KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NIILO JÄÄSKINEN
esitatud 13. septembril 2012(1)
Kohtuasi C‑547/10 P
Šveitsi Konföderatsioon
versus
komisjon
Apellatsioonkaebus – Tühistamishagi – Šveitsi Konföderatsioon – Vastuvõetavus – Õigus esitada hagi – Analüüsimine omal algatusel – EÜ-Šveitsi õhutranspordialane kokkulepe – Kokkuleppe eesmärgid – Liiklusõiguste vahetamine – Määrus (EMÜ) nr 2408/92 – Ühenduse lennuettevõtjate juurdepääs ühendusesisestele lennuliinidele – Artiklid 8 ja 9 – Kohaldamisala – Komisjoni kontrollipädevus – Liiklusõiguste kasutamine – Otsus 2004/12/EÜ – Saksa meetmed, mis puudutavad Zürichi lennuväljale lähenevaid lende – Teenuste osutamise vabadusele omased põhimõtted – Diskrimineerimiskeelu põhimõte – Proportsionaalsus
I. Sissejuhatus
1. Šveitsi Konföderatsioon palub oma apellatsioonkaebuses tühistada Euroopa Liidu Üldkohtu 9. septembri 2010. aasta otsus kohtuasjas Šveits vs. komisjon(2) (edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus”). Üldkohus jättis rahuldamata Šveitsi Konföderatsiooni hagi, milles paluti tühistada otsus 2004/12/EÜ,(3) mis puudutab Euroopa Ühenduse ja Šveitsi Konföderatsiooni vahelise õhutranspordialase kokkuleppe(4) (edaspidi „õhutranspordialane kokkulepe”) artikli 18 lõike 2 esimese lause ja määruse (EMÜ) nr 2408/92.(5) Selles otsuses leidis Euroopa Komisjon, et Saksamaa Liitvabariik võib jätkuvalt kohaldada asjaomase otsuse esemeks olevaid siseriiklikke meetmeid, millega kehtestati Zürichi (Šveits) lennuväljale maandumise ja sealt startimise protseduurid.
2. Käesolev kohtuasi on mitmes mõttes enneolematu. Esiteks puudutab see esimest tühistamishagi, mille Šveitsi Konföderatsioon on liidu kohtutele esitanud. See kohtuasi pakub seega Euroopa Kohtule võimaluse lahendada küsimus, kas Euroopa Liiduga erilises õigussuhtes olevad kolmandad riigid võivad esitada tühistamishagi liidu kohtutele, ning kui vastus on jaatav, siis millistel tingimustel. Tegemist on küsimusega, mis on käesolevas kohtuasjas jäänud vastuseta, kuna Euroopa Kohus(6) ega ka Üldkohus ei ole Šveitsi Konföderatsiooni menetlusseisundi suhtes seisukohta võtnud.
3. Teiseks pakub see kohtuasi Euroopa Kohtule võimaluse tõlgendada õhutranspordialase kokkuleppe ja juurdepääsumääruse sätteid ning võtta seisukoht nende kahe õigusakti omavahelise suhte kohta. Šveitsi Konföderatsiooni apellatsioonkaebuses tõstatatud küsimused käsitlevad nimelt sisuliselt juurdepääsumääruse artiklite 8 ja 9 kohaldamisala ning komisjonile selle määruse alusel kuuluvat kontrollipädevust. Nii annab käesolev kohtuasi Euroopa Kohtule ka võimaluse tõlgendada kõnealustes sätetes ette nähtud materiaalõigusnorme seoses teenuste osutamise vabaduse, diskrimineerimiskeelu ja proportsionaalsuse põhimõttega õhutranspordialase kokkuleppe erilises kontekstis.
II. Õiguslik raamistik
Õhutranspordialane kokkulepe
4. Õhutranspordialase kokkuleppe artikkel 1 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Käesoleva kokkuleppega sätestatakse lepinguosaliste vahel tsiviillennunduse eeskirjad. Need sätted ei piira EÜ asutamislepingu sätete kohaldamist […] ning ka käesoleva kokkuleppe lisas loetletud kõi[ki] vastava[id] ühenduse õigusakt[e].
2. Sellel eesmärgil kohaldatakse käesoleva kokkuleppe ning lisas loetletud määruste ja direktiivide sätteid allpool toodud tingimustel. Käesoleva kokkuleppe sätteid käsitletakse niivõrd, kuivõrd nende sisu langeb kokku EÜ lepingu vastavate eeskirjadega ja lepingu kohaldamiseks vastuvõetud õigusaktidega nende rakendamisel ja kohaldamisel vastavalt Euroopa Kohtu ja […] [k]omisjoni asjakohastele otsustele, mis on tehtud enne käesoleva kokkuleppe allakirjutamise kuupäeva. Pärast käesoleva kokkuleppe allakirjutamise kuupäeva tehtud otsused edastatakse Šveitsi Konföderatsioonile. Ühe lepinguosalise taotlusel määrab ühiskomitee selliste otsuste mõju ulatuse eesmärgiga kindlustada käesoleva kokkuleppe tõrgeteta toimimine.”
5. Kokkuleppe artiklis 2 on ette nähtud, et kokkuleppe ja selle lisa sätteid kohaldatakse niivõrd, kuivõrd need on seotud õhutranspordi või käesoleva kokkuleppe lisas nimetatud õhutranspordiga otseselt seonduvate küsimustega.
6. Sama kokkuleppe artikli 3 kohaselt on kokkuleppe reguleerimisalas keelatud igasugune diskrimineerimine kodakondsuse alusel.
7. Kokkuleppe artikli 15 lõikes 1 on juurdepääsumäärust arvestades ette nähtud, et ühenduse ja Šveitsi lennuettevõtjatele antakse liiklusõigused Šveitsi mis tahes punkti ja ühenduse mis tahes punkti vahel.
8. Kõnealuse kokkuleppe artikli 18 lõikes 2 on ette nähtud:
„Selliste juhtumite puhul, mis võivad mõjutada 3. peatüki alusel lubatavaid lennuühendusi, on ühenduse institutsioonidel volitused, mis on neile antud nende määruste ja direktiivide sätete alusel, mille kohaldamist on lisas otseselt kinnitatud. […]”
9. Sama kokkuleppe artikli 19 lõike 2 kohaselt teavitatakse Šveitsi ametivõime ja neile antakse võimalus omapoolsete kommentaaride esitamiseks enne lõpliku otsuse vastuvõtmist, kui ühenduse institutsioonid tegutsevad nendele kõnealuses kokkuleppes antud volituste alusel Šveitsi Konföderatsioonile huvi pakkuvates küsimustes, mis puudutavad Šveitsi ametivõime või Šveitsi ettevõtjaid.
10. Vastavalt õhutranspordialase kokkuleppe artiklile 20 kuuluvad kõik küsimused, mis puudutavad ühenduse institutsioonide poolt neile kokkuleppes antud volituste alusel tehtud otsuste kehtivust, Euroopa Kohtu ainupädevusse.
11. Kokkuleppe lisa kohaselt iga kord, kui lisas loetletud õigusaktid sisaldavad viiteid Euroopa Ühenduse liikmesriikidele või viimastega seotuse nõudele, loetakse need viited kokkuleppe kohaldamisel kehtivaks võrdväärselt Šveitsi Konföderatsiooni suhtes või temaga seotuse nõude suhtes. Selles lisas on muu hulgas viidatud juurdepääsumäärusele.
Juurdepääsumäärus
12. Juurdepääsumääruse artikli 2 punktis f on liiklusõigus selle määruse tähenduses määratletud kui „lennuettevõtja õigus vedada reisijaid, lasti ja/või posti ühenduse kahe lennujaama vahelisel lennuliinil”.
13. Määruse artikli 3 lõikes 1 on sätestatud:
„Vastavalt käesolevale määrusele lubab asjaomane liikmesriik / lubavad asjaomased liikmesriigid ühenduse lennuettevõtjatel kasutada liiklusõigusi ühendusesisestel lennuliinidel.”
14. Kõnealuse määruse artiklis 8 on sätestatud:
„[…]
2. Liiklusõiguste kasutamise suhtes kehtivad ühenduse, siseriiklikud, piirkondlikud või kohalikud avaldatud eeskirjad, mis on seotud ohutuse, keskkonnakaitse ning teenindusaegade jaotamisega.
3. Komisjon kontrollib liikmesriigi taotluse korral või omal algatusel lõigete 1 ja 2 kohaldamist ning ühe kuu jooksul pärast taotluse saamist ja artiklis 11 osutatud komiteega konsulteerimise järel teeb otsuse, kas liikmesriik võib jätkata meetme kohaldamist. Komisjon edastab oma otsuse nõukogule ja liikmesriikidele.
[…]”
15. Määruse artiklis 9 on sätestatud:
„1. Tõsiste ummikute ja/või keskkonnaprobleemide korral võib vastutav liikmesriik vastavalt käesolevale artiklile kehtestada liiklusõiguste kasutamise tingimused või seda piirata või keelata nende kasutamise, eriti kui teised transpordiliigid suudavad tagada rahuldaval tasemel teeninduse.
2. Liikmesriigi poolt vastavalt lõikele 1 võetud meede:
– – ei tohi diskrimineerida lennuettevõtjat riikkondsuse või identiteedi alusel,
– […]
– – ei tohi olla piiravam, kui probleemide lahendamiseks vaja.
3. Kui liikmesriik peab seda meedet lõike 1 alusel vajalikuks, siis informeerib ta vähemalt kolm kuud enne meetme jõustumist liikmesriike ja komisjoni, andes meetmele adekvaatse põhjenduse. […]
4. Komisjon kontrollib liikmesriigi taotlusel või omal algatusel lõikes 1 osutatud meedet. […]”
III. Vaidluse taust
16. Zürichi lennuväli asub Klotenis, Zürichi linnast kirdes ning Šveitsi ja Saksamaa vahelisest piirist ligikaudu 15 km kaugusel kagus. Kuna Saksamaa piir asub lähedal, peavad kõik Zürichisse põhja või loode poolt maanduvad lennud kasutama maandumiseks Saksamaa õhuruumi.
17. Alguses reguleeris Zürichi lennuväljale lähenemiseks ja sealt lahkumiseks Saksamaa õhuruumi kasutamist 17. septembri 1984. aasta kahepoolne kokkulepe Šveitsi Konföderatsiooni ja Saksamaa Liitvabariigi vahel. Nimetatud kokkuleppe rakendamise probleemide tõttu ütles Saksamaa Liitvabariik 22. märtsil 2000 selle siiski alates 31. maist 2001 üles. Need kaks riiki kirjutasid 18. oktoobril 2001 alla uuele kokkuleppele, mida ei ratifitseeritud.
18. Saksamaa föderaalne lennuamet avaldas 15. jaanuaril 2003 Saksa lennuliikluseeskirjade 213. rakendusmääruse, millega kehtestatakse lennu sooritamise protseduurid Zürichi lennuväljale instrumentaallennureeglite järgi maandumise ja sealt startimise kohta (edaspidi „rakendusmäärus”). Selles oli ette nähtud teatud hulk meetmeid, mis piirasid Zürichi lennuväljale lähenemise võimalusi alates 18. jaanuarist 2003. Saksa föderaalsed ametivõimud avaldasid 4. aprillil 2003 selle rakendusmääruse esimese muutmise määruse, mis jõustus 17. aprillil 2003.
19. Saksamaa Liitvabariigi kehtestatud meetmete eesmärk oli kohalikke elanikke häiriva müra vähendamiseks sisuliselt takistada normaalsetes meteoroloogilistes tingimustes Šveitsi piiri lähistel Saksa territooriumist madalal kõrgusel ülelendamist tööpäevadel ajavahemikul kella 21‑st kuni 7‑ni ning nädalavahetustel ja riigipühadel kella 20‑st kuni 9‑ni. Sellest tulenevalt ei olnud nendel ajavahemikel enam võimalik kasutada kahte põhjasuunalist maandumissuunda, mida maanduvad lennukid varem Zürichi lennuväljale lähenemiseks peamiselt kasutasid.
20. Lisaks sisaldas rakendusmäärus veel kahte meedet, mille eesmärk oli vähendada mürahäiringuid Saksamaa ja Šveitsi vahelise piiri ümbruses. Esiteks olid lennujaamale ida pool lähenemisel kehtestatud teatud minimaalsed lennukõrgused, mida tuli eespool nimetatud kellaaegadel järgida. Teiseks oli ette nähtud, et startimine põhja suunda peab toimuma selliselt, et Saksa territooriumile sisenedes peetakse kinni minimaalsetest lennukõrgustest, mis varieeruvad olenevalt stardi ajast. Eespool nimetatud kellaaegadel pidi lennuk seega enne Saksa piiri kõrvale pöörama, et siseneda Saksa territooriumile rakendusmääruses kehtestatud minimaalset lennukõrgust järgides.
21. Šveitsi Konföderatsioon esitas 10. juunil 2003 komisjonile nõude tuvastada, et Saksamaa Liitvabariik ei või jätkata rakendusmääruse (muudetud 4. aprilli 2003. aasta esimese muutmise määrusega) kohaldamist ning et Saksamaa Liitvabariik peab peatama selle määruse kohaldamise kuni komisjoni otsuse tegemiseni.
22. Šveitsi ja Saksa ametivõimudega peetud hulgalise kirjavahetuse tulemusel saatis komisjon 14. oktoobril 2003 nendele ametivõimudele vastuväiteteatise, milles palus neil esitada oma märkused. Seejärel edastas komisjon pärast märkuste vahetamist 27. oktoobri 2003. aasta kirjaga otsuse eelnõu, mille kohta võis Šveitsi Konföderatsioon oma märkused esitada nõuandekomitee „Juurdepääs (õhutranspordi) turule” 4. novembri 2003. aasta istungil.
23. Komisjon võttis 5. detsembril 2003 vastu vaidlusaluse otsuse. Selle otsuse artiklis 1 on sätestatud, et Saksamaa Liitvabariik võib jätkata rakendusmääruse (muudetud 4. aprilli 2003. aasta esimese muutmise määrusega) kohaldamist. Vastavalt selle otsuse artiklile 2 on Saksamaa Liitvabariik selle ainus adressaat.
IV. Menetlus Üldkohtus, vaidlustatud kohtuotsus ja menetlus Euroopa Kohtus
24. Šveitsi Konföderatsioon esitas 13. veebruaril 2004 Euroopa Kohtu kantseleisse saabunud hagiavalduse, milles ta palus vaidlusalune otsus tühistada. Euroopa Kohtu presidendi 21. juuli 2004. aasta määrusega lubati Saksamaa Liitvabariigil selles menetluses komisjoni nõuete toetuseks menetlusse astuda.
25. Eespool viidatud kohtumäärusega Šveits vs. komisjon suunas Euroopa Kohus asja Üldkohtusse, olles tuvastanud, et Üldkohtul on pädevus lahendada Šveitsi Konföderatsiooni hagi, olgu siis juhul, kui Šveitsi Konföderatsiooni peaks samastatama liikmesriigiga EÜ artikli 230 teise lõigu tähenduses, või juhul, kui Šveitsi Konföderatsiooni peaks samastatama juriidilise isikuga sama artikli neljanda lõigu tähenduses.(7)
26. Pärast kohtuasja üleandmist Üldkohtule rahuldas viimane Landkreis Waldshuti komisjoni nõuete toetuseks menetlusse astumise avalduse 7. juuli 2006. aasta määrusega.(8)
27. Vaidlustatud kohtuotsuses jättis Üldkohus Šveitsi Konföderatsiooni hagi rahuldamata, võtmata siiski seisukohta hagi vastuvõetavuse suhtes, tõdedes selle otsuse punktis 55, et „käesoleval juhul [ei ole] esinevatest asjaoludest lähtudes vaja käesoleva hagi vastuvõetavuse osas otsustada, kuna hagi tuleb igal juhul põhjendamatuse tõttu tagasi lükata”.(9)
28. Sisu osas leidis Üldkohus, et komisjonile ei saa ette heita, et ta
– asus seisukohale, et kõnealused Saksa meetmed ei kuulu juurdepääsumääruse artikli 9 lõike 1 kohaldamisalasse;
– ei arvestanud meetmete analüüsimisel Zürichi lennuvälja käitaja ja selle piirkonna elanike õigustega õhutranspordialase kokkuleppe kontekstis ja määruse artikli 8 lõike 3 alusel ning
– otsustas, et nimetatud meetmed järgivad võrdse kohtlemise ja proportsionaalsuse põhimõtet.
29. Euroopa Kohtu kantseleisse 23. novembril 2010 saabunud apellatsioonkaebuses palub Šveitsi Konföderatsioon Euroopa Kohtul tühistada vaidlustatud kohtuotsus ja vaidlusalune otsus ning mõista kohtukulud välja komisjonilt. Teise võimalusena palub ta, et kohtuasi suunataks Üldkohtusse ja kohtukulude kandmine otsustataks edaspidi.
30. Komisjon seevastu palub Euroopa Kohtul jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja mõista kohtukulud välja Šveitsi Konföderatsioonilt. Landkreis Waldshut ja Saksamaa valitsus esitavad sisuliselt samad nõuded. Landkreis Waldshut palub lisaks teise võimalusena Euroopa Kohtul tühistada vaidlustatud kohtuotsus ja jätta Šveitsi Konföderatsiooni hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.
31. Šveitsi Konföderatsioon, Landkreis Waldshut, Saksamaa valitsus ja komisjon olid 26. aprilli 2012 toimunud kohtuistungil esindatud.
V. Analüüs
A. Õhutranspordialase kokkuleppe tunnused
32. Kõigepealt olgu meenutatud, et Euroopa Kohtul on olnud mitu korda võimalus tõlgendada ühte teist Euroopa Ühenduse ja Šveitsi Konföderatsiooni vahel sõlmitud kahepoolset kokkulepet, nimelt seda, mis käsitleb isikute vaba liikumist.(10) Põhimõtted, mis on välja töötatud selle kahepoolse kokkuleppe tõlgendamist puudutavas kohtupraktikas, on asjakohased ka käesolevas kohtuasjas.
33. Selles kohtupraktikas on Euroopa Kohus märkinud, et EÜ-Šveitsi kokkulepped, mille hulka kuulub õhutranspordialane kokkulepe, allkirjastati pärast seda, kui Šveitsi Konföderatsioon keeldus sõlmimast Euroopa Majanduspiirkonna lepingut,(11) ning selle keeldumise tulemusel ei nõustunud Šveitsi Konföderatsioon kavaga, mis nägi ette ühtse turuga integreeritud ja selle liikmete vahelistel ühistel eeskirjadel põhineva majandusühenduse, vaid eelistas sõlmida Euroopa Liidu ja selle liikmesriikidega kahepoolsed lepingud konkreetsetes valdkondades.(12)
34. Sel põhjusel järeldas Euroopa Kohus, et Šveitsi Konföderatsioon ei ole siseturuga liitunud ja et järelikult ei saa siseturgu puudutavatele liidu õigusnormidele antud tõlgendust automaatselt üle kanda kokkuleppe tõlgendamisele, ilma et see oleks kokkuleppe enda sätetes sõnaselgelt ette nähtud.(13)
35. Õhutranspordialase kokkuleppe tõlgendamise kohta tuleb rõhutada, et tegemist on Euroopa Ühenduse ja kolmanda riigi vahel sõlmitud rahvusvahelise lepinguga, mida tuleb tõlgendada mitte ainult lähtuvalt selle sõnastusest, vaid ka selle eesmärke silmas pidades.(14)
36. Nagu ka isikute vaba liikumist käsitleva kokkuleppe puhul, ei ole ühtse turu kõiki vabadusi õhutranspordialases kokkuleppes ette nähtud ning puudub liiduga ühinemise väljavaade. Seega tuleb nimetatud kokkulepet tõlgendada klassikalise rahvusvahelise lepinguna ehk võttes aluseks kokkuleppe sõnastuse ja eesmärgid, nagu on ette nähtud Viini lepingus, lähtudes siiski täpsustusest, et ainult kokkuleppe allakirjutamisest varasemat kohtupraktikat tuleb arvesse võtta nende teiseste õigusnormide tõlgendamisel, mis on vastavalt kokkuleppe artikli 1 lõikele 2 selle raames kohaldatavad.
37. Arvestades, et see kohtuasi on enneolematu, analüüsin ma kõigepealt Šveitsi tühistamishagi vastuvõetavust, enne kui ma vaatan läbi väited, mis Šveitsi Konföderatsioon on oma apellatsioonkaebuse põhjendamiseks esitanud. Tegemist on nimelt küsimusega, milline on käesolevas kohtuasjas Šveitsi Konföderatsiooni menetlusseisund, ning täpsemalt kas viimane tuleb samastada liikmesriigiga või juriidilise isikuga ratione temporis kohaldatava esmase õiguse asjakohase sätte ehk EÜ artikli 230 neljanda lõigu(15) tähenduses.
B. Šveitsi Konföderatsiooni tühistamishagi vastuvõetavus
1. Landkreis Waldshuti vastuapellatsioonkaebuse vastuvõetavus
38. Käesolevas kohtuasjas esitab Landkreis Waldshut oma vastuapellatsioonkaebuses teise võimalusena Šveitsi Konföderatsiooni tühistamishagi vastuvõetamatuse väite, kuna viimasel puudub õigus esitada hagi. Šveitsi Konföderatsioon vaidles niisuguse taotluse vastuvõetavusele vastu Euroopa Kohtu kodukorra artikli 117 lõike 2 alusel.
39. Tuleb märkida, et samamoodi nagu apellatsioonkaebuse puhulgi eeldab ka vastuapellatsioonkaebuse esitaja põhjendatud huvi olemasolu seda, et vastuapellatsioonkaebuse lõpptulemusena võib selle esitajale tekkida mingi kasu.(16) Landkreis Waldshut võitis käesolevas kohtuasjas esimeses kohtuastmes. See, et Üldkohus ei analüüsinud Šveitsi Konföderatsiooni tühistamishagi vastuvõetavust, ei avaldanud seega mingit mõju menetlusse astuja õigustele.
40. Pealegi ilmneb väljakujunenud kohtupraktikast, et menetlusse astujal ei ole õigust esitada vastuvõetamatuse väidet, mida vastustaja ei ole oma nõuetes esitanud.(17) Kuna komisjon, kes oli kostja esimeses kohtuastmes, ei viidanud Šveitsi Konföderatsiooni hagi vastuvõetamatusele ning vastupidi piirdus nõudega, et apellatsioonkaebus jäetaks sisuliselt rahuldamata, leian ma, et Landkreis Waldshutil puudus õigus esitada kõnealust vastuvõetamatuse väidet, mistõttu ei ole Euroopa Kohus kohustatud tema poolt selle kohta esitatud väiteid analüüsima.
2. Vajadus omal algatusel analüüsida õigust esitada hagi
41. EÜ artiklit 230 mõisteti tühistamishagi vastuvõetavuse range raamistikuna.(18) Nimelt õigus esitada hagi – nagu mis tahes muu asja läbivaatamist takistav asjaolu – on menetluse tingimus, mis juhul, kui see ei ole täidetud, toob kaasa vaidluse sisuliseks lahendamiseks kohtu pädevuse puudumise.(19)
42. Tuleb rõhutada, et vastavalt kodukorra artikli 92 lõikele 2 võib Euroopa Kohus igal ajal omal algatusel otsustada, et esineb asja läbivaatamist takistavaid asjaolusid. Kuna vastuväide hageja õigusele esitada hagi on avalikul huvil põhinev väide EÜ artiklis 230 kehtestatud vastuvõetavuse tingimuste eiramise kohta, võib ja isegi peab Euroopa Kohus, kui talle on põhikirja artikli 56 alusel apellatsioonkaebus esitatud, selle väite suhtes seisukoha võtma.(20)
43. Käesolevas kohtuasjas tugines Üldkohus nn Boehringeri kohtupraktikale, selleks et põhjendada oma lähenemisviisi, mis seisnes tühistamishagi vastuvõetavuse küsimuse lahendamata jätmises, ilma et kohus oleks kuidagi selgitanud, miks on sobiv seda kohtupraktikat käesoleval juhul kohaldada.(21)
44. Selle lähenemisviisi kohta, mis väldib tühistamishagi vastuvõetavuse analüüsimist, soovin ma esitada järgmised märkused.
45. Võimalus kodukorra artikli 92 lõike 2 alusel omal algatusel igal ajal otsustada, et esineb asja läbivaatamist takistavaid asjaolusid, ei tohiks minu hinnangul viia järelduseni, et liidu kohus võib meelevaldselt hoiduda otsust tegemast. Ainult erandlike asjaolude esinemine võib niisugust lähenemist õigustada.(22)
46. Ma sooviksin rõhutada, et kui kohus jätab hagi sisuliselt rahuldamata, isegi kui üks pooltest esitab vastuvõetamatuse väite, siis selline teguviis pöörab ümber õiguskaitsevahendite läbivaatamise tavapärase korra.(23) Seetõttu peab niisugune meetod olema piiratud erand üldreeglist, mille kohaselt hagi vastuvõetavuse läbivaatamine eelneb sisulisele läbivaatamisele.
47. Sellist erandit võib aga tõlgendada ainult kitsalt. Õiguskindluse, korrakohase õigusemõistmise ja menetluse poolte võrdsuse kaalutlustel leian ma nimelt, et niisugune ümberpööramine – ning seda enam asja läbivaatamist takistav asjaolu, mis põhineb avalikul huvil – võib olla õigustatud üksnes kitsalt piiritletud olukordades ja kriteeriumide alusel, mis on nii asjakohased kui ka läbipaistvad ning mille rakendamine peab igal konkreetsel juhul olema põhjendatud.
48. Teadaolevalt on tühistamishagi vastuvõetavuse analüüsimise vältimiseks kohtupraktikas viidatud kahte liiki põhjustele ehk menetlusökonoomia ja korrakohase õigusemõistmisega seotud põhjustele.(24)
49. Kui tühistamishagi vastuvõetavus on küsitav, ei ole menetlusökonoomia, mis osaleb õigusemõistmise kiiruse tagamisel, minu hinnangul üldjuhul piisav põhjus selleks, et jätta asja läbivaatamist takistav asjaolu analüüsimata. Vastupidi, menetlusökonoomia põhimõtte arvessevõtmine peaks loogiliselt kaasa tooma selle, et eelistatakse enne sisulise otsuse tegemist esimesena läbi vaadata vastuvõetavus, välja arvatud juhul, kui tegemist on ilmselgelt põhjendamatu hagiga.
50. Ma möönan, et kui kohus teeb sisulise otsuse, võib tema otsus tagada siseriiklike ametiasutuste ja Euroopa kodaniku seisukohalt suurema õiguskindluse ja ennetada tulevasi vaidlusi. Korrakohane õigusemõistmine ei tohiks siiski piirduda õigusküsimuste sisuga, vaid see kehtib ka samadel põhjustel menetluslike küsimuste suhtes ning eriti vastuvõetavuse küsimuste suhtes.
51. Nimelt on vastuvõetavuse analüüsimise kasuks rääkiv tõsine argument seotud just korrakohase õigusemõistmise ja menetlusökonoomia põhimõttega. Nende põhimõtete järgimise tagamiseks on vaja võimalikult vara tuvastada poolte õigus esitada hagi. See argument on minu hinnangul veelgi asjakohasem hagejate spetsiifilise kategooria puhul, kuhu kuuluvad liiduga kokkuleppeid sõlminud kolmandad riigid, kellel võib tihti tekkida huvi vaidlustada liidu institutsioonide otsuseid.(25)
52. Minu hinnangul on tõhusa kohtuliku kaitse tagamist taotleva lähenemisviisi kohaselt tõlgendatavatel menetlusnormidel ülioluline koht menetluse nõuetekohase korralduses ja kulgemises. Nende järgimine tagab poolte õiglase kohtlemise ja menetluse erapooletuse.(26) Igal juhul tuleb avalikul huvil põhinevaid vastuvõetavuse tingimusi kohaldada selgelt, et vältida muljet, et õigus esitada hagi on vastuvõetavuse tingimus, mida ei nõuta süstemaatiliselt igalt õigussubjektilt.
53. Ma leian, et Üldkohtu pelk tõdemus, et „käesoleval juhul [ei ole] vaja käesoleva hagi vastuvõetavuse osas otsustada”, ei vasta läbipaistvuse ja põhjendamise kriteeriumidele.(27) See on nii seda enam eespool viidatud määruse Šveits vs. komisjon tõttu, millega kohtuasi anti üle Üldkohtule ja millest nähtuvalt Euroopa Kohus küsimuse sõnaselgelt tõstatas.
54. Arvestades Üldkohtu vaikimist sellel teemal, kahtlusi seoses Šveitsi Konföderatsiooni õigusega esitada hagi ning asjaolu, et küsimus, mis Šveitsi Konföderatsiooni osas täna tekib, on küsimus, mis võib tekkida ka teiste liiduga kokkuleppeid sõlminud kolmandate riikide puhul, leian ma, et Šveitsi Konföderatsiooni õigust esitada hagi tuleb käesolevas kohtuasjas analüüsida.(28)
3. Käesolevas kohtuasjas Šveitsi Konföderatsiooni suhtes kohaldatavad vastuvõetavuse tingimused
a) Šveitsi Konföderatsiooni samastamine liikmesriigiga EÜ artikli 230 teise lõigu tähenduses
55. Šveitsi Konföderatsioon väidab esimese võimalusena, et tal on õigus esitada hagi õhutranspordialasele kokkuleppele alla kirjutanud isikuna. Ta on seisukohal, et see õigus tuleneb loogiliselt nimetatud kokkuleppe artiklist 20, milles on ette nähtud Euroopa Kohtu ainupädevus kontrollida nende otsuste kehtivust, mille ühenduse institutsioonid on teinud neile selles kokkuleppes antud volituste alusel. Need otsused hõlmavad ka selliseid, mis on tehtud õhutranspordialase kokkuleppe kohaldamisel ja mis seetõttu on Šveitsi Konföderatsiooni jaoks siduvad.
56. Ma ei nõustu siiski selle seisukohaga. Niisugusele järeldusele jõudmiseks tuleb meenutada esiteks Euroopa Kohtu praktikat selles valdkonnas ja teiseks õhutranspordialase kokkuleppe erilist konteksti.
57. Vaidlus puudub selle üle, et liikmesriikidel on EÜ artikli 230 teise lõigu alusel eelisolukord, kuna nad ei pea tõendama oma põhjendatud huvi ega õigust esitada hagi ühegi vaidlustatava õigusakti puhul. Seda eelisõigust on alati tõlgendatud kitsalt.
58. Nagu Euroopa Kohus on öelnud, ohustaks vastupidine käsitlus institutsioonidevahelist tasakaalu, mis on ette nähtud aluslepingutega, milles on eelkõige määratletud tingimused, mille alusel liikmesriigid, see tähendab asutamis- ja ühinemislepingute pooled, osalevad liidu institutsioonide toimimises. Liit ei saa seega hõlmata suuremat arvu liikmesriike, kui on nende riikide arv, kelle vahel on liit loodud.(29)
59. Ma järeldan sellest, et Šveitsi Konföderatsiooni valitud kahepoolse koostöö vorm ei tohiks seda riiki asetada liikmesriikide menetlusseisundi osas nendega võrdsesse olukorda ning nagu nähtub eespool viidatud isikute vaba liikumist käsitlevat kokkulepet puudutavast kohtupraktikast, ei saa see tekitada olukorda, kus selline à la carte-vorm vastaks liiduga ühinemise tulemusel saadavatele eelistele.
60. Lisaks ei kinnita ka õhutranspordialase kokkuleppe sisu tõlgendust, mille kohaselt samastamise põhimõte laieneb liikmesriikide menetluslikele eelisõigustele, mis on asutamislepingutes ette nähtud. Kõnealune kokkulepe ei sisalda nimelt ühtegi sätet selle kohta, et Šveitsi Konföderatsioon on liidu õiguse kohaldamisel üldiselt liikmesriikidega samastatav. Vastupidi, nagu nähtub kokkuleppe lisast, toimub niisugune samastamine üksnes kokkuleppe osas ning selle lisas loetletud määruste ja direktiivide kohaldamisel, mitte liidu esmase õiguse kohaldamisel.
61. Selles suhtes tuletan ma meelde, et kõnealuse lisa kohaselt iga kord, kui selles lisas nimetatud õigusaktid sisaldavad viiteid liikmesriikidele või viimastega seotuse nõudele, kehtivad need viited ka Šveitsi Konföderatsiooni suhtes. Pean rõhutama asjaolu, et nimetatud samastamine ei saa ulatuda selleni, et kohaldatakse eelisõiguslikku menetlusseisundit, mis on sarnane liikmesriikidele EÜ artikli 230 teises lõigus ettenähtuga.(30)
62. Seda tõlgendust kinnitab mitte ainult asjaolu, et kokkulepe ei sisalda vastavasisulist sõnaselget sätet, vaid on ka kokkuleppe eesmärk, mis on sätestatud selle artiklis 1. Olgu meenutatud, et vastavalt sellele artiklile on kokkulepe mõeldud selleks, et sätestada lepinguosaliste vahel tsiviillennunduse eeskirjad. Samas artiklis on täpsustatud, et kokkuleppe sätted ei piira EÜ asutamislepingu sätete kohaldamist. Need sätted hõlmavad eelkõige neid, mis käsitlevad tühistamishagi vastuvõetavuse tingimusi, mille hulka kuuluvad EÜ artikli 230 teise lõigu alusel liikmesriikidele kohaldatavaid eelistingimusi.
63. Vastupidine tõlgendus, mis läheks kokkuleppe sõnastusest kaugemale ning seda viisil, mis on eespool viidatud Euroopa Kohtu praktikaga sõnaselgelt keelatud, tooks kaasa selle, et Šveitsi Konföderatsioonile antaks õigus esitada hagi vaidlustada liidu institutsioonide mis tahes otsus, mis kuulub õhutranspordialase kokkuleppe esemelisse kohaldamisalasse. Lisaks oleks niisugune lahendus vastuolus õhutranspordialase kokkuleppe sõnastuse endaga ning eelkõige kokkuleppe artikli 1 lõikega 1, mille eesmärk on tagada liidu otsuste tegemise autonoomsus. Sama kehtib ka selle kokkuleppe artikli 1 lõike 2 suhtes, mis annab lepinguosalistele võimaluse pöörduda ühiskomitee poole, ning artikli 19 lõike 2 suhtes, mille kohaselt Šveitsi Konföderatsiooni tuleb teavitada ühenduse institutsioonide tegevusest, mis pakub talle huvi.
64. Asjaolust, et Šveitsi Konföderatsiooni on õhutranspordialase kokkuleppe lepinguosaline, ei piisa seega selleks, et tal oleks õigus esitada hagi ja et ta samastataks liikmesriigiga EÜ artikli 230 teise lõigu tähenduses.
b) Šveitsi Konföderatsiooni õigus esitada hagi EÜ artikli 230 neljanda lõigu alusel
i) Lepinguosalise seisund õiguse esitada hagi põhjendusena
65. Selleks et tõendada, et tal on EÜ artikli 230 neljanda lõigu kohaselt õigus esitada hagi, peaks komisjoni tehtud vaidlusalune otsus, mille adressaat on Saksamaa Liitvabariik, Šveitsi Konföderatsiooni otseselt(31) ja isiklikult(32) puudutama.
66. Õhutranspordialase kokkuleppe artikliga 20 on Euroopa Kohtule antud ainupädevus kontrollida nende otsuste kehtivust, mille ühenduse institutsioonid on teinud neile selles kokkuleppes antud volituste alusel.
67. Käesolevas kohtuasjas on tegemist tühistamishagiga, mille Šveitsi Konföderatsioon esitas komisjoni otsuse peale, mis rajanes õhutranspordialase kokkuleppe artiklil 15 ja artikli 18 lõikel 2 ning juurdepääsumääruse artikli 8 lõikel 3. Tegemist on seega otsusega õhutranspordialase kokkuleppe artikli 20 tähenduses.
68. Šveitsi Konföderatsiooni roll komisjoni haldusmenetluses on kindlaks määratud kokkuleppe artikli 19 lõikega 2. Selles sättes on täpsustatud, et kui ühenduse institutsioonid teevad Šveitsi Konföderatsioonile huvi pakkuvates küsimustes otsuseid, mis puudutavad Šveitsi ametivõime või Šveitsi ettevõtjaid, teavitatakse sellest Šveitsi ametivõime ja neile antakse võimalus omapoolsete kommentaaride esitamiseks enne lõpliku otsuse vastuvõtmist. Alles siis, kui otsus on vastu võetud, muutub kohaldatavaks artikkel 20, milles on Euroopa Kohtule antud pädevus komisjoni otsuse kehtivuse kontrollimiseks.
69. Just niisuguse olukorraga on tegemist vaidlusaluse otsuse puhul, mille Šveitsi Konföderatsioon on vaidlustanud. Vaidlusalune otsus mõjutab nimelt Šveitsi Konföderatsiooni ennast, arvestades juurdepääsumääruse artiklite 8 ja 9 eset, mille kohaldamisel samastatakse Šveitsi Konföderatsioon õhutranspordialase kokkuleppe lisa kohaselt liikmesriigiga.
70. Kokkuleppe artikkel 20 ei reguleeri siiski Euroopa Kohtule esitatud tühistamishagide vastuvõetavuse tingimusi. Kuna puudub vastavasisuline sõnaselge säte, määratakse need tingimused kokkuleppe artikli 1 lõike 1 kohaselt kindlaks EÜ asutamislepingu asjakohaste sätete alusel.
71. Seega ei piisa Euroopa Kohtusse pöördumiseks sellest, kui Šveitsi Konföderatsioon kaebab kokkuleppe 2. ja 3. peatüki rikkumise üle. Šveitsi Konföderatsiooni võimalikku hagi esitamise õigust selleks, et esitada Üldkohtule kõnealune tühistamishagi komisjoni tehtud vaidlusaluse otsuse peale, mille adressaat ta ei ole, tuleb niisiis analüüsida EÜ artikli 230 neljanda lõigu alusel.
ii) Šveitsi Konföderatsiooni otsene ja isiklik puutumus
72. EÜ artikli 230 neljas lõik on eriti oluline piisava kohtuliku kaitse tagamisel igaühele – nii füüsilistele kui juriidilistele isikutele, keda otseselt ja isiklikult puudutavad ühenduse institutsioonide õigusaktid, mille adressaadid nad ei ole.
73. Väljakujunenud kohtupraktikast nähtub, et õigust esitada hagi tuleb seega tunnustada ainult sellest eesmärgist lähtuvalt ning tühistamishagi esitamise võimalus peab seega olema kõigil, kes vastavad ette nähtud objektiivsetele tingimustele, see tähendab, et neil on hagi esitamiseks vajalik õigus- ja teovõime ning vaidlustatud otsus puudutab neid otseselt ja isiklikult.(33)
74. Mis puudutab esimest tingimust ehk otsest puutumust, siis olgu meenutatud, et sellega on seotud kaks nõuet: esiteks peab vaidlustatud otsus hageja õiguslikku olukorda otseselt mõjutama ning teiseks ei tohi nimetatud otsus jätta otsuse adressaadile mingit kaalutlusruumi.(34)
75. Mis puudutab otsese seose esimest kriteeriumi, mis on seotud hageja õigusliku olukorra muutmisega, siis ilmneb vaidlusalusest otsusest, et juurdepääsumääruse artikli 8 lõike 2 alusel võib Saksamaa Liitvabariik jätkata asjaomaste meetmete kohaldamist. Vaidlustatud komisjoni otsus, mis on siduv ka teiste liikmesriikide ja Šveitsi Konföderatsiooni jaoks, kinnitab seega nende meetmete lubatavust ning seeläbi muudab nende riikide õiguslikku olukorda. Mis puudutab otsese seose esimest kriteeriumi, mis on seotud tegutsemisruumi puudumisega, siis märgin ma, et seda on kõnealuse määruse artikli 8 lõike 3 juhtumil raske kohaldada. Samas on määruse kohaldamise aspektist komisjoni seisukoht lõplik. See seisukohavõtt kinnitab olukorra, mis mõjutab otseselt Šveitsi Konföderatsiooni.(35) Seega on mõlemad otsese puutumuse tingimused täidetud.
76. Mis puudutab seejärel isiklikku puutumust, siis võib kokkuleppe võimalik rikkumine Šveitsi Konföderatsiooni kui kokkuleppe osalisriigi õiguslikku olukorda mõjutada.(36) Nagu ma eespool märkisin, ei ole kokkuleppe väidetav rikkumine siiski piisav kokkuleppe artikli 20 alusel Euroopa Kohtusse pöördumiseks. Sellegipoolest leian ma, et komisjoni tehtud vaidlusalune otsus puudutab Šveitsi Konföderatsiooni isiklikult.
77. Esiteks on see, kas vaidlusaluse otsuse adressaadiks mitteolev hageja osales otsuse tegemise menetluses, oluline näitaja võimaliku isikliku puutumuse analüüsimisel.(37) Šveitsi Konföderatsioon mitte ainult ei esitanud kaebuse, mille alusel alustati juurdepääsumääruse artikli 8 lõike 3 tähenduses kontrollimenetlust, vaid selles menetluses kuulati ära ka tema seisukohad, vastavalt õhutranspordialase kokkuleppe artikli 19 lõikele 2.
78. Teiseks saab juurdepääsumääruse artiklite 8 ja 9 alusel tehtud otsuste adressaat olla ainult liikmesriik.(38) Vastavalt juurdepääsumääruse artikli 8 lõikele 3 võib iga liikmesriik komisjoni poole pöörduda ning viimane edastab oma otsuse kõigile teistele liikmesriikidele. Sama määruse artikli 9 lõikes 3 ette nähtud menetluse kontekstis on kõikide liikmesriikide kaasatus veel ilmsem, kuna liikmesriik, kes kavatseb võtta meetmeid, on kohustatud sellest teavitama mitte ainult komisjoni, vaid ka teisi liikmesriike. Ma rõhutan, et arvestades kokkuleppe lisa sisu, milles on ette nähtud Šveitsi Konföderatsiooni samastamine liikmesriikidega juhul, kui juurdepääsumääruses on nendele riikidele viidatud, samastatakse Šveitsi Konföderatsioon liikmesriikidega kõnealuse määruse artiklite 8 ja 9 kohaldamisel.
79. Olgu täpsustatud, et määruse artiklitest 8 ja 9 ilmneb selgelt, et liiklusõiguste teostamise haldamine huvitab mitte ainult meetme võtnud riiki ja juurdepääsumääruse tähenduses lennuühendusega puudutatud riike,(39) vaid ka kõiki liikmesriike. Selles määruses on sätestatud lennuteenuste kättesaadavus, mistõttu iga liikmesriik – ja õhutranspordialase kokkuleppe kaudu ja Šveitsi Konföderatsioon – on huvitatud nende eeskirjade kohaldamisest, mis võivad piirata liiklusõiguste teostamist juurdepääsumääruse tähenduses.
80. Sellest tulenevalt puudutavad kõnealuse määruse artiklites 8 ja 9 nimetatud menetlustes järgmised etapid kõiki liikmesriike – kelle seisundiga Šveitsi Konföderatsiooni samastatakse. Jutt on eelkõige võimalusest komisjoni poole pöörduda ja saada teade komisjoni otsuse kohta. Eespool viidatud artiklid annavad komisjonile nimelt pädevuse võtta vastu otsuseid, mis on siduvad kõigile liikmesriikidele ja laiendatult ka Šveitsi Konföderatsioonile.
81. Käesoleval juhul kahjustab vaidlusalune otsus Šveitsi Konföderatsiooni õiguslikku positsiooni, kuna ta on õhutranspordialase kokkuleppe lepinguosaline, ning see asjaolu koostoimes vaidlusaluse otsuse ainelise esemega eristab teda kõikidest teistest isikutest.
82. Ma järeldan sellest, et käesoleva kohtuasja erilistel asjaoludel, arvestades eelkõige õhutranspordialase kokkuleppe ning juurdepääsumääruse artiklite 8 ja 9 spetsiifilist konteksti, puudutab komisjoni tehtud vaidlusalune otsus Šveitsi Konföderatsiooni EÜ artikli 230 neljanda lõigu tähenduses otseselt ja isiklikult.
83. Šveitsi Konföderatsioonil on seega õigus paluda vaidlusalune komisjoni otsus tühistada.
C. Šveitsi esitatud apellatsioonkaebuses sisalduvad väited
1. Sissejuhatavad märkused
84. Oma apellatsioonkaebuse põhjenduseks esitab Šveitsi Konföderatsioon kuus väidet, mis käsitlevad nii menetlus- kui materiaalõigusnormide rikkumist. Täpsemalt on tegemist väidetega, et vääralt on tõlgendatud juurdepääsumääruse artikli 9 lõiget 1, komisjoni põhjendamiskohustust ja juurdepääsumäärus artikli 8 lõiget 3 ning rikutud on teenuste osutamise vabaduse, proportsionaalsuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõtet ning samuti tõendamiskoormist reguleerivaid norme.
85. Arvestades apellatsioonkaebuse väidete kattumist, käsitlen ma neid pärast mõningaid sissejuhatavaid märkusi nii, et analüüsin kõigepealt juurdepääsumääruse artiklite 8 ja 9 kohaldamisala ning seejärel juurdepääsumääruse artiklist 8 tulenevat komisjoni kontrollipädevust. Lõpuks käsitlen ma Šveitsi Konföderatsiooni väiteid selle kohta, et Üldkohus eiras tõendamiskoormist reguleerivaid norme.
86. Õhutranspordialane kokkulepe kujutab endast käesoleva kohtuasja erilist konteksti. Kuigi õhutranspordisektoris on Šveitsi Konföderatsiooni integreerumine liidu siseturgu põhjalikum kui nendes sektorites, mida puudutavad ülejäänud kuus õigusakti Šveitsi Konföderatsiooniga sõlmitud kokkulepete paketis(40), vastab siiski tõele, et kuna asjaomases kokkuleppes puudub sellesisuline sõnaselge säte, puudub selles ka eesmärk tagada teenuste osutamise vabadus, ning et kokkuleppe eesmärk piirdub tsiviillennundusele kohaldatavate eeskirjade kehtestamisega ja käesoleva kohtuasja seisukohalt eelkõige liiklusõiguste vahetamisega kõnealuse kokkuleppega kindlaks määratud tingimustel.(41)
87. Seoses teisese õiguse tõlgendamisega kokkuleppe kontekstis ei leia ma siiski, et selle õigusakti lisas nimetatud teiseseid õigusnorme tuleks tõlgendada teistmoodi kui puhtalt liidu sisestes olukordades. Sellegipoolest ei saa niisugust lähenemisviisi teiseste materiaalõigusnormide tõlgendusele ülekantuna lubada juhul, kui viimaste tõlgendus tuleneb kohtupraktikast, mis on tekkinud pärast õhutranspordialase kokkuleppe allakirjutamist ning mis käsitleb liidu õiguse üldpõhimõtteid või isegi esmase õiguse sätteid.
2. Juurdepääsumääruse artiklite 8 ja 9 kohaldamisala
88. Apellatsioonkaebuses esitatud esimene ja teine väide käsitlevad juurdepääsumääruse artikli 9 tõlgendamist. Šveitsi Konföderatsioon väidab sisuliselt, et Üldkohus tõlgendas ja kohaldas juurdepääsumääruse artiklit 9 ebaõigesti ning nii toimides tõlgendas ja kohaldas ta ebaõigesti ka komisjoni põhjendamiskohustust.
89. Ma ei nõustu selle seisukohaga, arvestades juurdepääsumääruse artiklite 8 ja 9 kohaldamisala.
90. Apellatsioonkaebuses esitatud esimese väite kohta, mis puudutab määruse artikli 9 lõike 1 ebaõiget kohaldamist, tuleb sarnaselt Üldkohtuga meenutada, et vastavalt kõnealuse määruse artikli 8 lõikele 2 kehtivad sama määruse artikli 2 punkti f tähenduses liiklusõiguste kasutamise suhtes siseriiklikud eeskirjad, mis on seotud ohutuse, keskkonnakaitse ning teenindusaegade jaotamisega.
91. Mis puudutab seejärel juurdepääsumääruse artikli 9 kohaldamisala, siis nagu Üldkohus õigesti märkis, osutab see artikkel liiklusõiguste teostamise tegevuseeskirjade erikategooriale ehk eeskirjadele, milles on kehtestatud tingimusi või piiratud liiklusõiguste kasutamist või see keelatud. Juurdepääsumääruse artiklis 9 silmas peetud meetmed hõlmavad seega üksnes selliseid, mis sisaldavad liiklusõiguste kasutamise vähemalt tingimuslikku või osalist keeldu.
92. Šveitsi Konföderatsiooni argumendid asjaomaste Saksa meetmete kvalifitseerimise kohta juurdepääsumääruse artiklis 9 nimetatud piiranguteks ei ole veenvad.
93. Käesolevas kohtuasjas tõi Üldkohus selgelt esile põhjused, miks asjaomaste Saksa meetmetega ei ole kehtestatud nende kohaldamisperioodil mingit Saksamaa õhuruumi läbimise keeldu lendudele, mis Zürichi lennuväljalt väljuvad või sinna suunduvad.
94. Üldkohus märgib selles suhtes, et need meetmed piirduvad sisuliselt sellega, et takistavad kindlaksmääratud ajavahemikel Šveitsi piiri lähistel Saksa territooriumist madalal kõrgusel ülelendamist, lubades samast territooriumist suuremal kõrgusel ülelendamist. Need tähendavad seega sisuliselt asjassepuutuvate lendude trajektooris lihtsa muudatuse tegemist, liiklusõiguste kasutamist juurdepääsumääruse artikli 9 tähenduses piiramata.
95. Lisaks tõdes Üldkohus selgelt, et eelkõige keskkonnakaitset reguleerivad eeskirjad, mille järgimine on nõutav juurdepääsumääruse tähenduses liiklusõiguste kasutamise loa saamiseks, ei ole võrdväärne nende õiguste kasutamiseks tingimuse või piirangu kehtestamisega nimetatud määruse artikli 9 lõike 1 tähenduses. Kui see oleks nii, kaotaks määruse artikli 8 lõige 2 nimelt igasuguse mõtte, kuna niisugusel juhul kuuluksid kõik eeskirjad selle määruse artikli 9 kohaldamisalasse.
96. Neid kaalutlusi silmas pidades tuleb apellatsioonkaebuse esimene väide tagasi lükata.
97. Samamoodi tuleb tagasi lükata apellatsioonkaebuses esitatud teine väide, mis käsitleb komisjonil EÜ artikli 253 kohaselt lasuva põhjendamiskohustuse väära tõlgendamist. Selles suhtes piisab märkimisest, et väljakujunenud kohtupraktikast ilmneb, et põhjendus peab vastama asjaomase akti laadile ning komisjoni otsusest peab selgelt ilmnema komisjoni arutluskäik, mis võimaldab huvitatud isikutel mõista võetud meetme põhjuseid ja pädeval kohtul teostada kontrolli. Selle kohustuse täitmiseks ei ole vaja esitada kõiki mõeldavaid põhjendusi ega täpsustada ja hinnata üksikasjalikult kõiki fakte.(42)
98. Vaidlustatud kohtuotsusest nähtub selgelt, et Üldkohtul oli võimalik vaidlusaluses otsuses esitatud põhjuste alusel kontrolli teostada. Nimelt, nagu Üldkohus tuvastas, ilmnevad sellest otsusest selgelt nii sisulised kui menetluslikud põhjused, mille tõttu komisjon leiab, et asjaomaseid Saksa meetmeid tuleb analüüsida juurdepääsumääruse artikli 8, mitte sama määruse artikli 9 seisukohalt.(43)
99. Samuti ei ole veenev Šveitsi Konföderatsiooni argument, mis puudutab esiteks seda, et komisjon vahetas kohtumenetluse käigus oma põhjendused välja, ning teiseks õigusnormi rikkumist, mille Üldkohus pani väidetavalt toime, kuna ta ei nõustunud Šveitsi Konföderatsioon argumentidega komisjoni põhjenduste asendamise kohta. Põhjenduste asendamise mõistest ei tohi nimelt aru saada nii, et see hõlmab komisjoni mis tahes reaktsiooni Üldkohtus vastaspoole argumentidele, arvestades, et nagu Üldkohus õigesti möönis, ilmnevad vaidlusalusest otsusest juba selgelt põhjused, miks komisjon on seisukohal, et kõnealused Saksa meetmed ei kuulu juurdepääsumääruse artikli 9 lõike 1 kohaldamisalasse.
3. Juurdepääsumäärusest tulenev komisjoni kontrollipädevus
100. Apellatsioonkaebuses esitatud kolmas, neljas ja kuues väide käsitlevad sisuliselt juurdepääsumääruse artikli 8 lõike 3 tõlgendamist ja kohaldamist seoses õhutranspordialase kokkuleppega. Kuues väide, mis käsitleb kõnealuste Saksa meetmete proportsionaalsuse analüüsimise konkreetset aspekti, sõltub tulemusest, mis on neljandal väitel, millele kuuendas suures osas viidatakse. Järelikult, kui neljas väide lükatakse tagasi, nagu ma välja pakun, peab sama tegema ka kuuenda väitega.
101. Šveitsi Konföderatsiooni argumendid selle kohta, et Üldkohus rikkus juurdepääsumääruse artikli 8 tõlgendamisel ja kohaldamisel õigusnormi, ei ole veenvad. Vastupidi, need apellatsioonkaebuses esitatud kolm väidet põhinevad ekslikul eeldusel pädevuse suhtes, mis komisjonil on juurdepääsumääruse alusel seoses õhutranspordialase kokkuleppega.
a) Õhutranspordialase kokkuleppe ja juurdepääsumääruse omavaheline suhe
102. Kõigepealt olgu meenutatud, et juurdepääsumääruse artikli 8 lõikest 3 tulenevat komisjoni pädevust seoses Saksa meetmete analüüsimisega õhutranspordialase kokkuleppe kontekstis tuleb tõlgendada lähtuvalt kõnealuste õigusaktide sõnastusest ja eesmärkidest.
103. Õhutranspordialase kokkuleppe eesmärk on tagada ühenduse ja Šveitsi lennuettevõtjate vahel liiklusõiguste vahetamine samas õigusaktis määratletud tingimustel. Täpsemalt selle kokkuleppe artikli 15 lõikest 1 nähtub, et kokkuleppe eesmärk ei ole anda absoluutseid liiklusõigusi, vaid arvestada nende andmisel juurdepääsumäärusega. Nimetatud määruses omakorda on lubatud lennuettevõtjate juurdepääs ühendusesisestele regulaarlennuliinidele. Teisisõnu reguleerib see liiklusõiguste andmist lennuettevõtjatele.
104. Selle määruse tähenduses liiklusõiguste andmise suhtes kehtivad siiski tingimused, eelkõige need, mis tulenevad selle artikli 8 lõikest 2. Nii sõltub selle määruse alusel antud liiklusõiguste kasutamine eelkõige siseriiklikest eeskirjadest, mis on seotud ohutuse, keskkonnakaitse ning teenindusaegade jaotamisega.
105. Nagu Üldkohus õigesti tõdes, ei saa õhutranspordialase kokkuleppe sätted juurdepääsumääruse kohaldamisala laiendada, kui seda kohaldatakse selle kokkuleppe poolte vahelistele suhetele. Teisisõnu ei saa seda määrust kohaldada nimetatud kokkuleppega reguleeritud olukordadele, mis ei kuulu kõnealuse määruse kohaldamisalasse puhtalt ühendusesiseses kontekstis.(44)
106. Õhutranspordialase kokkuleppe artikli 2 sisu ei muuda selles suhtes midagi. Tõsi küll, selles artiklis on ette nähtud, et kokkuleppe lisa sätteid kohaldatakse niivõrd, kuivõrd need on seotud õhutranspordi või õhutranspordiga otseselt seonduvate küsimustega. Siiski, nagu Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuses märkis, on selles sättes määratletud ja piiritletud ainult kõnealuses lisas loetletud sätete kohaldamisala, välistades kokkuleppe raames nende sätete kohaldamise juhtudel, mis ei ole seotud ei õhutranspordiga ega õhutranspordiga otseselt seonduvate küsimustega. Vastupidi Šveitsi Konföderatsiooni väidetele ei mõjuta see piirang kuidagi juurdepääsumääruse esemelist kohaldamisala, mis hõlmab üksnes liiklusõiguste andmist lennuettevõtjatele.(45)
107. Seetõttu on määrusest tulenev komisjoni kontrollipädevus kontrolli teostamisel, mis toimub õhutranspordialase kokkuleppe artikli 18 lõike 2 alusel – mis lisaks piirab komisjoni pädevuse kokkuleppe raames juhtumitega, mis võivad olla seotud lennuteenustega – ning juurdepääsumääruse artikli 8 lõike 3 alusel, piiratud kontrolliga, mis puudutab meetmete mõju liiklusõiguste kasutamisele.
108. Täpsemalt on komisjoni ülesanne kontrollida, et sellised meetmed on võetud ohutuse, keskkonnakaitse ja teenindusaegade jaotamisega seotud põhjustel ning et neid kohaldatakse liiklusõiguste kasutamise osas lennuettevõtjate suhtes mittediskrimineerivalt. Lennujaama käitaja ja selle piirkonna elanike huve ei võeta seega arvesse Saksa meetmete analüüsimisel vastavalt õhutranspordialase kokkuleppe artikli 18 lõikele 2 ja juurdepääsumääruse artikli 8 lõikele 3.
b) Teenuste osutamise vabadusele omased põhimõtted
109. Apellatsioonkaebuses esitatud kolmandas väites heidab Šveitsi Konföderatsioon Üldkohtule ette, et viimane tõlgendas juurdepääsumääruse artikli 8 lõiget 3 vääralt, jättes kontrollimata, kas vaidlusalune otsus on kooskõlas teenuste osutamise vabaduse ja proportsionaalsuse põhimõttega.
110. Kontrolli kriteeriumid, millele Šveitsi Konföderatsiooni apellatsioonkaebuse selles väites viitab, ja eelkõige need, mille aluseks on teenuste osutamise vabaduse ja proportsionaalsuse üldpõhimõtted, on kehtestatud ühenduse kontekstis.(46) Kuna õhutranspordialases kokkuleppes ei ole neile põhimõtetele otsesõnu viidatud, ei olnud komisjon kohustatud neid põhimõtteid käesolevas kontekstis vaidlusaluste meetmete analüüsimisel arvesse võtma, kuna õhutranspordialases kokkuleppes puudub vastav alus.
111. Nagu on juba korduvalt rõhutatud, ei too õhutranspordialase kokkuleppe sõlmimine kaasa Šveitsi Konföderatsiooni suhtes kogu ühenduse õiguse automaatset kohaldamist. Vastupidi, valides kahepoolsed kokkulepped, otsustas Šveitsi Konföderatsioon tahtlikult sellise tee kasuks, mis ei võimalda osaleda siseturus nii ulatuslikult kui seda võimaldab liidu või Euroopa Majanduspiirkonnaga ühinemine. Nimetatud kokkuleppe sõnastus ja eelkõige selle artiklite 1 ja 3 sõnastus näitab selgelt, et selle eesmärk ei olnud kohaldada selles valdkonnas Šveitsi Konföderatsiooni suhtes teenuste osutamise vabadust, mis on ette nähtud EÜ artiklites 49 ja 51, ega proportsionaalsuse põhimõtet. Järelikult ei kohusta miski komisjoni kontrollima, kas kõnealused Saksa meetmed on kooskõlas teenuste osutamise vabaduse ning täpsemalt proportsionaalsuse üldpõhimõttega.
112. Käesoleval juhul ei võtnud Üldkohus sõnaselget seisukohta küsimuses, kas kõnealused põhimõtted on käesolevas kohtuasjas kohaldatavad või mitte. Ta analüüsis siiski vaidlusalust otsust sellest aspektist ning leidis, et kõnealused meetmed ei riku kuidagi neid põhimõtteid.
113. Kuna need põhimõtted ei ole siiski kõnealuste Saksa meetmete analüüsimisel kohaldatavad, ei saa apellatsioonkaebuses esitatud väide, mis on suunatud vaidlustatud kohtuotsuse nende põhjenduste vastu, mis puudutavad teenuste osutamise vabaduse väidetavat rikkumist, kaasa tuua selle kohtuotsuse tühistamist.(47)
114. Neid asjaolusid silmas pidades tuleb apellatsioonkaebuses esitatud kolmas väide tulemusetuse tõttu tagasi lükata.
c) Diskrimineerimiskeelu põhimõte
115. Apellatsioonkaebuses esitatud neljanda väite kohta, milles Šveitsi Konföderatsioon heidab Üldkohtule ette diskrimineerimiskeelu põhimõtte rikkumist, tuleb märkida, et kontrollipädevuse piiramine ei mõjuta Saksa meetmete läbivaatamist diskrimineerimiskeelu põhimõtte seisukohalt. See tuleneb õhutranspordialase kokkuleppe artikli 1 lõike 2 tõlgendusest koostoimes artikliga 3, milles on sõnaselgelt keelatud igasugune diskrimineerimine kodakondsuse alusel. Nagu ma juba eespool märkisin, ei laiene komisjoni kontrollipädevus siiski Šveitsi Zürichi lennuvälja piirkonna elanike ja selle lennuvälja käitaja huvide arvessevõtmisele.
116. Mis puudutab diskrimineerimiskeelu põhimõtte kohaldamist lennuettevõtjate ja eelkõige lennuettevõtja Swiss suhtes, kes kasutab Zürichi lennuvälja sõlmlennujaamana(48), siis ma leian, et Üldkohtule ei saa selles kontekstis ette heita mingit õigusnormi rikkumist.
117. Üldkohus meenutas kõigepealt, et väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et diskrimineerimiskeelu põhimõte keelab mitte ainult ilmselge diskrimineerimise kodakondsuse alusel või äriühingute puhul nende asukoha tõttu, vaid ka igasuguse varjatud diskrimineerimise, mis mõne muu tunnuse järgi vahet tehes toob faktiliselt kaasa samasuguse tagajärje.(49)
118. Tuginedes eespool viidatud kohtupraktikale, märkis kohus seejärel, et kuigi kõnealused Saksa meetmed toovad Šveitsi lennuettevõtjatele, kelle hulka Swiss kuulub, kaasa sama tagajärje kui kodakondsusel põhinev diskrimineerimine, kuna viimane kasutab Zürichi lennuvälja oma lennuliinide võrgustiku sõlmpunktina, on veel vaja, et need meetmed ei oleks objektiivsete asjaoludega põhjendatud ega taotletava eesmärgi suhtes proportsionaalsed.
119. Üldkohus hindas seejärel fakte ja otsustas esimese kriteeriumi kohta, milleks on vaidlusaluste meetmete õiguspärane eesmärk, et käesoleval juhul esinevad mainitud kohtupraktika tähenduses objektiivsed asjaolud, mis põhjendavad rakendusmääruse vastuvõtmist, nimelt asjaolud, mis puudutavad mürataseme vähendamist Saksamaa turismipiirkonnas.
120. Seoses teise kriteeriumiga, mis puudutab asjaomaste meetmete proportsionaalsust, analüüsis Üldkohus kõigepealt talle esitatud tõendeid üksikasjalikult. Ta märkis eelkõige, et liikmesriikidel on õigus võtta meetmeid mürataseme vähendamiseks ettenähtud piirmääradest allapoole ning et arvestades asjaolu, et Saksamaa Liitvabariigil ei ole võimu Zürichi lennuvälja kasutamise üle, ei ole tal taotletava eesmärgi saavutamiseks muid vahendeid. Selle analüüsi tulemusel järeldas kohus, et kuna puuduvad tõendid Zürichi lennuväljale põhjustatud või isegi põhjustada võidavate oluliste ebamugavuste kohta või vähem koormavate meetmete kohta, mis võimaldaksid saavutada rakendusmääruses taotletava eesmärgi vähendada mürataset, tuleb kõnealuseid Saksa meetmeid pidada taotletava eesmärgiga proportsionaalseks.
121. Olgu meenutatud, et niisugune hinnang ei kujuta endast – välja arvatud Üldkohtule esitatud tõendite moonutamise korral – Euroopa Kohtu kontrollile alluvat õigusküsimust.(50) Lisaks tuleb märkida, et moonutamine peab toimiku materjale arvestades olema ilmne, ilma et oleks vaja fakte ja tõendeid uuesti hinnata.(51)
122. Käesoleval juhul ei ole Šveitsi Konföderatsiooni argumentide põhjal, milles ta piirdub sisuliselt Üldkohtu poolt faktidele antud hinnangu vaidlustamisega, ilmselge, et Üldkohtu järeldused sisaldavad ebatäpsusi, mille tõttu peab Euroopa Kohus kontrolli teostama.
123. Lisaks leian ma, et vastupidise järelduse tagajärg oleks see, et mis tahes eeskiri, mille eesmärk on tagada ohutus, keskkonnakaitse või teenindusaegade jaotamine, oleks automaatselt diskrimineeriv, kuna niisugused meetmed puudutavad kõige sagedamini lennuettevõtjaid, kes kasutavad asjaomast lennujaama sõlmlennujaamana. Diskrimineerimiskeelu põhimõtte selline tõlgendus võtaks juurdepääsumääruse artikli 8 lõikelt 2 kasuliku mõju.
124. Neid kaalutlusi silmas pidades tuleb apellatsioonkaebuses esitatud neljas väide tagasi lükata.
125. Lõpuks käsitleb apellatsioonkaebuses esitatud kuues väide spetsiifilist aspekti analüüsis, mille Üldkohus viis läbi kõnealuste Saksa meetmete proportsionaalsuse kohta. Selles väites heidab Šveitsi Konföderatsioon Üldkohtule ette, et viimane rikkus õigusnormi, kui ta välistas vähem koormavate meetmete võimaluse. Arvestades minu analüüsi apellatsioonkaebuses esitatud neljanda väite kohta, ja minu ettepanekut see väide tagasi lükata, leian ma, et ka kuues väide ei saa kaasa tuua vaidlustatud kohtuotsuse tühistamist ning et seetõttu tuleb see väide tulemusetuse tõttu tagasi lükata.
4. Tõendamiskoormist reguleerivad normid
126. Apellatsioonkaebuses esitatud viienda väitega, mis käsitleb tõendamiskoormist reguleerivate normide meelevaldset tõlgendamist, Šveitsi Konföderatsioon üksnes kordab jälle oma argumente õigusnormi rikkumise kohta, mille Üldkohus pani väidetavalt toime, kui ta analüüsis kõnealuste Saksa meetmete proportsionaalsust diskrimineerimiskeelu põhimõtte seisukohalt. Seetõttu, pidades silmas neljandale väitele antud vastust, leian ma, et Šveitsi Konföderatsiooni argumendid võib kohe tagasi lükata.
127. Igal juhul on isik, kes soovib kohtus teatud õigusele tugineda, kohustatud tõendama fakte, millele ta oma väite rajab. Seetõttu leian ma, et Üldkohus kohaldas tõendamiskoormist reguleerivaid norme õigesti, kui ta asus seisukohale, et Šveitsi Konföderatsioon on kohustatud tõendama, et rakendusmäärus ei ole sellega taotletavate eesmärkide saavutamiseks vajalik ega proportsionaalne meede. Niisuguste tõendite puudumise tõttu andis Üldkohus faktidele hinnangu, mille tulemusel ta järeldas, et vähem koormavate meetmete olemasolu ei ole tõendatud.
128. Kuna aga Šveitsi Konföderatsioon ei tõendanud ka tõendite moonutamist, mis oleks tinginud Euroopa Kohtu kontrolli vajaduse, tuleb apellatsioonkaebuses esitatud viies väide tagasi lükata.
VI. Ettepanek
129. Kõiki eespool esitatud kaalutlusi silmas pidades teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku:
– jätta Šveitsi Konföderatsiooni apellatsioonkaebus rahuldamata;
– jätta Šveitsi Konföderatsiooni kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja ka komisjoni kohtukulud;
– jätta Saksamaa Liitvabariigi ja Landkreis Waldshuti kohtukulud nende endi kanda.