ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 7 юни 2018 година(1)
Дело C‑571/16
Николай Кантарев
(Преюдициално запитване, отправено от Административен съд Варна (България)
„Директива 94/19/ЕО относно схемите за гарантиране на депозити — Установяване на неналичността на депозит — Отговорност на държава членка за вреди, причинени от нарушение на правото на Съюза — Правни средства за защита“
I. Въведение
1. Много вложители научиха едва във връзка с банковата и финансова криза, развила се в световен мащаб от 2007 г. нататък, че депозитите им в лицензирани в държавите — членки на ЕС, кредитни институции са гарантирани в размер до 100 000 EUR. Тази схема за гарантиране на депозити обаче е въведена на европейско равнище още през 1994 г. с Директива 94/19/ЕО относно схемите за гарантиране на депозити(2),(3); с оглед на изграждането на вътрешния пазар на банкови услуги на 1 януари 1993 г. европейският законодател хармонизира условията на конкуренция, като по-конкретно се е погрижил „да [е] осигур[ено] хармонизирано минимално ниво на защита на депозитите, където и да се намират депозитите в Общността“(4).
2. Още през 1994 г. с Директивата се преследват две цели, а именно както защитата на вложителите, така и стабилността на банковата система, като двете цели са тясно свързани. Всъщност за банковата система има висок риск, ако всички вложители едновременно изтеглят депозитите си, било то поради слухове или поради потвърдена информация. Това е така, понеже „[н]икоя банка […] не държи достатъчно ликвидни средства, за да изплати депозитите на всички или на голяма част от вложителите си веднага“(5). Следователно трябва да се предотврати т.нар. банкова паника, като на вложителите бъде предоставена гаранция, въз основа на която те да считат депозитите си за защитени.
3. В настоящия случай поради проблеми с ликвидността на българска банка схемата за гарантиране на депозити плаща на ищеца в главното производство цялата сума в гарантирания от Директива 94/19 размер. Ищецът обаче счита, че плащането е забавено. Всъщност ищецът не могъл да се разпорежда с депозитите си в продължение на приблизително шест месеца. Ето защо ищецът твърди нарушение на правото на Съюза пред запитващата юрисдикция.
4. Според ищеца Директивата относно схемите за гарантиране на депозити е неправилно транспонирана и приложена в България — установяването на неналичността на депозита, което е условие за задействането на схемата за гарантиране на депозити, било поставено в зависимост от отнемането на банковия лиценз, въпреки че Директивата предвиждала фиксиран срок за посоченото установяване, който не зависел от това събитие.
5. Макар и междувременно да са изменени както съответното национално право, което вече не поставя установяването на неналичността на депозити в зависимост от отнемането на банковия лиценз, така и правото на Съюза, което вече не предвижда фиксиран срок за установяване на неналичността на депозити, преюдициалните въпроси продължават да са актуални, тъй като и понастоящем ефективното компенсиране на вложителите в приемлив период от време се изисква от правото на Съюза и не е загубило нищо от своята значимост.
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
6. Правната уредба на Съюза по настоящото дело се установява от принципа на лоялно сътрудничество, залегнал в член 4, параграф 3 ДЕС, и от Директива 94/19(6).
7. Като начало следва да се посочат първо, четвърто, осмо, девето и двадесет и четвърто съображение от Директива 94/19(7):
„[1] като имат предвид, че в съответствие с целите на Договора, хармоничното развитие на дейностите на кредитните институции в цялата Общност следва да се подпомага чрез премахването на всички ограничения върху правото на установяване и свободата на предоставяне на услуги, като същевременно се повишава стабилността на банковата система и защитата на вложителите;
[…]
[4] като имат предвид, че разходите на кредитните институции по участие в схема за гарантиране нямат отношение към разходите, които биха възникнали в резултат на масово изтегляне на банкови депозити не само от кредитна институция в затруднение, но също така и от стабилни институции, след загуба на доверието на вложителите в стабилността на банковата система;
[…]
[8] като имат предвид, че хармонизирането трябва да се ограничи до основните елементи на схемите за гарантиране на депозити и в рамките на много кратък период да осигури плащания под гаранция, изчислени на базата на хармонизирано минимално ниво;
[9] като имат предвид, че схемите за гарантиране на депозити трябва да се намесят веднага след като депозитите станат неналични;
[…]
[24] като имат предвид, че настоящата директива [не може да] доведе до резултат, при който държавите членки или техните компетентни органи да станат отговорни по отношение на вложителите, ако са осигурили официалното въвеждане и признаване на една или повече схеми за гарантиране на депозити или на самите кредитни институции, и са осигурили компенсирането или защитата на вложителите съгласно условията, предписани от настоящата директива“.
8. Директива 2009/14 за изменение на Директива 94/19 съдържа по-специално следните съображения:
„(1) Съветът постигна съгласие на 7 октомври 2008 г., че възстановяването на доверието и доброто функциониране на финансовия сектор имат приоритетно значение. Той пое ангажимент да предприеме всички необходими мерки за защита на депозитите на отделните спестители […].
[…]
(3) […] С цел да се запази доверието на вложителите и да се постигне по-голяма стабилност на финансовите пазари, минималният гарантиран размер следва да се увеличи на 50 000 EUR. До 31 декември 2010 г. гарантираният размер на съвкупните депозити на всеки вложител следва да бъде установен на 100 000 EUR […].
[…]
(12) Може да се счита, че депозитите са неналични, ако мерките за ранна намеса или реорганизация са се оказали неуспешни. Това не следва да препятства компетентните органи да полагат допълнителни усилия за преструктуриране в рамките на срока за изплащане“.
9. Член 1, точка 1 от Директива 94/19 дефинира понятието за депозит:
„депозит“ означава всяко кредитно салдо, което се получава в резултат на средства, оставени по сметка[,] или от временни положения, произтичащи от обичайни банкови сделки, и което дадена кредитна институция трябва да изплати, съгласно приложимите правни и договорни условия, както и всеки дълг, доказан чрез сертификат, издаден от кредитна институция. […]“.
10. Член 1, точка 3 определя понятието „неналичен депозит“ по смисъла на Директива 94/19:
„неналичен депозит“ означава депозит, който е дължим и платим, но не е бил платен от кредитна институция, съгласно правните и договорни[те] условия, приложими към него, когато е налице едно от следните обстоятелства:
i) съответните компетентни органи са установили, че по тяхно виждане съответната кредитна институция изглежда неспособна за момента, по причини, които са пряко свързани с нейното финансово състояние, да изплати депозита и, че не съществува близка перспектива тя да бъде в състояние да го направи.
Компетентните органи установяват това колкото е възможно по-скоро и във всеки случай не по-късно от пет работни дни след като са се уверили за първи път, че дадена кредитна институция не е изплатила депозити, които са дължими и изискуеми; или
ii) съдебен орган е издал решение по причини, които са пряко свързани с финансовото състояние на кредитната институция, чието действие суспендира възможността на вложителите да предявят претенциите си срещу нея, ако това стане преди да бъде установено посоченото по-горе“.
11. Член 7, параграф 1 и параграф 1а, първа алинея от Директива 94/19 урежда осигуряването на гарантирания размер на депозитите на вложителите:
„1. Държавите членки осигуряват гарантиран размер на съвкупните депозити на всеки вложител не по-малък от 50 000 EUR, в случай че депозитите са неналични.
1a. До 31 декември 2010 г. държавите членки осигуряват гарантираният размер на съвкупните депозити на всеки вложител да бъде установен на 100 000 EUR, в случай че депозитите са неналични.
[…]“.
12. Член 10 от Директива 94/19 урежда условията и реда за компенсационни плащания по схемата за гарантиране на депозити:
„1. Схемите за гарантиране на депозити трябва да са в състояние да изплащат надлежно проверените искания на вложителите по отношение на неналични депозити в рамките на 20 работни дни от датата, на която компетентните органи извършат установяване, както е посочено в член 1, параграф 3, подточка i), или съдебният орган постанови решение, както е посочено в член 1, параграф 3, подточка ii). Този срок включва събирането и предоставянето на точни данни относно вложителите и депозитите, които са необходими за проверка на исканията.
При изключителни обстоятелства дадена схема за гарантиране на депозити може да се обърне към компетентните органи за удължаване на срока. Такова удължаване не надвишава 10 работни дни.
[…]
3. Срокът, определен в параграфи 1 и 2, не може да се използва от схема за гарантиране с цел да се откаже предимството на гаранция на вложител, който не е бил в състояние да предяви навреме правата си за плащане по гаранция.
[…]“.
2. Националното право
13. За настоящото преюдициално запитване са релевантни, от една страна, българските разпоредби, които биха могли да послужат като основание на претенция за обезщетение за вреди. От друга страна, следва да се отчетат разпоредбите, приети с оглед на транспонирането на Директива 94/19, както и други разпоредби относно Българската народна банка (наричана по-нататък „БНБ“).
1. Разпоредби относно отговорността
14. Член 45 от Закона за задълженията и договорите (наричан по-нататък и „ЗЗД“) урежда общо право на обезщетение за вреди. Съгласно тази разпоредба всеки е длъжен да поправи вредите, които виновно е причинил другиму. Член 49 от ЗЗД урежда отговорността на възложителя за вредите, причинени от изпълнителя при изпълнението на възложената работа. По отношение на предявяването на искове за обезщетение за вреди на основание ЗЗД се прилага Гражданският процесуален кодекс. Наред с останалото този кодекс предвижда плащането на такса, фиксирана от Тарифата за държавните такси на 4 на сто върху цената на предявения иск, но не по-малко от 50 лв., и определя за компетентен съда по адреса или седалището на ответника или по местоизвършването на деянието — при искове за непозволено увреждане.
15. Член 1, алинея 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (Закон за отговорността на държавата, наричан по-нататък и „ЗОДОВ“) определя условията за предявяване на иск за отговорност на държавата. Съгласно тази разпоредба държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. Съгласно член 1, алинея 2 и член 8 от ЗОДОВ по отношение на предявяването на този иск може, алтернативно на общия ред по Гражданския процесуален кодекс, да се приложи Административнопроцесуалният кодекс.
16. По отношение на административните актове член 204, алинея 1 от Административнопроцесуалния кодекс обвързва възможността за предявяване на иск за обезщетение с предхождащата я отмяна на акта по съответния ред. Незаконосъобразността обаче се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетение, когато административният акт е нищожен или оттеглен (алинея 3), както и по принцип, когато искът за обезщетение e предявен на основание действие или бездействие на административните органи (алинея 4).
17. В допълнение, Административнопроцесуалният кодекс предвижда плащането на такса, фиксирана от Тарифата за държавните такси на 10, респ. 25 лв., а ЗОДОВ предвижда възможността за компетентен да се определи съдът по настоящия адрес или седалището на увредения.
2. Гарантиране на депозитите
18. Член 16 от Закона за Българската народна банка урежда по-специално правомощията на централната банка да издава лиценз на банките, да отнема този лиценз и да предприема мерки за осъществяване на специален надзор. Съгласно член 2, алинея 6 от този закон Българската народна банка упражнява правомощията си с оглед поддържане стабилността на банковата система и защита на интересите на вложителите.
19. Законът за гарантиране на влоговете в банките(8) транспонира Директива 94/19 в българското право. Член 23, алинея 1 от този закон предвижда, че Фондът за гарантиране на влоговете в банките (наричан по-нататък „Фондът за гарантиране на влоговете“ или „ФГВБ“) изплаща задълженията на съответната банка до гарантираните размери, когато БНБ е отнела банковия лиценз. Алинея 5 от същия член гласи, че Фондът започва да изплаща суми не по-късно от 20 работни дни от датата на решението за отнемане на лиценза.
20. Член 36, алинея 2, точка 1 от Закона за кредитните институции (наричан по-нататък и „ЗКИ“)(9) предвижда, че БНБ задължително отнема лиценза поради неплатежоспособност, когато банка не изпълнява повече от 7 работни дни свое изискуемо парично задължение, ако това е пряко свързано с финансовото състояние на банката и по преценка на БНБ не може да се очаква изплащане на изискуемите парични задължения в приемлив период от време. Съгласно точка 2 от същата алинея лицензът задължително се отнема и когато собственият капитал на банката е отрицателна величина. Съгласно член 36, алинея 3 от ЗКИ банковият лиценз се отнема до 5 работни дни от установяване на неплатежоспособността. Съгласно член 36, алинея 7 след отнемането на банковия лиценз следва принудителната ликвидация на съответната банка. Член 79, алинея 8 от ЗКИ предвижда ограничаване на отговорността на БНБ до вреди, причинени от умишлени действия. Член 115 от ЗКИ определя условията, при които БНБ може да постави банка под специален надзор, като съгласно член 115, алинея 3 срокът на специалния надзор не може да надхвърля 6 месеца. Член 116, алинея 2 от ЗКИ предоставя на БНБ правомощието в такъв случай да намали лихвите по задълженията на съответната банка до средния им пазарен размер и да спре изпълнението на всички или на част от задълженията на банката.
III. Главното производство и производството пред Съда
21. На 4 март 2014 г. г‑н Николай Кантарев открива банкова сметка в Корпоративна търговска банка (наричана по-нататък „КТБ“). Внесените суми по депозита е следвало да се олихвяват с определен лихвен процент веднъж годишно или при закриване на депозита, като сумите по депозита са защитени от ФГВБ.
22. На 20 юни 2014 г. представителите на КТБ внасят в БНБ искане за поставяне на КТБ под специален надзор. С писмо от същата дата КТБ уведомява БНБ, че е преустановила всички банкови операции. С решение от същата дата на БНБ на основание членове 115 и 116 от ЗКИ КТБ е поставена под специален надзор поради опасност от неплатежоспособност, първоначално за срок от три месеца, и е спряно изпълнението на всички задължения на КТБ. С решение от 30 юни 2014 г. БНБ намалява лихвените проценти по депозити в КТБ до средния им пазарен размер за банковата система. На 16 септември 2014 г. действието на посочените мерки е продължено до 20 ноември 2014 г.
23. На 4 ноември 2014 г. въз основа на външен одит, финансовите и надзорните отчети на КТБ БНБ установява отрицателна стойност на собствения капитал на КТБ в размер на минус 3 745 313 лв.
24. С решение от 6 ноември 2014 г. БНБ отнема лиценза на КТБ и я задължава да подаде искане за откриване на производство по несъстоятелност и да уведоми Фонда за гарантиране на влоговете. На същата дата депозитната сметка на г‑н Кантарев е служебно закрита.
25. На 4 декември 2014 г. една от определените от Фонда за гарантиране на влоговете обслужващи банки изплаща на г‑н Кантарев 86 973,81 лв., от които 84 300 лв. главница и 2 673,81 лв. лихви. Лихвеният процент за периода от 5 март до 1 юли 2014 г. е съгласно договорените условия, а за периода от 1 юли до 6 ноември 2014 г. — съгласно решението на БНБ от 30 юни 2014 г.
26. С решение № 664 от 22 април 2015 г. на Софийски градски съд е обявена неплатежоспособността на КТБ с начална дата 6 ноември 2014 г. На 3 юли 2015 г. Софийският апелативен съд отменя това решение в частта относно началната дата, като определя за начална дата на неплатежоспособността 20 юни 2014 г., по съображения, че състоянието на неадекватност на собствения капитал вече е било факт към този момент.
27. В главното производството г‑н Кантарев предявява иск срещу БНБ за присъждане на сумата в размер на 3 710,91 лв. (около 2 000 EUR), представляваща обезщетение за забавено изплащане на депозитите му за периода от 30 юни до 4 декември 2014 г. Ищецът твърди, че БНБ е нарушила правото на Съюза, тъй като неправилно е приложила разпоредбата на член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19, която в това отношение била неправилно транспонирана в националното право, но имала директен ефект.
28. При тези обстоятелства на основание член 267 ДФЕС Административен съд Варна (България) поставя на Съда следните преюдициални въпроси:
„1. Разпоредбата на чл. 4, пар.3 от Договора за ЕС и принципите на равностойност и ефективност, трябва ли да се тълкуват в смисъл, че при липсата на национална уредба, допускат компетентността на съда и реда за разглеждане на исковете за вреди от нарушения на правото на ЕС да се определят според публичния орган, който е извършил нарушението и според характера на действието/бездействието, с което е осъществено нарушението, при положение че прилагането на тези критерии има за последица разглеждане на исковете от различни съдилища — общи и административни, по различен процесуален ред — ГПК и АПК, изискващ внасяне на различни държавни такси — пропорционални и прости, и доказване на различни предпоставки, вкл. наличието на виновно поведение?
2. Разпоредбата на чл. 4, пар.3 от Договора за ЕС и изискванията, поставени от Съда по делото Frankovich, следва ли да се тълкуват в смисъл, че не допускат исковете за вреди от нарушения на правото на ЕС да се разглеждат по ред, като този по чл. 45 и чл. 49 от ЗЗД, който изисква внасяне на пропорционална държавна такса и доказване на виновно поведение, както и по ред, като този по чл. 1 от ЗОДОВ, който макар да предвижда носенето на обективна отговорност и съдържа специални правила, улесняващи достъпа до съд, се прилага само за вреди от отменени незаконосъобразни актове и незаконосъобразни фактически действия/бездействия на администрацията, и не обхваща хипотези на нарушения на правото на ЕС, извършени от други държавни органи, с правни действия/бездействия, които не са отменени по съответния ред?
3. Разпоредбите на чл. 1, пар.3, буква i) и чл. 10, пар.1 от Директива 94/19/ЕО трябва ли да се тълкуват в смисъл, че допускат законодателен подход, като този, възприет в чл. 36, ал.3 от ЗКИ и чл. 23, ал.5 от ЗГВБ, според който, „изискването съответната кредитна институция да изглежда неспособна за момента по причини, които са пряко свързани с нейното финансово състояние, да изплати депозити и че не съществува близка перспектива тя да бъде в състояние да го направи“, е равнозначно на установяване на неплатежоспособност на институцията и отнемане на нейния лиценз, както и схемата за гарантиране на депозитите да се задейства от момента на отнемане на лиценза за извършване на банкова дейност?
4. Разпоредбата на чл. 1, пар.3 от Директива 94/19/ЕО трябва ли да се тълкува в смисъл, че за да се дефинира един депозит като „неналичен“, следва да бъде установен като такъв с изричен акт на „съответните компетентни органи“, след извършване на оценката по буква i) от същата разпоредба, или допуска поради празнота в националното законодателство, преценката и волята на „съответния компетентен орган“ да се извлича по тълкувателен път от други негови актове - например в случая от Решение № 73/20.6.2014 г. на УС на БНБ, с което „КТБ“ АД е поставена под специален надзор, или да се презумира от обстоятелства, като тези в главното производство?
5. При обстоятелства, като тези в главното производство — когато с Решение № 73/20.6.2014 г. на УС на БНБ са преустановени всички плащания и операции, вложителите са били лишени от възможността да подават заявки за плащане и не са имали достъп до депозитите си за периода 20.6.2014 г. до 6.11.2014 г. — следва ли да се приеме, че всички гарантирани безсрочни депозити (за които не се изисква предизвестие за разпореждане и се плащат незабавно при поискване) са станали неналични по смисъла на чл. 1 пар.3, буква i) от Директива 94/19/ЕО, или условието „да не е платен дължим и платим депозит“, изисква задължително вложителите да са предявили до кредитната институция искане (заявка, покана) за плащане, което да не е изпълнено?
6. Разпоредбите на чл. 1, пар.3, буква i), чл. 10, пар.1 от Директива 94/19/ЕО и съображение (8) от Директива 2009/14/ЕО, трябва ли да се тълкуват в смисъл, че свободата на преценка на „съответните компетентни органи“ при извършване на оценката по чл. 1, пар.3, буква i) във всички случаи е ограничена от срока по изр.2 на буква i), или допускат за целите на специалния надзор, като този по чл. 115 от ЗКИ, депозитите да останат неналични за срок по-дълъг от посочения в Директивата?
7. Разпоредбите на чл. 1, пар.3, буква i) и чл. 10, пар.1 от Директива 94/19/ЕО имат ли директен ефект и предоставят ли на вложителите в банка, включена в схема за гарантиране на депозитите, в допълнение към правото им да бъдат компенсирани от тази схема до размера по чл. 7, пар.1 от Директива 94/19/ЕО, и правото да ангажират отговорността на Държавата за нарушение на правото на ЕС като предявят срещу органа, длъжен да установи неналичността на депозитите, иск за вреди от забавено плащане на гарантирания размер на депозитите, когато решението по чл. 1, пар.3, буква i) е взето след установения в Директивата 5-дневен срок и забавата се дължи на действието на оздравителна мярка, целяща да предпази банката от неплатежоспособност, наложена от същия този орган илипри обстоятелства, като тези в главното производство, допускат национално правило, като това по чл. 79, ал.8 от ЗКИ, според което БНБ, нейните органи и оправомощените от тях лица, носят отговорност за вреди, причинени от надзорните ѝ функции, само ако са причинени умишлено?
8. Дали и при какви условия нарушението на правото на Съюза, изразяващо се в невземане на решение от „съответния компетентен орган“ по чл. 1, пар.3, буква i) от Директива 94/19/ЕО, съставлява „достатъчно съществено“ нарушение, което може да ангажира отговорността на държава членка за вреди чрез иск срещу надзорния орган, и дали в тази връзка са от значение обстоятелствата: а) че във ФГВЛ е нямало достатъчно средства за покриване на всички гарантирани депозити; б) че през периода, през който плащанията са останали спрени, кредитната институция е била поставена под специален надзор, целящ да я предпази от неплатежоспособност; в) че депозитът на ищеца е изплатен след като БНБ е констатирала, че оздравителните мерки са неуспешни; в) че депозитът на ищеца е изплатен ведно с дохода от лихви, начислени включително за периода 20.6.2014 г. — 6.11.2014 г.?“.
29. В производството пред Съда писмени становища са представили г‑н Кантарев, БНБ и Европейската комисия.
IV. Анализ
30. Настоящото преюдициално запитване се отнася до тълкуването на понятието за неналичен депозит, дефинирано в член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19, както и до възможността на частноправните субекти да предявяват претенции за обезщетение за вреди поради неспазване на тази разпоредба.
31. С първите два преюдициални въпроса запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали правото на Съюза изключва прилагането в България на два различни процесуални режима, които предвиждат различни материалноправни предпоставки, такси и компетентни съдилища във връзка с предявяването срещу държавата на иск за обезщетение за вреди поради нарушение на правото на Съюза.
32. Третият, четвъртият, петият и шестият въпрос се отнасят до условията, при които е налице неналичен депозит. Следва да се изясни дали неналичността настъпва едва с установяването на неплатежоспособността и с отнемането на лиценза на кредитната институция, дали е необходимо изрично установяване на неналичността на депозитите, дали вложителят трябва да е отправил до банката искане за изплащане, и на последно място, дали компетентните органи имат право на преценка по отношение на срока за установяване на неналичността.
33. Накрая, със седмия и осмия преюдициален въпрос се иска да се установи дали релевантните разпоредби на Директива 94/19 имат директен ефект и доколко липсата или несвоевременното вземане на решение относно неналичността на депозити представлява достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза, което може да доведе до отговорност на държавата.
1. Допустимост на преюдициалното запитване
34. Преди да пристъпя към анализ на преюдициалните въпроси по същество, е нужно да се кажат няколко думи за допустимостта на преюдициалното запитване, понеже БНБ поставя под съмнение релевантността на поставените въпроси за решението по главното производство.
35. На първо място, според БНБ в решение Paul(10) Съдът вече е постановил, че частноправните субекти нямат право на обезщетение за вреди от недостатъчен банков надзор, ако е осигурено предвиденото в Директива 94/19 компенсиране на вложителите. Тъй като настоящото дело имало за предмет право на обезщетение за вреди, причинени в резултат на недостатъчен банков надзор от страна на БНБ, а гарантираният размер на депозита бил изплатен на г‑н Кантарев, с оглед на решение Paul (вече) била отпаднала необходимостта от отговор на преюдициалните въпроси.
36. Обстоятелството, че Съдът вече е отговорил на даден преюдициален въпрос, обаче не означава, че този въпрос е станал ирелевантен и следователно недопустим. Член 267 ДФЕС дава възможност на националните юрисдикции повторно да поставят на Съда тълкувателни въпроси, когато счетат това за целесъобразно(11). В този аспект значението на решение Paul следва да се разгледа при анализа по същество и не може да има отражение за допустимостта на преюдициалното запитване.
37. Според БНБ преюдициалното запитване е недопустимо и защото в главното производство е необходимо произнасяне по въпроса дали г‑н Кантарев реално е претърпял вреди. Не Съдът, а националната юрисдикция трябвало да установи това, като в тази насока преюдициалните въпроси били без значение.
38. Това възражение също не може да бъде прието, защото, от една страна, поисканото тълкуване на правото на Съюза не накърнява конкретната преценка на вредите от страна на националната юрисдикция в качеството ѝ на съд по фактите. От друга страна, преюдициалните въпроси, които се отнасят до правото на Съюза, по презумпция са релевантни(12). Впрочем в това отношение запитващата юрисдикция е изяснила подробно защо отговорът на поставените от нея въпроси е необходим, за да се произнесе по претенцията за обезщетение, предявена от г‑н Кантарев.
39. На последно място, БНБ посочва, че преюдициалните въпроси не били релевантни за решението по главното производство и защото не тя, а българският законодател бил отговорен за транспонирането на Директивата в българското право.
40. Този довод обаче следва също да бъде отхвърлен. Всъщност искът за обезщетение за вреди, висящ пред запитващата юрисдикция, е насочен срещу БНБ, която в качеството ѝ на национален орган според ищеца неправилно е приложила Директивата.
41. При тези обстоятелства не е очевидно, че поисканото от запитващата юрисдикция тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с предмета на спора по главното производство. Ето защо преюдициалното запитване е допустимо.
2. Анализ на преюдициалните въпроси по същество
42. Считам за уместно най-напред да се даде отговор на въпросите, които се отнасят до съдържанието на задължението за установяване на неналичност на депозитите, което Директива 94/19 налага, преди да разгледам евентуалните последици от неизпълнението на това задължение.
1. Трети, четвърти, пети и шести преюдициален въпрос
43. Понятието „неналичен депозит“, което е във фокуса на третия, четвъртия, петия и шестия преюдициален въпрос, е от основно значение за Директива 94/19, понеже в случай че депозитите са неналични, държавите членки гарантират, съгласно член 10, параграф 1 от тази директива, че вместо неизправните кредитни институции схемите за гарантиране на депозити, въведени от държавите членки, изплащат исканията на вложителите в рамките на 20 работни дни(13). Съгласно член 7, параграф 1а от същата директива гарантираният размер на съвкупните депозити на всеки вложител е 100 000 EUR.
1) По отговора на третия и на шестия преюдициален въпрос
44. С третия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като българската, в сила към момента на настъпване на процесните факти, съгласно която „неналичен депозит“ е налице едва когато е установена неплатежоспособността на кредитната институция и е отнет нейният лиценз.
45. Третият преюдициален въпрос е тясно свързан с шестия, който се отнася до свободата на преценка на компетентния орган по отношение на срока за установяване на неналичността на депозити. По-конкретно запитващата юрисдикция иска да се установи дали органът може да дерогира срока за установяване, съдържащ се в член 1, точка 3, подточка i), второ изречение от Директива 94/19, за да постави съответната финансова институция под специален надзор. На двата въпроса следва да бъде даден общ отговор.
46. Съгласно текста на член 1, точка 3, подточка i), първо изречение депозитът, който е дължим и платим, но не е бил платен, е неналичен по смисъла на Директива 94/19, когато компетентният орган е установил, че „по [негово] виждане“ кредитната институция „изглежда неспособна за момента […] да изплати депозита и че не съществува близка перспектива тя да бъде в състояние да го направи“. Използването на думите „виждане“, „за момента“ и „близка“ предполага, първо, че компетентният орган има известна свобода относно преценката на положението, и второ, че трябва да не е все още окончателно изключена възможността за изплащане на депозита, за да се пристъпи към установяване на неналичността. Компетентният орган по-скоро трябва да вземе базирано на прогноза решение дали поради актуалните обстоятелства има перспектива депозитите да бъдат изплатени в бъдеще(14). Това базирано на прогноза решение е едновременно предпоставка и достатъчно условие, за да бъдат депозитите неналични по смисъла на Директива 94/19.
47. За сметка на това установяването на неплатежоспособността на кредитната институция или на отнемането на лиценза за банкова дейност не са обстоятелства, визирани от текста на член 1, точка 3, подточка i), първо изречение от Директива 94/19. Освен това и двете понятия означават фактически състави, които не съвпадат непременно с условията, посочени в тази разпоредба. Така например в конкретния случай отнемането на лиценза за банкова дейност не се основава пряко на оценка дали „не съществува близка перспектива [КТБ] да бъде в състояние да [изплати депозита]“, а се основава на отрицателен баланс.
48. Във всеки случай член 1, точка 3, подточка i), второ изречение от Директива 94/19 налага на компетентния орган ясен краен срок за вземане на базираното му на прогноза решение. Всъщност тази разпоредба задължава съответния орган да установи неналичността колкото е възможно по-скоро, но не по-късно от пет работни дни след като се е уверил за първи път, че дадена кредитна институция не е изплатила депозити, които са дължими и изискуеми.
49. От посочената формулировка става ясно, че държава членка не може да смекчава задължението на компетентния орган за незабавно установяване на неналичността или да удължава предвидения за тази цел срок, като поставя това установяване в зависимост от условието да е установена неплатежоспособността на кредитната институция и да е отнет банковият ѝ лиценз. Ако в резултат на тези действия изтича период(15), по-дълъг от предоставения на органа с член 1, точка 3, подточка i), второ изречение от Директива 94/19, това би противоречало на ясния текст на тази разпоредба.
50. Преследваните с Директива 94/19 цели подкрепят това тълкуване.
51. Всъщност Директива 94/19 цели както стабилност на банковата система, така и защита на спестителите(16). Тези две цели са тясно свързани помежду си: защитата на вложителите има за цел те да имат доверие в банковата система, а стабилността на банковата система на свой ред зависи от доверието на вложителите. Осигурената със схемата за гарантиране на депозити защита на вложителите трябва да създаде достатъчно доверие, за да се избегне масовото изтегляне на депозити, понеже внезапното и масово изтегляне на ликвидност може да има значителни последици не само за кредитната институция в затруднение, но и за стабилните кредитни институции(17).
52. За да се избегне посоченият верижен ефект, вложителите следва да имат сигурността, че в случай на вероятно дълготрайна неплатежоспособност на кредитните им институции техните депозити ще им бъдат възстановени в гарантирания размер в най-кратък и предвидим срок, независимо от установяването на неплатежоспособността на кредитната институция и отнемането на нейния лиценз. Евентуални забавяния в резултат от надзорни мерки също не бива да водят до разколебаване на доверието на вложителите в бързото възстановяване. Ето защо по-специално мерките, с които изплащането от финансовата институция на депозитите се спира за по-дълъг период, не трябва да отлагат възстановяването на депозитите чрез схемата за гарантиране на депозити, понеже в този случай са налице именно предпоставките за установяване на неналичността на депозитите.
53. Впрочем от обяснителния меморандум към предложението на Комисията за директива е видно, че определението за неналичен депозит съзнателно не е обвързано с рисковете на производствата по оздравяване и по ликвидация на кредитните институции(18). Съображение 12 от Директива 2009/14 също споменава възможността възстановяването чрез схемата за гарантиране на депозити да се извършва успоредно с мерки за преструктуриране.
54. Обстоятелството, че особено бързото изплащане е важно за европейския законодател, е видно и от скъсяването на сроковете за установяване на неналичността (член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19), респ. за изплащане на гарантираната сума (член 10, параграф 1 от Директива 94/19), от 21 на 5 дни, респ. от три месеца на 20 дни, след изменението на Директива 94/19 с Директива 2009/14. В осмо и девето съображение от Директива 94/19 също се подчертава, че схемите за гарантиране на депозити трябва да се намесят веднага след като депозитите са станали неналични и че плащанията под гаранция трябва да бъдат осигурени в рамките на много кратък период.
55. Ето защо член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 трябва да се тълкува в смисъл, че неналичността на депозити трябва да бъде установена в срок от пет работни дни след като компетентният орган е установил за първи път, че дадена кредитна институция не е изплатила дължимите и изискуеми депозити, независимо от решението относно неплатежоспособността на кредитната институция и отнемането на нейния лиценз. Специални надзорни мерки също не могат да имат суспензивно действие по отношение на установяването на неналичността на депозити.
2) По отговора на четвъртия преюдициален въпрос
56. С четвъртия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да изясни дали член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 трябва да се тълкува в смисъл, че неналичността на депозитите трябва да бъде установена от компетентния орган с изричен акт, или тази неналичност може да се изведе и от други обстоятелства, като например в настоящия случай, от решението на БНБ да постави КТБ под специален надзор.
57. Директива 94/19 не съдържа никакви изисквания за форма по отношение на установяването от компетентния орган на неналичност на депозити. Следва обаче да се посочи, че това установяване е от съществено значение за схемите за гарантиране на депозити, въведени с Директивата. Това е така, понеже установяването на неналичността не само е предпоставка за задействането на схемата за гарантиране на депозити(19), но и бележи началния момент на срока за компенсиране на вложителите.
58. Всъщност съгласно член 10, параграф 1 от Директива 94/19 схемите за гарантиране на депозити следва да изплащат съответните искания на вложителите в рамките на 20 работни дни от датата на установяване на неналичността на техните депозити. Само при „изключителни обстоятелства“ този срок може да бъде удължен по искане на схемата за гарантиране на депозити, като удължаването не следва да надвишава 10 работни дни.
59. Поради императивния срок, който схемата за гарантиране на депозити е длъжна да спази по отношение на компенсирането на вложителите, тя трябва да е в състояние бързо и еднозначно да установи кога започва да тече този срок. Това означава, че установяването съгласно член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 трябва ясно да се отнася до тази разпоредба и незабавно да бъде сведено до знанието на схемата за гарантиране на депозити. Установяване, за което схемата за гарантиране на депозити би трябвало имплицитно да заключи от други обстоятелства, не отговаря на тези изисквания.
60. Ето защо член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 следва да се тълкува в смисъл, че неналичността на депозитите трябва да бъде установена по начин, който показва недвусмислено на схемата за гарантиране на депозити, че срокът по член 10, параграф 1 от Директива 94/19 е започнал да тече.
3) По отговора на петия преюдициален въпрос
61. С петия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали при обстоятелства като тези по главното производство неналичността на даден депозит съгласно член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 може да бъде установена едва когато вложителят е предявил до кредитната институция(20) искане за плащане, което не е изпълнено.
62. В случая становище в този смисъл застъпва само БНБ, която твърди, че отговорът на въпроса кога даден депозит е дължим и платим, според текста на Директивата зависел от съответно приложимите правни и договорни условия и следователно от националното право. В конкретния случай както националното право, така и сключеният между г‑н Кантарев и КТБ договор предвиждали, че преди изплащането на депозитите трябва да се предяви съответно искане. Освен това отговорът на петия преюдициален въпрос бил извън компетентността на Съда, тъй като дължимостта и изискуемостта на даден депозит зависели от националното право.
63. На първо място, това възражение следва да се отхвърли, защото, независимо от препращането към „правните и договорни[те] условия“, приложими към депозита, член 1, точка 3 от Директива 94/19 съдържа самостоятелно и следователно дадено от правото на Съюза определение на понятието „неналичен депозит“. За това свидетелства и изразът „[п]о смисъла на настоящата директива“, съдържащ се в уводната част на член 1. Съдът следва, в рамките на тълкуването на това дадено от правото на Съюза определение, да определи значението на препращането към „правните и договорни[те] условия“ за въпроса дали даден депозит е дължим и изискуем.
64. Становището на БНБ в тази насока не може да бъде прието и по същество, тъй като то не отчита факта, че определението за неналичен депозит в член 1, точка 3 от Директива 94/19 има две функции. От една страна, това определение служи на компетентния орган или на съд да установи, че е налице случай на ангажиране на отговорността, който задейства схемата за гарантиране на депозити, и от друга страна, това определение уточнява депозитите, които поради настъпването на посочения случай на ангажиране на отговорност трябва да бъдат изплатени на вложителите от схемата за гарантиране на депозити.
65. Посочените две функции на определението за неналичност на депозити произтичат от взаимовръзката между член 1, точка 3, член 7, параграфи 1 и 1а и член 10, параграф 1 от Директива 94/19: на първо място, съгласно член 7, параграфи 1 и 1а от Директива 94/19 държавите членки гарантират депозитите на всеки вложител в определения от Директивата размер в случай на неналичност (първа функция). На следващо място, съгласно член 10, параграф 1 в случай на неналичност схемите за гарантиране на депозити трябва да са в състояние да изплащат исканията на вложителите по отношение на неналични депозити в рамките на определения от Директивата срок (втора функция).
66. Фактът, че с първата си функция определението за неналичен депозит служи най-напред за установяването от компетентния орган, респ. от съд, че е налице случай на ангажиране на отговорността, се потвърждава както от текста на член 1, точка 3, подточки i) и ii) от Директива 94/19, така и от смисъла и целта на тази разпоредба. Всъщност оттук следва, че неналичността настъпва, когато дължими и изискуеми депозити не се изплащат по причини, свързани с финансовото състояние на дадена кредитна институция. Към този момент фактически е налице случай на неплатежоспособност, във връзка с който са създадени схемите за гарантиране на депозити и депозитите са защитени в определения размер.
67. Следователно правните и договорните условия, приложими към даден депозит, са релевантни в контекста на установяването на неналичността само за да се определи дали дадена кредитна институция е неплатежоспособна. Така само обстоятелството, че дадена кредитна институция не изплаща депозити, които съгласно съответните договорни условия биха били дължими и изискуеми, фактически може да представлява индиция, че тази кредитна институция вече не е платежоспособна. Всъщност най-напред обстоятелството, че не се изплащат депозити, които съгласно приложимите разпоредби не са дължими и изискуеми, както и — обратно — обстоятелството, че при нормално функциониране на дадена банка не се изплащат дължими и изискуеми депозити без поискване, са в реда на нещата.
68. Ако обаче неналичността е установена, всички депозити на вложителя, които все още са останали по негови сметки и попадат в обхвата на определението, съдържащо се в Директива 94/19(21), до гарантирания от тази директива размер, се считат за дължими, изискуеми, неплатени и следователно за неналични, поради което съгласно член 1, точка 3 във връзка с член 10, параграф 1 те подлежат на изплащане от схемата за гарантиране на депозити.
69. Следователно ако депозитите, подлежащи на изплащане от схемата за гарантиране на депозити, се състоят само от сумата, останала по сметката на вложителя към момента на установяване на неналичността, въпросът дали съгласно правните и договорните условия, приложими към него, съответният депозит е „дължим и платим, но не е бил платен от кредитна институция“, на този етап вече не е от значение. Ето защо е възможно в момента на неналичност не само депозити, платими при поискване, като въпросните в случая, но и срочни депозити, средствата по които са вложени само за определен период от време и които са достъпни само след предизвестие, да са „дължими и платими […] от кредитна институция“ по смисъла на Директива 94/19(22). Това обаче не е предмет на настоящия въпрос, така че не е необходимо да се изяснява окончателно.
70. Във всеки случай от горното следва, че към момента на неналичност на депозитите на вложителя не може да бъде противопоставено каквото и да било задължение за отправяне на искане, което съществува в нормалния случай на изплащане на депозитите му. Напротив, в случая на неплатежоспособност Директивата съдържа фикцията, че вложителите искат да изтеглят депозитите си и следователно трябва да се счита, че депозитите, все още останали в банката, „не [са] бил[и] платени“ по смисъла на Директива 94/19.
71. Освен това при обстоятелства като тези по главното производство, при които въпросната банка явно фактически е закрита и търговските ѝ отношения са били преустановени, не би било целесъобразно да се изисква от вложителите да отправят искане за изплащане на техните депозити. Също така е съмнително как би могло да бъде доказано отправянето на такова искане, което в случая на депозити, платими по всяко време при поискване, всъщност често се изразява в опита за теглене на пари от банков автомат или за извършване на банков превод в интернет. Следователно и за самата схема за гарантиране на депозити би било проблематично, ако трябва да се увери, че вложителите са отправили искане за изплащане на техните депозити(23). Това би довело и до други практически проблеми: ако вложителят просто се е опитал да изтегли 500 EUR, той би ли получил, въпреки това, компенсация в предвидения в Директивата размер от 100 000 EUR?
72. На последно място, задължението за отправяне на искане е несъвместимо и с обстоятелството, че заявената цел на Директива 94/19 е именно да се предотврати т.нар. банкова паника и оттук — „обсаждането“ на кредитна институция в затруднение или дори на стабилна кредитна институция от вложителите. Би било в разрез с тази цел да се очаква от вложителите да са се обърнали първо към своята банка, за да получат компенсация от схемата за гарантиране на депозити.
73. Единственото искане, предвидено в Директива 94/19, е искането за получаване на компенсация, което трябва да се отправи до самата схема за гарантиране на депозити(24). Нещо повече, дори това задължение за отправяне на искане вече не е предвидено в Директива 2014/49, тъй като задължението за предприемане на действия не може да създаде доверие на вложителите в незабавното изплащане(25).
74. Ето защо член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 трябва да се тълкува в смисъл, че установяването на даден депозит за неналичен не може да се обвързва с условието вложителят задължително да е предявил до кредитната институция искане за изплащане.
4) Междинно заключение
75. Член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 трябва да се тълкува в смисъл, че неналичността на депозити трябва да бъде установена в срок от пет работни дни след като компетентният орган е установил за първи път, че дадена кредитна институция не е изплатила дължимите и изискуеми депозити, независимо от решението относно неплатежоспособността на кредитната институция и отнемането на нейния лиценз. Специални надзорни мерки също не могат да имат суспензивно действие по отношение на установяването на неналичността на депозити. На следващо място, това установяване трябва да се извърши по начин, който показва недвусмислено на схемата за гарантиране на депозити, че срокът по член 10, параграф 1 от Директива 94/19 е започнал да тече. На последно място, установяването на неналичността не може да се обвързва с условието вложителят задължително да е предявил до кредитната институция искане за изплащане.
2. Седми и осми преюдициален въпрос
76. С последните си два преюдициални въпроса запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 трябва да се тълкува в смисъл, че неспазването на предвидения там срок за установяване на неналичност на депозитите ангажира отговорността на държава членка за нарушение на правото на Съюза. По-конкретно запитващата юрисдикция иска да се установи дали посоченото неспазване съставлява „достатъчно съществено нарушение“ и дали във връзка с това отговорността на държавата може да бъде ограничена до умишлено причинени вреди.
77. БНБ възразява, че в решение Paul(26) вече е изключена възможността за частноправните субекти да ангажират отговорността на съответната държава членка на основание на Директива 94/19 извън предвиденото компенсиране(27).
1) Разграничаване от решение Paul
78. Това възражение е неубедително по следните съображения. По дело Paul въпросната държава членка е транспонирала Директива 94/19 със закъснение. Вложителите, претърпели вреди вследствие от несъстоятелността на тяхната банка, не получават компенсация от схема за гарантиране на депозити. Съответно държавата членка е осъдена от национален съд да заплати на вложителите обезщетение в гарантирания в член 7, параграф 1 от Директива 94/19 размер за съществено нарушение на общностното право.
79. Размерът на финансовата загуба на вложителите обаче е надхвърлял гарантирания в Директивата размер. Поради това Съдът е бил сезиран с въпроса дали наред с правото на изплащане на гарантирания размер по член 7, параграф 1 Директивата предоставя на вложителя и по-широкообхватно право да иска от компетентния орган да предприеме определени надзорни мерки по член 3, параграфи 2—5 (например отнемане на лиценза). В производството по това дело се поставя въпросът дали за вреди, които не биха възникнали, ако е била предприета такава надзорна мярка, се дължи обезщетение и в размер, който надхвърля гарантирания размер.
80. Така по дело Paul претърпелите вреди вложители считат банковия надзорен орган за съотговорен за това, че изобщо се е стигнало до загуба на техните депозити. Съдът обаче приема, че не е налице право на вложителите да искат от компетентните органи да предприемат надзорни мерки в техен интерес, и отхвърля претендираното право на иск за обезщетение за вреди, причинени вследствие на недостатъчен надзор.
81. От изложеното следва, че предмет на производството по дело Paul пред Съда конкретно „не е дали неправилното транспониране или неправилното прилагане на член 7 от Директива 94/19“(28), т.е. дефектното функциониране на механизма за компенсиране, може да породи право на иск за отговорност на държавата. Напротив, става въпрос за право на иск за отговорност на държавата, което произтича от непредприемането на определени надзорни мерки, предвидени в член 3 от Директива 94/19.
82. За разлика от това, в настоящия случай въпросът е дали неправилното транспониране и прилагане на механизма за компенсиране може да породи право на иск за отговорност на държавата. Г‑н Кантарев ангажира отговорността на надзорните органи не за загубата на депозита си, а за неспазването на предвидените от Директива 94/19 условия и ред на компенсиране.
83. Двадесет и четвърто съображение от Директива 94/19 изключва отговорността на държавите членки само ако те са предвидили схеми, които осигуряват компенсирането или защитата на вложителите съгласно условията, предписани от Директивата. Г‑н Кантарев обаче счита, че гарантираният размер му е изплатен не съгласно условията по член 1, точка 3 от Директивата, а със забава.
84. Както вече бе изяснено, все пак целта на Директива 94/19 е именно бързото компенсиране. Следователно по принцип нито решение Paul, нито двадесет и четвърто съображение от Директивата изключват отговорността на държавата за неправилно транспониране или неправилно прилагане на член 1, точка 3, подточка i), който обуславя компенсирането по реда на член 10, параграф 1 от Директива 94/19.
85. Право на иск обаче съществува само ако са изпълнени предпоставките за отговорността на държавата.
2) Предпоставки за отговорността на държавата
86. Съгласно постоянната практика на Съда частноправният субект има право на обезщетение за вреди, причинени му вследствие на нарушения на правото на Съюза, за които отговорност носи държавата, при наличието на три условия, а именно предмет на нарушената правна норма на Съюза да е предоставянето на права на частноправните субекти, нарушението на тази норма да е достатъчно съществено и да съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението и претърпяната от частноправните субекти вреда(29). Поначало националните юрисдикции са тези, които следва да установят дали посочените условия са изпълнени и дали държавата носи отговорност за поправянето на вредите(30). Съответно по настоящия случай страните в главното производство спорят дали са налице трите кумулативни условия за ангажиране на отговорността на държавата за нарушение на правото на Съюза.
87. Предварително трябва да се отбележи, че тези три условия са достатъчни, за да възникне в полза на частноправните субекти право на обезщетяване(31). Оттук следва, че правото на Съюза не изключва по никакъв начин възможността отговорността на държавата да бъде ангажирана на основание на националното право при по-малко ограничителни условия, но то не допуска поставянето в националното право на допълнителни условия в това отношение(32). Съдът е постановил, че обезщетението за вреди по реда на националното право не може да бъде поставено в зависимост от наличието на виновно противоправно поведение (умисъл или небрежност) на държавния орган, което надхвърля понятието за достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза, макар това понятие да включва определени обективни и субективни обстоятелства, които в рамките на националната правна система могат да бъдат свързани с понятието за виновно противоправно поведение(33).
88. Предварително следва да се отбележи още, че както правилно подчертава Комисията, директният ефект на дадена разпоредба не е условие за ангажиране на отговорността на държавата(34).
89. Напротив, за да се прецени дали е налице хипотеза на ангажиране на отговорността на държавата, следва да се провери дали разпоредбата, чието нарушаване се твърди, предоставя права на частноправния субект.
90. В настоящия случай член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 не предоставя на частноправния субект право да иска от компетентния орган автоматично да установи неналичността на неговите депозити, при положение че посочената неналичност всъщност обхваща определен период от време(35). Напротив, както стана ясно по-горе, компетентният орган има известна свобода на преценка, що се отнася до това установяване, понеже става въпрос преди всичко за базирано на прогноза решение(36).
91. Съгласно член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 обаче ако според компетентния орган поради финансовото ѝ състояние съответната кредитна институция изглежда неспособна за момента да изплати депозита и не съществува близка перспектива тя да бъде в състояние да го направи, този орган е длъжен да направи съответната констатация в срок от пет дни, след като е узнал за първи път, че дадена кредитна институция не е изплатила депозитите.
92. Това означава, че цитираната разпоредба наистина не предоставя на частноправния субект право на установяване на неналичността на неговия депозит, но определено му предоставя право, когато установява неналичността, органът да направи това в срок от пет дни.
93. Разпоредбата е ясна и точна, що се отнася до срока(37).
94. Предвид надзорните мерки, взети от БНБ в настоящия случай, може да се приеме, че този орган е преценил, че поради финансовото ѝ състояние кредитната институция е изглеждала неспособна за момента да изплати депозитите. На същата дата, на която научава от КТБ, че последната е преустановила разплащанията, БНБ поставя КТБ под специален надзор поради опасност от неплатежоспособност. Обстоятелството, че към онзи момент освен това не е съществувала перспектива за последващо изплащане на депозитите, дори е прието за установено с решението на самата БНБ да спре изпълнението на всички задължения на КТБ.
95. Въпреки че е преценила, че КТБ е застрашена от неплатежоспособност и че със собственото си решение е възпрепятствала изплащането на въпросния депозит за по-дълъг период, БНБ не е направила в петдневния срок установяването съгласно член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19, което е щяло да задейства компенсирането на засегнатите вложители съгласно член 7, параграф 1 и член 10, параграф 1. Това съставлява достатъчно съществено нарушение на член 1, точка 3, подточка i) от Директивата.
96. Запитващата юрисдикция трябва да провери дали е налице пряка причинно-следствена връзка между посоченото нарушение и твърдяната вреда.
97. Оттук следва, че при обстоятелства като настоящите неправилното прилагане на член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 съставлява достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза, за да ангажира отговорността на съответната държава членка. Обстоятелствата, посочени допълнително от запитващата юрисдикция в осмия ѝ въпрос, не променят с нищо този извод.
3. Първи и втори преюдициален въпрос
98. Накрая, с първите си два преюдициални въпроса запитващата юрисдикция иска да се установи дали правото на Съюза изключва възможността в България да се прилагат два различни процесуални режима с различни предпоставки за предявяването на претенции за обезщетение за вреди срещу държавата за нарушение на правото на Съюза.
99. В България е приложим, от една страна, Гражданският процесуален кодекс в хипотезата на прилагане на Закона за задълженията и договорите, който предвижда общо право на обезщетение за вреди. От друга страна, в хипотезата на прилагане на Закона за отговорността на държавата, който урежда отговорността на държавата и общините за вреди от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при изпълнение на техните функции, може да се прилага Административнопроцесуалният кодекс(38).
100. Според представените от запитващата юрисдикция разяснения двата процесуални режима се различават по следното: съдебно-административният процесуален режим има предимството, че отговорността е обективна, съдебните такси са по-ниски и е предвидена възможност за предявяване на иск пред съда по настоящия адрес или седалището на увредения. Редът по този режим обаче се прилага само ако вредите са от отменени незаконосъобразни актове и незаконосъобразни фактически действия или бездействия на администрацията. Освен това е спорно дали може да се предяви иск срещу БНБ по такъв ред, тъй като БНБ действително е държавен, но не е административен орган.
101. Съгласно постоянната съдебна практика във вътрешния правен ред на всяка държава членка трябва да се посочат компетентните юрисдикции и да се уредят процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират пълната защита на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза(39). Това означава, че държавите членки действително са длъжни да отстранят по реда на националното право относно отговорността последиците от причинените от държавата вреди, но определянето на компетентните юрисдикции и на процесуалния ред за предявяване на иск за отговорност на държавата на основание правото на Съюза по принцип попада в обхвата на процесуалната автономия на държавите членки.
102. Ето защо правото на Съюза не следва да определя кой процесуален режим, в случай че е възможно да се прилагат няколко такива, трябва да се прилага. Правото на Съюза обаче съдържа принципи, които е необходимо да се спазват при избора на подходящия процесуален ред.
103. Така например правото на Съюза не допуска националното право да въвежда условия за ангажиране на отговорността на държавата на основание на правото на Съюза, които са по-ограничителни от развитите от Съда в съдебната практика. Виновна отговорност, искът за реализирането на която, както в настоящия случай, Законът за задълженията и договорите изисква да се разглежда по реда на Гражданския процесуален кодекс, обаче нахвърля по обем трите предвидени условия за ангажиране на отговорността на държавата на основание на правото на Съюза (правна норма, която предоставя на частноправния субект права, достатъчно съществено нарушение и пряка причинно-следствена връзка между това нарушение и причинените вреди)(40),(41).
104. Правото на Съюза предвижда също, че задължението за поправяне на вредите съществува във всички хипотези на нарушаване на правото на Съюза от държава членка, при това независимо кой е публичният орган, извършил нарушението, и кой е публичният орган, който съгласно правото на съответната държава членка по принцип носи отговорност за поправянето на вредите(42).
105. Следователно от гледна точка на правото на Съюза по принцип държавите членки като цяло носят задължението за поправяне на вредите, а не съответният публичен орган, който е отговорен за нарушение на правото на Съюза. В този смисъл националното право действително може да предвиди, че публичният орган, който е отговорен за настъпилите вреди, носи отговорност и това евентуално да доведе до образуването на определено производство. Това обаче не може да води до отслабване на правната защита на частноправния субект.
106. В настоящия случай националното право предвижда Законът за отговорността на държавата да се прилага по реда на Административнопроцесуалния кодекс по отношение на отговорността на държавата, но не и по отношение на отговорността на БНБ. Като се има предвид, че БНБ несъмнено е публичен орган по смисъла на правото на Съюза, националната юрисдикция трябва да провери дали в сравнение с правната уредба относно отговорността на държавата, предвидена за други публични органи, правната уредба относно отговорността на БНБ отслабва положението на частноправния субект до такава степен, че да засегне реализирането на правото на иск за отговорност на държавата, основан на правото на Съюза.
107. В рамките на процесуалната ѝ автономия държавата членка освен това трябва да спазва принципите на равностойност и на ефективност: установените от законодателствата на държавите членки в областта на поправянето на вредите материалноправни и процесуалноправни условия за позоваване на нарушение на правото на Съюза не трябва да бъдат по-неблагоприятни от условията, отнасящи се до подобни вътрешноправни искове (принцип на равностойност), нито да бъдат уредени по начин, който прави получаването на обезщетение практически невъзможно или прекомерно трудно (принцип на ефективност)(43).
108. Що се отнася до принципа на равностойност, в настоящия случай следва да се отбележи, че видно от текста им, нито една от разпоредбите, посочени от запитващата юрисдикция, не прави разграничение според това дали основание за ангажиране на отговорността на държавата е нарушение на правото на Съюза или нарушение на националното право. От акта за преюдициално запитване също не се установява положения, уредени от правото на Съюза, да са третирани по по-неблагоприятен начин от вътрешни положения(44).
109. За сметка на това в настоящия случай несигурността относно процесуалния ред, който следва да се приложи за предявяване на искове за нарушение на правото на Съюза съгласно правото относно отговорността на държавата, сама по себе си съставлява нарушение на принципа на ефективност. Това е така, защото посочената несигурност прави прекомерно труден за частноправния субект достъпа до съдилищата, за да получи обезщетение, като се започне с определянето на съда — административен или граждански — пред който следва да се предяви искът.
110. Освен това е съмнително дали принципът на ефективност допуска национална правна уредба като разглеждания в настоящото производство български Административнопроцесуален кодекс, който изисква незаконосъобразният акт в основата на нарушението на правото на Съюза да е отменен, респективно да е установена незаконосъобразността на действието или бездействието, довело до нарушението.
111. В това отношение Съдът вече е изяснил, че националният съд може да провери дали увреденото лице е положило необходимата грижа, за да избегне вредите или да ограничи техния размер, и по-специално дали е използвало своевременно всички правни средства за защита, с които е разполагало(45).
112. Би било в разрез с принципа на ефективност обаче да се изисква от увредените лица винаги да използват всички разполагаеми правни средства за защита(46). Запитващата юрисдикция трябва да прецени, като отчете всички обстоятелства по главното производство, дали е било логично да се изисква от г‑н Кантарев, преди да предяви иска си за обезщетение, да предяви други искания за отмяна на актовете на БНБ или за установяване на незаконосъобразността на действия или бездействия от страна на БНБ(47).
113. На последно място, съмнително е дали обстоятелството, че съгласно българското право предявяването на иск за отговорност на държавата на основание правото на Съюза е обусловено от авансовото плащане на такса, включително в пропорционален размер, е в противоречие с принципа на ефективност. Обстоятелството, че националното право предвижда авансово плащане на такса, включително в пропорционален размер, е обичайно в много държави членки и само по себе си не нарушава принципа на ефективност. При все това компетентният съд трябва да провери дали посоченото обстоятелство евентуално представлява непреодолимо препятствие пред достъпа до правосъдие(48) и дали в този случай съществува възможността за освобождаване от това плащане.
114. Ето защо в светлината на изложените съображения следва да се приеме, че правото на Съюза допуска възможността в България да се прилагат, в зависимост от действащия публичен орган, два различни процесуални режима за предявяване на искове за отговорност на държавата поради нарушения на правото на Съюза, стига за частноправния субект да е ясно до кой процесуален режим трябва да прибегне в конкретния случай и този процесуален режим да позволява ефективното реализиране на правото на обезщетение за вреди на основание на правото на Съюза. Запитващата юрисдикция трябва да провери дали процесуалният режим, приложим за предявяването на искове срещу БНБ за отговорност на държавата, отговаря на тези условия.
V. Заключение
115. По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване, отправено от Административен съд Варна, както следва:
„1) Член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 трябва да се тълкува в смисъл, че неналичността на депозити трябва да бъде установена в срок от пет работни дни след като компетентният орган е установил за първи път, че дадена кредитна институция не е изплатила дължимите и изискуеми депозити, независимо от решението относно неплатежоспособността на кредитната институция и отнемането на нейния лиценз. Специални надзорни мерки също не могат да имат суспензивно действие по отношение на установяването на неналичността на депозити. На следващо място, това установяване трябва да се извърши по начин, който показва недвусмислено на схемата за гарантиране на депозити, че срокът по член 10, параграф 1 от Директива 94/19 е започнал да тече. На последно място, установяването на неналичността не може да се обвързва с условието вложителят задължително да е предявил до кредитната институция искане за изплащане.
2) При обстоятелства като настоящите неправилното прилагане на член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 съставлява достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза, за да ангажира отговорността на съответната държава членка.
3) Правото на Съюза допуска възможността в България да се прилагат, в зависимост от действащия публичен орган, два различни процесуални режима за предявяване на искове за отговорност на държавата поради нарушения на правото на Съюза, стига за частноправния субект да е ясно до кой процесуален режим трябва да прибегне в конкретния случай и този процесуален режим да позволява ефективното реализиране на правото на обезщетение за вреди на основание на правото на Съюза. Запитващата юрисдикция трябва да провери дали процесуалният режим, приложим за предявяването на искове срещу БНБ за отговорност на държавата, отговаря на тези условия“.