CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. M. POIARES MADURO
presentadas el 18 de enero de 2006 1(1)
Asunto C‑459/03
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
Irlanda
«Litigio entre Irlanda y el Reino Unido – Tribunal arbitral constituido conforme al anexo VII de la Convención de Naciones Unidos sobre el Derecho del Mar de 1982 – Competencia conferida al Tribunal de Justicia – Artículo 292 CE – Artículo 193 EA – Obligación de cooperación – Artículo 10 CE – Artículo 192 EA»
1. El presente procedimiento por incumplimiento exige que el Tribunal de Justicia examine por primera vez una supuesta infracción de los artículos 292 CE y 193 EA por parte de un Estado miembro. La Comisión cree que Irlanda ha vulnerado estas disposiciones, así como el artículo 10 CE y el artículo 192 EA, al someter una controversia con otro Estado miembro (el Reino Unido) a un Tribunal arbitral constituido conforme a la Convención de Naciones Unidos sobre el Derecho del Mar (en lo sucesivo, «Convemar»).
2. De acuerdo con el artículo 292 CE y su contraparte, el artículo 193 EA, de idéntico tenor, «los Estados miembros se comprometen a no someter las controversias relativas a la interpretación o aplicación del presente Tratado a un procedimiento de solución distinto de los previstos en este mismo Tratado». Con objeto de determinar si se infringieron estas disposiciones, el Tribunal de Justicia debe determinar si el asunto que Irlanda planteó ante el Tribunal arbitral está comprendido dentro del ámbito de aplicación del Derecho comunitario.
I. Los hechos y el procedimiento administrativo previo
3. El presente procedimiento tiene su origen en una controversia entre Irlanda y el Reino Unido sobre el funcionamiento de una planta de combustible MOX en Sellafield, Noroeste de Inglaterra, en la costa del Mar de Irlanda. La planta está diseñada para reciclar plutonio a partir de combustible nuclear usado, mediante la mezcla de dióxido de plutonio con dióxido de uranio empobrecido y su transformación en combustible de óxidos mixtos (MOX), que puede utilizarse como fuente de energía en las centrales de energía atómica.
4. El Reino Unido aprobó la construcción de la planta de combustible MOX por British Nuclear Fuel plc (en lo sucesivo, «BNFL») tras una evaluación de impacto medioambiental publicada por BNFL en 1993. La construcción de la planta se terminó en 1996. En octubre de 2001, tras realizar cinco encuestas públicas sobre las justificaciones económicas de la planta de combustible MOX, el Reino Unido autorizó a BNFL a poner la planta en funcionamiento y a producir MOX.
5. El 25 de octubre de 2001 Irlanda, alegando que el Reino Unido había incumplido diversas disposiciones de la Convemar, inició un procedimiento contra éste sobre la planta de combustible MOX ante un Tribunal arbitral constituido conforme al anexo VII de la Convemar. (2)
6. El 20 de junio de 2002 Irlanda y los servicios de la Comisión mantuvieron una reunión sobre la controversia sobre la planta de combustible MOX. (3) El 15 de mayo de 2003, la Comisión dirigió a Irlanda un escrito de requerimiento en el que le reprochaba haber incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de los artículos 10 CE y 292 CE y los artículos 192 EA y 193 EA, al haber iniciado un procedimiento previsto en la Convemar contra el Reino Unido.
7. Mediante escrito de 15 de julio de 2003 Irlanda manifestó su desacuerdo con la opinión de la Comisión. El 19 de agosto de 2003, la Comisión dirigió a Irlanda un dictamen motivado por haber promovido el procedimiento arbitral previsto en la Convemar a causa de la planta de combustible MOX contra el Reino Unido. El 16 de septiembre de 2003 Irlanda contestó que seguía sin estar de acuerdo con el punto de vista de la Comisión. La Comisión interpuso un recurso ante el Tribunal de Justicia el 15 de octubre de 2003.
II. Las cuestiones planteadas
8. El Tribunal de Justicia sólo ha sido requerido rara vez para resolver una controversia entre dos Estados miembros. (4) Sin embargo, en virtud del artículo 220 CE en relación con el artículo 227 CE y el artículo 136 EA en relación con el artículo 142 EA, el Tribunal de Justicia tiene competencia sobre estas controversias cuando se refieren a la aplicación e interpretación del Tratado CE o el Tratado Euratom. (5)
9. Los artículos 292 CE y 193 EA disponen que tal competencia es exclusiva. Unidas, estas disposiciones constituyen lo que se ha denominado un «monopolio jurisdiccional» del Tribunal de Justicia respecto de los litigios entre Estados miembros relativos a la aplicación e interpretación del Derecho comunitario. (6)
10. La competencia exclusiva del Tribunal de Justicia sobre los litigios entre Estados miembros relativos al Derecho comunitario es una forma de preservar la autonomía del ordenamiento jurídico comunitario. (7) Sirve para garantizar que los Estados miembros no contraigan obligaciones legales de Derecho internacional público que puedan entrar en conflicto con sus obligaciones de Derecho comunitario. Fundamentalmente, el artículo 292 CE y el artículo 193 EA expresan el deber de lealtad para con el sistema judicial establecido por los Tratados comunitarios. Los Estados miembros han acordado resolver sus diferencias por las vías previstas en los Tratados; deben abstenerse de someter sus controversias relacionadas con dichos Tratados a otros sistemas de solución de conflictos. (8)
11. La Comisión alega que Irlanda ha infringido esta norma al someter a arbitraje ante un Tribunal constituido conforme a la Convemar su controversia con el Reino Unido relativa a la planta de combustible MOX. La cuestión esencial que debe determinar el Tribunal de Justicia es si esta controversia se refiere al Derecho comunitario. El Tribunal de Justicia debe examinar y comparar, por una parte, el ámbito de su competencia y, por otra, el objeto del litigio promovido ante el Tribunal arbitral.
12. Ante el Tribunal arbitral, Irlanda alega que el Reino Unido incumplió tres tipos de obligaciones. En primer lugar, la obligación de realizar una evaluación adecuada de los efectos potenciales de la autorización de una planta de combustible MOX en el medio marino del Mar de Irlanda. A este respecto, Irlanda invoca el artículo 206 de la Convemar. En segundo lugar, la obligación de cooperar con Irlanda, como Estado ribereño del semicerrado Mar de Irlanda, en la adopción de las medidas necesarias par preservar el medio marino de ese mar. A este respecto, Irlanda invoca los artículos 123 y 197 de la Convemar. En tercer lugar, la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para proteger y preservar el medio marino del Mar de Irlanda. En relación con esto, Irlanda invoca los artículos 192, 193, 194, 207, 211, 213 y 217 de la Convemar.
13. Las posiciones de Irlanda y la Comisión en lo que se refiere al alcance de la competencia del Tribunal de Justicia sobre la controversia de la planta de combustible MOX son diametralmente opuestas. Según Irlanda, ninguna de las cuestiones controvertidas es del ámbito de competencia del Tribunal de Justicia, Por el contrario, la Comisión alega que la totalidad de la controversia está comprendida en el ámbito de competencia del Tribunal de Justicia. A los efectos del presente procedimiento, sin embargo, no es necesario determinar si la totalidad de la controversia de la planta de combustible MOX entra en el ámbito de competencia del Tribunal de Justicia. Basta con verificar si al menos parte del objeto de la misma está sometida al Derecho comunitario. Si es así, en mi opinión, queda demostrada una infracción del artículo 292 CE –o, en su caso, del artículo 193 EA–.
14. Esto no significa que por el mero hecho de que parte de la controversia está comprendida en el ámbito del Derecho comunitario, la competencia del Tribunal de Justicia se extienda a la totalidad de la misma. Puede ser que dicha controversia quede amplia y quizá predominantemente fuera de la competencia del Tribunal de Justicia, y que sólo una o pocas de las cuestiones objeto de litigio entren dentro de dicha competencia. Sin embargo, en esos casos, el artículo 292 CE –o el artículo 193 EA– prohíbe que la totalidad de la controversia, incluidos los elementos que entran en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario, se someta a un procedimiento de solución distinto de los previstos en los Tratados comunitarios. Después de todo, no hay un límite respecto de las normas que determinan el monopolio jurisdiccional del Tribunal de Justicia. Siempre que se trate del Derecho comunitario, los Estados miembros deben resolver sus diferencias en el interior de la Comunidad. (9)
15. La Comisión ha presentado tres alegaciones. En primer lugar, sostiene que las disposiciones de la Convemar invocadas por Irlanda ante el Tribunal arbitral forman parte del Derecho comunitario y, por consiguiente, corresponden a la exclusiva competencia del Tribunal de Justicia respecto de la resolución de controversias entre Estados miembros. En consecuencia, la iniciación de un procedimiento arbitral contra otro Estado miembro relativo a las disposiciones de la Convemar de que se trata equivale a una infracción del artículo 292 CE. En segundo lugar, la Comisión considera que Irlanda infringió los artículos 292 CE y 193 EA al solicitar al Tribunal arbitral que aplicase disposiciones de determinadas Directivas comunitarias. En tercer lugar, alega que al iniciar un procedimiento de este tipo Irlanda vulneró la obligación de cooperación leal que se deriva del artículo 10 CE y del artículo 192 EA.
16. Examinaré sucesivamente estas tres alegaciones.
III. La competencia del Tribunal de Justicia respecto de las disposiciones de la Convemar
17. La Convemar es un convenio mixto. Cuando Irlanda sometió la controversia con el Reino Unido al Tribunal arbitral, la Comunidad Europea y catorce de sus Estados miembros eran parte en dicha Convención. (10) La Comunidad y los Estados miembros que eran parte en la Convemar en el momento de los hechos habían asumido obligaciones derivadas de la misma en sus respectivos ámbitos de competencia. (11) Por ejemplo, la Comunidad asumió obligaciones en el ámbito de la conservación y gestión de los recursos pesqueros marinos, mientras que los Estados miembros asumieron obligaciones en el ámbito de la delimitación de las fronteras marítimas. (12)
18. La Comisión opina que las disposiciones de la Convemar invocadas por Irlanda contra el Reino Unido son competencia del Tribunal de Justicia porque entran en el ámbito de competencia de la Comunidad y fueron suscritas por ésta. En relación con esta cuestión, la Comisión subraya que la protección del medio ambiente es un objetivo explícito de la Comunidad, sobre el que la Comunidad tiene competencia externa. Además, la Comisión señala que la Decisión 98/392/CE del Consejo, (13) por la que la Comunidad Europea celebró la Convemar, se basó también en el artículo 130 S del Tratado (actualmente artículo 175 CE).
19. Por el contrario, Irlanda opina que los Estados miembros no han transferido ninguna competencia a la Comunidad en los ámbitos en que Irlanda pretende litigar contra el Reino Unido. Irlanda alega que la Comunidad sólo es una parte contratante de la Convemar en aquellos ámbitos comprendidos dentro de su competencia externa exclusiva. En la medida en que existen instrumentos comunitarios sobre los asuntos de que se trata en la controversia sobre la planta de combustible MOX, tales instrumentos establecen unas normas mínimas y no se ven afectados por las disposiciones de la Convemar. Según Irlanda, estas disposiciones no se han convertido en parte del Derecho comunitario y el Tribunal de Justicia no tiene competencia para resolver la demanda presentada por Irlanda contra el Reino Unido conforme a la Convemar.
20. Antes de examinar estas alegaciones, recordaré brevemente la jurisprudencia principal sobre la competencia del Tribunal de Justicia respecto de los convenios mixtos.
21. El Tribunal de Justicia ha mantenido reiteradamente que su competencia se extiende a las disposiciones de los convenios mixtos. (14) En particular, en su sentencia en el asunto Haegeman el Tribunal de Justicia declaró que las disposiciones de que se trataba en ese asunto formaban parte integrante del Derecho comunitario. (15) En consecuencia, el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse con carácter prejudicial sobre su interpretación y dictar sentencia en el caso de que los Estados miembros de la Comunidad incumplan las obligaciones que les incumben en virtud de dichas disposiciones. (16) Sin embargo, no puede deducirse de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que todas las disposiciones de un convenio mixto formen parte automáticamente de la competencia del Tribunal de Justicia. El Tribunal de Justicia enfoca el asunto de forma más matizada. Considera que «los acuerdos mixtos celebrados por la Comunidad, sus Estados miembros y países terceros tienen el mismo estatuto en el ordenamiento jurídico comunitario que los acuerdos puramente comunitarios, ya que se trata de disposiciones que son de la competencia de la Comunidad». (17)
22. En la medida en que la Comunidad ha asumido obligaciones derivadas de un convenio mixto, las normas que vinculan a la Comunidad forman parte del Derecho comunitario. (18) Como tales, vinculan a la Comunidad y a sus Estados miembros, (19) y son competencia del Tribunal de Justicia. (20) No hay duda de que la Comunidad asume obligaciones en virtud de una disposición de un convenio mixto cuando tal disposición se aplica a asuntos comprendidos en el ámbito de la competencia exclusiva de la Comunidad –éste era el caso de la disposiciones comerciales en el asunto Haegeman. Por el contrario, cuando una disposición se aplica únicamente a cuestiones que corresponden a la competencia exclusiva de los Estados miembros, son los Estados miembros los que asumen obligaciones en virtud de tal disposición, no la Comunidad. (21)
23. La cuestión se vuelve más difícil cuando una disposición de un convenio mixto puede aplicarse a una cuestión que corresponde a una competencia compartida de la Comunidad y sus Estados miembros. Debe recordarse que, en una materia como la política medioambiental en que el Tratado establece una competencia compartida, (22) tanto la Comunidad como los Estados miembros pueden asumir obligaciones con terceros países. Sin embargo, una vez que la Comunidad ha asumido estas obligaciones, o una vez que ha adoptado medidas internas, los Estados miembros no pueden contraer obligaciones que puedan afectar a las normas comunes así establecidas. (23)
24. Tanto Irlanda como el Gobierno sueco alegan que, al celebrar la Convemar, la Comunidad Europea ejerció únicamente su competencia externa exclusiva en el ámbito de la protección del medio ambiente marino. Irlanda defiende además que las disposiciones pertinentes en la controversia de la planta de combustible MOX no corresponden a la competencia exclusiva de la Comunidad, porque son un mero conjunto de normas mínimas y, en consecuencia, no afectan a las normas comunes de la Comunidad. (24) Para defender su tesis, Irlanda se apoya en la Declaración de competencias que realizó la Comunidad en el momento de ratificar la Convemar. (25)
25. Si Irlanda tuviera razón al defender que la Comunidad sólo ejerció su competencia externa exclusiva, entonces el Tribunal de Justicia deberá comprobar cuidadosamente el alcance de esta competencia –de la misma manera que lo hizo en las sentencias Open Skies– (26) para determinar si las disposiciones pertinentes de la Convemar son objeto de la competencia del Tribunal de Justicia como parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario.
26. Sin embargo, en mi opinión, la premisa de que, al celebrar la Convemar, la Comunidad actuó simplemente en el ámbito de su competencia exclusiva es incorrecta.
27. La Convemar se firmó en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 98/392. Como la Comisión señala acertadamente, esta Decisión se basó, entre otros, en el artículo 130 S del Tratado (actualmente artículo 175 CE). En consecuencia, parece que, en lo que se refiere a las disposiciones de la Convemar relativas a la protección del medio marino, la Comunidad ejerció su competencia externa tanto exclusiva como no exclusiva en el ámbito de la protección del medio ambiente cuando suscribió la Convemar.
28. Además, esto queda confirmado por el hecho de que, en el momento de celebrar la Convemar, existían ya en este ámbito un amplio abanico de medidas comunitarias.
29. A este respecto, la Comunidad alega que puede establecerse una analogía con dos procedimientos por incumplimiento previos relativos a convenios mixtos: Comisión/Irlanda (27) y Comisión/Francia. (28) En ambos casos, el Tribunal de Justicia mantuvo su competencia, señalando que los convenios controvertidos eran «en gran medida […] de competencia comunitaria». (29) Sin embargo, la comparación de la Comisión me convence sólo en parte. En mi opinión, puede establecerse un paralelismo con el asunto Comisión/Francia, pero no con el asunto Comisión/Irlanda.
30. En su sentencia en el asunto Comisión/Irlanda, el Tribunal de Justicia trató la cuestión de si tenía competencia en un procedimiento por incumplimiento relativo a la no adhesión de Irlanda, en el plazo señalado, al Convenio de Berna sobre protección de obras literarias y artísticas (Acta de París). El Tribunal de Justicia consideró que era competente porque el Convenio de Berna abarcaba un ámbito que era «en gran medida de la competencia de la Comunidad». (30) Sin embargo, esta frase debe entenderse en el contexto de la particularidad de que el asunto se refería al incumplimiento de la obligación de adherirse al Convenio de Berna. (31) Como señaló el Abogado General Mischo, aunque el Convenio de Berna no entra totalmente dentro de la competencia de la Comunidad, dicho Convenio es indivisible y un Estado no puede adherirse a parte del mismo. En consecuencia, de igual modo, la obligación de Derecho comunitario de adherirse al Convenio de Berna es indivisible. (32)
31. Por el contrario, el asunto Comisión/Francia, no se refería a la obligación de adherirse a un convenio internacional. Trataba de un recurso por incumplimiento presentado contra Francia por no haber cumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del Convenio para la protección del mar Mediterráneo contra la contaminación, y del Protocolo de dicho Convenio. El Tribunal de Justicia consideró que «dado que el recurso por incumplimiento sólo puede tener por objeto el incumplimiento de las obligaciones que se derivan del Derecho comunitario, […], hay que examinar si las obligaciones que recaen sobre Francia y que son objeto del recurso son del ámbito del Derecho comunitario». (33) El Tribunal de Justicia, señalando que el objeto del Convenio y del Protocolo coincidían «en gran medida» con el objeto de diversos actos legislativos comunitarios, llegó a la conclusión de que existía «un interés en que tanto la Comunidad como sus Estados miembros respeten los compromisos suscritos en virtud [del Convenio y del Protocolo]». (34) A continuación, el Tribunal de Justicia declaró que era competente, a pesar de que el procedimiento por incumplimiento se refería a descargas de agua dulce y de limo en el medio marino, que todavía no habían sido objeto de una regulación interna comunitaria. (35)
32. Como en el presente litigio, el asunto Comisión/Francia se refería a un convenio internacional celebrado conjuntamente por la Comunidad y sus Estados miembros. Además, en el asunto Comisión/Francia la demandada también alegaba que el Tribunal de Justicia no era competente respecto de las obligaciones de que se trataba, porque no entraban dentro del ámbito de la competencia externa de la Comunidad. El Tribunal de Justicia desestimó esa alegación. Interpretó la extensión de su competencia a la luz del interés de proteger la integridad del marco jurídico comunitario existente.
33. La observación del Tribunal de Justicia, en el apartado 27 de la sentencia, de que las disposiciones controvertidas cubrían «un ámbito que en gran medida es de competencia comunitaria», (36) puede malinterpretarse fácilmente en el sentido de que el Tribunal de Justicia se pronunció en un recurso por incumplimiento respecto de obligaciones que tienen su origen fuera del ámbito de aplicación del Derecho comunitario. Por supuesto, éste no puede ser el caso. (37) Mi lectura de la sentencia es que el Tribunal de Justicia consideró que, en el ámbito de las descargas de agua dulce y de limo en el medio marino, la Comunidad, al celebrar el Convenio, había ejercido su competencia no exclusiva. En otras palabras, la celebración de un convenio internacional puede en sí misma ser una forma de ejercicio de una competencia no exclusiva de la Comunidad, independientemente de la previa adopción de legislación interna comunitaria. Como en el presente asunto, esto significa que al celebrar el Convenio, la Comunidad, en la medida en que se apoyó en una base jurídica que establece la competencia externa, ejerció esta competencia tanto en ámbitos donde es exclusiva como en ámbitos donde no lo es. (38) De esta forma, la Comunidad asumió obligaciones internacionales en esos ámbitos que, en consecuencia, entran dentro de la competencia del Tribunal de Justicia en tanto que obligaciones derivadas del Derecho comunitario. (39)
34. Al contrario de lo que defiende Irlanda, la Declaración «de competencias de la Comunidad Europea respecto de las materias de que trata la Convención» no conduce a una conclusión diferente.
35. Bajo la rúbrica «Sectores en los cuales la Comunidad tiene una competencia compartida con sus Estados miembros», la Declaración señala:
«Por lo que se refiere a las disposiciones relativas al transporte marítimo y a la seguridad del tráfico marítimo y a la prevención de la contaminación marina […], la Comunidad dispone de competencia exclusiva sólo en la medida en que estas disposiciones de la Convención o los instrumentos jurídicos adoptados en ejecución de ésta afecten a normas comunitarias existentes. Cuando existan normas comunitarias, pero no resulten afectadas, en particular, en caso de normas comunitarias mínimas, la competencia es compartida entre la Comunidad y sus Estados miembros. En los demás casos, la competencia corresponde a estos últimos.
La lista de los actos comunitarios pertinentes figura en el apéndice. El alcance de la competencia comunitaria que resulta de dichos textos debe apreciarse en relación con las disposiciones precisas de su contenido y, en particular, en la medida en que estas disposiciones establecen normas comunes.»
36. A mi entender, esta redacción intenta reflejar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular, la sentencia AETC y el Dictamen 2/91. El texto resultante puede adolecer de falta de claridad y elegancia, pero no sirve de apoyo a la tesis de que la Comunidad se limitó a ejercer su competencia externa exclusiva en el ámbito de la protección del medio ambiente marino.
37. En consecuencia, la Comisión tiene razón al sostener que Irlanda invocó disposiciones de la Convemar que se han convertido en parte del Derecho comunitario y, en consecuencia, objeto de la competencia del Tribunal de Justicia.
38. Irlanda alega que insistir en la exclusividad de la competencia del Tribunal de Justicia en materias tratadas por la Convemar privaría a Irlanda de una adecuada vía de recurso al amparo de ese Convenio.
39. No estoy de acuerdo. Es necesario hacer una referencia al procedimiento previsto en el artículo 227 CE y a la posibilidad de solicitar medidas provisionales en virtud del artículo 243 CE. Además, vale la pena señalar que el artículo 282 de la Convemar autoriza expresamente sistemas de solución de controversias distintos de los previstos en la Convención. (40) Por otra parte, aunque se enfrenten a auténticas dificultades, los Estados miembros no pueden actuar fuera del contexto comunitario simplemente porque consideren que dicha vía es más adecuada. (41)
40. Con carácter subsidiario, Irlanda alega que si las disposiciones de la Convemar se han incorporado al Derecho comunitario, entonces lo mismo se aplica a las disposiciones de la Convemar sobre solución de controversias. Por consiguiente, los sistemas de solución de controversias previstos por la Convemar se han convertido en procedimientos de los previstos en «este mismo Tratado», en el sentido del artículo 292 CE.
41. No comparto la tesis de que el sistema de solución de conflictos de la Convemar se haya incorporado, en consecuencia, alterándolo, al sistema judicial propio de la Comunidad. El artículo 292 CE supone un obstáculo para la concesión a otro órgano jurisdiccional de la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia por la vía de un convenio internacional. (42) En consecuencia, no es posible que la celebración de la Convemar haya resultado en una transferencia de la competencia del Tribunal de Justicia sobre solución de los conflictos entre los Estados miembros de la Comunidad relativos a la interpretación o aplicación del Derecho comunitario a un órgano jurisdiccional constituido conforme a la Convemar.
42. Por estas razones, propongo que el Tribunal de Justicia declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 292 CE al someter su controversia con el Reino Unido sobre la planta de combustible MOX a un Tribunal arbitral constituido conforme al anexo VII de la Convemar.
43. Puesto que la Euratom no es parte de la Convemar, el razonamiento anterior no puede conducir a la misma conclusión respecto del artículo 193 EA. Para examinar la alegación de que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 193 EA, es necesario estudiar la segunda imputación presentada por la Comisión.
IV. La invocación del Derecho comunitario por parte de Irlanda ante el Tribunal arbitral
44. Según la Comisión, Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 292 CE y 193 EA al someter instrumentos del Derecho comunitario a la interpretación y aplicación de un órgano jurisdiccional no comunitario. El Reino Unido comparte este punto de vista. La Comisión y el Reino Unido señalan que, en sus alegaciones ante el Tribunal arbitral, Irlanda menciona las Directivas 85/337/CEE, (43) 90/313/CEE, (44) 80/836/Euratom, (45) 92/3/Euratom (46) y 96/29/Euratom, (47) así como disposiciones del Convenio OSPAR. (48)
45. Irlanda alega que no solicitó al Tribunal que aplicase el Derecho comunitario, sino que simplemente hizo referencia a las Directivas como ayuda a la interpretación de las obligaciones derivadas de la Convemar. Señala que se comprometió solemnemente, mediante escrito dirigido a la Comisión el 16 de septiembre de 2003, a continuar haciendo referencia a instrumentos de Derecho comunitario sólo a los efectos de ayudar a la interpretación de la Convemar y que no solicitaría al Tribunal de la Convemar que investigase si el Reino Unido había vulnerado alguna regla o instrumento de Derecho comunitario. Irlanda sostiene que no actuó incumpliendo las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 292 CE, ni del artículo 193 EA, puesto que no acusó al Reino Unido de haber infringido ninguna obligación de Derecho comunitario.
46. En mi opinión, no puede estimarse este argumento.
47. Resulta de las alegaciones de Irlanda ante el Tribunal arbitral que las referencias a los instrumentos de Derecho comunitario se hicieron a la luz del artículo 293, apartado 1, de la Convemar. De acuerdo con esa disposición, el Tribunal arbitral «aplicará esta Convención y las demás normas de Derecho internacional que no sean incompatibles con ella.»
48. En el apartado 3 de su demanda de 25 de octubre de 2001, Irlanda señala que «se pedirá al Tribunal arbitral que también tenga en cuenta, si procede, las disposiciones de otros instrumentos internacionales, incluidos los convenios internacionales y la legislación de la Comunidad Europea». En el apartado 34 de su demanda, Irlanda hace referencia al artículo 293, apartado 1, de la Convemar y alega que «las disposiciones de la Convemar deben interpretarse por referencia a otras normas internacionales que son vinculantes para el Reino Unido, incluido el Convenio OSPAR sobre protección del medio marino del Nordeste Atlántico, la Directiva 85/337/CEE y las Directivas 80/836/Euratom y 96/239/Euratom.»
49. Además, en las observaciones que presentó ante el Tribunal de la Convemar, Irlanda alega que «las normas de Derecho internacional que el Tribunal del anexo VII debe aplicar […] deben encontrarse tanto en las disposiciones pertinentes de la Convemar como en las “demás normas de Derecho internacional que no sean incompatibles” con la Convención». (49) Irlanda añade que «de estas dos formas –mediante la interpretación de las disposiciones generales de la Convemar a la luz de un cuerpo más amplio de Derecho internacional, y mediante la instrucción de aplicar otras reglas, normas y prácticas internacionales– la Convemar asume una función integradora, uniendo normas convencionales y consuetudinarias, así como normas regionales y globales.» (50)
50. En el punto 6.19 de sus observaciones, Irlanda señala que cita normas comunitarias importantes no por que pida al Tribunal que las aplique en sí mismas, sino «porque muestran la forma en que las obligaciones generales de la Convemar deben ser interpretadas y aplicadas». Sin embargo, a lo largo de sus subsiguientes alegaciones ante el Tribunal arbitral, Irlanda hace numerosas referencias a las normas comunitarias en relación con el artículo 293, apartado 1, de la Convemar. Por ejemplo, en la parte de sus observaciones relativa a la obligación de realizar una adecuada evaluación de impacto medioambiental titulada «La fuente de las obligaciones legales», Irlanda se refiere, entre otros instrumentos, a la Directiva 85/337 y sostiene que «estos instrumentos son importantes como guía para la interpretación de las obligaciones que impone el artículo 206 de la Convemar y como ejemplos de las [demás normas de Derecho internacional] que el presente Tribunal debe aplicar al asunto que se suscita ante él en virtud del artículo 293, apartado 1, de la Convemar.» (51) En su réplica, Irlanda declara que «en las demandas relativas al medio ambiente marino que se refieren a un incumplimiento de determinadas reglas y normas internacionales establecidas a través de una organización internacional competente o una conferencia diplomática», el Tribunal arbitral «debe tener en cuenta, y aplicar, estas reglas y normas internacionales.» (52)
51. A la luz de estas obligaciones, no veo cómo Irlanda no acusa al Reino Unido de haber infringido ninguna obligación de Derecho comunitario. (53) En cualquier caso, Irlanda solicita al Tribunal que declare que el Reino Unido ha incumplido obligaciones derivadas de la Convemar que, de acuerdo con la propia interpretación de la Convemar que hace Irlanda, coinciden con obligaciones de Derecho comunitario. En este sentido, Irlanda invita al Tribunal a interpretar las obligaciones del Reino Unido derivadas de la legislación CE y Euratom. (54)
52. A la vista de lo anterior, debe declararse que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 292 CE y 193 EA, al haber sometido una controversia sobre la interpretación y aplicación del Tratado CE y del Tratado Euratom a un Tribunal arbitral constituido conforme al anexo VII de la Convemar.
V. La obligación de cooperación
53. La Comisión sostiene que, además de haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 292 CE y 193 EA, Irlanda ha infringido el artículo 10 CE, párrafo segundo, y el artículo 192 EA, apartado 2. Ambas disposiciones dicen que los Estados miembros «se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del presente Tratado». La Comisión presenta dos alegaciones.
54. En primer lugar, la Comisión alega que en el contexto de un convenio mixto, los Estados miembros tienen una obligación de cooperación en virtud del artículo 10 CE, párrafo segundo. De acuerdo con la Comisión, Irlanda infringió esta obligación cuando inició un procedimiento de solución de controversias basado en disposiciones que entran dentro de la competencia de la Comunidad; tal acción es responsable de crear confusión entre países terceros en cuanto a la representación externa y la cohesión interna de la Comunidad como parte contratante, y es altamente perjudicial para la eficacia y coherencia de la acción exterior de la Comunidad.
55. No considero que sea necesario que el Tribunal de Justicia examine esta cuestión. El objeto del recurso de la Comisión es esencialmente el mismo que el objeto de la controversia a que se refiere el artículo 292 CE. En mi opinión, el artículo 292 CE constituye una manifestación específica del principio general de lealtad proclamado en el artículo 10 CE, párrafo segundo. (55) En consecuencia, basta con una valoración a la luz del artículo 292 CE.
56. La Comisión presenta también una segunda alegación por la que considera que Irlanda ha infringido el deber de cooperación. Afirma que, en virtud de los artículos 10 CE y 192 EA, Irlanda hubiera debido informar y consultar a las instituciones comunitarias competentes antes de iniciar un procedimiento de solución de controversias al amparo de la Convemar.
57. Coincido con la Comisión en este punto. Los artículos 10 CE y 192 EA imponen un deber recíproco de cooperación leal con las instituciones comunitarias y sus Estados miembros. (56) Este deber es especialmente importante en el ámbito de las relaciones exteriores, (57) y se aplica a fortiori en un contexto en que la Comunidad y los Estados miembros han contraído juntos obligaciones con terceros Estados. (58)
58. El deber de cooperación puede, en determinadas circunstancias, llevar consigo la obligación de que un Estado miembro consulte a la Comisión con objeto de evitar el riesgo de infringir normas comunitarias u obstaculizar políticas comunitarias. (59) En mi opinión, Irlanda tenía este deber en las circunstancias del presente asunto. Irlanda decidió litigar contra otro Estado miembro, al amparo de un Convenio internacional en el que la Comunidad Europea es parte, y sobre un asunto que posiblemente entraba dentro de la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia. Como señala acertadamente la Comisión, hubiera sido útil realizar consultas para verificar en qué medida la controversia afectaba al Derecho comunitario. Además, hubiera supuesto una oportunidad para un intercambio de opiniones sobre si se podía iniciar un recurso por incumplimiento contra el Estado miembro que supuestamente vulneraba el Convenio internacional. Sin embargo, Irlanda no intentó obtener el punto de vista de la Comisión hasta después de haber iniciado el procedimiento de solución de conflictos.
59. Por estas razones, opino que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 10 CE y 192 EA.
VI. Sobre las costas
60. Habida cuenta que la Comisión ha solicitado la condena en costas de Irlanda, propongo que Irlanda, como parte que pierde el proceso, sea condenada en costas conforme al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
VII. Conclusión
61. Propongo al Tribunal de Justicia que:
– Declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 292 CE y 193 EA al haber iniciado un procedimiento contra el Reino Unido sobre la planta de combustible MOX en Sellafield.
– Declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 10 CE y 192 EA al haber iniciado dicho procedimiento sin haber consultado previamente a la Comisión.
– Condene en costas a Irlanda.