РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
27 юни 2013 година(*)
„Признаване на дипломи и удостоверения за обучение — Директива 2005/36/ЕО — Професия на кинезитерапевт — Частично признаване, ограничаващо се до професионалните квалификации — Член 49 ДФЕС“
По дело C‑575/11
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Symvoulio tis Epikrateias (Гърция) с акт от 10 ноември 2011 г., постъпил в Съда на 16 ноември 2011 г., в рамките на производство по дело
Eleftherios-Themistoklis Nasiopoulos
срещу
Ypourgos Ygeias kai Pronoias,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: г‑н A. Tizzano, председател на състав, г‑жа M. Berger и г‑н A. Borg Barthet, г‑н E. Levits (докладчик) и г‑н J.‑J. Kasel, съдии,
генерален адвокат: г‑н P. Mengozzi,
секретар: г‑жа L. Hewlett, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 7 февруари 2013 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за г‑н Nasiopoulos, от A. N. Dendrinos, dikigoros,
– за гръцкото правителство, от г‑жа E. Skandalou и г‑жа Z. Chatzipavlou, както и от г‑н I. Bakopoulos, в качеството на представители,
– за чешкото правителство от г‑н M. Smolek и г‑н D. Hadroušek, в качеството на представители,
– за германското правителство, от г‑н J. Möller, в качеството на представител,
– за френското правителство, от г‑н G. de Bergues, както и от г‑жа N. Rouam и г‑жа F. Gloaguen, в качеството на представители,
– за италианското правителство, от W. Ferrante, avvocato dello Stato,
– за австрийското правителство, от г‑н A. Posch, в качеството на представител,
– за полското правителство, от г‑н B. Majczyna и г‑н M. Szpunar, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от г‑жа H. Tserepa-Lacombe и г‑н H. Støvlbæk, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 49 ДФЕС.
2 Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Nasiopoulos и Ypourgos Ygeias kai Pronoias (министър на здравеопазването и осигурителната политика, наричан по-нататък „министърът на здравеопазването“) във връзка с молба на г‑н Nasiopoulos да му бъде издадено разрешение за упражняването на професията кинезитерапевт в Гърция на основание на документ за придобита в Германия професионална квалификация.
Правна уредба на Съюза
3 Директива 2005/36/EО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации (OB L 255, стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 3, наричана по-нататък „Директива 2005/36“), която замества различните системи за признаване, отменени, считано от 20 октомври 2007 г., по-конкретно Директива 89/48/ЕИО на Съвета от 21 декември 1988 година относно обща система за признаване на дипломите за висше образование, издадени след завършването на професионално образование и обучение с минимална продължителност от три години (ОВ L 19, 1989 г., стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 2, стр. 76), и Директива 92/51/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно втора обща система за признаване на професионално образование и обучение за допълнение на Директива 89/48/ЕИО (ОВ L 209, стр. 25; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 2, стр. 212), без да изменя техния механизъм, предвижда в член 1:
„Настоящата директива установява реда за признаване от държава членка, която обвързва достъпа до регламентирана професия или нейното упражняване на своята територия с притежаване на определени професионални квалификации (наричана по-нататък в текста „приемаща държава членка“), с цел достъп до тази професия и нейното упражняване, на професионални квалификации, придобити в една или повече други държави членки (наричана/наричани по-нататък в текста държава членка по произход), и който ред позволява на титуляря на споменатите квалификации да упражнява там същата професия“.
4 Член 4 от същата директивата посочва последиците от признаването:
„1. Признаването на професионални квалификации от приемащата държава членка предоставя на бенефициера достъп в тази държава членка до професията, за която е придобил квалификация в държавата членка по произход, и [правото] да упражнява тази професия в приемащата държава членка при същите условия, които се прилагат за нейните граждани.
2. За целите на настоящата директива професията, която молителят желае да упражнява в приемащата държава членка, е същата, за която е придобил квалификация в своята държава членка по произход, ако съответните професионални дейности са съпоставими“.
5 Член 11 от тази директива представя различните квалификационни нива, както следва:
„[…]
а) удостоверение за правоспособност, издадено от компетентен орган в държавата членка по произход, определен в съответствие със законовите, подзаконовите или административните разпоредби на тази държава членка […],
б) свидетелство, удостоверяващо успешно завършване на средно образование
[…]
[…]
г) диплома, удостоверяваща успешно завършване на обучение след средното образование с продължителност не по-малко от три и не повече от четири години, или с равностойна продължителност при задочна форма на обучение, в университет или висше учебно заведение, или друго учебно заведение, предоставящо обучение на същото равнище, както и професионалното обучение, което може да се изисква в допълнение към този курс след средно образование;
д) диплома, удостоверяваща, че титулярят ѝ е завършил успешно курс на обучение след средно образование с минимална продължителност от четири години, или с равностойна продължителност при задочна форма на обучение, в университет или висше учебно заведение, или друго учебно заведение, предоставящо обучение на равностойно равнище, и ако е необходимо, че той е завършил успешно професионалното обучение, изисквано в допълнение към курса след средно образование“.
6 Член 13, параграф 1 от Директива 2005/36 изброява условията за признаване:
„Ако достъпът до регламентирана професия или нейното упражняване в приемащата държава членка са обвързани с притежаване на определени професионални квалификации, компетентният орган на тази държава членка разрешава достъпа до тази професия и нейното упражняване при същите условия, които се прилагат към нейните граждани, на молителите, притежаващи удостоверение за правоспособност или удостоверение за професионални квалификации, изисквани от друга държава членка, за получаване на достъп до тази професия и за нейното упражняване на нейната територия.
Удостоверенията за правоспособност или за професионални квалификации трябва да отговарят на следните условия:
а) да са издадени от компетентен орган в държава членка, определен за тази цел, в съответствие със законовите, подзаконовите и административните разпоредби, действащи в тази държава членка;
б) да удостоверяват ниво на професионална квалификация, което е минимум равностойно на нивото, непосредствено предшестващо това, което се изисква от приемащата държава членка, в съответствие с член 11“.
7 Член 14 от посочената директива се отнася до компенсационни мерки:
„1. Член 13 не е пречка за приемащата държава членка да изисква от молителя полагане на период за приспособяване с продължителност до три години или на изпит за правоспособност […]
[…]
4. За целите на прилагането на параграф 1 […] „съществено различно съдържание“ е съдържание, познаването на което е необходимо за упражняването на професията и по отношение на което обучението, преминато от мигранта, се характеризира със съществени несъответствия, що се отнася до продължителността или съдържанието, от обучението, изисквано от приемащата държава членка.
5. Разпоредбата на параграф 1 се прилага при съблюдаване на принципа на пропорционалност. По-специално, ако приемащата държава членка възнамерява да изиска от молителя покриване на период за приспособяване или явяване на изпит за правоспособност, тя трябва първо да провери дали знанията, придобити от молителя в процеса на професионалния му стаж в държава членка или в трета страна, са от такъв характер, че да компенсират, изцяло или отчасти, съществените несъответствия, посочени в параграф 4“.
Гръцката правна уредба
8 Съгласно Президентски декрет 90/1995, озаглавен „Професионални права на титулярите на дипломи от секция „Физиотерапия“ на Училището за здравни работници и осигурителни професии на професионалното образование“, професията „кинезитерапевт“ е регламентирана, като се има предвид, че за упражняването ѝ се изисква диплома от посоченото училище, което е учебно заведение от същото образователно равнище „висше“ като университети и висшите учебни заведения, издадена при завършването на обучение с минимален срок от три години.
9 Така, за да предостави достъп до професията кинезитерапевт на физическо лице, получило документ за професионална квалификация в друга държава членка, компетентният гръцки орган трябва да провери дали този документ представлява диплома, а не само удостоверение за правоспособност или свидетелство по смисъла на член 11 от Директива 2005/36.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
10 Г‑н Nasiopoulos е гръцки гражданин, притежаващ свидетелство за завършено средно образование в гръцка гимназия. След като завършва в Германия обучение с продължителност две години и половина, включващо теоретично обучение и стаж, той получава документ, който му дава правото да упражнява тази професия. Обучението за медицински масажист — балнеолечител в Германия, се извършва на ниво средно професионално образование.
11 Основавайки се на професионалната си квалификация, получена в Германия, жалбоподателят подава в Министерството на здравеопазването на Гърция молба за признаване на правото му на достъп до упражняване на професията кинезитерапевт като най-сходна в Гърция до професията медицински масажист-балнеолечител.
12 Неговата молба е отхвърлена. От една страна, професията „медицински масажист-балнеолечител“ не била регламентирана в Гърция. От друга страна, жалбоподателят не можел да упражнява професията кинезитерапевт, като се има предвид, че той има удостоверение за завършен курс на обучение само от две години и половина, докато достъпът до професията кинезитерапевт в Гърция се обуславя от притежаването на диплома за висше образование, издадена след завършването на обучение с минимален срок от три години.
13 Г‑н Nasiopoulos подава жалба пред Symvoulio tis Epikrateias срещу това решение, като изтъква, че то не е в съответствие със системата за признаване на професионални квалификации на Европейския съюз и че то нарушава неговото право на свободно установяване, предвидено в член 49 ДФЕС.
14 Според запитващата юрисдикция обстоятелството, че гръцките власти не са му разрешили макар и частичен достъп до регламентираната професия кинезитерапевт в Гърция, за да може той да упражнява в тази страна някои от професионалните кинезитерапевтични дейности (масаж и водолечение), които той може законно да извършва в Германия, поражда някои основателни съмнения от гледна точка на съдебната практика на Съда (Решение от 19 януари 2006 г. по дело Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, C‑330/03, Recueil, стр. I‑801).
15 При тези обстоятелства Symvoulio tis Epikrateias решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Достатъчна ли е по смисъла на член 49 ДФЕС целта да се гарантира предоставянето на качествени здравни услуги, като се има предвид и принципът на пропорционалност, за да се оправдае ограничение на свободата на установяване, произтичащо от системата на действащите разпоредби в държава членка (приемаща държава членка), разпоредби, които:
a) разрешават упражняването на някои професионални дейности изключително на лицата, които имат право да упражняват регламентираната професия на кинезитерапевт в тази държава членка;
б) изключват възможността за частичен достъп до тази професия; и
в) вследствие на това изключват по отношение на гражданин на приемащата държава членка, придобил в друга държава членка (държава членка на произход) документ, който му дава правото да упражнява в последната държава членка регламентираната професия, свързана с предоставяне на здравни услуги (но който не му дава правото да упражнява професията кинезитерапевт в приемащата държава членка, с мотива че не са налице определените в директивата […] условия), всяка възможност да упражнява в приемащата държава членка — чрез частичен достъп до професията кинезитерапевт — дори някои от свързаните с тази професия дейности, а именно тези, които заинтересованото лице има право да упражнява в държавата членка на произход?“.
По преюдициалния въпрос
16 Със своя въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи по същество дали член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че той не допуска национално законодателство, което изключва частичния достъп до регламентираната в приемащата държава членка професия кинезитерапевт на гражданин на същата държава членка, получил в друга държава членка документ за професионална квалификация като този за медицински масажист-балнеолечител, който му дава правото да упражнява в тази втора държава членка някои от включените в професията кинезитерапевт дейности.
17 Този въпрос следва да се обсъди в светлината на принципите, изведени в решение по дело Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, посочено по-горе, което има за предмет частичното признаване на професионалните квалификации.
18 В това решение Съдът е разгледал въпроса за това дали член 49 ДФЕС допуска компетентните органи на приемащата държава членка да изключат възможността за частичен достъп до регламентирана професия, сведен до упражняването на една или на някои от дейностите, включени в тази професия.
19 В това отношение Съдът припомня, че съгласно член 49, втора алинея ДФЕС свободата на установяване се упражнява при условия, определени в законодателството на страната по установяване на собствените ѝ граждани. От това следва, че достъпът до конкретна дейност или нейното упражняване е уреден в приемащата държава членка, като гражданинът на друга държава членка, възнамеряващ да упражнява тази дейност, по принцип трябва да отговаря на предвидените в тази правна уредба условия (Решение от 30 ноември 1995 г. по дело Gebhard, C‑55/94, Recueil, стр. I‑4165, точка 36).
20 Като се има предвид, че условията за достъп до професията кинезитерапевт към настоящия момент не са предмет на хармонизация в рамките на Съюза, държавите членки са компетентни да определят тези условия, като в това отношение Директива 2005/36 не ограничава тяхната компетентност. Въпреки това държавите членки трябва да упражняват компетентността си в тази област при спазване на гарантираните от Договора основни свободи (вж. Решение от 1 февруари 2001 г. по дело Mac Quen и др., C‑108/96, Recueil, стр. I‑837, точки 24 и 25, както и Решение по дело Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, посочено по-горе, точки 28 и 29).
21 Така, правна уредба на приемащата държава членка, която изключва възможността за какъвто и да било частичен достъп до регламентирана професия и вследствие на това може да възпрепятства или да направи по-непривлекателно упражняването на правото на установяване, може да бъде оправдана, ако отговаря на императивни съображения от обществен интерес, при условие че тази правна уредба може да гарантира осъществяването на преследваната цел и че тя не надхвърля необходимото за нейното постигане.
22 Що се отнася обаче до целта на правна уредба като разглежданата в главното производство, съображенията от общ интерес, изтъкнати от представилите становища правителства, от една страна, са свързани със защитата на потребителите, а от друга, със закрилата на здравето.
23 Що се отнася до защитата на потребителите, следва да се посочи, че естествено, едно частично признаване на професионалните квалификации би могло по принцип да доведе до разбиване на регламентираните в дадена държава членка професии на различни дейности. Това води по същество до опасност от объркване по отношение на обхвата на квалификациите, свързани с професията на кинезитерапевта, сред бенефициерите на услугите, предоставяни от упражняващите тази професия в държавата членка.
24 Изключването обаче дори и на частичен достъп до упражняване на професията кинезитерапевт надхвърля необходимото за постигане на целта защита на потребителите.
25 В действителност, така както Съдът вече е посочил в Решение по дело Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, посочено по-горе, легитимната цел за защита на потребителите може да се постигне чрез средства, ограничителни в по-малка степен от пълното изключване дори и от частичен достъп до дадена професия, по-конкретно например чрез задължението да се представя оригиналният документ за придобита професионална квалификация или документът за преминат курс на обучение както на езика, на който е издаден и в оригинал, така и на официалния език на приемащата държава членка (вж. по аналогия Решение по дело Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, посочено по-горе, точка 38).
26 Що се отнася до закрилата на здравето, чешкото правителство посочва, че свързаните със здравето професии са от една особено чувствителна област, и френското правителство изразява становище, че тези професии са специфични и не могат да бъдат приравнени на другите регламентирани професии. Този подход се споделя по-конкретно от италианското правителство, според което отделянето на някои професионални дейности от съвкупността на дейностите, които са предмет на свързаната със здравеопазването професия, не може да се възприеме, без да се постави под съмнение закрилата на общественото здраве, нивото на здравните услуги, както и доверието на потребителите в съответния документ за завършено обучение.
27 В това отношение следва да се посочи, че естествено, общественото здраве, прогласено всъщност в член 52 ДФЕС, налага при преценката на националните мерки, насочени към неговата закрила, особена бдителност. Така както посочва това френското правителство, само обстоятелството, че дадена държава членка е избрала система на закрила, различна от тази, приета от друга държава членка, не би могло да влияе върху преценката за необходимостта и пропорционалността на разпоредбите, приети в тази област (вж. по-специално Решение по дело Mac Quen и др., посочено по-горе, точки 33 и 34, Решение от 11 юли 2002 г. по дело Gräbner, C‑294/00, Recueil, стр. I‑6515, точки 46 и 47, както и Решение от 11 септември 2008 г. по дело Комисия/Германия, C‑141/07, Сборник, стр. I‑6935, точка 51).
28 На първо място, обаче се налага да се подчертае, че професията кинезитерапевт и вследствие на това — на масажист от всеки тип, е не от сектора на същинските медицински професии, а от областта на парамедицинските професии. Тази област, включваща широка гама дейности от разнородно естество, не може да не бъде обхваната от установената в правото на Съюза система за взаимно признаване на регламентираните професии.
29 Второ, важно е да се посочи, че бенефициерът на предоставяните от медицински масажист-балнеолечител услуги de facto се ползва от особената бдителност, която се налага във връзка със закрилата на здравето. Всъщност, както уточнява това гръцкото правителство в съдебното заседание, предоставянето на услуги от медицински масажист-балнеолечител се състои в прилагане на лечение, предписано на пациента не от този масажист, а от лекар. Именно към този лекар се обръща най-напред пациентът и именно този лекар впоследствие посочва на този масажист подхода, който трябва да се следва при техническото изпълнение на лечението. Така медицинският масажист-балнеолечител не се избира директно от пациента и не работи по негови указания, а се посочва и работи в тясна връзка с представител на медицинската професия в отношение на зависимост и сътрудничество.
30 Ако от предходните съображения е видно, че дори частичното изключване от достъп до професията кинезитерапевт надхвърля не само необходимото за постигането на целта за защита на потребителите, но и на изискванията за закрила на здравето, същевременно е важно обаче да се разграничат следните две хипотези.
31 В първата хипотеза става въпрос за случаи, в които в държавата членка по произход и в приемащата държава членка степента на сходство на двете професии е такава, че те могат да се окачествят като „сравними“, и вследствие на това като „една и съща професия“ по смисъла на член 4, параграф 2 от Директива 2005/36. В такива случаи празнотите в обучението на молителя в сравнение с изискваното в приемащата държава членка могат да бъдат ефективно попълнени с прилагането на компенсационните мерки, предвидени в член 14, параграф 1 от Директива 2005/36, като по този начин се гарантира пълно интегриране на заинтересованото лице в професионалната система на приемащата държава членка (вж. Решение по дело Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, посочено по-горе, точка 34). Вследствие на това при тези обстоятелства член 49 ДФЕС не е нарушен, когато приемащата държава членка не предоставя частичен достъп до дадена професия.
32 В замяна на това във втората хипотеза става въпрос за случаи, които не са обхванати от Директива 2005/36, в смисъл че разликите между сферите на дейност са толкова значими, че на практика би било необходимо завършването на пълен курс на обучение, за да може молителят да упражнява в друга държава членка дейностите, за които е квалифициран. Това обаче е фактор, който от обективна страна може да накара заинтересованото лице да не упражнява тези дейности в приемащата държава членка (вж. Решение по дело Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, посочено по-горе, точка 35). При тези обстоятелства член 49 ДФЕС може да бъде нарушен.
33 В това отношение Съдът посочва, от една страна, че е задача на компетентните органи, и по-конкретно на компетентните юрисдикции на приемащата държава членка, да определят до каква степен във всеки отделен случай съдържанието на обучението, получено от заинтересованото лице, е различно от това, което се изисква в тази държава (вж. Решение по дело Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, посочено по-горе, точка 36).
34 От друга страна, Съдът е уточнил и това, че един от решаващите критерии, които следва да се разгледат на първо място от националните органи, е дали професионалната дейност, която желае да упражнява заинтересованото лице в приемащата държава членка, може или не от обективна страна да бъде отделена от съвкупността на дейностите, обхванати от съответстващата професия в тази държава, като възможността за независимо или самостоятелно упражняване на тази дейност в държавата членка, в която е получена обсъжданата професионална квалификация, служи за индикатор в това отношение. Ако случаят е такъв, следва да се направи извод, че възпиращото действие, породено от изключването на всякаква възможност за частично признаване на съответната професионална квалификация, е прекалено значимо, за да може да бъде балансирано с опасенията от евентуално засягане на правата на потребителите на услугите (вж. Решение по дело Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, посочено по-горе, точки 37 и 38).
35 С оглед на гореизложеното на поставения въпрос следва да се отговори, че член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че той не допуска национално законодателство, което изключва частичния достъп до професията кинезитерапевт, регламентирана в приемащата държава членка, на гражданин на същата тази държава, получил в друга държава членка документ за професионална квалификация като този за медицински масажист-балнеолечител, който му дава правото да упражнява във втората държава членка част от дейностите, включени в професията кинезитерапевт, когато разликите между областите на дейност са толкова значими, че в действителност, за да получи правото на достъп до професията кинезитерапевт, той би трябвало да завърши пълен курс на обучение. Националната юрисдикция следва да установи дали случаят е такъв.
По съдебните разноски
36 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
Член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че той не допуска национално законодателство, което изключва частичния достъп до професията кинезитерапевт, регламентирана в приемащата държава членка, на гражданин на същата тази държава, получил в друга държава членка документ за професионална квалификация като този за медицински масажист-балнеолечител, който му дава правото да упражнява във втората държава членка част от дейностите, включени в професията кинезитерапевт, когато разликите между областите на дейност са толкова значими, че в действителност, за да получи правото на достъп до професията кинезитерапевт, той би трябвало да завърши пълен курс на обучение. Националната юрисдикция следва да установи дали случаят е такъв.
Подписи