HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a treia)
9 noiembrie 2017(*)
„Trimitere preliminară – Decizie a Comisiei Europene privind restituirea sumelor plătite și care constituie titlu executoriu – Articolul 299 TFUE – Executare silită – Măsuri de executare – Stabilirea instanței naționale competente în materie de contencios al executării – Stabilirea persoanei căreia îi revine obligația pecuniară – Condiții de aplicare a modalităților procedurale naționale – Autonomie procedurală a statelor membre – Principiile echivalenței și efectivității”
În cauza C‑217/16,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Efeteio Athinon (Curtea de Apel din Atena, Grecia), prin decizia din 3 martie 2016, primită de Curte la 18 aprilie 2016, în procedura
Comisia Europeană
împotriva
Dimos Zagoriou
CURTEA (Camera a treia),
compusă din domnul L. Bay Larsen (raportor), președinte de cameră, și domnii J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby și M. Vilaras, judecători,
avocat general: domnul M. Bobek,
grefier: doamna L. Hewlett, administrator principal,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 8 martie 2017,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru Comisia Europeană, de D. Triantafyllou, de M. Konstantinidis și de A. Katsimerou, în calitate de agenți;
– pentru Dimos Zagoriou, de G. Papadopoulos, dikigoros;
– pentru guvernul elen, de E. Tsaousi și de K. Georgiadis, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 17 mai 2017,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 299 TFUE, precum și a Regulamentului (CEE) nr. 2052/88 al Consiliului din 24 iunie 1988 privind misiunile și eficiența fondurilor structurale, precum și coordonarea activităților proprii între ele și cu operațiunile Băncii Europene de Investiții și ale altor instrumente financiare existente (JO 1988, L 185, p. 9), a Regulamentului (CEE) nr. 4253/88 al Consiliului din 19 decembrie 1988 de aplicare a Regulamentului nr. 2052/88 în ceea ce privește coordonarea colaborării între diferite fonduri structurale, pe de o parte, și între acestea și cele ale Băncii Europene de Investiții și ale altor instrumente financiare existente, pe de altă parte (JO 1988, L 374, p. 1) și a Regulamentului (CEE) nr. 4256/88 al Consiliului din 19 decembrie 1988 de aplicare a Regulamentului nr. 2052/88 în ceea ce privește Fondul European de Orientare și Garantare Agricolă (FEOGA), secțiunea Orientare (JO 1988, L 374, p. 25).
2 Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Comisia Europeană, pe de o parte, și Dimos Zagoriou (Municipalitatea Zagori, Grecia), pe de altă parte, în legătură cu recuperarea, în temeiul unei decizii ale acesteia privind restituirea unor sume plătite anterior și constituind titlu executoriu, în conformitate cu articolul 299 TFUE, a unei părți dintr‑un ajutor acordat prin Fondul European de Orientare și Garantare Agricolă (FEOGA).
Cadrul juridic
3 Articolul 24 din Regulamentul nr. 4253/88 prevede:
„(1) Dacă realizarea unei acțiuni sau a unei măsuri nu pare să justifice decât în parte contribuția financiară care i‑a fost alocată, Comisia procedează la o examinare adecvată a cazului în cadrul parteneriatului, solicitând în special statului membru sau autorităților desemnate de acesta pentru punerea în aplicare a acțiunii să își prezinte observațiile într‑un termen stabilit.
(2) În urma acestei examinări, Comisia poate reduce sau suspenda contribuția pentru acțiunea sau măsura în cauză, dacă examinarea confirmă existența unei neregularități și, în special, a unei modificări importante care afectează condițiile punerii în aplicare a acțiunii sau a măsurii și pentru care nu a fost solicitată aprobarea Comisiei.
(3) Orice sumă primită în mod nejustificat și care trebuie recuperată se rambursează Comisiei. Sumele nerambursate se pot majora cu dobânzi de întârziere […]” [traducere neoficială]
Litigiul principal și întrebările preliminare
4 Prin Decizia C(2006) 4798 din 4 octombrie 2006, care constituie titlu executoriu în conformitate cu articolul 299 TFUE, Comisia a fixat la 284 739,20 euro suma pe care i‑o datora Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis tou Dimou Aristis Zagoriou Ioanninon (întreprinderea municipală pentru dezvoltarea turistică a Municipalității Aristi Zagoriou Ioanninon, Grecia). Această decizie avea ca obiect recuperarea unui ajutor acordat acesteia din urmă în cursul anului 1993.
5 Întrucât întreprinderea municipală menționată fusese plasată în lichidare, Comisia a notificat Municipalității Kentriko Zagori (Grecia), care absorbise între timp Municipalitatea Aristi Zagoriou Ioanninon și, prin urmare, era subrogată în drepturile și obligațiile acesteia din urmă, o somație de plată din data de 31 august 2008, iar ulterior, printr‑un înscris din 7 octombrie 2008, notificat Municipalității Kentriko Zagori la 15 octombrie 2008, a solicitat instituirea unei popriri în cuantum de 322 213,54 euro asupra conturilor bancare ale Municipalității Kentriko Zagori de la o instituție bancară. Aceasta din urmă, în executarea actului de poprire, a plătit Comisiei integralitatea sumei respective.
6 După cum reiese din decizia de trimitere, la 23 octombrie 2008, Municipalitatea Kentriko Zagori (Grecia), pentru care Municipalitatea Zagori continuă procedura principală în calitate de succesoare cu titlu universal, a formulat la Monomeles Protodikeio Athinon (Tribunalul de Mare Instanță în complet de judecător unic din Atena, Grecia) contestație la somația de plată care îi fusese notificată în temeiul acestei decizii a Comisiei.
7 Municipalitatea Kentriko Zagori a solicitat, de asemenea, în cadrul aceleiași proceduri, anularea actului de poprire.
8 În susținerea cererilor sale, contestatoarea a invocat, pe de o parte, faptul că nu avea calitate procesuală pasivă și, în consecință, nu putea face obiectul unei astfel de măsuri de executare și, pe de altă parte, faptul că suma în litigiu privea venituri care nu puteau fi poprite.
9 Prin hotărârea din 14 mai 2013, Monomeles Protodikeio Athinon (Tribunalul de Mare Instanță în complet de judecător unic din Atena), după ce s‑a declarat competent pentru a soluționa litigiul ca urmare a naturii private a acestuia, a admis în parte cererile contestatoarei, anulând actul de poprire respectiv, ca urmare a lipsei calității procesuale pasive a Municipalității Kentriko Zagori.
10 Comisia a declarat apel împotriva acestei hotărâri la instanța de trimitere, apreciind printre altele că instanța de prim grad de jurisdicție a interpretat în mod eronat dreptul Uniunii. Această instituție consideră în esență că respectiva instanță de prim grad de jurisdicție nu era competentă să soluționeze litigiul principal, întrucât acesta, de natură administrativă, era de competența instanțelor administrative. Comisia susține în plus că executarea trebuie să fie continuată împotriva Municipalității Zagori.
11 În aceste condiții, Efeteio Athinon (Curtea de Apel din Atena, Grecia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Care este natura actelor [Comisiei] în exercitarea competențelor sale prevăzute în Regulamentele nr. 2052/88, nr. 4253/88 și nr. 4256/88 și, mai precis, aceste acte ale Comisiei [sunt] acte de drept public și dau naștere, în orice caz, unor litigii administrative cu privire la fond, în special atunci când obiectul popririi efectuate de [Comisie] este o creanță privată, în condițiile în care creanța inițială pentru plata căreia s‑a pornit executarea silită rezultă dintr‑un raport juridic de drept public, derivat din actele [Comisiei] menționate mai sus, sau sunt acte de drept privat care dau naștere unor litigii de drept privat?
2) Având în vedere articolul 299 TFUE, potrivit căruia executarea silită a actelor [Comisiei] care impun o obligație pecuniară în sarcina altor persoane decât statele membre este reglementată de normele de procedură civilă în vigoare în statul pe teritoriul căruia se efectuează executarea silită și având în vedere dispoziția de la acest articol potrivit căreia controlul legalității măsurilor de executare este de competența instanțelor naționale, în ce mod se stabilește competența instanțelor naționale cu privire la litigiile care rezultă din această executare, în cazul în care, potrivit legislației naționale, litigiile menționate constituie litigii administrative cu privire la fond, cu alte cuvinte în cazul în care raportul în cauză este de drept public?
3) În cazul executării silite a unor acte ale [Comisiei] adoptate în temeiul Regulamentelor nr. 2052/88, nr. 4253/88 și nr. 4256/88 și care impun o obligație pecuniară în sarcina altor persoane decât statele membre, calitatea procesuală pasivă a debitorului [se stabilește] în temeiul dreptului național sau în temeiul dreptului Uniunii?
4) În cazul în care persoana căreia îi incumbă o obligație pecuniară care derivă dintr‑un act al [Comisiei] adoptat în temeiul Regulamentelor nr. 2052/88, nr. 4253/88 și nr. 4258/88 este o societate municipală, ulterior dizolvată, municipalitatea căreia îi aparține societatea respectivă este răspunzătoare pentru îndeplinirea obligației pecuniare în cauză față de [Comisie] potrivit regulamentelor menționate anterior?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima și la a doua întrebare
12 Prin intermediul primei și al celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 299 TFUE trebuie interpretat în sensul că acest articol stabilește alegerea instanței naționale competente în ceea ce privește acțiunile legate de executarea silită a actelor Comisiei care impun o obligație pecuniară în sarcina altor persoane decât statele membre care constituie titlu executoriu, în conformitate cu articolul menționat.
13 În această privință, din modul de redactare a articolului 299 primul paragraf TFUE reiese că actele, printre altele ale Comisiei, care impun o obligație pecuniară în sarcina altor persoane decât statele membre constituie titlu executoriu.
14 Deși este adevărat că articolul 299 al doilea paragraf TFUE precizează că executarea silită este reglementată de normele de procedură civilă în vigoare în statul pe teritoriul căruia are loc această procedură, trimiterea la normele de procedură civilă trebuie să fie înțeleasă în sensul că vizează normele naționale care reglementează executarea silită. Astfel, la articolul 299 al treilea paragraf TFUE se prevede că, după învestirea cu formulă executorie, continuarea executării silite de către persoana interesată are loc potrivit legislației naționale, iar conform articolului 299 al patrulea paragraf TFUE, controlul legalității măsurilor de executare este de competența instanțelor naționale.
15 Rezultă atât din modul de redactare, cât și din structura articolului 299 TFUE că acesta nu conține vreo dispoziție expresă care stabilește, în dreptul național, alegerea instanței competente pentru soluționarea litigiilor legate de executarea silită a actelor Comisiei care impun o obligație pecuniară și care constituie titlu executoriu.
16 Prin urmare, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru, în temeiul principiului autonomiei procedurale a acestuia, sarcina de a efectua o astfel de stabilire și de a reglementa modalitățile procedurale aplicabile acțiunilor în justiție destinate să asigure protecția drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii. Cu toate acestea, reiese dintr‑o jurisprudență constantă a Curții că aplicarea dreptului național nu trebuie să aducă atingere aplicării și eficacității dreptului Uniunii și că această situație s‑ar regăsi, printre altele, în cazul în care respectiva aplicare ar face practic imposibilă recuperarea fondurilor acordate nelegal. Aplicarea dreptului național trebuie de asemenea să fie realizată în mod nediscriminatoriu în raport cu procedurile care urmăresc soluționarea litigiilor naționale de același tip, iar instanțele naționale trebuie să procedeze în această materie cu aceeași diligență și potrivit unor modalități care nu fac mai dificilă recuperarea sumelor respective decât în situații comparabile privitoare la punerea în aplicare a normelor naționale corespunzătoare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 martie 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening și alții, C‑383/06-C‑385/06, EU:C:2008:165, punctele 48 și 50, precum și jurisprudența citată).
17 Comisia susține, în observațiile scrise, că dreptul Uniunii impune ca instanțele din același sistem jurisdicțional să fie competente pentru a soluționa atât acțiunile privind recuperarea unor ajutoare plătite în mod nejustificat din resurse naționale, cât și pe cele privind recuperarea unor ajutoare plătite în mod nejustificat din resurse ale Uniunii Europene.
18 În această privință, din considerațiile expuse la punctul 16 din prezenta hotărâre rezultă că acțiunile aferente executării silite a actelor unei autorități publice naționale și cele aferente executării silite a unui act al unei instituții a Uniunii, menționat la articolul 299 TFUE, trebuie să primească un tratament egal.
19 În acest scop, trebuie, pe de o parte, să se identifice procedurile sau acțiunile comparabile și, pe de altă parte, să se determine dacă acțiunile care au legătură cu executarea silită a unui act menționat la articolul 299 TFUE sunt tratate într‑un mod mai puțin favorabil decât acțiunile comparabile care au legătură cu executarea silită a unui act al unei autorități publice naționale.
20 În ceea ce privește, în primul rând, comparabilitatea acțiunilor, este de competența instanței naționale, care cunoaște direct modalitățile procedurale aplicabile, să verifice similitudinea acțiunilor respective din punctul de vedere al obiectului, al cauzei și al elementelor lor esențiale (Hotărârea din 27 iunie 2013, Agrokonsulting-04, C‑93/12, EU:C:2013:432, punctul 39 și jurisprudența citată).
21 În ceea ce privește, în al doilea rând, tratamentul similar al acțiunilor, trebuie amintit că fiecare caz în care se ridică problema dacă o prevedere procedurală internă care privește acțiunile întemeiate pe dreptul Uniunii este mai puțin favorabilă decât cele referitoare la acțiuni similare de natură internă trebuie analizat de instanța națională ținând cont de locul pe care respectiva prevedere îl ocupă în cadrul procedurii în ansamblul său, de modul în care se derulează și de particularitățile acesteia în fața diverselor instanțe naționale (Hotărârea din 1 decembrie 1998, Levez, C‑326/96, EU:C:1998:577, punctul 44 și jurisprudența citată).
22 Instanța națională trebuie, prin urmare, să examineze dacă normele procedurale aplicabile acțiunilor care au legătură cu executarea silită a unui act menționat la articolul 299 TFUE sunt mai puțin favorabile decât cele aplicabile acțiunilor aferente executării silite a unui act al unei autorități publice naționale. Astfel, dreptul Uniunii ar fi încălcat dacă aplicarea unor norme diferite litigiilor similare ar conduce la un tratament mai puțin favorabil al acțiunilor care au legătură cu executarea silită a unui act menționat la articolul 299 TFUE.
23 În această privință, trebuie amintit că o normă procedurală în temeiul căreia litigii similare ar fi judecate de instanțe naționale diferite după cum aceste litigii se întemeiază pe dreptul Uniunii sau pe dreptul național nu ar constitui în mod necesar o modalitate procedurală care să poată fi calificată drept nefavorabilă (a se vedea prin analogie Hotărârea din 12 februarie 2015, Baczó și Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, punctul 46).
24 În această privință, trebuie să se constate în speță că, pe de o parte, nu a fost invocat niciun motiv potrivit căruia acțiunile formulate printre altele în fața instanțelor civile ar fi mai puțin favorabile Comisiei decât cele formulate în fața instanțelor administrative și, pe de altă parte, că dosarul de care dispune Curtea nu conține niciun element în acest sens. Prin urmare, revine instanței naționale sarcina de a efectua o examinare a unei eventuale nerespectări, în speță, a principiului echivalenței.
25 Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la prima și la a doua întrebare că articolul 299 TFUE trebuie interpretat în sensul că acest articol nu stabilește alegerea instanței naționale competente în ceea ce privește acțiunile legate de executarea silită a actelor Comisiei care impun în sarcina altor persoane decât statele membre o obligație pecuniară care constituie titlu executoriu, conform articolului menționat, întrucât această stabilire intră sub incidența dreptului național în temeiul principiului autonomiei procedurale, sub rezerva ca această stabilire să nu aducă atingere aplicării și eficacității dreptului Uniunii.
26 Revine instanței naționale sarcina de a stabili dacă aplicarea normelor procedurale naționale acțiunilor aferente executării silite a actelor menționate la articolul 299 TFUE se efectuează într‑un mod nediscriminatoriu în raport cu procedurile prin care se urmărește soluționarea litigiilor naționale de același tip și potrivit unor modalități care să nu facă mai dificilă recuperarea sumelor vizate prin aceste acte decât în cazuri comparabile privind punerea în aplicare a unor dispoziții naționale corespunzătoare.
Cu privire la a treia și la a patra întrebare
27 Prin intermediul celei de a treia și al celei de a patra întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 299 TFUE, precum și Regulamentele nr. 2052/88, nr. 4253/88 și nr. 4256/88 trebuie interpretate în sensul că stabilesc, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, persoanele împotriva cărora poate fi continuată executarea silită în temeiul unei decizii a Comisiei privind restituirea sumelor plătite și care constituie titlu executoriu.
28 În această privință, trebuie amintit că, potrivit articolului 299 primul paragraf TFUE, actele Consiliului Uniunii Europene, ale Comisiei sau ale Băncii Centrale Europene care impun o obligație pecuniară în sarcina altor persoane decât statele membre constituie titlu executoriu.
29 Din această dispoziție rezultă că actele menționate sunt susceptibile să facă obiectul unei executări silite împotriva persoanelor, altele decât statele, vizate prin acestea.
30 În ceea ce privește normele naționale privind executarea silită, din același articol 299 TFUE al doilea și al treilea paragraf reiese că aceste norme reglementează modalitățile executării silite, iar nu identitatea persoanei la care se poate referi această executare.
31 Prin urmare, în lipsa unor norme de drept al Uniunii care să specifice persoanele menționate și care să permită să se stabilească, printre altele, dacă executarea poate fi continuată împotriva unei alte persoane decât destinatarul deciziei Comisiei, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru să stabilească persoanele împotriva cărora poate fi continuată executarea silită, cu condiția însă ca normele naționale să nu fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile situațiilor similare supuse dreptului intern (principiul echivalenței) și să nu facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii (principiul efectivității) (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 februarie 2015, Baczó și Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, punctele 41 și 42, precum și jurisprudența citată).
32 Pe această bază trebuie să stabilească instanța națională persoanele respective, în cazul dispariției persoanei vizate printr‑o decizie care impune o obligație pecuniară în sarcina sa.
33 În această privință, Comisia susține că normele naționale pertinente în materie de succesiune exclud total sau fac excesiv de dificilă executarea deciziilor adoptate în temeiul articolului 299 TFUE în ceea ce privește o categorie de debitori ai Uniunii și fac, în orice caz, mai dificilă rambursarea creanțelor Uniunii decât cea a creanțelor similare ale statului elen. Astfel, potrivit Comisiei, aceste norme ar permite unei autorități publice care controlează o societate care a perceput în mod nejustificat un ajutor al Uniunii să lichideze această societate și, în esență, să își însușească toate activele sale, inclusiv acest ajutor, având totodată puterea discreționară de a renunța la pasivele acesteia. Prin urmare, în cauza principală, Municipalitatea Zagori ar fi moștenit datorii de la Municipalitatea Kentriko Zagori față de statul elen și față de organismele de securitate socială, însă nu și pe cele față de Uniune.
34 Cea de a treia și cea de a patra întrebare adresate de instanța de trimitere nu au însă ca obiect conformitatea cu dreptul Uniunii a normelor dreptului național referitoare la succesiunea unei întreprinderi municipale lichidate. De altfel, decizia de trimitere nu conține un cadru juridic pertinent referitor la normele privind succesiunea în dreptul național și, așadar, nu permite Curții să asiste instanța de trimitere în soluționarea litigiului concret din fața sa.
35 Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la a treia și la a patra întrebare că articolul 299 TFUE, precum și Regulamentele nr. 2052/88, nr. 4253/88 și nr. 4256/88 trebuie interpretate în sensul că nu stabilesc, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, persoanele împotriva cărora poate fi continuată executarea silită în temeiul unei decizii a Comisiei privind restituirea sumelor plătite și care constituie titlu executoriu. Revine dreptului național sarcina de a stabili aceste persoane, sub rezerva respectării principiilor echivalenței și efectivității.
Cu privire la cheltuielile de judecată
36 Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară:
1) Articolul 299 TFUE trebuie interpretat în sensul că acest articol nu stabilește alegerea instanței naționale competente în ceea ce privește acțiunile legate de executarea silită a actelor Comisiei Europene care impun în sarcina altor persoane decât statele membre o obligație pecuniară care constituie titlu executoriu, conform articolului menționat, întrucât această stabilire intră sub incidența dreptului național în temeiul principiului autonomiei procedurale, sub rezerva ca această stabilire să nu aducă atingere aplicării și eficacității dreptului Uniunii.
Revine instanței naționale sarcina de a stabili dacă aplicarea normelor procedurale naționale acțiunilor aferente executării silite a actelor menționate la articolul 299 TFUE se efectuează într‑un mod nediscriminatoriu în raport cu procedurile prin care se urmărește soluționarea litigiilor naționale de același tip și potrivit unor modalități care să nu facă mai dificilă recuperarea sumelor vizate prin aceste acte decât în cazuri comparabile privind punerea în aplicare a unor dispoziții naționale corespunzătoare.
2) Articolul 299 TFUE, precum și Regulamentul (CEE) nr. 2052/88 al Consiliului din 24 iunie 1988 privind misiunile și eficiența fondurilor structurale, precum și coordonarea activităților proprii între ele și cu operațiunile Băncii Europene de Investiții și ale altor instrumente financiare existente, Regulamentul (CEE) nr. 4253/88 al Consiliului din 19 decembrie 1988 de aplicare a Regulamentului nr. 2052/88 în ceea ce privește coordonarea colaborării între diferite fonduri structurale, pe de o parte, și între acestea și cele ale Băncii Europene de Investiții și ale altor instrumente financiare existente, pe de altă parte, și Regulamentul (CEE) nr. 4256/88 al Consiliului din 19 decembrie 1988 de aplicare a Regulamentului nr. 2052/88 în ceea ce privește Fondul European de Orientare și Garantare Agricolă (FEOGA), secțiunea Orientare, trebuie interpretate în sensul că nu stabilesc, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, persoanele împotriva cărora poate fi continuată executarea silită în temeiul unei decizii a Comisiei Europene privind restituirea sumelor plătite și care constituie titlu executoriu.
Revine dreptului național sarcina de a stabili aceste persoane, sub rezerva respectării principiilor echivalenței și efectivității.
Semnături