UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
28 päivänä helmikuuta 2013 (*)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Yhteisön rautateiden kehittäminen – Direktiivi 2001/14/EY – Rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntäminen – Hinnoittelu – Maksut – Hallinnon riippumattomuus
Asiassa C‑483/10,
jossa on kyse SEUT 258 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 6.10.2010,
Euroopan komissio, asiamiehinään H. Støvlbæk ja R. Vidal Puig, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Espanjan kuningaskunta, asiamiehinään S. Centeno Huerta ja B. Plaza Cruz,
vastaajana,
jota tukevat
Tšekin tasavalta, asiamiehinään M. Smolek, T. Müller ja J. Očková, ja
Ranskan tasavalta, asiamiehinään G. de Bergues ja M. Perrot,
väliintulijoina,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Tizzano sekä tuomarit A. Borg Barthet (esittelevä tuomari), E. Levits, J.‑J. Kasel ja M. Berger,
julkisasiamies: N. Jääskinen,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Strömholm,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 23.5.2012 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 6.9.2012 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut
– rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä 26.2.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/14/EY (EYVL L 75, s. 29), sellaisena kuin se on muutettuna 23.10.2007 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2007/58/EY (EUVL L 315, s. 44; jäljempänä direktiivi 2001/14), 4 artiklan 1 kohdan, 11 artiklan, 13 artiklan 2 kohdan, 14 artiklan 1 kohdan ja 30 artiklan 1 kohdan eikä
– yhteisön rautateiden kehittämisestä 29.7.1991 annetun neuvoston direktiivin 91/440/ETY (EYVL L 237, s. 25), sellaisena kuin se on muutettuna 20.11.2006 annetulla neuvoston direktiivillä 2006/103/EY (EUVL L 363, s. 344; jäljempänä direktiivi 91/440) 10 artiklan 7 kohdan
mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut näiden säännösten noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
2 Direktiivin 91/440 II jaksoon kuuluvassa 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Hallinnon riippumattomuus”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että rautatieyrityksillä on liikkeenjohdon ja hallinnon sekä hallinnon, talouden ja kirjanpidon sisäisen tarkastuksen osalta riippumaton asema siten, että erityisesti niiden varat, talousarviot ja tilit ovat erillään valtion varoista, talousarviosta ja tileistä.
2. [Rataverkon haltijan] on noudatettava jäsenvaltioiden vahvistamia puitteita sekä erityisiä hinnoittelu- ja käyttöoikeussääntöjä, mutta sillä on myös omaa liikkeenjohtoaan, hallintoaan ja sisäistä tarkastustaan koskevat velvollisuudet.”
3 Direktiivin 2001/14 johdanto-osan 11, 12, 13 ja 34 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(11) Hinnoittelujärjestelmissä ja kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisjärjestelmissä kaikille yrityksille olisi mahdollistettava yhtäläinen ja ketään syrjimätön markkinoillepääsy, ja niissä on mahdollisuuksien mukaan pyrittävä täyttämään kaikkien käyttäjien ja liikennetyyppien tarpeet oikeudenmukaisella ja ketään syrjimättömällä tavalla.
(12) Jäsenvaltioiden asettamissa puitteissa hinnoittelujärjestelmien ja kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisjärjestelmien olisi kannustettava rautateiden [rataverkon haltijoita] optimoimaan infrastruktuurinsa käyttö.
(13) Rautatieyritysten olisi saatava kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisjärjestelmistä jatkuvasti selkeitä ja johdonmukaisia tietoja, joiden perusteella ne voivat tehdä järkeviä päätöksiä.
– –
(34) Investoinnit rautateiden infrastruktuuriin ovat toivottavia, ja infrastruktuurin hinnoittelujärjestelmien olisi tarjottava [rataverkon haltijoille] kannustimia tehdä tarkoituksenmukaisia investointeja taloudellisesti järkeviin kohteisiin.”
4 Direktiivin 2001/14 4 artiklan, jonka otsikko on ”Maksujen vahvistaminen, määrääminen ja periminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on vahvistettava hinnoitteluperiaatteet ottaen kuitenkin huomioon hallinnon riippumattomuus, josta säädetään direktiivin 91/440/ETY 4 artiklassa.
Ottaen huomioon mainittu hallinnon riippumattomuus, jäsenvaltioiden on myös vahvistettava hinnoittelun erityissäännöt tai annettava asiaa koskeva valtuutus [rataverkon haltijalle]. Infrastruktuurin käyttömaksujen määrittelystä ja perimisestä vastaa [rataverkon haltija].”
5 Direktiivin 2001/14 11 artiklan, jonka otsikko on ”Suorituskannustinjärjestelmä”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Infrastruktuurin hinnoittelujärjestelmien on suorituskannustinjärjestelmän avulla kannustettava rautatieyrityksiä ja [rataverkon haltijaa] minimoimaan häiriöt ja parantamaan rautatieverkon suorituskykyä. Tähän saattaa sisältyä seuraamuksia verkon toiminnalle häiriötä tuottavista toimista, korvauksia häiriöistä kärsiville yrityksille ja palkintomaksuja ennakoitua paremmasta suorituskyvystä.”
6 Direktiivin 13 artiklan, jonka otsikko on ”Kapasiteettioikeudet”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Oikeus tietyn infrastruktuurikapasiteetin käyttöön reittien muodossa voidaan myöntää hakijoille enintään yhdeksi liikenteen aikataulun kaudeksi.
[Rataverkon haltija] ja hakija voivat tehdä 17 artiklan mukaisen puitesopimuksen kyseessä olevan rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käytöstä yhtä liikenteen aikataulun kautta pidemmäksi ajaksi.”
7 Direktiivin 14 artiklan, jonka otsikko on ”Infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntäminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat vahvistaa periaatteet infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämiselle rajoittamatta kuitenkaan hallinnon riippumattomuutta, josta säädetään direktiivin 91/440/ETY 4 artiklassa. Kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä on laadittava erityissäännöt. [Rataverkon haltijan] on huolehdittava kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämismenettelyistä. [Rataverkon haltijan] on erityisesti varmistettava, että infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeudet myönnetään oikeudenmukaisin ja ketään syrjimättömin perustein ja yhteisön lainsäädännön mukaisesti.”
Espanjan oikeus
8 Rautatiealasta 17.11.2003 annetun lain 39/2003 (Ley 39/2003 del Sector Ferroviario; BOE nro 276, 18.11.2003, s. 40532; jäljempänä LSF) 21 §:ssä luetellaan rataverkon haltijan toimivalta ja tehtävät, joihin kuuluu rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen periminen.
9 LSF:n 73 §:n 5 momentin mukaan rautatiemaksujen määrän määräämisessä on yleishyödyllisen rautatieverkon tehokkaan hyödyntämisen mukaisesti mahdollista ottaa huomioon seikkoja, jotka kuvastavat infrastruktuurin ruuhkautumisastetta, uusien rautatieliikennepalvelujen kehittämistä sekä tarvetta kannustaa vähän käytettyjen ratojen käyttämiseen niin, että joka tapauksessa varmistetaan optimaalinen kilpailu rautatieyritysten välillä.
10 LSF:n 76 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”1. Rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen hallinnointi kuuluu rataverkon haltijalle, joka voi vaatia toimittamaan rautatieasemien ja muun rautatielaitteiston käyttömaksujen asianmukaisen maksuunpanon toteuttamiseksi tarvittavat asiakirjat.
2. Maksut voidaan panna maksuun joko erikseen tai yhteisesti ministeriön määräyksen, jossa määrätään maksujen suorittamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä ja vahvistetaan määräajat ja keinot, joilla erääntyneet määrät voidaan periä, mukaisesti.”
11 LSF:n 77 §:n 1 momentissa säädetään, että yleishyödylliseen rautatieverkkoon kuuluvien rautatieratojen käyttömaksujen sekä rautatieasemien ja muun rautatielaitteiston käyttömaksujen määristä on säädettävä ministeriön määräyksellä.
12 LSF:n 81 §:n 1 momentin j kohdassa säädetään erityisesti, että rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen määrän määrääminen tai tarvittaessa muuttaminen kuuluvat infrastruktuuri- ja liikenneministeriön toimivaltaan.
13 LSF:n 88 ja 89 §:ssä rautatieyritysten tietynlaiset menettelyt, joilla on yhteys verkon toimintahäiriöihin, luokitellaan erittäin vakaviksi tai vakaviksi rikkomuksiksi, jotka johtavat seuraamusten soveltamiseen.
14 Rataverkon haltijana toimivan julkisessa omistuksessa olevan yrityksen yhtiöjärjestyksen hyväksymisestä 30.12.2004 annetun kuninkaan asetuksen 2395/2004 (Real decreto 2395/2004 por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias; BOE nro 315, 31.12.2004, s. 42785) liitteenä on tämän yrityksen (jäljempänä ADIF) yhtiöjärjestys, jonka 1 §:n mukaan yritys on valtion keskushallinnon järjestämisestä ja toiminnasta 14.4.1997 annetun lain 6/1997 (Ley nº 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado; BOE nro 90, 15.4.1997, s. 11755) 43 §:n 1 momentin b kohdassa tarkoitettujen julkisessa omistuksessa olevien yritysten luokkaan rinnastettavissa oleva julkisoikeudellinen elin. ADIF toimii lain mukaan infrastruktuuri- ja liikenneministeriön, joka kyseisen lain 43 §:n 2 momentin mukaan vastaa ADIFin toiminnan strategisesta johdosta, arvioinnista ja valvonnasta, alaisuudessa.
15 ADIFin yhtiöjärjestyksen 3 §:n 1 momentissa luetellaan tämän elimen toimivaltuudet ja tehtävät, joihin kuuluu rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen periminen.
16 Julkisessa omistuksessa olevan yrityksen RENFE-Operadoran yhtiöjärjestyksen hyväksymisestä 30.12.2004 annetun kuninkaan asetuksen 2396/2004 (Real decreto 2396/2004 por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial RENFE-Operadora; BOE nro 315, 31.12.2004, s. 42797) mukaan RENFE-Operadora on julkisessa omistuksessa oleva yritys, joka lain mukaan kuuluu infrastruktuuri- ja liikenneministeriön, joka vastaa tämän yrityksen toiminnan strategisesta johdosta, arvioinnista ja valvonnasta, alaisuuteen.
17 Yleishyödylliseen rautatieverkkoon kuuluvien rautatieratojen sekä rautatieasemien ja muun rautatielaitteiston käyttömaksujen määrät vahvistetaan 8.4.2005 annetussa ministeriön määräyksessä FOM/898/2005 (BOE nro 85, 9.4.2005, s. 12331).
18 Rautatieverkkoa koskevasta julistuksesta ja rautatieinfrastruktuurikapasiteetin myöntämismenettelystä 7.4.2005 annetun infrastruktuuri- ja liikenneministeriön määräyksen FOM/897/2005 (Orden ministerial FOM/897/2005 relativa a la declaración sobre la red y al procedimiento de adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria; BOE nro 85, 9.4.2005, s. 12324; jäljempänä ministeriön määräys 897/2005) 11 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Rataverkon haltija myöntää haetut infrastruktuurikapasiteetit seuraavasti:
– –
b) jos samaa tiettyyn ajankohtaan liittyvää reittiä koskevat hakemukset menevät päällekkäin tai jos rataverkko on todettu ylikuormitetuksi, kapasiteetin myöntämisessä on otettava huomioon seuraavat ensisijaisuusperusteet tässä järjestyksessä:
1. infrastruktuuri- ja liikenneministeriön tarvittaessa asettamat ensisijaisuusperusteet eri palvelutyypeille kullakin radalla erityisesti rahtiliikennepalvelut huomioon ottaen.
– –
4. se, kuinka aiempien liikenteen aikataulujen yhteydessä on myönnetty niitä tiettyyn ajankohtaan liittyviä reittejä, joita haetaan, ja kuinka hakija on niitä todellisuudessa käyttänyt.
– –”
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja menettely unionin tuomioistuimessa
19 Komissio lähetti 15.6.2007 Espanjan viranomaisille kyselylomakkeen, joka koski muun muassa direktiivien 91/440 ja 2001/14 soveltamista.
20 Komissio lähetti Espanjan viranomaisten kanssa käydyn kirjeenvaihdon jälkeen Espanjan kuningaskunnalle 27.6.2008 päivätyllä kirjeellä virallisen huomautuksen, jossa se ilmaisi epäilynsä, jotka koskivat Espanjan rautatiealan lainsäädännön tiettyjen kohtien yhteensoveltuvuutta mainittujen direktiivien kanssa.
21 Espanjan kuningaskunta vastasi viralliseen huomautukseen 16.10.2008 päivätyllä kirjeellä. Se toimitti komissiolle lisätietoja 5.2. ja 13.7.2009 päivätyillä kirjeillään.
22 Komissio osoitti Espanjan kuningaskunnalle 9.10.2009 päivätyllä kirjeellä perustellun lausunnon, jossa se totesi, ettei Espanjan rautatiealan lainsäädäntö ollut direktiivien 91/440 ja 2001/14 mukainen, ja kehotti kyseistä jäsenvaltiota toteuttamaan perustellun lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta. Espanjan kuningaskunta vastasi tähän perusteltuun lausuntoon 16.12.2009 päivätyllä kirjeellä.
23 Koska komissio ei ollut tyytyväinen Espanjan kuningaskunnan vastaukseen, se päätti nostaa nyt käsiteltävän kanteen, joka perustuu viiteen kanneperusteeseen.
24 Tšekin tasavalta hyväksyttiin unionin tuomioistuimen presidentin 16.2.2011 antamalla määräyksellä ja Ranskan tasavalta unionin tuomioistuimen presidentin 8.9.2011 antamalla määräyksellä väliintulijaksi tukemaan Espanjan kuningaskunnan vaatimuksia.
25 Espanjan kuningaskunnan annettua 4.3.2011 kestävää taloutta koskevan lain 2/2011 (Ley 2/2011 de Economía Sostenible; BOE nro 55, 5.3.2011, s. 25033) komissio ilmoitti unionin tuomioistuimen kirjaamoon 26.3.2012 jättämällään asiakirjalla unionin tuomioistuimelle luopuvansa kolmannesta kanneperusteesta, joka koski direktiivin 2001/14 30 artiklan 1 kohtaa, ja neljännestä kanneperusteesta, joka koski direktiivin 91/440 10 artiklan 7 kohtaa.
Kanne
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdan rikkomista
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
26 Komissio väittää, ettei Espanjan lainsäädäntö ole direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdan mukainen, koska maksujen määrä määritetään kokonaan ministeriön määräyksellä, minkä vuoksi rataverkon haltijan eli ADIFin tehtäväksi jää ainoastaan maksujen periminen. Komission mukaan ADIF näin ollen ainoastaan laskee maksujen määrän kussakin yksittäistapauksessa ministeriön etukäteen ja tyhjentävästi vahvistamaa kaavaa soveltamalla. ADIFilla ei siten ole lainkaan harkintavaltaa, jonka perusteella se voisi mukauttaa maksuja kussakin yksittäistapauksessa.
27 Komissio katsoo, ettei Espanjan lainsäädännössä myöskään noudateta vaatimusta rataverkon haltijan hallinnon riippumattomuudesta, sillä maksujen määrän määräämisen antamisella yksistään ministeriön tehtäväksi viedään rataverkon haltijalta olennainen hallinnointiväline.
28 Direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa käytetyn ilmaisun ”määrittely” tulkinta, johon Espanjan kuningaskunta vetoaa, on komission mukaan kohtuuttoman suppea sekä ilmaisun yleiskieliseen merkitykseen nähden että siihen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa ilmaistuun vaatimukseen nähden, joka edellyttää rataverkon haltijan hallinnon riippumattomuuden kunnioittamista. Komission mukaan kyseisessä 4 artiklassa säädetään, että infrastruktuurin käyttömaksujen määrittelystä vastaa rataverkon haltija, eikä siinä erotella millään tavalla toisistaan niitä erilaisia tapoja näiden maksujen määrittelyyn, joihin kyseisen jäsenvaltio vetoaa.
29 Komissio katsoo lisäksi, ettei direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdan tulkinta, johon kyseinen jäsenvaltio vetoaa, ole myöskään direktiivin niiden muiden säännösten mukainen, jotka välttämättä edellyttävät sitä, että rataverkon haltijan tehtävät eivät rajoitu ainoastaan maksujen maksuunpanoon ja perimiseen.
30 Espanjan kuningaskunta väittää, että maksut on määritelty verojen tavoin. Espanjan lainsäädännön mukaan kyse on siten veroista, joissa verotettavana tapahtumana on rautatiealan julkisten hyödykkeiden yksityiskäyttö. Näiden maksujen olennaisia osatekijöitä on Espanjan kuningaskunnan mukaan siten säädeltävä lailla, ja niiden konkreettinen määrä puolestaan on määrättävä yleisesti sovellettavalla hallinnollisella normilla eli vähintään ministeriön määräyksellä.
31 Kyseinen jäsenvaltio toteaa, että ADIF on julkisessa omistuksessa oleva yritys, jonka on kansallisen lainsäädännön mukaan välttämättä kuuluttava ministeriön alaisuuteen ja jolla ei siten ole valtuutta antaa säännöksiä, koska tämä kuuluu sen ministeriön toimivaltaan, jonka alaisuudessa ADIF toimii. Näiden maksujen hallinnointi on LSF:n 76 §:ssä annettu ADIFin tehtäväksi, ja se kattaa Espanjan kuningaskunnan mukaan tietyt kussakin yksittäistapauksessa maksettavien maksujen valvontaan, maksuunpanoon ja määräämiseen liittyvät tehtävät sekä maksujen perimisen. ADIF voi lisäksi esittää infrastruktuuri- ja liikenneministeriölle muuntyyppisten maksujen soveltamista radan tai rautatieaseman uudelleenluokittelun yhteydessä.
32 Espanjan kuningaskunta katsoo, ettei direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa käytetty termi ”määrittely” välttämättä edellytä maksujen määrän määräämistä. Sen mukaan kyseinen säännös olisi ymmärrettävä siten, että siinä ainoastaan viitataan infrastruktuurin käytöstä kussakin yksittäistapauksessa aiheutuvien konkreettisten maksujen määräämiseen ja niiden perimiseen.
33 Espanjan kuningaskunnan mukaan kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä erotetaan siten toisistaan yhtäältä infrastruktuuri- ja liikenneministeriölle kuuluvat maksujen yleinen määrittely, jossa vahvistetaan lopullisesti näitä maksuja koskevat hinnoitteluperiaatteet ja ‑järjestelmä, ja infrastruktuurin hinnoittelujärjestelmien määrittely sekä toisaalta ADIFille kuuluva kussakin yksittäistapauksessa sovellettavan konkreettisen maksun määrääminen.
34 Espanjan kuningaskunta tukeutuu tähän erotteluun ja katsoo, että sen direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdasta omaksuma tulkinta on direktiivin muiden säännösten mukainen.
35 Kyseinen jäsenvaltio korostaa lisäksi, että komission esittämää tulkintaa on vaikea sovittaa yhteen Espanjan nykyisen lainsäädännön kanssa ilman, että kansallista hallinnollista ja verotukseen liittyvää säännöstöä radikaalisti muutetaan.
36 Tšekin hallitus toteaa, että jäsenvaltioiden on hinnoitteluperiaatteita vahvistaessaan varmistettava ”kuljetusalan yritysten” – eikä rautatieinfrastruktuurista vastaavan – ”riippumaton asema”. Se päättelee tästä, että asianomaisen jäsenvaltion väliintulo määräämällä erityisistä hinnoista on direktiivissä 2001/14 säädettyjen vaatimusten perusteella hyväksyttävissä oleva keino.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
37 Komissio väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan, ettei Espanjan lainsäädäntö ole direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdan mukainen, koska siinä yhtäältä annetaan maksujen määrän määrääminen infrastruktuuri- ja liikenneministeriön toteutettavaksi ministeriön määräyksellä, minkä vuoksi rataverkon haltijana toimivan ADIFin tehtäväksi jää ainoastaan maksujen periminen, ja koska tämä lainsäädäntö toisaalta ei ole yhteen sovitettavissa rataverkon haltijan hallinnon riippumattomuutta koskevan vaatimuksen kanssa.
38 Komissio ja Espanjan kuningaskunta ovat tältä osin eri mieltä siitä, miten direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa esiintyvää ilmaisua ”maksujen määrittely”, on tulkittava. Kyseisen jäsenvaltion mukaan ilmaisu viittaa ainoastaan infrastruktuurin käytöstä kussakin yksittäistapauksessa maksettavan konkreettisen maksun määräämiseen eikä maksun määrän määrittelemiseen jäsenvaltioiden vahvistamien hinnoitteluperiaatteiden perusteella. Se katsoo nimittäin, että tällainen maksu on Espanjassa veronluonteinen ja että sen määrittely kuuluu yksinomaan valtiolle.
39 Jäsenvaltioiden on direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdan nojalla vahvistettava hinnoitteluperiaatteet, ja ne voivat rataverkon haltijan hallinnon riippumattomuuden huomioon ottaen myös vahvistaa hinnoittelun erityissääntöjä. Säännöksen mukaan rataverkon haltija vastaa yhtäältä infrastruktuurin käyttömaksujen määrittelystä ja toisaalta niiden perimisestä.
40 Aivan aluksi on todettava, että toisin kuin asianomaisessa Espanjan lainsäädännössä säädetään, direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa mainitaan ainoastaan ”maksujen määrittely” ilman muita lisätäsmennyksiä ja erottelua maksujen määrittelyn eri tapojen tai tasojen välillä.
41 Seuraavaksi on todettava, että kyseisellä 4 artiklalla toteutetaan hinnoittelujärjestelmiä koskeva toimivallanjako jäsenvaltioiden ja rataverkon haltijan välillä. Jäsenvaltioiden on näet vahvistettava hinnoitteluperiaatteet, kun taas maksujen määrittely ja niiden periminen kuuluvat rataverkon haltijalle.
42 Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 45 kohdassa todennut, tällaisen toimivallanjaon vuoksi ilmaukselle ”määrittely” on annettava laajempi merkitys kuin LSF:n 76 §:n 1 momentin ilmaukselle ”maksuunpano”. Maksuunpano on näet vain yksi vaihe maksujen perintämenettelyssä ja – kuten komissio toteaa – sen on siten katsottava sisältyvän direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan toisen virkkeen ilmaukseen ”periminen”.
43 Tätä tulkintaa tukevat lisäksi kyseisen direktiivin tavoitteet ja sääntelykehys, johon direktiivin 4 artiklan 1 kohta kuuluu.
44 Direktiivillä 2001/14 perustetun hinnoittelujärjestelmän tavoitteisiin kuuluu ensinnäkin näet rataverkon haltijan hallinnon riippumattomuuden varmistaminen. Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 50 kohdassa todennut, rataverkon haltijan on toisin sanoen käytettävä hinnoittelujärjestelmää hallinnointivälineenä. Direktiivin 2001/14 johdanto-osan 12 perustelukappaleesta ilmenee, että hinnoittelujärjestelmien ja kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisjärjestelmien on kannustettava rautateiden rataverkkojen haltijoita optimoimaan infrastruktuurin käyttö jäsenvaltioiden asettamissa puitteissa. Jos kyseisten rataverkon haltijoiden tehtävä rajoittuu ainoastaan maksujen määrän laskemiseen kussakin yksittäistapauksessa ministeriön määräyksellä etukäteen vahvistettua kaavaa soveltamalla, ne eivät kuitenkaan voi saavuttaa tällaista optimointia. Rataverkon haltijoilla on siis oltava tiettyä joustavuutta maksujen määrän määräämisessä.
45 Lisäksi direktiivin johdanto-osan 34 perustelukappaleessa todetaan, että investoinnit rautateiden infrastruktuuriin ovat toivottavia ja että hinnoittelujärjestelmien on tarjottava rataverkon haltijoille kannustimia tarkoituksenmukaisten investointien tekemiseksi taloudellisesti järkeviin kohteisiin. Rataverkon haltijoita ei voitaisi kannustaa investoimaan infrastruktuuriin, jos niillä ei ole tiettyä joustavuutta hinnoittelujärjestelmässä.
46 Toiseksi direktiivin 2001/14 muut säännökset tukevat väljempää tulkintaa direktiivin 4 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa käytetystä ilmaisusta ”maksujen määrittely” kuin tulkinta, johon Espanjan kuningaskunta vetoaa. Direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 kohdan mukaan rataverkon haltijalle on tarjottava kannustimia infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten vähentämiseksi ja käyttömaksujen alentamiseksi. Direktiivin 8 artiklan 2 kohdassa säädetään, että rataverkon haltija voi määrätä tai pitää voimassa korkeampia maksuja, jotka perustuvat tiettyjen investointihankkeiden pitkän aikavälin kustannuksiin. Direktiivin 9 artiklan mukaan rataverkon haltija voi ottaa käyttöön alennusjärjestelmiä, joita sovelletaan toimijoilta perittyihin maksuihin.
47 Direktiivin 2001/14 30 artiklan 2 ja 3 kohdasta ilmenee lisäksi, että rataverkon haltijan tekemistä päätöksistä, jotka koskevat hinnoittelujärjestelmää tai infrastruktuurin käytöstä perittävien maksujen suuruutta tai määräytymisperustetta, voi valittaa sääntelyelimeen. Siinä, että tällaisia päätöksiä valvotaan, ei kuitenkaan olisi järkeä, jos rataverkon haltijan tehtävä rajoittuisi ainoastaan konkreettisen maksun määräämiseen kussakin yksittäistapauksessa ministeriön määräyksellä etukäteen vahvistettua kaavaa soveltamalla, kuten Espanjan kuningaskunta väittää.
48 Espanjan lainsäädännön mukaan infrastruktuuri- ja liikenneministeriön tehtävänä on toimia sääntelyelimenä. Vaikka pitääkin paikkansa, että direktiivin 2001/14 30 artiklan 1 kohdassa sallitaan liikenneasioista vastaavan ministeriön nimittäminen sääntelyelimeksi, siinä sitä vastoin edellytetään, että kyseinen elin on hinnoitteluelimistä riippumaton. Näin ollen ei voida katsoa, että tämä ministeriö täyttää tehtävänsä sääntelyelimenä mainitun säännöksen mukaisesti, kun samanaikaisesti, kun se toimii sääntelyelimenä, se myös määrittelee maksujen määrän.
49 Edellä todetusta seuraa, että rataverkon haltijan hallinnon riippumattomuutta koskevan tavoitteen saavuttamiseksi sillä on oltava jäsenvaltioiden määrittelemien hinnoitteluperiaatteiden puitteissa tiettyä joustavuutta maksujen määrän määräämisessä siten, että se voi käyttää maksuja hallinnointivälineenä.
50 Nyt käsiteltävässä asiassa asiakirja-aineistosta ilmenee, ettei ADIFin hallinto ole sille kuuluvan toimivallan käytön edellyttämällä tavalla riippumaton, koska sen toimivalta rajoittuu konkreettisen maksun määräämiseen kussakin yksittäistapauksessa ministeriön määräyksellä etukäteen vahvistettua kaavaa soveltamalla. Näin ollen on todettava, ettei Espanjan lainsäädäntö tältä osin ole direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdan mukainen.
51 Tätä päätelmää ei voida saattaa kyseenalaiseksi niillä vaikeuksilla, joita Espanjan kuningaskunta väittää kohdanneensa mukauttaessaan kansallista lainsäädäntöä direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdan vaatimuksiin. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei nimittäin voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut direktiivissä asetettuja velvoitteita ja määräaikoja (ks. mm. asia C‑369/07, komissio v. Kreikka, tuomio 7.7.2009, Kok., s. I‑5703, 45 kohta ja asia C‑295/09, komissio v. Espanja, tuomio 25.2.2010, Kok., s. I-24*, 10 kohta).
52 Kaiken edellä esitetyn perusteella komission ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee direktiivin 2001/14 11 artiklan rikkomista
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
53 Komissio arvostelee Espanjan lainsäädäntöä siitä, ettei siihen sisälly yhtään toimenpidettä, jolla voitaisiin panna täytäntöön suorituskannustinjärjestelmän perustamista koskeva direktiivin 2001/14 11 artikla.
54 Komission mukaan LSF:n 88 ja 89 §, joissa luokitellaan tietyt rautatiealan lainsäädännön rikkomiset vakaviksi tai erittäin vakaviksi, eivät nimittäin kuulu ”hinnoittelujärjestelmään”. Näiden rikkomusten perusteella mahdollisesti määrättävät sakot voidaan määrätä rautatieyrityksille mutta ei rataverkon haltijalle.
55 Komissio katsoo myös, että LSF:n 73 §:n 5 momentti ei sellaisenaan riitä direktiivin 2001/14 11 artiklassa tarkoitetun suorituskannustinjärjestelmän täytäntöön panemiseksi, koska mainitussa momentissa säädetään vain mahdollisuudesta ottaa käyttöön tällainen järjestelmä. Suorituskannustinjärjestelmän käyttöönotto ei kuitenkaan ole oikeus, jonka käyttö jätettäisiin jäsenvaltioiden harkintavaltaan, vaan direktiivillä 2001/14 asetettu vaatimus.
56 Komissio toteaa lisäksi, että rautatieverkkoa koskevan vuoden 2010 julistuksen 6.2.5 kohdassa, jonka otsikko on ”Suorituskannustinjärjestelmä”, ADIF esittää kannustinjärjestelmän perustamisen vain pelkkänä mahdollisuutena eikä direktiivin 2001/14 11 artiklassa asetettuna velvoitteena.
57 Espanjan kuningaskunta kiistää sen kanneperusteen paikkansapitävyyden, jonka mukaan kansallinen lainsäädäntö ei sisällä säännöksiä, jolla direktiivin 2001/14 11 artikla pantaisiin täytäntöön.
58 Kyseinen jäsenvaltio väittää ensinnäkin, että LSF:n 73 §:n 5 momentissa säädetään mahdollisuudesta ottaa rautatiemaksujen määrän määräämisessä huomioon seikkoja, jotka kuvastavat infrastruktuurin ruuhkautumisastetta, uusien rautatieliikennepalvelujen kehittämistä sekä tarvetta kannustaa vähän käytettyjen ratojen käyttämiseen niin, että joka tapauksessa varmistetaan optimaalinen kilpailu rautatieyritysten välillä.
59 Espanjan kuningaskunnan mukaan toiseksi LSF:n 88 ja 89 §:ssä tietynlaiset menettelyt, joilla on yhteys verkon toimintahäiriöihin, luokitellaan erittäin hallinnollisiksi rikkomuksiksi, joista seuraa sakkorangaistus.
60 Espanjan kuningaskunta väittää kolmanneksi, että ADIF pyrkii rautatieverkkoa koskevan vuoden 2010 julistuksen 6.2.5 kohdan mukaisesti tekemään asiakasuskollisia sellaisista rautatieyrityksistä, jotka täyttävät suuressa määrin käyttöön myönnettyä infrastruktuurikapasiteettia koskevat kriteerit. Mainitussa 6.2.5 kohdassa todetaan tämän jälkeen muun muassa, että direktiivin 2001/14 11 artiklassa säädetään myös ”mahdollisuudesta kannustaa” suorituskannustinjärjestelmän avulla minimoimaan häiriöt ja parantamaan siten rautatieverkon toimintaa.
61 Kyseinen jäsenvaltio väittää neljänneksi, että kaikkien rautatieyritysten, jotka hakevat tiettyyn ajankohtaan liittyvää reittiä ja saavat sen, on maksettava varausmaksu reitin myöntämisajankohtana ennen sen tosiasiallista käyttöä. Varausmaksun maksamisella rautatieyritys sitoutuu verkon käyttöön, jota sen hakemus koskee, suorittamansa maksun menettämisen uhalla.
62 Ranskan tasavalta esitti istunnossa, että direktiivin 2001/14 11 artiklaa on tulkittava siten, että siinä vahvistetaan tavoite ja asetetaan jäsenvaltioille velvoite toteuttaa toimenpiteitä tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Se katsoo Espanjan kuningaskunnan tavoin, ettei direktiivissä edellytetä, että nämä toimenpiteet välttämättä sisältyisivät riippumattomaan suorituskannustinjärjestelmään.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
63 Direktiivin 2001/14 11 artiklan 1 kohdan mukaan infrastruktuurin hinnoittelujärjestelmien on suorituskannustinjärjestelmän avulla kannustettava rautatieyrityksiä ja rataverkon haltijaa minimoimaan häiriöt ja parantamaan rautatieverkon suorituskykyä. Kyseisen säännöksen mukaan suorituskannustinjärjestelmään voi sisältyä seuraamuksia, korvauksia ja palkintomaksuja.
64 Tästä seuraa yhtäältä, että jäsenvaltioiden on otettava infrastruktuurin hinnoittelujärjestelmiin suorituskannustinjärjestelmä, jolla sekä rautatieyrityksiä että rataverkon haltijaa kannustetaan parantamaan verkon suorituskykyä. Toisaalta jäsenvaltioilla säilyy niiden kannustintoimenpiteiden tyypin osalta, joita ne voivat toteuttaa, vapaus valita järjestelmään kuuluvat konkreettiset toimenpiteet, kunhan nämä toimenpiteet muodostavat johdonmukaisen ja avoimen kokonaisuuden, joka voidaan luokitella ”suorituskannustinjärjestelmäksi”, kuten julkisasiamies ratkaisuehdotuksensa 69 ja 70 kohdassa on todennut.
65 Sen selvittämiseksi, onko komission toinen kanneperuste perusteltu, on siis tutkittava, ovatko Espanjan lainsäädäntöön tältä osin sisältyvät toimenpiteet direktiivin 2001/14 11 artiklan vaatimusten mukaisia.
66 LSF:n 73 §:n 5 momentissa säädetystä mahdollisuudesta ottaa maksujen määrän määräämisessä huomioon seikkoja, jotka liittyvät verkon suorituskyvyn parantamiseen ja kehittämiseen, on todettava, että vaikka tämä säännös kuuluu hinnoittelujärjestelmään, pelkkä mahdollisuus suorituskannustinjärjestelmän käyttöön ottamiseen ei ole riittävä direktiivin 2001/14 11 artiklan täytäntöön panemiseksi. Kuten edellä 64 kohdassa on todettu, kyseisessä 11 artiklassa näet edellytetään, että jäsenvaltiot todella perustavat hinnoittelujärjestelmiin suorituskannustinjärjestelmän. Samasta syystä on myös hylättävä Espanjan kuningaskunnan perustelu, joka koskee rautatieverkkoa koskevaa vuoden 2010 julistusta.
67 On myös todettava, että LSF:n 88 ja 89 §:ssä säädetyt seuraamukset eivät kuulu hinnoittelujärjestelmään, koska ne sisältyvät LSF:n VII osastoon, jonka otsikko on ”Seuraamus- ja valvontajärjestelmä”. Lisäksi näitä seuraamuksia määrätään ainoastaan rautatieyritysten – mutta ei rataverkon haltijan – tekemistä tietyistä rikkomuksista, joilla on yhteys verkon toimintahäiriöihin.
68 Lopuksi Espanjan lainsäädännössä tarkoitetusta varausmaksusta on todettava, että rataverkon haltijalle annetulla direktiivin 2001/14 12 artiklassa tarkoitetun kaltaisella mahdollisuudella periä rautatiekapasiteetista, jota on pyydetty mutta joka on jätetty käyttämättä, tällainen maksu pyritään suppeampaan tavoitteeseen kuin kannustamaan häiriöiden minimoimiseen ja verkon suorituskyvyn parantamiseen eli sillä pyritään saavuttamaan kapasiteettien tehokasta käyttöä koskeva tavoite.
69 Edellä todetusta seuraa, että komission toinen kanneperuste on hyväksyttävä.
Viides kanneperuste, joka koskee direktiivin 2001/14 13 artiklan 2 kohdan ja 14 artiklan 1 kohdan rikkomista
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
70 Komissio esittää, että ministeriön määräyksen 897/2005 11 §:n b kohdan 1 alakohdassa tarkoitettu infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämistä koskeva ensisijaisuusperuste (jäljempänä ensimmäinen ensisijaisuusperuste) on direktiivin 2001/14 14 artiklan 1 kohdan vastainen, koska siinä jätetään infrastruktuuri- ja liikenneministerille harkintavaltaa, vaikka mainitussa 14 artiklassa säädetään, että kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä on laadittava erityissääntöjä.
71 Komissio väittää lisäksi, että ministeriön määräyksen 897/2005 11 §:n b kohdan 4 alakohdassa tarkoitettu infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämistä koskeva ensisijaisuusperuste (jäljempänä neljäs ensisijaisuusperuste) on yhtäältä direktiivin 2001/14 13 artiklan 2 kohdan vastainen, koska se voi johtaa käytännössä siihen, että rautatieyrityksellä on oikeus käyttää reittiä määräämättömän ajan, mikä veisi siten tehokkaan oikeusvaikutuksen viimeksi mainitussa säännöksessä säädetyltä kiellolta, jonka mukaan reittejä ei voida myöntää liikenteen aikataulun kautta pidemmäksi ajaksi.
72 Komissio katsoo, ettei neljäs ensisijaisuusperuste ole toisaalta direktiivin 2001/14 14 artiklan 1 kohdan mukainen sen vuoksi, että se saattaisi käytännössä estää uusia tulokkaita – jotka ovat yleensä muihin jäsenvaltioihin kuin Espanjan kuningaskuntaan sijoittautuneita yrityksiä – pääsemästä houkuttelevammille reiteille ja säilyttäisi perinteisten käyttäjien – jotka ovat yleensä espanjalaisia yrityksiä – edut, mikä olisi syrjivää.
73 Espanjan kuningaskunta kiistää sen, että ensimmäinen ensisijaisuusperuste olisi direktiivin 2001/14 14 artiklan 1 kohdan vastainen. Sen mukaan tässä ensisijaisuusperusteessa ilmoitettu kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämistä koskeva arviointiperuste antaa mahdollisuuden asettaa erityisissä tai poikkeuksellisissa olosuhteissa etusijalle muuntyyppiset, rahtipalveluista erilliset palvelut rautatieverkon ylikuormituksen estämiseksi. Espanjan kuningaskunta täsmentää vielä, ettei infrastruktuuri- ja liikenneministeriö ole ministeriön määräyksen 897/2005 voimaantulon jälkeen kertaakaan hyödyntänyt tätä mahdollisuutta, mikä sen mukaan osoittaa harkintavallan täydellisen puuttumisen asiassa.
74 Espanjan kuningaskunta kiistää myös sen, että neljäs ensisijaisuusperuste olisi direktiivin 2001/14 13 artiklan 2 kohdan ja 14 artiklan 1 kohdan vastainen.
75 Sen mukaan kyseisen ministeriön määräyksen 11 §:n b kohdan 4 alakohdassa tarkoitettu arviointiperuste on nimittäin vain yksi muiden joukossa myönnettäessä kapasiteetin käyttöoikeuksia silloin, kun kapasiteetti ei ole riittävä tai kun samalle reitille on useita hakemuksia. Espanjan kuningaskunnan mukaan tämä arviointiperuste merkitsee rationaalista ja oikeutettua syrjintää, koska on järkevää rautatieverkon käytön optimoimiseksi ottaa huomioon se, kuinka toimijat ovat aiemmin tosiasiassa käyttäneet kapasiteettia.
76 Kyseinen jäsenvaltio viittaa direktiivin 2001/14 22 artiklan 4 kohtaan, jonka mukaan ensisijaisuusperusteissa on infrastruktuurin ylikuormittuessa otettava huomioon palvelun merkitys yhteiskunnalle suhteessa kaikkiin muihin liikennepalveluihin, joille ei näin ollen myönnetä kapasiteettia.
77 Espanjan kuningaskunnan mukaan direktiivin 2001/14 13 artiklan 2 kohdassa ei kielletä ehdottomasti sitä, että yrityksellä olisi tiettyyn ajankohtaan liittyvä reitti määräämättömän ajan. Tätä tulkintaa tukee sen mukaan se, että kyseisen säännöksen toisessa alakohdassa säädetään mahdollisuudesta tehdä puitesopimuksia rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käytöstä yhtä liikenteen aikataulun kautta pidemmäksi ajaksi.
78 Komissio esittää vastineessaan ensimmäisestä ensisijaisuusperusteesta, ettei ministeriön määräyksen 897/2005 11 §:n b kohdan 1 alakohdassa viitata millään tavalla Espanjan kuningaskunnan mainitsemien kaltaisiin erityisiin tai poikkeuksellisiin olosuhteisiin. Komissio huomauttaa lisäksi, että ensimmäisen ensisijaisuusperusteen olemassaolo luo jo itsessään oikeudellista epävarmuutta toimijoille.
79 Komissio tähdentää neljännestä ensisijaisuusperusteesta, että direktiivin 2001/14 12 artiklassa nimenomaisesti säädetään rataverkon haltijoiden mahdollisuudesta periä varausmaksu maksimoidakseen rautatiejärjestelmän hyödyntämisen kannattavuuden.
80 Komissio täsmentää, että direktiivin 2001/14 22 artiklaa sovelletaan ainoastaan, jos infrastruktuuri on ylikuormitettu, kun taas ministeriön määräyksen 897/2005 11 §:n b kohdan 4 alakohtaa sovelletaan paitsi tässä tapauksessa myös yleisesti silloin, kun samaa tiettyyn ajankohtaan liittyvää reittiä koskevat hakemukset menevät päällekkäin. Direktiivin 22 artiklassa ei missään tapauksessa ole yhtään säännöstä, joka antaisi jäsenvaltioille mahdollisuuden hyväksyä tässä kanneperusteessa tarkoitetun kaltaisen kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisperusteen.
81 Komissio väittää, että direktiivin 2001/14 13 artiklan 2 kohdassa säädetty mahdollisuus puitesopimusten tekemiseen muodostaa poikkeuksen pääsäännöstä, ja tämän poikkeuksen käytössä on noudatettava direktiivin 2001/14 17 artiklassa säädettyjä edellytyksiä.
82 Espanjan kuningaskunta esittää vastauskirjelmässään ensimmäisestä ensisijaisuusperusteesta, että vaikka direktiivin 2001/14 14 artiklan 1 kohdassa ei mainita nimenomaisesti tilannetta, jossa poikkeukselliset olosuhteet edellyttävät etukäteen vahvistettujen ensisijaisuusperusteiden muuttamista, siinä ei myöskään kielletä ottamasta huomioon tällaista tilannetta.
83 Neljännestä ensisijaisuusperusteesta kyseinen jäsenvaltio toteaa, että se, että otettaessa huomioon aikaisempi käyttö huomioon otetaan vastaavia reittejä, lisää oikeudellista epävarmuutta, koska sitä, mitä reitin vastaavuudella tarkoitetaan, ei ole määritelty.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
84 Komission perusteluista, jotka koskevat ensimmäisen ensisijaisuusperusteen yhteensoveltumattomuutta direktiivin 2001/14 14 artiklan 1 kohdan kanssa, on ensinnäkin muistutettava, että ministeriön määräyksen 897/2005 11 §:n b kohdan 1 alakohdassa säädetään, että jos samaa tiettyyn ajankohtaan liittyvää reittiä koskevat hakemukset menevät päällekkäin tai jos rataverkko on ylikuormitettu, infrastruktuuri- ja liikenneministeri voi tarvittaessa asettaa käyttöoikeuden myöntämistä koskevia ensisijaisuusperusteita eri palvelutyypeille kullakin radalla ottamalla huomioon erityisesti rahtiliikennepalvelut.
85 Direktiivin 2001/14 14 artiklan 1 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että jäsenvaltioiden on laadittava erityissääntöjä kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä. Kyseisen kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat myös vahvistaa periaatteet kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämiselle rajoittamatta kuitenkaan direktiivin 91/440 4 artiklassa tarkoitettua hallinnon riippumattomuutta.
86 On syytä todeta, että direktiivin 2001/14 johdanto-osan 13 perustelukappaleen mukaan rautatieyritysten on saatava kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisjärjestelmistä jatkuvasti selkeitä ja johdonmukaisia tietoja, joiden perusteella ne voivat tehdä järkeviä päätöksiä.
87 Tästä seuraa, että direktiivin 2001/14 14 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämistä koskevia erityissääntöjä ei voida tulkita niin, että niillä annettaisiin infrastruktuuri- ja liikenneministeriölle harkintavaltaa infrastruktuurikapasiteetin jakamisessa, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 91 kohdassa.
88 Tätä toteamusta tukee direktiivin 2001/14 20 artiklan 2 kohta, jossa säädetään, että vain rataverkon haltija voi asettaa jonkin palvelutyypin etusijalle, mutta ainoastaan kyseisen direktiivin 22 artiklassa, joka koskee infrastruktuurin ylikuormittumista, ja 24 artiklassa, joka koskee erikoistunutta infrastruktuuria, tarkoitetuissa tilanteissa.
89 Tästä seuraa, ettei ministeriön määräyksen 897/2005 11 §:n b kohdan 1 alakohdan voida katsoa noudattavan direktiivin 2001/14 14 artiklan 1 kohdassa säädettyä vaatimusta, jonka mukaan kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä on laadittava erityissääntöjä.
90 Tätä toteamusta ei voida saattaa kyseenalaiseksi Espanjan kuningaskunnan ensimmäisestä etusijaisuusperusteesta esittämällä tulkinnalla, jonka mukaan sillä annetaan mahdollisuus asettaa erityisissä tai poikkeuksellisissa olosuhteissa etusijalle muuntyyppiset, rahtipalveluista erilliset palvelut. Ministeriön määräyksen 897/2005 11 §:n b kohdan 1 alakohdan sanamuoto ei nimittäin viittaa millään tavoin ”erityisiin tai poikkeuksellisiin olosuhteisiin”, sillä ainoa peruste, joka tässä säännöksessä mainitaan, on erityisesti rahtiliikennepalvelujen huomioon ottaminen. Myöskään se seikka, ettei infrastruktuuri- ja liikenneministeriö ole vielä koskaan soveltanut tätä säännöstä, ei poista kyseiseltä ministeriöltä mahdollisuutta asettaa tarvittaessa muita käyttöoikeuksien myöntämistä koskevia ensisijaisuusperusteita mainitun säännöksen nojalla. Kuten komissio toteaa, käyttöoikeuden myöntämisen ensimmäisen ensisijaisuusperusteen olemassaolo luo jo itsessään oikeudellista epävarmuutta toimijoille, eikä tämän perusteen voida katsoa olevan direktiivin 2001/14 14 artiklan 1 kohdassa säädetyn vaatimuksen mukainen.
91 Neljännen ensisijaisuusperusteen väitetystä direktiivin 2001/14 13 artiklan 2 kohdan vastaisuudesta on toiseksi yhtäältä muistutettava, että säännöksen ensimmäisen alakohdan mukaan tietyn infrastruktuurikapasiteetin reittien muodossa tapahtuvan käytön enimmäisaika on yksi liikenteen aikataulun kausi. Säännöksen toisessa alakohdassa säädetään, että rautatieyritys voi direktiivin 17 artiklan mukaisen puitesopimuksen nojalla käyttää rautateiden infrastruktuurikapasiteettia yhtä liikenteen aikataulun kautta pidemmän ajan.
92 Kuten muun muassa direktiivin 2001/14 johdanto-osan 11 perustelukappaleesta ilmenee, yhtenä direktiivin tavoitteista on taata kaikille rautatieyrityksille yhtäläinen ja ketään syrjimätön pääsy rautatieverkkoon. Tämän tavoitteen valossa direktiivin 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyllä kiellolla käyttää infrastruktuurikapasiteettia pidempään kuin yhden liikenteen aikataulun kauden ajan pyritään estämään se, että tietyllä yrityksellä on oikeus käyttää reittiä määräämättömän ajan. Kyseisen kohdan toisessa alakohdassa kuitenkin sallitaan poikkeus tästä kiellosta sillä edellytyksellä, että rataverkon haltija ja rautatieyritys ovat tehneet puitesopimuksen direktiivin 17 artiklan mukaisesti.
93 Tästä on todettava, että kyseisessä Espanjan lainsäädännössä eli ministeriön määräyksen 897/2005 11 §:n b kohdan 4 alakohdassa säädetään, että jos samaa tiettyyn ajankohtaan liittyvää reittiä koskevat hakemukset menevät päällekkäin tai jos rataverkko on ylikuormitettu, on otettava huomioon se, kuinka aiempien liikenteen aikataulujen yhteydessä on myönnetty niitä tiettyyn ajankohtaan liittyviä reittejä, joita haetaan, ja kuinka hakija on niitä todellisuudessa käyttänyt, ilman, että tämä huomioon ottaminen edellyttäisi puitesopimuksen tekemistä.
94 Toisaalta komission perustelusta, joka liittyy neljännen ensisijaisuusperusteen väitettyyn syrjivyyteen, on muistutettava, että direktiivin 2001/14 14 artiklan 1 kohdassa säädetään, että rataverkon haltijan on erityisesti varmistettava, että infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeudet myönnetään oikeudenmukaisin ja ketään syrjimättömin perustein ja unionin lainsäädännön mukaisesti.
95 Tästä on todettava – kuten Espanjan kuningaskunta sitä paitsi itsekin myöntää –, että infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisperusteena sovellettava verkon tosiasiallista käyttöä koskeva peruste on syrjivä, koska se johtaa perinteisten käyttäjien etujen säilyttämiseen ja siihen, että estetään tulokkaiden pääsy houkuttelevimmille reiteille, silloin, jos samaa tiettyyn ajankohtaan liittyvää reittiä koskevat hakemukset menevät päällekkäin tai jos verkko on ylikuormitettu.
96 Kyseinen jäsenvaltio perustelee tätä syrjivyyttä sillä, että sillä pyritään infrastruktuurin käytön tehostamisen varmistamista koskevaan tavoitteeseen.
97 Vaikka oletettaisiinkin, että tällaisella tavoitteella voitaisiin perustella neljännen ensisijaisuusperusteen syrjivyys, on riittävää todeta, ettei sen saavuttamiseksi ole lainkaan tarpeen, että toimenpide johtaa syrjintään verkon toimijoiden välillä ja että sillä estetään tulokkaiden pääsy verkkoon.
98 Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 97 kohdassa todennut, direktiivissä 2001/14 on nimittäin erityisiä säännöksiä, joilla pyritään edistämään infrastruktuurikapasiteetin tehokasta käyttöä niin, että samalla varmistetaan rautatieverkon yhtäläiset ja ketään syrjimättömät käyttömahdollisuudet. Esimerkiksi direktiivin 27 artiklan 2 kohdassa säädetään rataverkon haltijan mahdollisuudesta vahvistaa edellytykset, joiden avulla otetaan huomioon reittien aikaisemmat käyttöasteet määriteltäessä ensisijaisuusjärjestystä kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämismenettelyissä. Direktiivin 12 artiklassa puolestaan säädetään, että rataverkon haltija voi infrastruktuurikapasiteetin tehokkaaseen käyttöön kannustaakseen periä varausmaksun kapasiteetista, jota on pyydetty mutta joka on jätetty käyttämättä.
99 Myöskään neljännen ensisijaisuusperusteen syrjivyyttä ei voida perustella sillä, että mainittu peruste olisi yhteensoveltuva direktiivin 2001/14 artiklan 22 artiklan 4 kohdan kanssa, jonka mukaan silloin, jos infrastruktuuri on ylikuormitettu, ensisijaisuusperusteissa otetaan huomioon palvelun merkitys yhteiskunnalle suhteessa kaikkiin muihin liikennepalveluihin, joille ei kapasiteettia siten myönnetä. Tältä osin on näet riittävää todeta, ettei kyseisessä säännöksessä säädetä neljännessä ensisijaisuusperusteessa tarkoitetun kaltaisesta myöntämisperusteesta, koska tämän säännöksen toisen alakohdan mukaan infrastruktuurin ylikuormittumisen tilanteessa infrastruktuurikapasiteetin jakaminen on toteutettava ”ketään syrjimättömin perustein”.
100 Edellä todetusta seuraa, että viides kanneperuste on hyväksyttävä. Näin ollen komission kanne on hyväksyttävä kaikilta osin.
101 Niinpä on todettava, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdan, 11 artiklan, 13 artiklan 2 kohdan ja 14 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut näiden säännösten noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä.
Oikeudenkäyntikulut
102 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Espanjan kuningaskunnan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska Espanjan kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan nojalla Tšekin tasavalta ja Ranskan tasavalta, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä 26.2.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/14/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 23.10.2007 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2007/58/EY, 4 artiklan 1 kohdan, 11 artiklan, 13 artiklan 2 kohdan ja 14 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut näiden säännösten noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä.
2) Espanjan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
3) Tšekin tasavalta ja Ranskan tasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset