UZNESENIE VŠEOBECNÉHO SÚDU (prvá rozšírená komora)
z 28. februára 2017 (*)
„Žaloba o neplatnosť – Vyhlásenie EÚ a Turecka z 18. marca 2016 – Tlačová správa – Pojem ‚medzinárodná dohoda‘– Určenie subjektu, ktorý akt prijal – Pôsobnosť aktu – Zasadnutie Európskej rady – Stretnutie hláv štátov alebo predsedov vlád členských štátov Európskej únie uskutočnené v priestoroch Rady Európskej únie – Postavenie zástupcov členských štátov Únie na stretnutí so zástupcom tretieho štátu – Článok 263 prvý odsek ZFEÚ – Nedostatok právomoci“
Vo veci T‑192/16,
NF, bydliskom na ostrove Lesbos (Grécko), v zastúpení: B. Burns, solicitor, P. O’Shea a I. Whelan, barristers,
žalobca,
proti
Európskej rade, v zastúpení: K. Pleśniak, Á. de Elera‑San Miguel Hurtado a S. Boelaert, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh na základe článku 263 ZFEÚ na zrušenie dohody, ktorá bola údajne uzatvorená medzi Európskou radou a Tureckou republikou 18. marca 2016, s názvom „Vyhlásenie EÚ a Turecka, 18. marec 2016“,
VŠEOBECNÝ SÚD (prvá rozšírená komora),
v zložení: predsedníčka komory I. Pelikánová, sudcovia V. Valančius, P. Nihoul, J. Svenningsen (spravodajca) a U. Öberg,
tajomník: E. Coulon,
vydal toto
Uznesenie
Okolnosti predchádzajúce sporu
O stretnutiach európskych a tureckých vedúcich predstaviteľov pred 18. marcom 2016
1 Dňa 15. októbra 2015 sa Turecká republika a Európska únia dohodli na spoločnom akčnom pláne nazvanom „EU‑Turkey joint action plan“ (ďalej len „spoločný akčný plán“), ktorého cieľom bolo posilniť ich spoluprácu v oblasti podpory sýrskych štátnych príslušníkov požívajúcich dočasnú medzinárodnú ochranu a v oblasti riadenia migrácie, aby reagovali na krízu spôsobenú situáciou v Sýrii.
2 Cieľom spoločného akčného plánu bolo reagovať na krízovú situáciu v Sýrii tromi spôsobmi, a to po prvé riešením zdroja príčin vedúcich k masívnemu exodu Sýrčanov, po druhé poskytnutím podpory Sýrčanom požívajúcim dočasnú medzinárodnú ochranu a ich hostiteľským komunitám v Turecku a po tretie posilnením spolupráce v oblasti predchádzania nelegálnym migračným tokom do Únie.
3 Dňa 29. novembra 2015 sa hlavy štátov alebo predsedovia vlád členských štátov Európskej únie stretli so svojím tureckým náprotivkom (ďalej len „prvé stretnutie hláv štátov alebo predsedov vlád“). Po tomto stretnutí sa rozhodli spustiť spoločný akčný plán a najmä zintenzívniť svoju aktívnu spoluprácu týkajúcu sa migrantov, ktorí nepotrebujú medzinárodnú ochranu, tým, že im zabránia dostať sa do Turecka a do Únie, zaručia uplatňovanie dvojstranných opatrení, ktoré boli zavedené v oblasti readmisie, a že späť do krajiny ich pôvodu pošlú urýchlene migrantov, ktorí nepotrebujú medzinárodnú ochranu.
4 Vo vyhlásení hláv štátov alebo predsedov vlád Únie, ktoré 8. marca 2016 zverejnili spoločné oddelenia Európskej rady a Rady Európskej únie, sa uvádza, že hlavy štátov alebo predsedovia vlád Únie rokovali s tureckým predsedom vlády o vzťahoch medzi Úniou a Tureckou republikou a pokroku, ktorý sa dosiahol pri vykonávaní spoločného akčného plánu. Toto stretnutie sa uskutočnilo 7. marca 2016 (ďalej len „druhé stretnutie hláv štátov alebo predsedov vlád“). V tomto vyhlásení sa konkrétne uvádzalo:
„Hlavy štátov alebo predsedovia vlád sa zhodli, že na zrušenie prevádzačských trás, narušenie obchodných modelov prevádzačov, ochranu vonkajších hraníc [Únie] a ukončenie migračnej krízy v Európe sú potrebné smelé kroky. Srdečne privítali dnešné dodatočné návrhy Tureck[ej republiky] k riešeniu migračnej otázky. Dohodli sa, že budú pracovať na základe [nasledujúcich]zásad:
– návrat všetkých nových neregulárnych migrantov, ktorí sa preplavili z Turecka na grécke ostrovy, pričom náklady uhradí [Únia],
– presídlenie jedného Sýrčana z Turecka do členských štátov [Únie] za každého Sýrčana, ktorého Turecko prijme späť z gréckych ostrovov, a to v rámci existujúcich záväzkov,
– …
Predseda Európskej rady bude pracovať na týchto návrhoch a vyrieši ich podrobnosti s Tureck[ou republikou] pred marcovým zasadnutím Európskej rady…
Týmto dokumentom sa nevytvárajú žiadne nové záväzky pre členské štáty, pokiaľ ide o premiestňovanie a presídľovanie.
…“
5 Európska komisia vo svojom oznámení Európskemu parlamentu, Európskej rade a Rade COM(2016) 166 final zo 16. marca 2016 nazvanom „Ď[alšie operatívne kroky v spolupráci EÚ a Turecka v oblasti migrácie] „(ďalej len „oznámenie zo 16. marca 2016“) uviedla, že 7. marca 2016 „predstavitelia [hlavy štátov alebo predsedovia –neoficiálny preklad] vlád [Únie] vrelo uvítali dodatočné návrhy Tureck[ej republiky]… a dohodli sa na ďalšej spolupráci s Turecko[u republikou], ktorá vychádza zo šiestich zásad“, že „predseda Európskej rady bol vyzvaný, aby tieto návrhy rozpracoval a prediskutoval ich detaily s Tureckom pred marcovým zasadnutím Európskej rady“ a že „v tomto oznámení sa uvádza, ako by sa malo realizovať uvedených šesť zásad, aby sa naplno využil potenciál spolupráce [Únie] a Tureck[ej republiky] a zároveň sa rešpektovalo európske a medzinárodné právo“.
6 Komisia v oznámení zo 16. marca 2016 predovšetkým uviedla, že „návrat všetkých nových neregulárnych migrantov a žiadateľov o azyl z Grécka do Turecka je základným predpokladom rozbitia doterajšieho vzorca, keď utečenci a migranti platia prevádzačom a riskujú pritom život“, a že „vzhľadom na súčasný rozsah migračného toku medzi Tureckom a Gréckom by sa tieto opatrenia mali chápať ako dočasné a výnimočné kroky, ktoré sú nevyhnutné na ukončenie ľudského utrpenia a obnovenie verejného poriadku a ktoré musí podporovať zodpovedajúci operačný rámec“. Podľa tohto oznámenia sa nedávno dosiahol pokrok v oblasti readmisie neregulárnych migrantov a žiadateľov o azyl, ktorí nepotrebujú medzinárodnú ochranu, do Turecka, a to na základe bilaterálnej readmisnej dohody medzi Helénskou republikou a Tureckou republikou, ktorú mala od 1. júna 2016 nahradiť dohoda medzi Európskou úniou a Tureckou republikou o readmisii osôb s neoprávneným pobytom (Ú. v. EÚ L 134, 2014, s. 3).
7 Komisia v oznámení zo 16. marca 2016 konštatovala, že „opatrenia na návrat všetkých nových neregulárnych migrantov a žiadateľov o azyl, ktorí prekračujú Egejské more z Turecka, budú mať dočasný a mimoriadny charakter a mali by sa začať čo najrýchlejšie“, a že v tomto ohľade uvedené oznámenie „stanovuje rámec, ktorý zaistí, že uvedený postup bude prebiehať v súlade s medzinárodným a európskym právom, ktoré vylučuje plošné uplatňovanie návratovej politiky [a u]vádzajú sa v ňom aj legislatívne a logistické kroky, ktoré je potrebné bezodkladne podniknúť, aby sa mohol uvedený postup začať“.
O stretnutí z 18. marca 2016 a o vyhlásení EÚ a Turecka
8 Dňa 18. marca 2016 bolo na internetovej stránke Rady vo forme tlačovej správy č. 144/16 uverejnené vyhlásenie, ktoré informovalo o výsledkoch „tretie[ho] stretnuti[a] od novembra 2015 venované[ho] prehĺbeniu vzťahov medzi Tureckom a EÚ, ako aj riešeniu migračnej krízy“ (ďalej len „stretnutie z 18. marca 2016“) medzi „členmi Európskej rady“ a „ich tureckým náprotivkom“ (ďalej len „vyhlásenie EÚ a Turecka“).
9 Vo vyhlásení EÚ a Turecka sa uvádzalo, že „Tureck[á republika] a [Únia] opätovne potvrdili svoj záväzok vykonávať spoločný akčný plán aktivovaný 29. novembra 2015 [a] uznávajú, že je potrebné ďalej, rýchlo a rozhodne konať“. Toto vyhlásenie znelo ďalej takto:
„S cieľom narušiť podnikateľský model prevádzačov a ponúknuť migrantom alternatívu k riskovaniu života sa dnes EÚ a Tureck[á republika] rozhodli ukončiť neregulárnu migráciu z Turecka do [Únie]. Na dosiahnutie tohto cieľa sa dohodli na týchto ďalších bodoch činnosti:
1. Všetci noví neregulárni migranti prichádzajúci z Turecka na grécke ostrovy budú od 20. marca 2016 vracaní do Turecka. Tento postup sa bude vykonávať v súlade s právom [Únie] a medzinárodným právom, čím sa vylúči akýkoľvek druh kolektívneho vyhostenia. Všetci migranti budú chránení v súlade s príslušnými medzinárodnými normami a v súlade so zásadou zákazu vyhostenia alebo vrátenia. Bude to dočasné a mimoriadne opatrenie, ktoré je potrebné na ukončenie ľudského utrpenia a obnovenie verejného poriadku. Migranti, ktorí prídu na grécke ostrovy, budú riadne zaregistrovaní a každú žiadosť o udelenie azylu spracujú jednotlivo grécke orgány v súlade so smernicou o azylovom konaní, a to v spolupráci s UNHCR. Migranti, ktorí nepožiadajú o udelenie azylu alebo ktorých žiadosť bola podľa uvedenej smernice označená za neopodstatnenú alebo neprípustnú, budú vrátení do Turecka. Tureck[á republika] a [Helénska republika] za pomoci inštitúcií a agentúr [Únie] prijmú potrebné opatrenia a dohodnú sa na všetkých potrebných dvojstranných dojednaniach, a to aj prítomnosti tureckých úradníkov na gréckych ostrovoch a gréckych úradníkov v Turecku od 20. marca 2016, aby sa zabezpečili kontakty a umožnilo plynulé fungovanie týchto dojednaní. Náklady na operácie návratu neregulárnych migrantov uhradí EÚ.
2. Za každého Sýrčana, ktorý bude z gréckych ostrovov vrátený do Turecka, bude iný Sýrčan presídlený z Turecka do [Únie], berúc do úvahy kritériá OSN týkajúce sa zraniteľnosti. Za pomoci Komisie, agentúr [Únie] a ďalších členských štátov, ako aj UNHCR sa vytvorí mechanizmus, aby sa zabezpečilo, že sa táto zásada bude uplatňovať od toho istého dňa, v ktorom sa začne s návratmi. Prednosť dostanú migranti, ktorí predtým do [Únie] neregulárne nevstúpili a ani sa o neregulárny vstup nepokúšali. Na strane EÚ sa presídlenie v rámci tohto mechanizmu v prvej fáze uskutoční v súlade so záväzkami, ktoré členské štáty prijali v záveroch zástupcov vlád členských štátov zasadajúcich v Rade z 20. júla 2015, v rámci ktorých zostáva 18 000 miest na presídlenie. Akákoľvek ďalšia potreba presídlenia sa uskutoční prostredníctvom podobného dobrovoľného dojednania, ktoré sa bude týkať najviac 54 000 osôb…“
O okolnostiach týkajúcich sa žalobcu
10 Žalobca NF je pakistanským štátnym príslušníkom. Uvádza, že utiekol z Pakistanskej islamskej republiky z obavy pred prenasledovaním a vážnej osobnej ujmy. Bol totiž predmetom pokusov o vraždu, ktorých cieľom bolo zabrániť, aby ako jediný syn zdedil majetok svojich rodičov.
11 Žalobca podľa svojich slov prišiel do Grécka loďou z Turecka 19. marca 2016. Dňa 11. apríla 2016 alebo okolo tohto dátumu podal na grécke orgány žiadosť o azyl. Následne bol zaistený v zaisťovacom centre do 18. apríla 2016, keď utiekol na ostrov Lesbos (Grécko).
12 Žalobca uvádza, že žiadosť o azyl podal iba z dôvodu nátlaku, ktorý naň vyvíjali grécke orgány, aby túto žiadosť podal. Nikdy však nechcel ani nemal v úmysle podať podobnú žiadosť v Grécku z dôvodu zdĺhavého vybavovania žiadostí o azyl a systematických nedostatkov v zavádzaní systému európskeho azylu na úrovni správnych orgánov tohto členského štátu, ako aj na úrovni jeho súdneho systému. Tieto nedostatky konštatovali najmä európske súdne orgány v rozsudku z 21. decembra 2011, N. S. a i. (C‑411/10 a C‑493/10, EU:C:2011:865), a v rozsudku ESĽP z 21. januára 2011, M.S.S. v. Belgicko a Grécko (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609).
13 Nakoniec žalobca podal svoju žiadosť o azyl v Grécku iba s cieľom, aby sa vyhol tomu, že bude vrátený do Turecka s prípadným rizikom, že tam bude zaistený alebo vyhostený do Pakistanu.
Konanie a návrhy účastníkov konania
14 Návrhom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 22. apríla 2016 podal žalobca túto žalobu, v ktorej sa domnieva, že vyhlásenie EÚ a Turecka je aktom, ktorý je pripísateľný Európskej rade a ktorý materializuje medzinárodnú dohodu uzatvorenú 18. marca 2016 medzi Úniou a Tureckou republikou, ktorú vo svojich písomných podaniach označuje za „spornú dohodu“, a navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil „dohodu[, ktorá bola] uzatvorená medzi Európskou radou a Turecko[u republikou] 18. marca 2016 [a] nazvaná ‚Vyhlásenie EÚ a Turecka, 18. marec 2016‘“ (ďalej len „napadnutý akt“),
– uložil Európskej rade povinnosť nahradiť trovy konania.
O skrátenom súdnom konaní a postúpení veci prvej rozšírenej komore
15 Žalobca samostatným podaním, ktoré bolo podané súčasne so žalobou, požiadal Všeobecný súd podľa článku 152 jeho rokovacieho poriadku, aby vec prejednal v skrátenom súdnom konaní.
16 Dňa 10. júna 2016 predložila Európska rada svoje pripomienky k návrhu na prejednanie veci v skrátenom súdnom konaní, pričom v podstate konštatovala, že podmienky pre uplatnenie tohto konania nie sú splnené. Táto inštitúcia samostatným podaním z toho istého dňa navrhla postúpenie prejednávanej veci veľkej komore na základe článku 28 ods. 1 a 2 rokovacieho poriadku. Táto inštitúcia subsidiárne podľa článku 28 ods. 5 tohto rokovacieho poriadku navrhla postúpenie tejto veci zloženiu, v ktorom zasadá aspoň päť sudcov.
17 Listom z 20. júna 2016 potvrdila kancelária Všeobecného súdu doručenie návrhu na postúpenie prejednávanej veci veľkej komore a informovala účastníkov konania, že na základe článku 28 ods. 5 rokovacieho poriadku bola táto vec postúpená rozšírenému zloženiu, v ktorom zasadá päť sudcov, v tomto prípade siedmej rozšírenej komore.
18 Rozhodnutím z 22. júna 2016 Všeobecný súd vyhovel návrhu na prejednanie veci v skrátenom súdnom konaní.
O námietke, ktorú vzniesla Európska rada, a o návrhoch na vstup vedľajšieho účastníka do konania
19 Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 11. júla 2016 vzniesla Rada podľa článku 130 rokovacieho poriadku námietku nazvanú „Námietka neprípustnosti“.
20 Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 19. júla 2016 podali NQ, NR, NS, NT, NU a NV návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov žalobcu.
21 Podaniami doručenými 20. a 22. júla 2016 podali Belgické kráľovstvo a Helénska republika návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov Európskej rady.
22 Podaním doručeným 3. augusta 2016 podala Komisia návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov „Rady Európskej únie“. V opravnom liste z 11. augusta 2016 Komisia uviedla, že chce vstúpiť do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov „Európskej rady“.
23 Európska rada vo svojej námietke formálne navrhuje, aby Všeobecný súd:
– odmietol žalobu ako „zjavne neprípustnú“,
– uložil žalobcovi povinnosť nahradiť trovy konania.
24 Žalobca 3. augusta 2016 predložil svoje pripomienky k námietke vznesenej Európskou radou, v ktorých navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol uvedenú námietku,
– vyhlásil žalobu za prípustnú,
– uložil Európskej rade povinnosť nahradiť trovy konania, ktoré mu vznikli v rámci incidenčného konania.
25 Listom kancelárie z 3. októbra 2016 boli účastníci konania informovaní o určení nového sudcu spravodajcu a o novom pridelení prejednávanej veci rozšírenej prvej komore, v ktorej tento sudca zasadá.
O odpovediach na opatrenia na zabezpečenie priebehu konania
26 Kancelária listami z 3. novembra 2016 vyzvala Európsku radu, aby vyhovela opatreniam na zabezpečenie priebehu konania, ktoré Všeobecný súd prijal podľa článku 89 ods. 3 písm. a) a d) a článku 90 ods. 1 rokovacieho poriadku, zatiaľ čo Radu a Komisiu vyzval Všeobecný súd podľa článku 24 druhého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a článku 89 ods. 3 písm. c) uvedeného rokovacieho poriadku, aby odpovedali na určité otázky a poskytli určité dokumenty. V tomto kontexte boli tieto inštitúcie najmä vyzvané, aby Všeobecnému súdu uviedli, či stretnutie z 18. marca 2016 viedlo k písomnej dohode, a aby mu prípadne predložili akýkoľvek dokument, ktorý by umožnil určiť totožnosť zúčastnených strán, ktoré sa dohodli na „ďalších bodoch činnosti“ uvedených vo vyhlásení EÚ a Turecka.
27 Európska rada vo svojich odpovediach z 18. novembra 2016 na otázky Všeobecného súdu predovšetkým uviedla, že podľa jej vedomostí nebola medzi Úniou a Tureckou republikou uzatvorená žiadna dohoda alebo zmluva v zmysle článku 218 ZFEÚ alebo článku 2 ods. 1 písm. a) Viedenského dohovoru o zmluvnom práve z 23. mája 1969. Vyhlásenie EÚ a Turecka, aké bolo zverejnené prostredníctvom tlačovej správy č. 144/16, bolo iba „výsledkom medzinárodného dialógu medzi členskými štátmi a Turecko[u republikou] a vzhľadom na jeho obsah a úmysel jeho autorov nemalo za cieľ vyvolať záväzné právne účinky ani vytvoriť dohodu alebo zmluvu“.
28 Európska rada tiež predložila určitý počet dokumentov týkajúcich sa stretnutia z 18. marca 2016, ktoré bolo podľa tejto inštitúcie stretnutím hláv štátov alebo predsedov vlád členských štátov Únie so zástupcom Tureckej republiky, a nie zasadnutím Európskej rady, na ktorom by sa zúčastnil tento tretí štát.
29 Komisia vo svojej odpovedi z 18. novembra 2016 Všeobecnému súdu predovšetkým uviedla, že z dôvodu výrazov použitých vo vyhlásení EÚ a Turecka, najmä použitia výrazu „will“ v anglickom jazykovom znení tohto vyhlásenia, je jasné, že nejde o právne záväznú dohodu, ale o politické dojednanie, ku ktorému dospeli „členovia Európskej rady[, teda] hlavy štátov alebo predsedovia vlád členských štátov, predseda Európskej rady a predseda Komisie“ a ktorá bola v celom rozsahu uvedená v texte tlačovej správy č. 144/16 týkajúcej sa stretnutia z 18. marca 2016 a opisujúcej vyhlásenie EÚ a Turecka.
30 Rada vo svojej odpovedi z 2. decembra 2016 najmä uviedla, že nebola autorom vyhlásenia EÚ a Turecka a nijako sa nepodieľala na štruktúrovanom dialógu, ktorý sa uskutočnil medzi zástupcami členských štátov a Tureckou republikou, alebo na činnostiach predsedu Európskej rady, ktoré viedli k tomuto vyhláseniu. Prípravné práce, ktoré sa uskutočnili vo Výbore stálych zástupcov (Coreper), sa týkali iba prípravy stretnutí Európskej rady, z ktorých sa niektoré týkali riadenia migračnej krízy. Naproti tomu Rada nepripravovala samit, ktorý sa konal 18. marca 2016 medzi členmi Európskej rady, ktorými sú hlavy štátov alebo predsedovia vlád členských štátov Únie, a tureckým predsedom vlády.
31 Rada okrem toho uviedla, že úplne súhlasí so stanoviskom, ktoré uviedla Európska rada vo svojej námietke podanej na základe článku 130 rokovacieho poriadku. Okrem toho v tejto súvislosti najmä tvrdila, že podľa jej vedomostí Únia a Turecká republika neuzavreli nijakú dohodu ani zmluvu v súvislosti s migračnou krízou.
32 Žalobca vo svojich pripomienkach podaných 19. decembra 2016 spochybnil stanovisko Európskej rady, Rady a Komisie, že na stretnutí z 18. marca 2016 nebola s Tureckou republikou uzatvorená žiadna dohoda a že výsledok rokovaní s týmto tretím štátom treba kvalifikovať ako politické dojednanie. Žalobca sa najmä domnieva, že vzhľadom na jazyk použitý vo vyhlásení, ktoré on označuje za „spornú dohodu“, použitie anglického výrazu „agree“ (ktorý znamená „rozhodli“) umožňuje konštatovať, že ide o dohodu, ktorej cieľom je vyvolať právne účinky vo vzťahu k tretím osobám. Okrem toho nepoužitie výrazu „členské štáty“ nasvedčuje, že „spornú dohodu“ nemohli uzatvoriť členské štáty Únie.
Právny stav
33 Pokiaľ na základe článku 130 rokovacieho poriadku žalovaný formou samostatného podania žiada, aby Všeobecný súd rozhodol o neprípustnosti alebo nepríslušnosti bez toho, aby začal prejednanie veci samej, musí tento súd rozhodnúť čo najskôr, prípadne po začatí ústnej časti konania.
34 V prejednávanej veci sa Všeobecný súd domnieva, že na základe písomností v spise má dostatok informácií a rozhodne bez toho, aby bolo potrebné navrhnúť plenárnemu zasadnutiu postúpenie prejednávanej veci veľkej komore alebo začať ústnu časť konania.
35 Európska rada v rámci námietky, ktorú vzniesla, namieta nedostatok právomoci Všeobecného súdu rozhodnúť o tejto žalobe.
36 Vzhľadom na to, že pravidlá právomoci súdov Únie stanovené v Zmluve o FEÚ, ako aj v Štatúte Súdneho dvora Európskej únie a jeho prílohe sú súčasťou primárneho práva, v právnom poriadku Únie majú ústredné postavenie, a teda ich dodržiavanie predstavuje v rámci tohto právneho poriadku základnú požiadavku (rozsudok z 10. septembra 2015, Preskúmanie Missir Mamachi di Lusignano/Komisia, C‑417/14 RX‑II, EU:C:2015:588, bod 57), je potrebné, aby Všeobecný súd preskúmal túto otázku ako prvú.
37 Európska rada na podporu svojej námietky nedostatku právomoci tvrdí, že ona ani žiadny zo subjektov uvedených v článku 263 prvom odseku ZFEÚ nie je autorom vyhlásenia EÚ a Turecka, aké zverejnila Rada prostredníctvom tlačovej správy č. 144/16, takže ju nemožno oprávnene označiť za žalovanú v prejednávanej veci.
38 Podľa Európskej rady totiž vyhlásenie EÚ a Turecka prijali účastníci medzinárodného samitu, ktorý sa v tomto prípade konal 18. marca 2016 mimo a po skončení zasadnutia Európskej rady. Toto vyhlásenie možno teda pripísať členom Európskej rady, ktorými sú členské štáty Únie a ich „tureckému náprotivku“, keďže práve oni sa stretli v rámci iného stretnutia než bolo stretnutie Európskej rady. Toto odlišné stretnutie nasledovalo po dvoch prvých stretnutiach hláv štátov alebo predsedov vlád rovnakého druhu, aké sa konali 29. novembra 2015 a 7. marca 2016 a ktoré viedli jednak k zverejneniu spoločného vyhlásenia, akým je predmetné vyhlásenie v prejednávanej veci, o ktorom informuje tlačová správa č. 144/16, ako aj spoločného akčného plánu. Európska rada sa domnieva, že vyhlásenie EÚ a Turecka teda nemožno kvalifikovať ako akt, ktorý by prijala.
39 Žalobca s touto analýzou nesúhlasí a tvrdí, že vyhlásenie, ktoré označuje za „spornú dohodu“ ako napadnutý akt, treba vzhľadom na jeho obsah a všetky okolnosti týkajúce sa jeho prijatia považovať za akt Európskej rady, keďže v prejednávanej veci na rozdiel od tvrdenia tejto inštitúcie konali členské štáty Únie kolektívne v rámci uvedenej inštitúcie a nevykonávali vnútroštátne právomoci mimo inštitucionálneho rámca Únie. Žalobca okrem toho tvrdí, že Európska rada a Komisia sa aktívne zúčastnili na príprave a rokovaní o tejto „spornej dohode“, o čom v tomto ohľade svedčí obsah oznámenia zo 16. marca 2016, a že „sporná dohoda“ má v skutočnosti povahu medzinárodnej zmluvy.
40 Žalobca spochybňuje, že Európska rada môže na jednej strane tvrdiť, že členovia tejto inštitúcie konali v prejednávanej veci ako zástupcovia svojich vlád alebo štátov a na druhej strane, že členské štáty teda mohli konať v mene Únie a zaviazať ju vo vzťahu k tretiemu štátu vyhlásením, ktoré označuje za „spornú dohodu“, ktoré je navyše v rozpore s normami stanovenými v sekundárnom práve Únie uplatniteľnom v oblasti azylu.
41 V každom prípade je potrebné odkázať na výrazy použité vo vyhlásení EÚ a Turecka, aké bolo zverejnené prostredníctvom tlačovej správy č. 144/16, najmä na okolnosť, že táto správa odkazuje na skutočnosť, že „EÚ“ a Turecká republika „sa dohodli“ na určitých bodoch ďalšej činnosti, „rozhodli“ a „opätovne potvrdili“ určité aspekty, a tiež sú v nej uvedené špecifické povinnosti, ktoré prijala každá zo strán, čo potvrdzuje, že ide o právne záväznú dohodu. Pokiaľ ide okrem toho o vysvetlenia Komisie týkajúce sa existencie legislatívneho a regulačného rámca, ktorý už umožňuje financovanie operácií návratu, ktoré predstavuje bod ďalšej činnosti uvedený vo vyhlásení EÚ a Turecka, žalobca sa domnieva, že táto skutočnosť nasvedčuje, že vyhlásenie, ktoré označuje za „spornú dohodu“, bolo dohodnuté v kontexte, ktorý umožňuje jeho vykonanie, čo posilňuje spôsobilosť uvedenej „spornej dohody“ mať právne účinky.
Úvodné poznámky
42 Na úvod je potrebné pripomenúť, že žalobou o neplatnosť stanovenou v článku 263 ZFEÚ možno napadnúť všetky ustanovenia prijaté inštitúciami, orgánmi, úradmi alebo agentúrami Únie, ktoré majú právne účinky, a to bez ohľadu na to, akú majú povahu alebo formu (rozsudky z 31. marca 1971, Komisia/Rada, 22/70, EU:C:1971:32, bod 42, a zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada, C‑114/12, EU:C:2014:2151, body 38 a 39; pozri tiež rozsudok z 28. apríla 2015, Komisia/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, body 14 a 15 a citovanú judikatúru). V tejto súvislosti okolnosť, že akt, ktorého cieľom je vyvolať právne účinky vo vzťahu k tretím osobám, bol uverejnený prostredníctvom tlačovej správy alebo má formu vyhlásenia, nebráni tomu, aby bolo možné konštatovať existenciu takého aktu, a teda ani tomu, aby mal súd Únie právomoc preskúmať zákonnosť takého aktu podľa článku 263 ZFEÚ, pokiaľ ho prijala inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 14).
43 Pokiaľ ide o Európsku radu, Lisabonská zmluva povýšila tento subjekt na úroveň inštitúcie Únie. Teda na rozdiel od toho, čo predtým konštatoval súd Únie (uznesenia z 13. januára 1995, Roujansky/Rada, C‑253/94 P, EU:C:1995:4, bod 11, a z 13. januára 1995, Bonnamy/Rada, C‑264/94 P, EU:C:1995:5, bod 11), akty prijaté touto inštitúciou, ktorá v zmysle článku 15 ZEÚ nevykonáva legislatívnu funkciu a skladá sa z hláv štátov alebo predsedov vlád členských štátov, ako aj svojho predsedu a predsedu Komisie, nie sú viac vyňaté z preskúmania zákonnosti stanoveného v článku 263 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 27. novembra 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, body 30 až 37).
44 Z článku 263 ZFEÚ však vo všeobecnosti vyplýva, že súd Únie nemá právomoc rozhodnúť o zákonnosti aktu prijatého vnútroštátnym orgánom (rozsudky z 3. decembra 1992, Oleificio Borelli/Komisia, C‑97/91, EU:C:1992:491, bod 9, a z 15. decembra 1999, Kesko/Komisia, T‑22/97, EU:T:1999:327, bod 83), ani aktu prijatého zástupcami vnútroštátnych orgánov viacerých členských štátov konajúcich v rámci výboru stanoveného v nariadení Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. septembra 2014, Liivimaa Lihaveis, C‑562/12, EU:C:2014:2229, bod 51). Rovnako akty prijaté zástupcami členských štátov, ktorí sa fyzicky stretnú v rámci niektorej z inštitúcií Únie a nekonajú v postavení členov Rady alebo členov Európskej rady, ale v postavení hláv štátov alebo predsedov vlád členských štátov Únie, nepodliehajú preskúmaniu zákonnosti, ktoré vykonáva súd Únie (rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 12).
45 Označenie tohto aktu za „rozhodnutie členských štátov“ Únie inštitúciou, ktorá je v konaní žalovanou stranou, však v tomto ohľade nestačí na to, aby bol taký akt vyňatý z preskúmania zákonnosti zavedeného článkom 263 ZFEÚ, v tomto prípade akty Európskej rady. Na tento účel je totiž potrebné ďalej overiť, či predmetný akt vzhľadom na svoj obsah a všetky okolnosti, za ktorých bol prijatý, nie je v skutočnosti rozhodnutím Európskej rady (rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 14).
O subjektoch, ktoré prijali napadnutý akt
46 Po týchto spresneniach Všeobecný súd konštatuje, že v prejednávanej veci je napadnutý akt v žalobe formálne opísaný ako „dohoda uzatvorená medzi Európskou radou a Turecko[u republikou] z 18. marca 2016 s názvom ‚Vyhlásenie EÚ a Turecka, 18. marec 2016‘“, teda akt, ktorý patrí do medzinárodného zmluvného práva. Pokiaľ však ide o preskúmanie zákonnosti aktov patriacich do medzinárodného zmluvného práva súdom Únie, toto sa môže týkať iba aktu, na základe ktorého inštitúcia zamýšľala uzatvoriť údajnú predmetnú medzinárodnú dohodu, a nie tejto dohody ako takej (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. septembra 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, C‑402/05 P a C‑415/05 P, EU:C:2008:461, bod 286). Návrhy žalobcu je teda potrebné vykladať tak, že v podstate navrhujú zrušenie aktu, na základe ktorého Európska rada zamýšľala uzatvoriť v mene Únie dohodu s Tureckou republikou 18. marca 2016 (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. augusta 1994, Francúzsko/Komisia, C‑327/91, EU:C:1994:305, bod 17) a ktorého obsah je uvedený vo vyhlásení EÚ a Turecka, aké bolo zverejnené prostredníctvom tlačovej správy č. 144/16.
47 Všeobecnému súdu preto prislúcha preskúmať, či vyhlásenie EÚ a Turecka, aké bolo zverejnené prostredníctvom tejto tlačovej správy, svedčí o existencii aktu pripísateľného inštitúcii žalovanej v prejednávanej veci, teda Európskej rade, a či táto inštitúcia na základe tohto aktu uzatvorila medzinárodnú dohodu, ktorú žalobca označuje za „spornú dohodu“ prijatú v rozpore s článkom 218 ZFEÚ a ktorá zodpovedá napadnutému aktu.
48 Vzhľadom na to, že na účely článku 21 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie žalobca vymedzil napadnutý akt predložením tlačovej správy č. 114/16, treba posúdiť kontext, v ktorom bolo prijaté vyhlásenie EÚ a Turecka, aké bolo zverejnené prostredníctvom tejto tlačovej správy, ako aj obsah tohto vyhlásenia na určenie, či môže predstavovať alebo svedčiť o existencii aktu pripísateľného Európskej rade a podlieha teda preskúmaniu zákonnosti stanovenému v článku 263 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 14), v tomto prípade aktu, ktorý zodpovedá napadnutému aktu a ktorý viedol k uzavretiu aktu, ktorý žalobca označuje za „spornú dohodu“.
49 Ako je teda uvedené vo vyhlásení EÚ a Turecka, stretnutie z 18. marca 2016 bolo tretím stretnutím, ktoré sa uskutočnilo od novembra 2015. Pokiaľ ide pritom o dve predchádzajúce stretnutia, ktoré sa uskutočnili 29. novembra 2015 a 7. marca 2016, zástupcovia členských štátov sa zúčastnili na týchto stretnutiach ako hlavy štátov alebo predsedovia vlád členských štátov Únie, a nie ako členovia Európskej rady.
50 Pokiaľ ide totiž o prvé stretnutie hláv štátov alebo predsedov vlád, v nadväznosti naň bola vydaná tlačová správa nazvaná „Stretnutie hláv štátov alebo predsedov vlád [Únie] s Turecko[u republikou], 29[. november] 2015 – Vyhlásenie EÚ a Turecka“, v ktorej sa uvádza, že so svojím „tureckým náprotivkom“ sa stretli „lídri Európskej únie“.
51 Pokiaľ ide o druhé stretnutie hláv štátov alebo predsedov vlád, v nadväznosti naň bola vydaná tlačová správa nazvaná „Vyhlásenie hláv štátov alebo predsedov vlád [Únie]“, v ktorej sa uvádza, že s tureckým predsedom vlády sa stretli „hlavy štátov alebo predsedovia vlád [Únie]“ a „dohodli sa… na základe zásad, ktoré… obsahujú [dodatočné návrhy, ktoré Turecká republika predložila 7. marca 2016]: návrat všetkých nových neregulárnych migrantov, ktorí [odišli] z Turecka na grécke ostrovy, pričom náklady uhradí [Únia]; presídlenie jedného Sýrčana z Tureck[ej republiky] do členských štátov [Únie] za každého Sýrčana, ktorého Tureck[á republika] prijme späť z gréckych ostrovov, a to v rámci existujúcich záväzkov“.
52 V tomto kontexte bolo prijaté oznámenie Komisie zo 16. marca 2016, ktoré nemožno považovať za návrh v zmysle článku 294 ods. 2 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, body 17 a 18). V tomto oznámení sa uvádza, že „nová fáza spolupráce EÚ a Turecka pri riešení prisťahovaleckej krízy si bude vyžadovať koordinované úsilie [Helénskej republiky] a Tureck[ej republiky] s podporou Komisie, agentúr [Únie] a partnerských organizácií“ a že „[si bude] takisto vyžadovať podporu zo strany členských štátov, a to z hľadiska poskytnutia pracovníkov, ako aj ochoty prijať záväzky v oblasti presídľovania“.
53 Vyhlásenie EÚ a Turecka, aké bolo zverejnené po stretnutí z 18. marca 2016 prostredníctvom tlačovej správy č. 144/16, sa však odlišuje od predchádzajúcich vyhlásení zverejnených po prvom a druhom stretnutí hláv štátov alebo predsedov vlád.
54 V tlačovej správe č. 144/16 týkajúcej sa stretnutia z 18. marca 2016 sa totiž uvádza po prvé, že vyhlásenie EÚ a Turecka je výsledkom stretnutia „členov Európskej rady“ s ich „tureckým náprotivkom“, po druhé, že so svojím tureckým náprotivkom sa stretli „členovia Európskej rady“ a po tretie, že na ďalších bodoch činnosti uvedených v tomto vyhlásení sa dohodli „EÚ a Tureck[á republika]“. Je teda potrebné zistiť, či použitie týchto výrazov znamená, ako uvádza žalobca, že zástupcovia členských štátov sa zúčastnili na stretnutí z 18. marca 2016 ako členovia inštitúcie „Európska rada“ alebo že sa na tomto stretnutí zúčastnili ako hlavy štátov alebo predsedovia vlád členských štátov Únie.
55 Všeobecný súd v tejto súvislosti poukazuje na to, že aj keď tlačová správa č. 144/16, prostredníctvom ktorej bolo zverejnené vyhlásenie EÚ a Turecka, obsahuje vo svojej internetovej verzii predloženej žalobcom v prílohe žaloby výraz „Zahraničné veci a medzinárodné vzťahy“, ktorý sa v zásade týka prác Európskej rady, vo verzii v PDF formáte tejto správy predloženej Európskou radou je uvedený výraz „Medzinárodný samit“, ktorý v zásade odkazuje na stretnutia hláv štátov alebo predsedov vlád členských štátov Únie so zástupcami tretích štátov. Preto pokiaľ ide o použitie týchto výrazov, nemožno vyvodiť nijaký záver.
56 Pokiaľ ide ďalej o obsah vyhlásenia EÚ a Turecka, použitie výrazu „členovia Európskej rady“ a poukázanie, že na ďalších bodoch činnosti sa s Tureckou republikou dohodla Únia, môže naznačovať, že zástupcovia členských štátov Únie konali na stretnutí z 18. marca 2016 ako členovia inštitúcie „Európska rada“ a bez ohľadu na nedostatok legislatívnej právomoci tejto inštitúcie, aký je výslovne uvedený v článku 15 ods. 1 ZEÚ, sa rozhodli uzavrieť z právneho hľadiska dohodu s týmto tretím štátom mimo postupu stanoveného v článku 218 ZFEÚ.
57 Európska rada však vo svojej odpovedi z 18. novembra 2016 uvádza, že výraz „členovia Európskej rady“ uvedený vo vyhlásení EÚ a Turecka treba chápať ako odkaz na hlavy štátov alebo predsedov vlád členských štátov Únie, keďže títo tvoria Európsku radu. Okrem toho odkaz v uvedenom vyhlásení na skutočnosť, že „EÚ a Tureck[á republika]“ sa dohodli na určitých bodoch ďalšej činnosti, vyplýva zo snahy o zjednodušenie výrazov použitých vo vzťahu k verejnosti v rámci tlačovej správy.
58 Podľa tejto inštitúcie je pritom potrebné výraz „EÚ“ v tomto novinárskom kontexte chápať ako odkaz na hlavy štátov alebo predsedov vlád členských štátov Únie. Európska rada v tejto súvislosti zdôraznila formu, v ktorej bolo predmetné vyhlásenie EÚ a Turecka v prejednávanej veci zverejnené, teda tlačovú správu, ktorá vzhľadom na svoju povahu slúži iba pre informácie a nemá žiadnu právnu hodnotu. Žalovaná totiž zdôrazňuje, že toto informačné médium poskytuje pre verejnosť tlačové oddelenie generálneho sekretariátu Rady. Z toto vyplýva jednak skutočnosť, že na určitých dokumentoch uverejňovaných na internete, akým je žalobcom predložená internetová verzia tlačovej správy č. 144/16 týkajúcej sa vyhlásenia EÚ a Turecka, sa uvádza dvojitá hlavička „Európska rada/Rada Európskej únie“, a tiež skutočnosť, že určité dokumenty sú niekedy nedopatrením nahraté do nesprávnych rubrík internetovej stránky, ktorá je spoločná pre tieto dve inštitúcie a predsedu Európskej rady.
59 Z dôvodu, že také informačné médium je určené verejnosti, sú v tlačovej správe, v ktorej sa uvádza vyhlásenie EÚ a Turecka, zámerne uvedené zjednodušené formulácie, výrazy bežného jazyka a skratky. Tieto popularizačné výrazy však nemožno použiť pri právnych a normatívnych posúdeniach a najmä nemôžu meniť obsah alebo právnu povahu postupu, ktorého sa týkajú, konkrétne medzinárodného samitu, ako sa uvádza v PDF verzii tlačovej správy týkajúcej sa vyhlásenia EÚ a Turecka.
60 Podľa Európskej rady teda nevhodné použitie výrazu „členovia Európskej rady“ a výrazu „EÚ“ v tlačovej správe, akou je správa č. 144/16, v ktorej sa uvádza vyhlásenie EÚ a Turecka, nemôže mať vôbec vplyv na právne postavenie a funkciu, v rámci ktorej sa zástupcovia členských štátov stretli so svojím tureckým náprotivkom, v tomto prípade v ich postavení ako hlavy štátov alebo predsedovia vlád, a nemôže nijakým spôsobom zaväzovať Úniu. Vyhlásenie EÚ a Turecka, aké bolo zverejnené prostredníctvom tlačovej správy č. 144/16, je v skutočnosti iba politickým záväzkom hláv štátov alebo predsedov vlád členských štátov Únie vo vzťahu k ich tureckému náprotivku.
61 Vzhľadom na tieto vysvetlenia Európskej rady a vzhľadom na dvojzmyselnosť výrazov „členovia Európskej rady“ a „EÚ“ uvedených vo vyhlásení EÚ a Turecka, aké bolo zverejnené prostredníctvom tlačovej správy č. 144/16, je potrebné na účely zistenia ich významu odkázať na dokumenty týkajúce sa stretnutia z 18. marca 2016.
62 Všeobecný súd pritom v tejto súvislosti konštatuje, že oficiálne dokumenty týkajúce sa stretnutia z 18. marca 2016, ktoré predložila Európska rada na žiadosť Všeobecného súdu, preukazujú, že obe odlišné udalosti, zasadnutie tejto inštitúcie aj medzinárodný samit, sa organizovali súčasne odlišnými spôsobmi z právneho, protokolárneho i organizačného hľadiska, čo potvrdzuje odlišnú právnu povahu týchto dvoch udalostí.
63 Európska rada vo svojich odpovediach na otázky Všeobecného súdu poskytnutých 18. novembra 2016 totiž predložila odlišné tlačové médiá, ktoré sama zverejnila, pričom uviedla, že zasadnutie Európskej rady malo byť pôvodne rozdelené na dva dni, avšak vzhľadom na udalosti, ku ktorým došlo v oblasti migrácie, sa rozhodlo, že tomuto zasadnutiu bude venovaný iba jeden deň, a to 17. marec 2016, a druhý deň pôvodne plánovaného zasadnutia Európskej rady, teda 18. marec 2016, bude nahradený stretnutím hláv štátov alebo predsedov vlád členských štátov Únie s ich tureckým náprotivkom, ktoré sa z dôvodu nákladov, bezpečnosti a efektívnosti konalo v tej istej budove, ktorá sa využíva na stretnutia Európskej rady a Rady.
64 Ďalej predovšetkým z pozvánky, ktorú zaslal 9. marca 2016 predseda Európskej rady jednotlivým členským štátom Únie, vyplýva, že „členovia Európskej rady“ boli pozvaní 17. marca 2016 na zasadnutie Európskej rady, ktorého pracovný program bol plánovaný od 16.45 hod. do 19.30 hod. a nasledovala po ňom večera, kým pokiaľ ide o deň 18. marca 2016, príchod „hláv štátov alebo predsedov vlád [Únie] a predsedu vlády Turecka“ bol plánovaný od 9.15 hod. do 9.45 hod. a nasledoval po ňom „pracovný obed pre hlavy štátov alebo predsedov vlád [Únie] a predsedu vlády Turecka“ o 10. hodine. V správe z 11. marca 2016, ktorú zaslal generálny sekretariát Rady zastúpeniu Tureckej republiky pri Únii, sa opisuje v rovnakom znení priebeh stretnutia 18. marca 2016 a predseda tureckej vlády sa pozýva na stretnutie s hlavami štátov alebo predsedami vlád Únie, a nie s členmi Európskej rady.
65 Okrem toho v správe riaditeľstva protokolu a stretnutí generálneho riaditeľstva pre administratívne záležitosti Rady nazvanej „Pracovný program oddelenia protokolu“ z 18. marca 2016 sa uvádza, že pokiaľ ide o stretnutie 18. marca 2016, príchod „členov Európskej rady, predsedu vlády Tureckej republiky a vysokú predstaviteľku Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku“ bude bez protokolárneho poradia od 12.00 hod. do 12.45 hod. a že „pracovný obed pre členov Európskej rady a vysokú predstaviteľku“ sa bude podávať od 13. hodiny, bez zmienky o prítomnosti tureckého predsedu vlády. Naproti tomu táto správa predložená oddelením protokolu pozývala účastníkov na „pracovné zasadnutie hláv štátov alebo predsedov vlád a vysokej predstaviteľky [Únie] s predsedom vlády Turecka“, ktoré sa konalo od 15. hodiny, čo potvrdzuje skutočnosť, že zástupcovia členských štátov Únie boli pozvaní na stretnutie s ich tureckým náprotivkom v poslednom uvedenom postavení, a nie ako členovia Európskej rady.
66 Tieto dokumenty oficiálne zaslané členským štátom Únie a Tureckej republike teda preukazujú, že bez ohľadu na poľutovaniahodne nejednoznačné výrazy vo vyhlásení EÚ a Turecka, aké bolo zverejnené prostredníctvom tlačovej správy č. 144/16, sa zástupcovia týchto členských štátov stretli 18. marca 2016 s tureckým predsedom vlády v postavení hláv štátov alebo predsedov vlád uvedených členských štátov v spoločných priestoroch Európskej rady a Rady, konkrétne v budove Justus Lipsius.
67 V tomto smere okolnosť, že predseda Európskej rady a predseda Komisie, ktorí neboli formálne pozvaní, boli tiež prítomní na tomto stretnutí, neumožňuje konštatovať, že z dôvodu prítomnosti všetkých týchto členov Európskej rady sa stretnutie z 18. marca 2016 konalo medzi Európskou radou a predsedom tureckej vlády.
68 Európska rada totiž odkázala na viaceré dokumenty predložené jej predsedom a uviedla, že hlavy štátov alebo predsedovia vlád členských štátov Únie mu prakticky zverili úlohu zastupovať a koordinovať rokovania s Tureckou republikou v ich mene, čo vysvetľuje jeho prítomnosť na stretnutí 18. marca 2016. Rovnako prítomnosť predsedu Komisie na tomto stretnutí vyplýva zo skutočnosti, že toto stretnutie bolo súčasťou pokračujúceho politického dialógu s Tureckou republikou, ktorý Komisia začala v októbri 2015 na výzvu hláv štátov alebo predsedov vlád Únie z 23. septembra 2015. Ako pritom správne zdôrazňuje Európska rada, pokiaľ ide o pracovný program z 18. marca 2016, tieto dokumenty výslovne a opakovane odkazujú na stretnutie hláv štátov alebo predsedov vlád Únie s ich tureckým náprotivkom, a nie na zasadnutie Európskej rady. To platí najmä v prípade vyhlásenia predsedu Európskej rady č. 151/16, ktoré bolo oznámené bezprostredne po stretnutí z 18. marca 2016, nazvaného „Vyjadrenie predsedu Donalda Tuska po stretnutí hláv štátov alebo predsedov vlád [Únie] s Tureckom“.
69 Za týchto podmienok sa Všeobecný súd domnieva, že výrazy „členovia Európskej rady“ a „EÚ“ uvedené vo vyhlásení EÚ a Turecka, aké bolo zverejnené prostredníctvom tlačovej správy č. 144/16, treba chápať ako odkazy na hlavy štátov alebo predsedov vlád Únie, ktorí sa rovnako ako na prvom a druhom stretnutí hláv štátov alebo predsedov vlád 29. novembra 2015 a 7. marca 2016 stretli so svojím tureckým náprotivkom a dohodli sa na operatívnych opatreniach s cieľom obnoviť verejný poriadok hlavne na gréckom území, ktoré zodpovedajú opatreniam, ktoré už boli spomenuté alebo uvedené predtým vo vyhláseniach zverejnených vo forme tlačových správ po prvom a druhom stretnutí hláv štátov alebo predsedov vlád členských štátov Únie s ich tureckým náprotivkom. Potvrdzuje to skutočnosť, že aj vo vyhlásení prijatom po druhom stretnutí hláv štátov alebo predsedov vlád, ktoré sa konalo 29. novembra 2015, sa rovnako používa výraz „EÚ“ a „európski lídri“ na označenie zástupcov členských štátov Únie, ktorí konali ako hlavy štátov alebo predsedovia vlád uvedených členských štátov na tomto stretnutí 29. novembra 2015, analogicky ako na stretnutí 18. marca 2016.
70 Z tohto celkového kontextu, ktorý predchádzal zverejneniu tlačovej správy č. 144/16, v ktorej bolo uvedené vyhlásenie EÚ a Turecka, na internetovej stránke Rady, vyplýva, že pokiaľ ide o správu o migračnej kríze, Európska rada ako inštitúcia neprijala rozhodnutie o uzatvorení dohody s tureckou vládou v mene Únie a ani nezaviazala Úniu v zmysle článku 218 ZFEÚ. Európska rada teda neprijala akt, ktorý by zodpovedal napadnutému aktu, aký opisuje žalobca a ktorého obsah bol zverejnený v tejto tlačovej správe.
71 Zo všetkých vyššie uvedených úvah vyplýva, že bez ohľadu na skutočnosť, či je vyhlásenie EÚ a Turecka, aké bolo zverejnené prostredníctvom tlačovej správy č. 144/16, vyhlásením politickej povahy, ako tvrdí Európska rada, Rada a Komisia, alebo je naopak aktom spôsobilým vyvolať záväzné právne účinky, ako tvrdí žalobca, nemožno ho považovať za akt prijatý Európskou radou a okrem toho ani inou inštitúciou, orgánom, úradom alebo agentúrou Únie, alebo za preukazujúce existenciu takého aktu, ktorý by zodpovedal napadnutému aktu.
72 Vzhľadom na odkaz vo vyhlásení EÚ a Turecka na skutočnosť, že „EÚ a Tureck[á republika] sa dohodli na… ďalších bodoch činnosti“, sa Všeobecný súd pre úplnosť domnieva, že aj za predpokladu, že na stretnutí 18. marca 2016 mohla byť neformálne uzatvorená medzinárodná dohoda, čo v prejednávanej veci poprela Európska rada, Rada aj Komisia, túto dohodu by boli uzatvorili hlavy štátov alebo predsedovia vlád členských štátov Únie a turecký predseda vlády.
73 V rámci žaloby podanej na základe článku 263 ZFEÚ však Všeobecný súd nemá právomoc rozhodovať o zákonnosti medzinárodnej zmluvy uzatvorenej členskými štátmi (rozsudok z 5. mája 2015, Španielsko/Parlament a Rada, C‑146/13, EU:C:2015:298, bod 101).
74 Treba teda vyhovieť námietke nedostatku právomoci, ktorú vzniesla Európska rada, pričom treba pripomenúť, že cieľom článku 47 Charty základných práv Európskej únie nie je meniť a dopĺňať systém súdnej kontroly stanovený v zmluvách (rozsudok z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, bod 97).
75 Keďže námietke nedostatku právomoci bolo vyhovené a žalobu treba teda zamietnuť, nie je ďalej potrebné rozhodnúť o návrhoch na vstup vedľajšieho účastníka do konania, ktoré podali NQ, NR, NS, NT, NU a NV, ako aj Belgické kráľovstvo, Helénska republika a Komisia.
O trovách
76 Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Na základe článku 135 ods. 1 toho istého poriadku však Všeobecný súd môže rozhodnúť, ak si to vyžaduje spravodlivé zaobchádzanie, že účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, znáša vlastné trovy konania a je povinný nahradiť iba časť trov konania druhého účastníka, resp. vôbec mu nemusí uložiť povinnosť nahradiť trovy konania.
77 Vzhľadom na okolnosti prejednávanej veci, najmä nejednoznačné znenie tlačovej správy č. 144/16, považuje Všeobecný súd za spravodlivé rozhodnúť, že každý účastník konania je povinný znášať svoje vlastné trovy konania.
78 Pokiaľ sa na základe článku 144 ods. 10 rokovacieho poriadku hlavné konanie skončí predtým, ako sa rozhodne o návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania, tento navrhovateľ a hlavní účastníci konania znášajú vlastné trovy konania spojené s návrhom. NF, Európska rada, ako aj NQ, NR, NS, NT, NU a NV a tiež Belgické kráľovstvo, Helénska republika a Európska komisia sú preto povinní znášať svoje vlastné trovy konania súvisiace s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (prvá rozšírená komora)
nariadil:
1. Žaloba sa zamieta z dôvodu, že Všeobecný súd nemá právomoc o nej rozhodovať.
2. Nie je potrebné rozhodnúť o návrhoch na vstup vedľajšieho účastníka do konania, ktoré podali NQ, NR, NS, NT, NU a NV, ako aj Belgické kráľovstvo, Helénska republika a Európska komisia.
3. NF a Európska rada znášajú svoje vlastné trovy konania.
4. NQ, NR, NS, NT, NU a NV, ako aj Belgické kráľovstvo, Helénska republika a Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.
V Luxemburgu 28. februára 2017