduje gwarancję domniemania niewinności i prawo do obrony. Prawa te mają takie samo znaczenie i zakres co prawa zagwarantowane w art. 6 ust. 2 i 3 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”)(4).
15. Artykuł 49 ust. 3 stanowi, że „kary nie mogą być nieproporcjonalnie surowe w stosunku do czynu zabronionego pod groźbą kary”.
16. Artykuł 52 ust. 3 stanowi, iż w zakresie, w jakim niniejsza karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPC, „ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję”.
EKPC
17. Artykuł 6 EKPC stanowi, że każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. Co się tyczy „każdego oskarżonego o popełnienie czynu zagrożonego karą”, art. 6 ust. 2 ustanawia zasadę, iż „uważa się go za niewinnego do czasu udowodnienia mu winy zgodnie z ustawą”, natomiast w art. 6 ust. 3 zostały wymienione minimalne prawa, które należy mu zagwarantować, to znaczy prawo do:
„a) niezwłocznego otrzymania szczegółowej informacji w języku dla niego zrozumiałym o istocie i przyczynie skierowanego przeciwko niemu oskarżenia;
b) posiadania odpowiedniego czasu i możliwości do przygotowania obrony;
c) bronienia się osobiście lub przez ustanowionego przez siebie obrońcę, a jeśli nie ma wystarczających środków na pokrycie kosztów obrony, do bezpłatnego korzystania z pomocy obrońcy wyznaczonego z urzędu, gdy wymaga tego dobro wymiaru sprawiedliwości;
d) przesłuchania lub spowodowania przesłuchania świadków oskarżenia oraz żądania obecności i przesłuchania świadków obrony na takich samych warunkach jak świadków oskarżenia;
e) korzystania z bezpłatnej pomocy tłumacza, jeżeli nie rozumie lub nie mówi językiem używanym w sądzie”.
Przepisy prawa czeskiego
18. Prawo czeskie przewiduje uznawanie i wykonanie kar o charakterze pieniężnym wymierzonych przez sądy innego państwa członkowskiego zgodnie z kodeksem postępowania karnego. Paragraf 460o kodeksu stanowił według stanu obowiązywania w czasie mającym znaczenie dla sprawy:
„1) Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do postępowania w przedmiocie uznania i wykonania prawomocnych wyroków skazujących za przestępstwo lub inny czyn zabroniony oraz do orzeczeń wydanych na podstawie takich wyroków, jeżeli zostały one wydane zgodnie z przepisami Unii Europejskiej,
a) za pomocą których nałożona została kara grzywny;
[…]
jeżeli zostały wydane przez sąd Republiki Czeskiej w postępowaniu karnym […] albo przez sąd innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej w postępowaniu karnym, albo przez organ administracyjny takiego państwa, pod warunkiem że orzeczenie organu administracyjnego w przedmiocie przestępstwa lub innego czynu zabronionego podlega zaskarżeniu przed sąd właściwy także w sprawach karnych […]”.
19. Artykuł 460r ust. 1 stanowi:
„Po złożeniu uwag na piśmie przez prokuratora Krajský soud rozstrzyga wydawanym na jawnej rozprawie wyrokiem w przedmiocie uznania i wykonania orzeczenia innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej w sprawie kary o charakterze pieniężnym lub grzywny, przedłożonego przez właściwe organy tegoż państwa, bądź odmowy jego uznania i wykonania. O wyroku zawiadamiani są osoba zainteresowana oraz prokurator”.
Przepisy prawa austriackiego
20. Austriacki system prawny rozróżnia czyny zabronione, które naruszają przepisy „prawa karnego administracyjnego”, oraz czyny, które naruszają przepisy „sądowego prawa karnego”. W obu przypadkach osoby oskarżone o popełnienie czynu zabronionego mają prawo do rozpoznania sprawy przez sąd. Czyny zabronione o charakterze administracyjnym, w tym naruszenia przepisów ruchu drogowego, rozpoznawane są w pierwszej instancji przez Bezirkshauptmannschaft (starostwo powiatowe). Po wyczerpaniu wszelkich administracyjnych środków zaskarżenia orzeczenie Bezirkshauptmannschaft może zostać zaskarżone przed Unabhängiger Verwaltungssenat, niezależnym sądem administracyjnym.
21. Postępowanie w zakresie wykroczeń o charakterze administracyjnym zostało uregulowane w Verwaltungsstrafgesetz (ustawie o karach administracyjnych) z 1991 r. Natomiast poważne czyny zabronione podlegają wyłącznie rozpoznaniu przez sądy. Postępowanie w sprawach dotyczących tych czynów zabronionych toczy się na podstawie Strafprozessordnung (kodeksu postępowania karnego) z 1975 r.
Okoliczności faktyczne, postępowanie oraz pytania prejudycjalne
22. Marián Baláž, zamieszkały w Republice Czeskiej, został zatrzymany przez policję w dniu 22 października 2009 r. o godzinie 00.40 w pobliżu Kufsteinu, Austria, gdy kierował pojazdem ciężarowym zarejestrowanym w Republice Czeskiej. Po zważeniu pojazdu przez policję austriacką na wadze samochodowej pozwolono mu odjechać.
23. W dniu 25 marca 2010 r. Bezirkshauptmannschaft w Kufsteinie wydało orzeczenie (zwane dalej „orzeczeniem”), w którym stwierdziło, że w dniu 22 października 2009 r. M. Baláž naruszył przepisy ruchu drogowego w ten sposób, iż prowadził pojazd o masie powyżej 3,5 tony na drodze, na której znajdował się odpowiedni znak zakazu. W drodze tego orzeczenia M. Balážowi wymierzono karę grzywny w wysokości 220 EUR lub zamiennie 60 godzin aresztu.
24. W dniu 2 lipca 2010 r. Okresní soud (sąd rejonowy) w Teplicach, Republika Czeska, zawiadomił M. Baláža o orzeczeniu. Z akt sądu odsyłającego wynika, że M. Baláž (prawdopodobnie) otrzymał odpis orzeczenia (w którym zawarto pouczenie, że może on w terminie dwóch tygodni zaskarżyć orzeczenie) z tłumaczeniem na język czeski wraz z dokumentem, w którym zawarto pouczenie o przysługujących mu prawach na podstawie przepisów prawa czeskiego. Nie jest wiadome, czy udzielono mu jeszcze innych informacji (a jeśli tak, to jakich) na temat przysługujących mu praw na podstawie przepisów prawa austriackiego w przedmiocie zaskarżenia orzeczenia bądź złożenia dowodów na okoliczności łagodzące ani czy został pouczony, że przysługuje mu prawo zaskarżenia orzeczenia w terminie dwóch tygodni, rozpoczynającym swój bieg od dnia 2 lipca 2010 r. (a nie od dnia 25 marca 2010 r., to jest od dnia wydania orzeczenia przez Bezirkshauptmannschaft)(5).
25. Pismem z dnia 19 stycznia 2011 r. Bezirkshauptmannschaft skierowało do Krajský soud v Ústí nad Labem (sądu okręgowego w Uściu nad Łabą, zwanego dalej „Krajský soud”), Republika Czeska, wniosek o uznanie i wykonanie orzeczenia w Republice Czeskiej. Do pisma zostało załączone zaświadczenie sporządzone na standardowym formularzu, w którym stwierdzono, że orzeczenie jest orzeczeniem organu państwowego innego niż sąd i że dotyczy ono czynu zagrożonego karą zgodnie z prawem krajowym, gdyż czyn ów stanowi wykroczenie, a w tym wypadku – naruszenia przepisów ruchu drogowego. W zaświadczeniu potwierdzono, że M. Baláž został pouczony o możliwości skierowania sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd właściwy także w sprawach karnych oraz o terminie na dokonanie tej czynności. W zaświadczeniu wskazano ponadto, że nie zaskarżył on orzeczenia oraz że po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu pisemnym orzeczenie stało się prawomocne w dniu 17 lipca 2010 r.
26. Na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. przed Krajský soud obrońca M. Baláža podniósł argument, iż z uwagi na okoliczność, że zgodnie z prawem austriackim odwołanie od orzeczenia rozpoznawałby Unabhängiger Verwaltungssenat, który nie jest „sądem właściwym także w sprawach karnych”, orzeczenie to w konsekwencji nie może zostać wykonane.
27. Krajský soud oddalił ten argument oraz orzekł, że rozstrzygnięcie należy uznać i wykonać w Republice Czeskiej. Marián Baláž złożył apelację do Vrchní soud v Praze (sądu apelacyjnego w Pradze). Sąd ten uznał, że zachodzi konieczność rozstrzygnięcia, czy orzeczenie wchodzi w zakres stosowania art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej, a w konsekwencji czy spełnia przesłanki dla jego uznania i wykonania. Sąd ten powziął jednak wątpliwości co do wykładni wyrażeń „sąd właściwy także w sprawach karnych” oraz „możliwość skierowania sprawy do rozstrzygnięcia”. W związku z powyższym sąd ten zawiesił postępowanie oraz zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy wyrażenie »sąd właściwy także w sprawach karnych« zawarte w art. 1 lit. a) pkt iii) [decyzji ramowej] należy interpretować jako autonomiczne pojęcie prawa Unii Europejskiej?
2a) W wypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, jakie ogólne przesłanki powinien spełniać sąd państwa, który może z inicjatywy osoby zainteresowanej rozpatrzyć jej sprawę w odniesieniu do orzeczenia wydanego przez organ niesądowy (organ administracyjny), aby móc uznać ten sąd za »sąd właściwy także w sprawach karnych« w rozumieniu art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej?
2b) Czy austriacki Unabhängiger Verwaltungssenat (sąd administracyjny) może zostać uznany za »sąd właściwy także w sprawach karnych« w rozumieniu art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej?
2c) W wypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze, czy wyrażenie »sąd właściwy także w sprawach karnych« w rozumieniu art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej powinno być interpretowane przez właściwy organ państwa wykonującego zgodnie z prawem państwa wydającego w rozumieniu art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej, czy też zgodnie z prawem państwa wykonującego?
3) Czy »możliwość skierowania sprawy do rozstrzygnięcia« przez »sąd właściwy także w sprawach karnych« w rozumieniu art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej występuje także w sytuacji, gdy osoba zainteresowana nie może bezpośrednio skierować sprawy do rozstrzygnięcia przez »sąd właściwy także w sprawach karnych«, lecz musi najpierw zaskarżyć orzeczenie organu niesądowego (organu administracyjnego), przy czym wniesienie środka zaskarżenia skutkuje utratą skuteczności przez to orzeczenie oraz wszczęciem zwyczajnego postępowania przed tym samym organem, a jedynie orzeczenie wydane w takim zwyczajnym postępowaniu może zostać zaskarżone do »sądu właściwego także w sprawach karnych«?
Czy w celu stwierdzenia, że występuje »możliwość skierowania sprawy do rozstrzygnięcia«, niezbędne jest ustalenie, czy środek zaskarżenia rozpoznawany przez »sąd właściwy także w sprawach karnych« jest środkiem odwoławczym (środkiem zaskarżenia orzeczenia nieostatecznego), czy też nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia (środkiem zaskarżenia orzeczenia prawomocnego), a także czy »sąd właściwy także w sprawach karnych«, rozpoznając taki środek zaskarżenia, jest właściwy do badania zarówno okoliczności faktycznych, jak i prawnych?”.
28. Uwagi na piśmie przedstawiły Trybunałowi rządy czeski, włoski, niderlandzki, austriacki i szwedzki, a także Komisja Europejska. Rządy czeski i austriacki oraz Komisja przedstawiły swe uwagi ustnie w trakcie rozprawy w dniu 12 marca 2013 r. oraz udzieliły odpowiedzi na pytania Trybunału. Marián Baláž nie przedstawił uwag na piśmie ani nie był reprezentowany na rozprawie.
Analiza
Uwagi wstępne
29. Decyzja ramowa 2005/214 należy do grupy aktów wprowadzonych w ostatnich latach, stosujących zasadę wzajemnego uznawania w sprawach karnych. Jej celem jest ułatwienie wykonywania kar o charakterze pieniężnym w państwie członkowskim innym niż to, w którym kary te zostały wymierzone. Ochrona osoby zainteresowanej – podmiotu wzajemnego uznawania kary o charakterze pieniężnym – realizowana jest poprzez zagwarantowanie (art. 1), że jedynie orzeczenia (i) wydane przez „sąd państwa wydającego w odniesieniu do przestępstwa lub wykroczenia zgodnie z prawem państwa wydającego” [art. 1 lit. a) pkt i)] lub (ii) wydane przez „sąd właściwy także w sprawach karnych” [art. 1 lit. a) pkt iv)], lub orzeczenie (iii), w odniesieniu do którego „dana osoba miała możliwość skierowania sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd właściwy także w sprawach karnych” [art. 1 lit. a) pkt ii) i iii)] – mają możliwość skorzystania z wzajemnego uznawania, a w konsekwencji wykonania na podstawie decyzji ramowej.
30. Dla ułatwienia, w dalszym toku niniejszej opinii określam prawomocne orzeczenie nakazujące uiszczenie kary o charakterze pieniężnym w wypadku skazania za przestępstwo lub wykroczenie wymienione w art. 5 jako „orzeczenie nakazujące uiszczenie kary o charakterze pieniężnym”. Posłużę się również definicjami zawartymi w decyzji ramowej przy określaniu państwa członkowskiego, w którym została wymierzona kara o charakterze pieniężnym, jako „państwa wydającego”, natomiast państwa członkowskiego, do którego orzeczenie zostało przekazane w celu jego wykonania, jako „państwa wykonującego”.
31. Decyzja ramowa opiera się na zasadzie wzajemnego uznawania (motyw 1) z jednoczesnym uszanowaniem praw podstawowych i przestrzeganiem zasad uznanych w art. 6 TUE i wyrażonych w karcie (motyw 5). Ponadto art. 3 wyraźnie stanowi: „Niniejsza decyzja ramowa nie narusza obowiązku poszanowania praw podstawowych i podstawowych zasad prawnych zawartych w art. 6 traktatu”. Tak więc prawodawca wyraźnie zamierzał ułatwić transgraniczne wykonywanie kar o charakterze pieniężnym przy jednoczesnym zachowaniu gwarancji przewidzianych dla jednostki, wobec której kary te mają zostać wykonane.
32. Za tym wyraźnie uspokajającym stwierdzeniem kryje się jednak szereg już znacznie mniej uspokajających zagadnień, do których należy się odnieść. Po pierwsze: czy za wykazem orzeczeń nakazujących uiszczenie kary o charakterze pieniężnym objętych decyzją ramową kryje się jakaś szczególna logika? Po drugie: jaką konkretnie ochronę zamierzał przyznać jednostce prawodawca? Po trzecie: biorąc pod uwagę oczywistą okoliczność, iż rzeczywista sankcja ekonomiczna wynikająca z wymierzenia kary o charakterze pieniężnym jest zależna od okoliczności, w jakich znajduje się osoba, której ją wymierzono – w jaki sposób w ramach systemu zamierza się dokonać oceny proporcjonalności sankcji?
33. Wykaz przestępstw i wykroczeń określony w art. 5, wobec których orzeczenia sankcji pieniężnej mogą zostać wykonane, jest bardzo zróżnicowanym zbiorem, który wydaje się zasadniczo czerpać inspirację z przestępstw i wykroczeń wymienionych w art. 2 decyzji ramowej 2002/584/WSiSW w sprawie europejskiego nakazu aresztowania(6). Jednakże wykaz ten został rozszerzony o pewną liczbę kolejnych przestępstw i wykroczeń: przemyt towarów, naruszenia praw własności intelektualnej, groźby i akty przemocy wobec osób, uszkodzenie mienia, kradzież oraz – co ma największe znaczenie dla niniejszego postępowania – „naruszenie przepisów ruchu drogowego”.
34. Przyznaję, iż mam trudności ze zrozumieniem logiki leżącej u podstaw włączenia przez prawodawcę do decyzji ramowej – która poza tym (zasadniczo) dotyczy kwestii, które można by określić jako „główny nurt prawa karnego” – tego ostatniego elementu (poza oczywistą użytecznością dla państw członkowskich, polegającą na zapewnieniu, że kary takie będą mogły zostać wyegzekwowane od kierowców z innych państw członkowskich). Jak by nie było, pozostaje oczywiste, że procedura przewidziana w decyzji ramowej sama obszernie odwołuje się do pojęć prawa karnego(7) oraz że została ona skonstruowana w taki sposób, iż pełne i odpowiednie gwarancje procesowe – słusznie wymagane w kontekście postępowania karnego – będą uszanowane, zanim orzeczenie nakazujące uiszczenie kary o charakterze pieniężnym będzie mogło zostać wykonane w państwie wykonującym. Zważywszy, iż „naruszenie przepisów ruchu drogowego” zostało ujęte w wykazie, wynika z tego, że w wypadku gdy orzeczenie nakazujące uiszczenie kary o charakterze pieniężnym wydane w związku z naruszeniem przepisów prawa drogowego ma zostać wykonane, winny mieć zastosowanie te same gwarancje procesowe co gwarancje procesowe mające na przykład zastosowanie w stosunku do orzeczenia nakazującego uiszczenie kary o charakterze pieniężnym wydanego w związku z korupcją, nielegalnym handlem środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi albo przemytem towarów.
35. Ujmując rzecz inaczej: system wzajemnego uznawania kar o charakterze pieniężnym, ustanowiony decyzją ramową, wskazuje na wysoki stopień wzajemnego zaufania pomiędzy państwami członkowskimi. Jednakże, jak zauważa Rada Europejska w programie sztokholmskim, „[o]chrona praw osób podejrzanych i oskarżonych w postępowaniu karnym stanowi jedną z podstawowych wartości Unii, mającą zasadnicze znaczenie dla utrzymania wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi i zaufania opinii publicznej w Unii”(8). Z tej właśnie przyczyny ochrona przyznana obywatelowi w ten sposób, że „dana osoba miała możliwość skierowania sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd właściwy także w sprawach karnych” [jak wskazano w art. 1 lit. a) pkt ii) i iii) decyzji ramowej], ma prawdopodobnie na celu zrównoważenie ochrony dostępnej przed „sądem państwa wydającego w odniesieniu do przestępstwa lub wykroczenia zgodnie z prawem państwa wydającego” [art. 1 lit. a) pkt i)] bądź okoliczności, że orzeczenie pochodzi od „sądu właściwego także w sprawach karnych” [art. 1 lit. a) pkt iv)].
36. Być może byłoby kuszące sądzić, iż z tej przyczyny, że „naruszenie przepisów prawa drogowego” jest w swej istocie mniej naganne od terroryzmu bądź zabójstwa, osoba, na której ciąży zobowiązanie uiszczenia kary o charakterze pieniężnym z tytułu tego pierwszego czynu, ma mniejsze zapotrzebowanie na pełny zakres ochrony wynikającej z zasad prawa karnego niż osoba skazana za te drugie przestępstwa. Uważam, iż takiemu podejściu należy się przeciwstawiać. Decyzja ramowa wskazuje – choć poprzez nieco odmienne sformułowania zawarte w art. 1 lit. a) ‒ że ochrona wynikająca z dostępu do „sądu państwa wydającego w odniesieniu do przestępstwa lub wykroczenia” lub do „sądu właściwego także w sprawach karnych” jest wstępną przesłanką wykonania orzeczenia. Moje założenie wyjściowe opiera się na tym, że obie formuły są w istocie równorzędne; nie mogą więc istnieć dwie znacząco odmienne od siebie normy ochrony w ramach jednego i tego samego instrumentu prawnego (decyzji ramowej), w zależności od tego, czy przestępstwo lub wykroczenie ujęte w wykazie skutkujące wydaniem orzeczenia nakazującego uiszczenie kary o charakterze pieniężnym zostałoby uznane za mniej lub bardziej poważne. Program sztokholmski ujmuje to zagadnienie w następujący sposób: „[i]stotne znaczenie ma to, by środki egzekwowania prawa z jednej strony i środki służące zagwarantowaniu przestrzegania praw jednostki, praworządności i zasad ochrony międzynarodowej z drugiej strony były ze sobą spójne i wzajemnie się wzmacniały”(9).
37. W istocie pytania przesłane przez Vrchní soud zmierzają do ustalenia, jaka powinna być wykładnia decyzji ramowej na potrzeby zapewnienia skutecznej ochrony sądowej obywatelom Unii, którym, podobnie jak M. Balážowi, w toku korzystania ze swobody przemieszczania się na terytorium Unii zostały wymierzone kary o charakterze pieniężnym w innych państwach członkowskich niż te, w których obywatele ci mają stałe miejsce zamieszkania(10).
38. Badając zagadnienia wyłaniające się w niniejszej sprawie, cały czas mam na uwadze okoliczność, że M. Baláž nie złożył uwag na piśmie ani nie był reprezentowany na rozprawie. Zważywszy na zaciekłość, z jaką zaskarżył on krajowe postępowanie egzekucyjne, przedstawiając wersję wydarzeń (za którą przemawiają zeznania co najmniej jednego świadka) zupełnie odbiegającą(11) od stanu faktycznego będącego podstawą postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia przepisów ruchu drogowego i kary o charakterze pieniężnym wymierzonej mu zaocznie przez Bezirkshauptmannschaft, brak zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Trybunałem jest niepokojący. Pomimo że kara o charakterze pieniężnym mogła zostać wymierzona w trybie postępowania administracyjnego, to jednak ramy egzekucyjne mają charakter prawnokarny. Nie wykluczam możliwości, że jako kierowca samochodu ciężarowego otrzymujący czeskie wynagrodzenie (dla którego to kierowcy już sama ewentualność konieczności uiszczenia grzywny w wysokości 220 EUR może być przerażająca) M. Baláž mógł uznać, że nie posiada środków na pokrycie dalszych kosztów zastępstwa procesowego przed Trybunałem. Daleka jestem również od pewności, że miał on wiedzę na temat (ograniczonych) możliwości zwrócenia się do Trybunału o pomoc prawną.
39. Z powyższych przyczyn uważam, że spoczywa na mnie obowiązek co najmniej wskazania pewnej liczby elementów mogących mieć znaczenie dla kwestii, czy M. Baláž autentycznie posiadał (czy też nie) „możliwość” skierowania sprawy do rozstrzygnięcia przez „sąd właściwy także w sprawach karnych” [co stanowi określoną w art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej przesłankę wykonalności wymierzonej mu kary o charakterze pieniężnym]. Czynię to w dalszej części niniejszej opinii, wskazując, iż są to zagadnienia o zasadniczym charakterze(12). Są to elementy o praktycznym znaczeniu – elementarz obrony w sprawach karnych. Ich zakres rozciąga się od posiadania informacji niezbędnych do skorzystania z prawa do odwołania się do sądu karnego po zagadnienie oceny proporcjonalności wymierzonej kary. Do sądu krajowego, w ramach oceny stanu faktycznego, należeć będzie przeprowadzenie wszelkich niezbędnych weryfikacji, gdy sprawa do niego powróci.
W przedmiocie pytania pierwszego
40. W pytaniu pierwszym sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy wyrażenie „sąd właściwy także w sprawach karnych” zawarte w art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej należy interpretować jako autonomiczne pojęcie prawa Unii Europejskiej.
41. Rządy niderlandzki i szwedzki uważają, że znaczenie tego przepisu należy określać zgodnie z prawem wydającego państwa członkowskiego. Tymczasem sąd odsyłający oraz rządy czeski, włoski i austriacki, wespół z Komisją, wyrażają pogląd, iż jest to autonomiczne pojęcie prawa Unii Europejskiej, któremu należy nadać jednolitą wykładnię.
42. Podzielam ten drugi pogląd.
43. Zgodnie z konsekwentnym orzecznictwem Trybunału należy pamiętać, iż zarówno potrzeba jednolitego stosowania prawa Unii Europejskiej, jak i zasada równości wskazują na to, że treści przepisu tego prawa, który to przepis nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich dla określenia jego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadać w całej Unii Europejskiej autonomiczną i jednolitą wykładnię, którą należy ustalić, uwzględniając kontekst przepisu i cel danego uregulowania(13).
44. Cel decyzji ramowej został już wskazany: wykonywanie orzeczeń nakazujących uiszczenie kary o charakterze pieniężnym w drodze wzajemnego uznawania(14). Wyrażenie „sąd właściwy także w sprawach karnych” zawarte w art. 1 lit. a) pkt iii) odgrywa kluczową rolę przy określaniu zakresu decyzji ramowej, ponieważ określa ono kategorię orzeczeń nakazujących uiszczenie kary o charakterze pieniężnym korzystających z wzajemnego uznawania, a w konsekwencji ‒ wykonania. Choć w innych przepisach decyzji ramowej rzeczywiście występują odesłania do prawa krajowego(15), to omawiany przepis ich nie zawiera.
45. Wobec powyższego proponuję, aby na potrzeby realizacji zamierzonego celu i zakresu decyzji ramowej Trybunał przyjął takie samo podejście, jakie już poparł w przedmiocie wykładni decyzji ramowej w sprawie europejskiego nakazu aresztowania(16), która również ma za przedmiot wzajemne uznawanie orzeczeń w sprawach karnych. W wyrokach w sprawach Mantello(17) i Kozłowski(18) Trybunał orzekł, że pojęcia mające decydujące znaczenie dla zakresu stosowania rzeczonej decyzji ramowej muszą podlegać jednolitej wykładni(19); nie można pozostawić rozstrzygnięcia ich znaczenia uznaniu organów sądowych każdego państwa członkowskiego zgodnie z prawem krajowym.
46. Potrzeba jednolitej wykładni ma szczególne znaczenie (jak w niniejszej sprawie), jeżeli rozpatrywany przepis zawiera gwarancję procesową dla jednostki. Dostęp do „sądu właściwego także w sprawach karnych” stanowi gwarancję właściwej i skutecznej ochrony sądowej, zanim jednostka stanie się adresatem orzeczenia sankcji pieniężnej, które to orzeczenie może podlegać wykonaniu w dowolnym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Powyższe przeciwstawia się możliwości znaczącego zróżnicowania gwarancji procesowych w poszczególnych państwach członkowskich. W rzeczy samej, wspólna ufność w gwarancje procesowe dostępne dla osób oskarżonych o przestępstwo lub wykroczenie leży u podstaw zasady wzajemnego uznawania orzeczeń w sprawach karnych. Jednolita wykładnia pojęcia „sądu właściwego także w sprawach karnych” stwarza wzajemne zaufanie, które musi stanowić podstawę wzajemnego uznawania.
47. Trudności związane z przedkładaniem jednolitej wykładni nad wykładnią, która odsyła do prawa krajowego w celu zdefiniowania owego przepisu, mają charakter bardziej teoretyczny niźli rzeczywisty. Pozostaje oczywiście prawdą, że każde państwo członkowskie posiada swój własny ustrój sądów, a także że ani niniejsza decyzja ramowa, ani pozostałe decyzje ramowe dotychczas nie podejmowały próby dokonania harmonizacji w tym zakresie. Zwracam jednakże uwagę, iż z praktycznego punktu widzenia to, czy wyrażenie „sąd właściwy także w sprawach karnych” jest interpretowane jako autonomiczne pojęcie, czy też w drodze odesłania do prawa państwa wydającego, nie stanowi faktycznie żadnej różnicy dla sądu w państwie wykonującym. Sąd ten dalej stoi przed zasadniczym problemem (prawdopodobnej) nieznajomości ustroju sądów w państwie wydającym. Zatem bez zasięgnięcia bardziej szczegółowych informacji może on nie być w stanie przekonać się, czy sąd w państwie wydającym spełnia tę definicję.
48. Wobec powyższego proponuję, aby Trybunał w odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne orzekł, że wyrażenie „sąd właściwy także w sprawach karnych” zawarte w art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej należy interpretować jako autonomiczne pojęcie prawa Unii Europejskiej.
W przedmiocie pytania 2a
49. W pytaniu 2a sąd odsyłający dąży do ustalenia, jakie ogólne przesłanki powinien spełniać sąd, aby mógł zostać uznany za „sąd właściwy także w sprawach karnych” w rozumieniu art. 1 lit. a) pkt iii).
50. Sąd odsyłający i rząd czeski stoją na stanowisku, iż pojęcie to należy rozumieć jako oznaczające organ (który musi być sądem) działający w oparciu o przepisy regulujące postępowanie karne. Rządy włoski i austriacki uważają, że musi on być sądem, w którym gwarancje procesowe zawarte w art. 6 EKPC są dostępne dla osoby zainteresowanej. Rząd szwedzki wyraża pogląd, iż (o ile jest to zagadnienie prawa Unii, a nie prawa krajowego) to, czy dany sąd jest „sądem właściwym także w sprawach karnych”, winno być określane na podstawie przesłanek materialnych, a nie formalnych. Rząd niderlandzki uważa, iż do państwa wydającego należy ocena, czy jego sąd spełnia tę definicję. Komisja zajęła stanowisko, że art. 1 lit. a) pkt iii) odsyła do sądu właściwego w sprawach formalnie zakwalifikowanych jako sprawy karne w państwie wydającym. Sąd ten może być również właściwy w sprawach innych niż karne. Jednak na potrzeby spełnienia wymogów zawartych w art. 1 lit. a) pkt iii) to wydział karny sądu musi być władny do sprawowania kontroli nad orzeczeniem sankcji pieniężnej.
51. Podzielam pogląd sądu odsyłającego i tych rządów, które uważają, że przesłankę ogólną „sądu właściwego także w sprawach karnych” stanowi to, iż jest to sąd działający w oparciu o przepisy regulujące postępowanie karne oraz stosujący gwarancje procesowe przewidziane w art. 6 EKPC, niezależnie od tego, czy jest on również właściwy w sprawach innych niż karne.
52. Jak już wskazałam(20), przestępstwa i wykroczenia skutkujące wzajemnym uznaniem i wykonaniem wymienione w art. 5 decyzji ramowej obejmują czyny uznawane za przestępstwa we wszystkich państwach członkowskich, takie jak „terroryzm”, jak również czyny uznawane za przestępstwa tylko w niektórych państwach członkowskich (a w innych wchodzące w zakres stosowania prawa administracyjnego, a nie karnego). „Naruszenie przepisów ruchu drogowego” należy do tej drugiej kategorii. Tak więc zamiarem prawodawcy było ułatwienie wzajemnego uznawania orzeczeń nakazujących uiszczenie kary o charakterze pieniężnym za te przestępstwa i wykroczenia bez jednoczesnej harmonizacji pojęcia przestępstwa. Jeżeli przestępstwo i wykroczenie zostały wymienione w art. 5, to może to skutkować wzajemnym uznaniem bez względu na to, czy prawo państwa wydającego bądź państwa wykonującego kwalifikuje czyn zagrożony karą jako „przestępstwo”.
53. Z braku harmonizacji pojęcia „przestępstwa” wynika, że wyrażenie „sąd właściwy także w sprawach karnych” nie może narzucać jednolitej wykładni, czym jest „sprawa karna”.
54. Z tej też przyczyny uważam, że nie należy przyjmować wykładni zaproponowanej przez Komisję. Spowodowałaby ona ustanowienie niezamierzonego ograniczenia zakresu stosowania decyzji ramowej, gdyby tylko te sądy, które są właściwe w „sprawach karnych”, określone przepisami prawa państwa wydającego, zostały objęte definicją wyrażenia „sąd właściwy także w sprawach karnych”. Państwa członkowskie, w których niektóre z czynów zabronionych wymienionych w art. 5 nie zostały zakwalifikowane jako „przestępstwa”, a w których ustrój sądów przewiduje, że orzeczenia administracyjne dotyczące tych czynów zabronionych podlegają kontroli sądów, które są odrębne od sądów właściwych w sprawach karnych na podstawie przepisów prawa krajowego, nie mogłyby korzystać z procedury wzajemnego uznawania w odniesieniu do orzeczeń nakazujących uiszczenie kary o charakterze pieniężnym z tytułu takich czynów zabronionych. Uważam, iż sprzeciwia się to deklarowanym przez pracodawcę intencjom umieszczenia takich czynów zabronionych w wykazie zawartym w art. 5, a tym sposobem pozostaje niezgodne z celem decyzji ramowej.
55. Jednakże wespół z ułatwieniem wzajemnego uznawania orzeczeń nakazujących uiszczenie kary o charakterze pieniężnym prawodawca również w sposób wyraźny zagwarantował poszanowanie praw podstawowych osoby zainteresowanej (zob. motyw 5 oraz art. 3 decyzji ramowej).
56. Jeżeli zestawimy ze sobą te dwa bliźniacze cele, to uważam, że art. 1 lit. a) pkt iii) należy interpretować w ten sposób, iż orzeczenie nakazujące uiszczenie kary o charakterze pieniężnym wydane przez organ administracji skutkuje wzajemnym uznaniem, a następnie wykonaniem, pod warunkiem że osoba zainteresowana miała odpowiednią możliwość zaskarżenia tego orzeczenia przed sądem zapewniającym poszanowanie jej praw podstawowych. Z powyższego wynika z kolei, że sąd właściwy w sprawach dotyczących takich orzeczeń nakazujących uiszczenie kary o charakterze pieniężnym w państwie wydającym musi być sądem, którego ustrój, postępowanie oraz zakres sprawowanej kontroli zapewniają minimalne gwarancje procesowe, o których mowa w art. 47 i 48 karty, jeżeli dana osoba jest oskarżona o popełnienie czynu zagrożonego karą. Innymi słowy, pomimo iż sąd właściwy nie musi być sądem w państwie wydającym, który jest właściwy w sprawach określonych jako „karne” zgodnie z przepisami prawa tego państwa członkowskiego, to musi on tym niemniej stosować te same gwarancje procesowe i materialne.
57. Prawa zapewnione w art. 47 i 48 karty wyraźnie obejmują prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy, możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy i przedstawiciela, ograniczone prawo do pomocy prawnej; ponadto w myśl przepisu ogólnego „gwarantuje się poszanowanie prawa do obrony”. Artykuł 52 ust. 3 karty wyraźnie wskazuje, że „w zakresie, w jakim […] karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w [EKPC], ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez [EKPC]”. Wyjaśnienie odnoszące się do art. 47 i 48 karty potwierdza, że ich podstawą jest art. 6 EKPC(21).
58. Artykuł 6 EKPC zawiera w swoich pierwszych trzech ustępach istotne gwarancje dla osób oskarżonych o popełnienie czynu zagrożonego karą. Tak więc organ orzekający musi być ustanowiony ustawą, niezawisły i bezstronny. Musi on zapewnić poszanowanie niżej wymienionych gwarancji. Oskarżony musi: być uważany za niewinnego do czasu udowodnienia mu winy zgodnie z ustawą; niezwłocznie otrzymać szczegółową informację w języku dla niego zrozumiałym o istocie i przyczynie skierowanego przeciwko niemu oskarżenia; posiadać odpowiedni czas i możliwość do przygotowania obrony; mieć możliwość bronienia się osobiście lub przez ustanowionego przez siebie obrońcę, a jeśli nie ma wystarczających środków na pokrycie kosztów obrony – mieć możliwość bezpłatnego korzystania z pomocy obrońcy wyznaczonego z urzędu, gdy wymaga tego dobro wymiaru sprawiedliwości; mieć możliwość przesłuchania lub spowodowania przesłuchania świadków oskarżenia oraz żądania obecności i przesłuchania świadków obrony na takich samych warunkach jak świadków oskarżenia; oraz mieć możliwość korzystania z bezpłatnej pomocy tłumacza, jeżeli nie rozumie lub nie mówi językiem używanym w sądzie.
59. W jakim zakresie ochrona tych praw podstawowych osób oskarżonych o popełnienie przestępstwa może zostać również uznana za niezbędną dla osób, których czyn karalny jest sklasyfikowany jako mający charakter administracyjny, a nie karny, zgodnie z prawem krajowym, lecz których jedyna ochrona przed quasi‑automatycznym uznaniem i wykonaniem(22) orzeczenia nakazującego uiszczenie kary o charakterze pieniężnym opiera się na gwarancji procesowej zawartej w art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej: że powinny one mieć „możliwość skierowania sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd właściwy także w sprawach karnych”?
60. Uważam, iż wykładnia zawężająca, wyłączająca odesłanie do gwarancji procesowych właściwych dla „postępowania karnego” zawartych w art. 6 ust. 1, 2 i 3 EKPC, nie byłaby właściwa z kilku przyczyn.
61. Po pierwsze, samo brzmienie decyzji ramowej sprzeciwia się takiej wykładni. W tekście art. 1 lit. a) pkt iii) jest wyraźnie mowa o sądzie właściwym w sprawach karnych. Jaki byłby sens tego sformułowania, gdyby na sądzie tym nie spoczywał obowiązek wykonywania tych kompetencji orzeczniczych wraz z gwarancjami procesowymi dla jednostki, które wiążą się z właściwością w sprawach karnych?
62. Po drugie, możliwość sprawowania kontroli przez taki sąd stanowi jedyną ochronę jednostki przed następczym wzajemnym uznaniem i wykonaniem orzeczenia nakazującego uiszczenie kary o charakterze pieniężnym. Przemawia to na rzecz rozszerzającej, a nie zawężającej wykładni przyznanej ochrony.
63. Po trzecie, zachodzi możliwość, że osoba, wobec której wymierzono karę o charakterze pieniężnym, ma inną wersję wydarzeń, na których kara ta została oparta. Jeżeli wersja tej osoby zostałaby przyjęta, to skutek mógłby być taki, że kara w ogóle nie zostałaby wymierzona, względnie nakazano by uiszczenie kary o znacznie niższej wysokości. Aby nie dopuścić do podważenia wzajemnego zaufania leżącego u podstaw wzajemnego uznawania (a tym samym do znaczącego osłabienia zaufania opinii publicznej wobec wzajemnego zaufania i jego akceptacji), istotne jest, aby istniała możliwość właściwej kontroli sądowej orzeczenia nakazującego uiszczenie kary o charakterze pieniężnym (która to kontrola wymaga zbadania stanu faktycznego, a nie tylko przepisów prawa, oraz z którą może się wiązać stawiennictwo i przesłuchanie świadków).
64. Po czwarte, uważam, iż przy wzajemnym uznawaniu i wykonywaniu orzeczeń nakazujących uiszczenie kary o charakterze pieniężnym wymogi językowe stają się szczególnie istotnymi gwarancjami uczciwego procesu. Z samej definicji orzeczenie nakazujące uiszczenie kary o charakterze pieniężnym może podlegać uznaniu i wykonaniu na podstawie decyzji ramowej, tylko jeżeli osoba zainteresowana przebywała w jednym państwie członkowskim (państwie wydającym) w chwili popełnienia czynu zabronionego, zaś obecnie przebywa w innym państwie członkowskim (państwie wykonującym). Język chorwacki stał się kolejnym językiem urzędowym Unii(23), dołączając do 23 języków urzędowych, które już odzwierciedlają różnorodność i bogactwo kulturowe jej narodów(24). W kontekście Unii, która obejmuje zasady swobody przepływu osób i swobody przedsiębiorczości, ochrona praw językowych i przywilejów jednostki nabiera szczególnego znaczenia, co Trybunał uznał już w wyroku w sprawie Bickel i Franz(25).
65. Już sam sukces jednolitego rynku oznacza, że litewski kierowca samochodu ciężarowego może zostać zatrzymany przez policję w trakcie przejazdu przez Polskę lub Niemcy w drodze do Belgii w celu dostarczenia towarów. Jeżeli zaszłyby okoliczności prowadzące do wymierzenia temu kierowcy kary o charakterze pieniężnym, to jest zrozumiałe i ważne z punktu widzenia państwa członkowskiego, iż kara ta podlegałaby wykonaniu wobec niego w Wilnie. Równie ważne jest, aby kierowca samochodu ciężarowego posiadał odpowiednią ochronę swoich praw podstawowych.
66. W konsekwencji wyrażam pogląd, że ogólne przesłanki „sądu właściwego także w sprawach karnych” na potrzeby art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej są następujące: a) organ odwoławczy musi być sądem; oraz b) musi on zapewniać poszanowanie minimum gwarancji wymaganych w art. 6 ust. 1, 2 i 3 EKPC.
67. Co się tyczy słowa „także”, to mając na uwadze brak harmonizacji ustrojów sądów w Unii Europejskiej, a także na potrzeby zapewnienia pełnej skuteczności decyzji ramowej, słowo to należy interpretować w ten sposób, że jeżeli sąd jest właściwy w sprawach innych niż sprawy karne, oprócz tego, że jest właściwy w sprawach, w których stosuje przepisy o postępowaniu karnym, to nie jest on wyłączony spod definicji zawartej w art. 1 lit. a) pkt iii). Kwestią zasadniczą pozostaje natomiast, że przy badaniu orzeczenia nakazującego uiszczenie kary o charakterze pieniężnym sąd ten musi stosować procedurę zapewniającą poszanowanie minimalnych gwarancji procesowych określonych w art. 6 ust. 1, 2 i 3 EKPC.
68. Można by stwierdzić, że proponowana przeze mnie definicja spowoduje ograniczenie zasady wzajemnego uznawania, zatwierdzonej na posiedzeniu Rady Europejskiej w Tampere w 1999 r., która ma stać się podstawą współpracy sądowej zarówno w sprawach cywilnych, jak i karnych. Jednakże wzajemne uznawanie orzeczeń w sprawach karnych z góry zakłada, że państwa członkowskie mają zaufanie do systemów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych funkcjonujących w pozostałych państwach członkowskich, a w szczególności że pokładają ufność, iż prawa osób podejrzanych bądź oskarżonych są zagwarantowane zgodnie ze wspólnymi minimalnymi normami. Wobec powyższego należy zwrócić uwagę, że jeden z wniosków przyjętych w Tampere stanowi: „należy rozpocząć prace również nad tymi aspektami prawa procesowego, względem których minimalne wspólne normy są uważane za konieczne dla ułatwienia stosowania zasady wzajemnego uznawania, z jednoczesnym poszanowaniem podstawowych zasad prawnych państw członkowskich”(26).
69. Choć przyjęto szereg środków przewidujących wzajemne uznawanie i wykonywanie orzeczeń sądowych, włącznie z niniejszą decyzją ramową, to dotychczas poczyniono znacznie mniejsze postępy w zakresie określenia wspólnych minimalnych norm gwarancji procesowych. W 2009 r. Rada przyjęła harmonogram działań(27) mających na celu umocnienie praw procesowych osób podejrzanych lub oskarżonych w postępowaniu karnym, zatwierdzony przez Radę Europejską, a następnie uznany za część programu sztokholmskiego. Do chwili obecnej zostały przyjęte dwa środki wymienione w tym harmonogramie: dyrektywa 2010/64/UE(28) w sprawie prawa do tłumaczenia ustnego i tłumaczenia pisemnego w postępowaniu karnym oraz dyrektywa 2012/13/UE(29) w sprawie prawa do informacji w postępowaniu karnym. Przygotowany został również wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie prawa dostępu do adwokata w postępowaniu karnym oraz prawa do powiadomienia osoby trzeciej o zatrzymaniu(30).
70. Obie przyjęte dyrektywy powinny mieć zastosowanie w postępowaniu przed „sądem właściwym także w sprawach karnych”, który rozpoznaje odwołania od orzeczeń wydanych przez organy inne niż sądy w przedmiocie sankcji za drobne przestępstwa: zob. motyw 16 dyrektywy 2010/64 oraz motyw 17 dyrektywy 2012/13. W konsekwencji po upływie terminu na transpozycję tych dyrektyw (odpowiednio: 27 października 2013 r. i 2 czerwca 2014 r.) sąd właściwy także w sprawach karnych w rozumieniu art. 1 lit. a) pkt iii) będzie zobowiązany do stosowania wspólnych minimalnych norm ustanowionych przez te dyrektywy przy wykonywaniu swojej kompetencji orzeczniczej w sprawach karnych w trybie odwoławczym w celu skontrolowania sankcji administracyjnej(31).
71. Wobec powyższego proponuję, aby Trybunał w odpowiedzi na pytanie 2a orzekł, iż art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej należy interpretować w ten sposób, że „sąd właściwy także w sprawach karnych” jest sądem, przed którym osoba zainteresowana korzysta z praw zagwarantowanych w art. 6 ust. 1, 2 i 3 EKPC przy rozpoznawaniu sprawy.
W przedmiocie pytania 2b
72. W pytaniu 2b sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy austriacki Unabhängiger Verwaltungssenat należy uważać za „sąd właściwy także w sprawach karnych” w rozumieniu art. 1 lit. a) pkt iii).
73. Właściwy organ państwa wykonującego dokonuje wstępnej weryfikacji – na podstawie treści samego orzeczenia nakazującego uiszczenie kary o charakterze pieniężnym i zaświadczenia przekazanego wraz z owym orzeczeniem zgodnie z art. 4 decyzji ramowej – czy orzeczenie może być przedmiotem wzajemnego uznania, a następnie wykonania na podstawie art. 6 decyzji ramowej (chyba że zastosowanie ma jedna z podstaw odmowy uznania lub wykonania wymienionych w art. 7). Z mocy art. 11 ust. 2 państwo wykonujące może albo uznać i wykonać orzeczenie, albo odmówić jego uznania i wykonania. Nie może ono natomiast przeprowadzić rewizji orzeczenia: jedynie państwo wydające może rozstrzygać wnioski o rewizję orzeczenia. Tak więc weryfikacja jest kluczowa, jeżeli miałaby zostać zachowana równowaga pomiędzy wzajemnym uznaniem i wykonaniem z jednej strony a ochroną praw podstawowych z drugiej strony.
74. Artykuł 7 ust. 1 i 2 decyzji ramowej zawiera wykaz okoliczności, w których właściwe organy państwa wykonującego mogą odmówić uznania i wykonania orzeczenia. Artykuł 7 ust. 3 stanowi, iż w przypadku niektórych z wymienionych podstaw – przed podjęciem decyzji o odmowie uznania i wykonania orzeczenia w całości lub w części – „właściwy organ w państwie wykonującym porozumiewa się przy użyciu odpowiednich środków z właściwym organem w państwie wydającym i w odpowiednich przypadkach zwraca się z prośbą o niezwłoczne dostarczenie wszelkich niezbędnych informacji”.
75. Ujmując jednak rzecz w bardziej zasadniczy sposób, „orzeczenie” wchodzi w zakres stosowania samej decyzji ramowej tylko wówczas, gdy spełnia przesłanki określone w jednej z czterech kategorii wymienionych wyczerpująco w art. 1 lit. a), powstałe wskutek popełnienia jednego z czynów karalnych wymienionych wyczerpująco w art. 5. Tylko takiemu orzeczeniu można przyznać atrybut wzajemnego uznania i wykonania. Jeżeli właściwy organ nie ma w tym względzie pewności [ponieważ na przykład poweźmie on wątpliwości, czy „dana osoba miała możliwość skierowania sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd właściwy także w sprawach karnych” zgodnie z wymogami art. 1 lit. a) pkt iii)], to powinien on moim zdaniem w podobny sposób (to jest przez bezpośrednią analogię do art. 7 ust. 3) porozumieć się z właściwym organem w państwie wydającym oraz zwrócić się z prośbą o dostarczenie wszelkich niezbędnych informacji. Po uzyskaniu owych informacji właściwy organ winien wyciągnąć odpowiednie wnioski, w świetle definicji przedstawionej przez sam Trybunał w odpowiedzi udzielonej na pytanie 2a, w celu określenia, czy dany organ jest „sądem właściwym także w sprawach karnych”(32). Jeżeli zajdzie potrzeba, istnieje również możliwość porozumiewania się z punktami kontaktowymi w ramach Europejskiej Sieci Sądowej(33).
76. W uwagach na piśmie skierowanych do Trybunału rząd austriacki wskazał na niektóre elementy, które umożliwiają samemu Trybunałowi udzielenie sądowi odsyłającemu pomocy w rozstrzygnięciu sprawy. W szczególności rząd austriacki potwierdza, że Unabhängiger Verwaltungssenat zobowiązany jest do stosowania ustawy o karach administracyjnych (Verwaltungsstrafgesetz 1991) oraz że zobowiązany jest do zagwarantowania praw określonych w art. 6 EKPC, w tym gwarancji mających zastosowanie, jeżeli dana osoba zostaje oskarżona o popełnienie czynu zagrożonego karą (art. 6 ust. 2 i 3). Sam sąd odsyłający zwraca uwagę, iż Europejski Trybunał Praw Człowieka (zwany dalej „ETPC”) orzekł, że Unabhängiger Verwaltungssenat jest sądem(34) w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC oraz że stosuje on zasadę domniemania niewinności(35). Sąd odsyłający zauważa również, że w wyroku w sprawie Kammerer(36) ETPC orzekł, iż prawo do bycia wysłuchanym osobiście nie zawsze jest zagwarantowane. W tym względzie rząd austriacki podnosi, że orzeczenie ETPC w tej sprawie bynajmniej nie oznacza, iż Unabhängiger Verwaltungssenat w ogóle nie stosuje tego prawa.
77. Okoliczność, że po stronie sądu może niekiedy wystąpić przypadek braku poszanowania obowiązkowych gwarancji procesowych, nie dyskwalifikuje owego sądu jako „sądu właściwego także w sprawach karnych”. Jednakże brak poszanowania takiej gwarancji w konkretnej sprawie mającej za przedmiot orzeczenie nakazujące uiszczenie kary o charakterze pieniężnym oznacza moim zdaniem, że właściwy organ państwa wykonującego nie byłby zobowiązany do uznania i wykonania tego orzeczenia na podstawie decyzji ramowej. Uznając i wykonując takie orzeczenia, właściwy organ wykonuje przepisy prawa Unii, a w konsekwencji zobowiązany jest do poszanowania praw zagwarantowanych w art. 47 i 48 karty, odzwierciedlających prawa przewidziane w art. 6 EKPC(37). Jeżeli którekolwiek z tych praw zostałoby naruszone, wówczas właściwy organ, po wyczerpaniu procedury mającej na celu uzyskanie informacji od państwa wydającego na podstawie art. 7 ust. 3, może sprzeciwić się uznaniu i wykonaniu orzeczenia na podstawie art. 20 ust. 3 decyzji ramowej(38).
78. Wobec powyższego proponuję, aby Trybunał w odpowiedzi na pytanie 2b orzekł, że do sądu krajowego należy stwierdzenie, czy w świetle dostępnych dlań informacji Unabhängiger Verwaltungssenat jest „sądem właściwym także w sprawach karnych” w rozumieniu art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej.
W przedmiocie pytania 2c
79. W świetle zaproponowanej przeze mnie odpowiedzi na pytanie pierwsze nie zachodzi potrzeba udzielania odpowiedzi na pytanie 2c.
W przedmiocie pytania trzeciego
80. W pytaniu trzecim sąd odsyłający dąży, po pierwsze, do ustalenia, czy art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej należy interpretować w ten sposób, że „możliwość skierowania sprawy do rozstrzygnięcia” przez „sąd właściwy także w sprawach karnych” występuje w sytuacji, gdy osoba zainteresowana musi najpierw zaskarżyć orzeczenie organu administracyjnego przed tym samym organem, a dopiero kolejne orzeczenie wydane przez ten organ może prowadzić do złożenia odwołania do „sądu właściwego także w sprawach karnych”. Po drugie, sąd ten zapytuje, czy sąd rozpoznający odwołanie musi rozpoznać sprawę, zanim orzeczenie stanie się prawomocne, oraz czy musi mieć możliwość zbadania całokształtu sprawy, zarówno okoliczności faktycznych, jak i prawnych.
81. Sąd odsyłający oraz wszyscy uczestnicy postępowania, którzy złożyli uwagi w przedmiocie tego pytania, uznają, że nie wzbudza sprzeciwu możliwość dostępu do sądu dopiero po kolejnym etapie administracyjnym. Rządy czeski i włoski, a także Komisja, dodają, że sąd musi mieć pełne kompetencje orzecznicze do rozstrzygania sporów co do okoliczności faktycznych i prawnych. Rząd czeski dodatkowo podnosi, że orzeczenie nie może stać się prawomocne, zanim zostanie przyznany dostęp do sądu. Rząd włoski nie uważa natomiast za konieczne, aby dla zapewnienia skutecznej ochrony sądowej osoby zainteresowanej zachodziła konieczność, by orzeczenie nie stało się prawomocne na etapie administracyjnym.
82. Podzielam poglądy sądu odsyłającego i tych rządów, które złożyły uwagi w przedmiocie owego pytania, że przesłanka „możliwości skierowania sprawy do rozstrzygnięcia” zostaje spełniona, jeżeli możliwość ta powstaje dopiero wówczas, gdy osoba zainteresowana wyczerpała kolejne etapy postępowania administracyjnego. Jednakże „możliwość skierowania sprawy do rozstrzygnięcia” przez sąd nie może zostać obwarowana warunkami uniemożliwiającymi lub czyniącymi nadmiernie utrudnionym wykonywanie tego uprawnienia. W takim bowiem wypadku osoba zainteresowana nie miałaby zapewnionej skutecznej ochrony sądowej(39).
83. W tym miejscu należy mieć na uwadze, że istota praw podstawowych zagwarantowanych w art. 6 TUE oraz w art. 47 i 48 karty nie polega na teoretycznym dostępie do sądu. W przepisach tych jest mowa o skutecznej ochronie dla poszczególnych obywateli. Tak jak ważne jest określenie „sądu właściwego także w sprawach karnych” w sposób, który zapewnia odpowiednią i skuteczną ochronę, tak równie ważne jest interpretowanie wyrażenia „możliwości skierowania sprawy do rozstrzygnięcia” w sposób zapewniający, iż gwarancja ta nie będzie pozbawiona treści i że prawo to nie będzie czysto teoretyczne bądź iluzoryczne(40).
84. Jeżeli okaże się to niezbędne(41), do sądu krajowego w państwie wykonującym należy przeprowadzenie stosownych badań w ramach przeprowadzonej procedury, aby uzyskał on przekonanie, że tak faktycznie było. Jako minimum sugeruję, aby sąd krajowy zweryfikował: czy orzeczenie nakazujące uiszczenie kary o charakterze pieniężnym zostało udostępnione adresatowi w języku dla niego zrozumiałym; czy były zrozumiałe pouczenia o sposobie złożenia odwołania oraz o jego terminie; czy jasno określono, od którego dnia rozpoczyna się bieg terminu na wniesienie odwołania(42); czy adresat został pouczony, czy musi być reprezentowany, czy też może on sam siebie reprezentować; czy został pouczony o ewentualnej dostępności pomocy prawnej (a w wypadku odpowiedzi twierdzącej, na jakich warunkach)(43) oraz czy zagadnienia językowe (język porozumiewania się z sądem; język, w którym przedkładana jest argumentacja na piśmie lub ustnie) zostały potraktowane w sposób przejrzysty i użyteczny(44).
85. Ponadto podzielam pogląd sądu odsyłającego i tych państw członkowskich oraz Komisji, które podnoszą, że sąd rozpoznający sprawę musi posiadać pełne kompetencje orzecznicze do badania okoliczności zarówno faktycznych, jak i prawnych wynikających ze sprawy. Tylko wówczas, gdy sąd posiada tak rozumiane pełne kompetencje orzecznicze, ma on możliwość zapewnienia pełnego poszanowania praw osoby zainteresowanej zagwarantowanych w art. 6 ust. 1, 2 i 3 EKPC. Pod warunkiem istnienia możliwości rozstrzygnięcia sprawy w taki sposób okoliczność, że orzeczenie staje się „prawomocne” na administracyjnym etapie postępowania (gdy istnieje możliwość wniesienia środka odwoławczego do sądu w terminie późniejszym), nie podważa skutecznej ochrony sądowej przysługującej osobie zainteresowanej. Przy tym zastrzeżeniu nie uważam, aby orzeczenie, które staje się prawomocne na administracyjnym etapie postępowania, wykraczało poza zakres stosowania decyzji ramowej.
86. W związku z powyższym proponuję, żeby art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej interpretować w ten sposób, iż istnieje „możliwość skierowania sprawy do rozstrzygnięcia”, w sytuacji gdy osoba zainteresowana musi najpierw wyczerpać postępowanie administracyjne, pod warunkiem że dostęp do sądu nie jest obwarowany warunkami uniemożliwiającymi lub czyniącymi nadmiernie utrudnionym wykonywanie tego uprawnienia. Po drugie, sąd rozpoznający sprawę musi być właściwy do zbadania okoliczności zarówno faktycznych, jak i prawnych. Po trzecie, art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej nie stoi na przeszkodzie, aby orzeczenie nakazujące uiszczenie kary o charakterze pieniężnym, wydane przez organ administracyjny, stało się prawomocne przed rozpoznaniem sprawy przez sąd.
Postscriptum: proporcjonalność nałożonej kary
87. Domniemany element ochrony praw podstawowych przyznanej obywatelowi na podstawie wymogu zawartego w art. 1 lit. a) pkt iii), to jest istnienia „możliwości skierowania sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd właściwy także w sprawach karnych”, wiąże się z proporcjonalnością wymierzonej kary. Nabiera to szczególnego znaczenia w świetle okoliczności, iż z art. 11 ust. 2 decyzji ramowej jasno wynika, że państwo wykonujące nie może przeprowadzić żadnej rewizji orzeczenia nakazującego uiszczenie kary o charakterze pieniężnym. Adresat takiego orzeczenia nie ma zatem możliwości złożenia skargi w swoim „miejscowym” sądzie w celu przedstawienia argumentacji na rzecz złagodzenia czynu karalnego bądź ubiegania się o zmniejszenie wymierzonej kary.
88. Stwierdzenie, że przeciętne wynagrodzenia są znacząco zróżnicowane w poszczególnych państwach Unii Europejskiej, jest wręcz banalne. Grzywna w wysokości, która może być z pewnością dokuczliwa, lecz znośna w przypadku wymierzenia jej jednej osobie (np. obywatelowi państwa członkowskiego ze względnie wysokimi zarobkami), może być drakońską i nieproporcjonalną karą, gdy zostaje wymierzona osobie ze znacznie niższymi zarobkami miesięcznymi, wobec której to osoby zapadło orzeczenie nakazujące uiszczenie kary o charakterze pieniężnym wskutek zdarzenia, jakie miało miejsce w trakcie przejazdu owej osoby przez to państwo członkowskie w drodze do państwa członkowskiego jej zamieszkania i zatrudnienia lub z tegoż państwa. Uważam, że wyrażenie „możliwość skierowania sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd właściwy także w sprawach karnych” zawiera domniemanie, iż występuje możliwość zaskarżenia kwoty kary wymierzonej przez organ administracyjny przed tym sądem, zanim orzeczenie nakazujące uiszczenie kary o charakterze pieniężnym zostanie uznane i zanim stanie się ono wykonalne.
89. Powiedziawszy powyższe, pragnę podkreślić, że nie sugeruję, iż organ administracyjny wymierzający karę administracyjną zobowiązany jest do różnicowania jej wysokości w zależności od tego, skąd pochodzi osoba zainteresowana. Stanowiłoby to niemal dyskryminację ze względu na obywatelstwo, co byłoby (oczywiście) niezgodne z prawem Unii Europejskiej. Po prostu przypominam podstawową zasadę prawa karnego – stosowaną według mojej wiedzy we wszystkich systemach prawnych państw członkowskich – że sąd właściwy w sprawach karnych, badając, czy dana kara jest odpowiednia, powinien mieć na względzie okoliczności dotyczące zarówno czynu karalnego, jak i sprawcy.
Wnioski
90. W świetle powyższego proponuję, aby w odpowiedzi na pytania prejudycjalne przesłane przez Vrchní soud v Praze Trybunał zinterpretował decyzję ramową Rady 2005/214/WSiSW z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie stosowania zasady wzajemnego uznawania do kar o charakterze pieniężnym w następujący sposób:
1) Wyrażenie „sąd właściwy także w sprawach karnych” zawarte w art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej jest autonomicznym pojęciem prawa Unii Europejskiej.
2a) Artykuł 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej należy interpretować w ten sposób, że „sąd właściwy także w sprawach karnych” jest sądem, przed którym osoba zainteresowana korzysta z praw zagwarantowanych w art. 6 ust. 1, 2 i 3 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przy rozpoznawaniu sprawy.
2b) Do właściwego organu krajowego w państwie wykonującym należy stwierdzenie, czy niezależny austriacki sąd administracyjny (Unabhängiger Verwaltungssenat) może zostać uznany za „sąd właściwy także w sprawach karnych” w rozumieniu art. 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej.
3) „Możliwość skierowania sprawy do rozstrzygnięcia” występuje w sytuacji, gdy osoba zainteresowana musi najpierw wyczerpać postępowanie administracyjne, pod warunkiem że dostęp do sądu nie jest obwarowany warunkami uniemożliwiającymi lub czyniącymi nadmiernie utrudnionym wykonywanie tego uprawnienia. Sąd rozpoznający sprawę musi posiadać pełne kompetencje orzecznicze do zbadania okoliczności zarówno faktycznych, jak i prawnych. Artykuł 1 lit. a) pkt iii) decyzji ramowej nie stoi na przeszkodzie, aby orzeczenie o wymierzeniu kary o charakterze pieniężnym wydane przez organ administracyjny stało się prawomocne przed rozpoznaniem sprawy przez sąd.