ĢENERĀLADVOKĀTA NĪLO JĒSKINENA [NIILO JÄÄSKINEN]
SECINĀJUMI,
sniegti 2012. gada 6. septembrī (1)
Lieta C‑473/10
Eiropas Komisija
pret
Ungāriju
Prasība sakarā ar valsts pienākumu neizpildi – Direktīva 91/440/EEK – Kopienas dzelzceļa attīstība – Direktīva 2001/14/EK – Dzelzceļa infrastruktūras jaudas iedalīšana – Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkts un II pielikums – Direktīvas 2001/14 4. panta 2. punkts un 14. panta 2. punkts – Infrastruktūras pārvaldītājs – Neatkarība sliežu ceļu piešķiršanā – Maksas iekasēšanas neatkarība – Direktīvas 2001/14 6. panta 1. punkts – Infrastruktūras pārvaldītāja finansiālais līdzsvars un izmaksu un maksas samazināšanas stimulēšanas pasākumi – Direktīvas 2001/14 7. panta 3. punkts – Maksas noteikšana uz tiešo izmaksu pamata
I – Ievads
1. Ar šo prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi Eiropas Komisija lūdz Tiesu atzīt, ka Ungārija nav izpildījusi pienākumus, kas paredzēti 6. panta 3. punktā un II pielikumā Direktīvā 91/440/EEK (2), kas grozīta ar Direktīvu 2001/12/EK (3) (turpmāk tekstā – “Direktīva 91/440”), kā arī 4. panta 2. punktā, 14. panta 2. punktā, 6. panta 1. un 2. punktā, 7. panta 3. punktā, 8. panta 1. punktā un 11. pantā Direktīvā 2001/14/EK (4), kas grozīta ar Direktīvu 2004/49/EK (5) (turpmāk tekstā – “Direktīva 2001/14”). Ungārija lūdz Komisijas prasību noraidīt.
2. Šī lieta ietilpst virknē prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi (6), kuras Komisija cēla 2010. un 2011. gadā saistībā ar to, kā dalībvalstis piemēro Direktīvu 91/440 un Direktīvu 2001/14, it īpaši attiecībā uz taisnīgu un nediskriminējošu infrastruktūras, proti, dzelzceļa tīkla, pieejamību dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem. Šīs prasības ir bezprecedenta, jo dod Tiesai pirmo iespēju spriest par dzelzceļa liberalizāciju Eiropas Savienībā un interpretēt tā saucamo “pirmo dzelzceļa tiesību aktu paketi”.
II – Atbilstošās tiesību normas
A – Savienības tiesības
3. Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktā ir paredzēts:
“Dalībvalstis veic pasākumus, kas vajadzīgi, lai nodrošinātu to, ka II pielikumā iekļautās funkcijas, kuras nosaka taisnīgu un nediskriminējošu piekļūšanu infrastruktūrai, uztic iestādēm vai sabiedrībām, kas pašas nesniedz nekādus dzelzceļa pārvadājumu pakalpojumus. Neatkarīgi no organizatoriskajām struktūrām jāpierāda, ka šis mērķis ir sasniegts.
Dalībvalstis tomēr var uzdot dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem vai jebkurai citai iestādei iekasēt maksājumus un uzņemties atbildību par dzelzceļa infrastruktūras pārvaldīšanu, piemēram, investīcijām, uzturēšanu un finansēšanu.”
4. Direktīvas 91/440 II pielikumā ir uzskatītas būtiskās funkcijas, kas minētas 6. panta 3. punktā:
– “dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu licencēšanas sagatavošana un ar to saistīto lēmumu pieņemšana, tostarp atsevišķu licenču piešķiršana,
– to lēmumu pieņemšana, kas attiecas uz sliežu ceļu piešķīrumu, ieskaitot pieejamības definīciju un vērtējumu, kā arī atsevišķu sliežu ceļu piešķīrumu,
– to lēmumu pieņemšana, kas attiecas uz infrastruktūras maksām,
– tās publisko pakalpojumu saistību izpildes uzraudzība, ko prasa sakarā ar dažu pakalpojumu sniegšanu.”
5. Saskaņā ar definīcijām, kas sniegtas Direktīvas 2001/14 2. pantā, šajā direktīvā:
“a) “iedalīšana” nozīmē dzelzceļa infrastruktūras jaudas iedalīšanu, ko veic infrastruktūras pārvaldītājs;
[..]
g) “infrastruktūras jauda” nozīmē iespējamību plānot vilcienu [sliežu] ceļus, kas pieprasīti kādam infrastruktūras elementam attiecībā uz konkrētu laikposmu;
h) “infrastruktūras pārvaldītājs” nozīmē jebkuru iestādi vai uzņēmumu, kas ir atbildīgs jo īpaši par dzelzceļa infrastruktūras izveidi un darbību. Šie pienākumi var ietvert arī infrastruktūras kontroles un drošības sistēmu pārvaldīšanu. Infrastruktūras pārvaldītāja pienākumus visā tīklā vai tīkla daļā var uzticēt veikt dažādām iestādēm vai uzņēmumiem;
i) “tīkls” nozīmē visu dzelzceļa infrastruktūru, kas pieder infrastruktūras pārvaldītājam un/vai ko pārvalda infrastruktūras pārvaldītājs;
[..]
k) “dzelzceļa pārvadājumu uzņēmums” nozīmē jebkuru publisku vai privātu uzņēmumu, kas ir licencēts saskaņā ar attiecīgajiem Kopienas tiesību aktiem un kura galvenais darbības veids ir dzelzceļa transporta pakalpojumu sniegšana attiecībā uz kravām un/vai pasažieriem, ar noteikumu, ka uzņēmumam jānodrošina vilce; šī definīcija ietver arī uzņēmumus, kas nodrošina tikai vilci;
l) “vilcienu ceļš” nozīmē infrastruktūras jaudu, kas vajadzīga, lai vilciena sastāvs noteiktā laika posmā varētu pārvietoties no vienas vietas uz otru;
m) “kustības grafiks” nozīmē datu kopumu, ar kuru definē visas plānotās vilcienu un ritošo sastāvu pārvietošanās, kam jānotiek attiecīgajā infrastruktūrā tajā laikposmā, kurā šis datu kopums ir spēkā.”
6. Direktīvas 2001/14 4. panta 1. un 2. punktā ir noteikts:
“1. [..] Maksu par infrastruktūras lietošanu nosaka un iekasē infrastruktūras pārvaldītājs.
2. Ja infrastruktūras pārvaldītājs savas juridiskās formas, uzbūves vai lēmumu pieņemšanas funkciju dēļ ir atkarīgs no kāda dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma, tad šajā nodaļā aprakstītās funkcijas, kas nav maksas iekasēšana, veic maksājumu organizācija, kas savā juridiskajā formā, uzbūvē un lēmumu pieņemšanā nav atkarīga ne no viena dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma.”
7. Direktīvas 2001/14 5. panta 1. punktā ir teikts:
“Dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem ir tiesības bez diskriminācijas saņemt minimālo piekļuves pakalpojumu kompleksu un sliežu ceļa piekļuvi apkalpes iekārtām, kā aprakstīts II pielikumā. To pakalpojumu sniegšanu, kas minēti II pielikuma 2. punktā, veic bez diskriminācijas, un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma pieprasījumu var noraidīt vienīgi tad, ja tirgū ir atbilstīgas alternatīvas. Ja pakalpojumus piedāvā vairāki infrastruktūras pārvaldītāji, tad “galvenās infrastruktūras” nodrošinātājs pieliek visas saprātīgās pūles, lai veicinātu šo pakalpojumu sniegšanu.”
8. Saskaņā ar Direktīvas 2001/14 6. pantu:
“1. Dalībvalstis izstrādā nosacījumus, attiecīgā gadījumā ieskaitot priekšapmaksas nosacījumus, lai nodrošinātu, ka normālos uzņēmējdarbības apstākļos un saprātīgā laikposmā infrastruktūras pārvaldītāja grāmatvedības rēķinos ienākumi no infrastruktūras maksas, citas saimnieciskās darbības un valsts iemaksām, no vienas puses, būtu vismaz līdzsvarā ar infrastruktūras izdevumiem, no otras puses.
[..]
2. Infrastruktūras pārvaldītājus, pienācīgi ievērojot drošību un vajadzību uzturēt un uzlabot infrastruktūras pakalpojumu kvalitāti, stimulē samazināt infrastruktūras nodrošināšanas izmaksas un piekļuves maksas lielumu.
3. Dalībvalstis nodrošina, ka 2. punkta nosacījumu īsteno vai nu ar tādām līgumsaistībām starp kompetento iestādi un infrastruktūras pārvaldītāju, kas aptver vismaz trīs gadu ilgu laikposmu un paredz valsts finansējumu, vai ar attiecīgu reglamentējošu pasākumu ieviešanu, kas paredz arī atbilstīgās pilnvaras.”
9. Direktīvas 2001/14 7. panta 3. punktā ir noteikts:
“Neierobežojot 4. vai 5. punktu, vai 8. pantu, maksu par minimālo piekļuves pakalpojumu kompleksu un sliežu ceļa piekļuvi apkalpes iekārtām nosaka tādu, kādas ir tiešās izmaksas, kas radušās, sniedzot vilcienu satiksmes pakalpojumus.”
10. Direktīvas 2001/14 8. panta 1. punkts ir formulēts šādi:
“Lai pilnībā segtu infrastruktūras pārvaldītājam radušās izmaksas, ja tirgus situācija to pieļauj, dalībvalsts var piedzīt uzcenojumus, pamatojoties uz efektīviem, caurskatāmiem un nediskriminējošiem principiem, vienlaikus garantējot optimālu konkurētspēju, jo īpaši dzelzceļa kravu starptautisko pārvadājumu jomā. Maksas iekasēšanas sistēmā ievēro dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu sasniegto produktivitātes pieaugumu.
Maksas līmenis tomēr nedrīkst liegt lietot infrastruktūru tādām tirgus daļām, kas spēj segt vismaz tās izmaksas, kas tieši radušās dzelzceļa pakalpojumu sniegšanas dēļ, kā arī peļņas normu, ko pieļauj tirgus situācija.”
11. Direktīvas 2001/14 13. panta 2. punkta pirmajā daļā ir noteikts:
“Tiesības izmantot konkrētu infrastruktūras jaudu vilcienu ceļa veidā pretendentiem var tikt piešķirtas uz laiku, kas nepārsniedz viena kustības grafika spēkā esamības ilgumu.”
12. Direktīvas 2001/14 14. panta 1. un 2. punktā ir noteikts:
“[..] Infrastruktūras pārvaldītājs veic jaudas iedalīšanu. [..]
Ja infrastruktūras pārvaldītājs savas juridiskās formas, uzbūves vai lēmumu pieņemšanas funkciju dēļ ir atkarīgs no kāda dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma, tad 1. punktā minētās un šajā nodaļā aprakstītās funkcijas veic par jaudas iedalīšanu atbildīga iestāde, kas savā juridiskajā formā, uzbūvē un lēmumu pieņemšanā nav atkarīga ne no viena dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma.”
13. Saskaņā ar Direktīvas 2001/14 29. pantu:
“1. Gadījumā, ja vilcienu kustībā rodas traucējumi, kurus izraisījusi tehniska kļūme vai negadījums, infrastruktūras pārvaldītājam jāveic visi vajadzīgie pasākumi, lai atjaunotu normālo stāvokli. Tādēļ pārvaldītājs izstrādā ārkārtas rīcības plānu, kurā uzskaita dažādās valsts iestādes, kas jāinformē par nopietniem negadījumiem vai nopietniem vilcienu kustības traucējumiem.
2. Ārkārtas gadījumā un ja tas ir noteikti nepieciešams tādas kļūmes dēļ, kas infrastruktūru uz laiku padara neizmantojamu, iedalītos ceļus var atsaukt bez brīdinājuma uz tik ilgu laiku, cik nepieciešams sistēmas remontam.
Ja infrastruktūras pārvaldītājs to uzskata par vajadzīgu, viņš var prasīt dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem darīt viņam pieejamus resursus, ko pārvaldītājs uzskata par vispiemērotākajiem, lai pēc iespējas ātrāk atjaunotu normālo stāvokli.
3. Dalībvalstis var prasīt, lai dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumi iesaistās drošības standartu un noteikumu izpildes nodrošināšanā un kontrolē, kas attiecas uz viņu pašu atbilstību šiem standartiem un noteikumiem.”
14. Direktīvas 2001/14 II pielikuma 1. punktā ir paredzēts:
“1. Minimālais piekļuves pakalpojumu komplekss ietver:
a) infrastruktūras jaudas pieprasījumu izskatīšanu;
b) tiesības izmantot piešķirto jaudu;
c) atzarojumu un pārmiju lietošanu;
d) vilcienu kustības kontroli, ieskaitot signalizēšanu, regulēšanu, dispečera pakalpojumus un paziņojumus un informāciju par vilcienu kustību;
e) visu pārējo informāciju, kas nepieciešama, lai ieviestu vai sniegtu pakalpojumu, kam iedalīta jauda.”
B – Valsts tiesības
15. Ar 1993. gada Likumu XCV par dzelzceļu 2004. gadā tika dibināta no dzelzceļa uzņēmumiem neatkarīga iestāde Vasúti Pályakapacitás-elosztó Szervezet (turpmāk tekstā – “VPE”).
16. Saskaņā ar 62. pantu 2005. gada Likumā CLXXXIII par dzelzceļa pārvadājumiem (2005 évi CLXXXIII. törvény a vasúti közlekedésről (7), turpmāk tekstā – “Likums par dzelzceļu”) sliežu ceļu piešķiršanas funkcijas un maksas noteikšana ir VPE ziņā.
17. Likuma par dzelzceļu 28. panta 1. punktā ir paredzēts:
“Valsts vārdā ministrs ar līgumu apņemas – saskaņojot to ar ministru, kurš ir atbildīgs par budžetu – finansēt par pamatotiem atzītos izdevumus, kas radušies tam dzelzceļa tīkla pārvaldīšanas uzņēmumam, kuram uzticēts pārvaldīt valsts dzelzceļa tīklu un no tā atkarīgos dzelzceļus, kā arī reģionālos dzelzceļus un no tiem atkarīgos dzelzceļus, uz kuriem neattiecas maksa par piekļuvi tīklam, nedz arī citas šā uzņēmuma darbības. Minētā līguma formulējumam jābūt tādam, kas stimulētu tīkla pārvaldītāju samazināt pārvaldīšanas izmaksas, kā arī maksu par piekļuvi tīklam, tomēr ar to nekaitējot nedz pārvadājumu drošībai, nedz pakalpojuma kvalitātei.”
18. Šā paša likuma 31. panta 2. punkta b) apakšpunktā ir paredzēts, ka “dzelzceļa satiksmes drošības interesēs [..] infrastruktūras pārvaldītājam līdz briesmu novēršanai ir tiesības slēgt dzelzceļu vai dzelzceļa posmus, kuros radušās šīs briesmas, kā arī anulēt piešķirtos sliežu ceļus attiecīgajos posmos, informējot attiecīgo ceļa apsaimniekošanas pārvaldi gadījumos, kad slēgšana skar pārbrauktuvi [..]”.
19. Likuma par dzelzceļu 55. panta 8. punktā ir paredzēts:
“Ja pēc visām prognozēm maksa par piekļuvi tīklam nenosedz visas brīvi pieejamās infrastruktūras pārvaldītāja attaisnotās izmaksas, maksai par pakalpojumiem, kas definēti 54. panta 1. un 3.?5. punktā, var piemērot uzcenojumu, bet tas nedrīkst pārsniegt to, kas nepieciešams visu attaisnoto izmaksu segšanai, un šis uzcenojums atspoguļo arī dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu sasniegto produktivitātes pieaugumu, prasību efektīvi izmantot infrastruktūru, starptautiskā dzelzceļa tranzīta konkurenci, pārskatāmības un vienlīdzīgas attieksmes principu.”
20. Nolikums Nr. 83/2007 (X.6) GKM‑PM ir saistīts ar dzelzceļa infrastruktūras piekļuves maksas sistēmu un ar pamatnoteikumiem, pēc kuriem nosaka maksu par piekļuvi infrastruktūrai (8).
21. Nolikuma Nr. 101/2007 (XII.22) GKM attiecībā uz sīki izstrādātiem noteikumiem par atklāto pieeju dzelzceļa infrastruktūrai (9) 23. panta 1. punktā ir noteikts:
“Kad infrastruktūras pārvaldītājs ir anulējis kādu sliežu ceļu, piemērojot Likuma par dzelzceļu 31. panta 2. punkta b) apakšpunktu, par jaudas iedalīšanu atbildīgā iestāde pēc ieinteresētās personas pieprasījuma piedāvā citu sliežu ceļu, kas izraudzīts no pieejamās jaudas ceļiem.”
22. VPE katru gadu publicē Tīkla ekspluatācijas nolikumu (Hálózati Üzletszabályzat). 2009.–2010. gada Tīkla ekspluatācijas nolikuma 4.3. punkta 9. apakšpunktā ir paredzēts:
“[VPE] par saviem jaudas iedalīšanas lēmumiem informē attiecīgos saņēmējus, infrastruktūras pārvaldītājus un dzelzceļa pārvaldības iestādi.”
23. Šī paša nolikuma 4.8.1. punktā ar virsrakstu “Normālas satiksmes atjaunošanas pamatnostādnes” ir noteikts:
“a) Ja ir atkāpe no programmas un plānotā saraksta, infrastruktūras pārvaldītāja operatīvo ekspluatācijas pakalpojumu vadībai ir jāveic pasākumi, kas nepieciešami, lai izbeigtu traucējumus un atjaunotu satiksmi atbilstoši programmai un plānotajam sarakstam. [..]
b) Tīkla pieejas saņēmējiem visu laiku ir kontaktpersona ar lēmēja pilnvarām vai pašiem sava vadības iestāde, kurai infrastruktūras pārvaldītāja vadības iestāde traucējumu vai briesmu gadījumā sniedz informāciju un kuras vajadzības ņem vērā, atjaunojot normālos ekspluatācijas apstākļus.
c) Nepārvaramas varas un citos neparedzamos ārkārtas apstākļos:
– Gadījumā, ja vilcienu kustībā rodas traucējumi, kurus izraisījušas tehniskas kļūmes vai negadījumi, infrastruktūras pārvaldītājam jāveic visi vajadzīgie pasākumi, lai atjaunotu normālo ekspluatācijas stāvokli. Tādēļ pārvaldītājam jāizstrādā ārkārtas rīcības plāns, kurā uzskaita dažādās iestādes, kas jāinformē par nopietniem negadījumiem vai nopietniem vilcienu kustības traucējumiem.
– Pēc tīkla pārvaldītāja pieprasījuma tīkla pieejas saņēmējam pret atlīdzību ir jānodod rīcībā līdzekļi, kas tiek uzskatīti par vispiemērotākajiem ātrai normālo ekspluatācijas apstākļu atjaunošanai.
– Gadījumā, ja rodas briesmas, kas pēkšņi padara dzelzceļa tīklu nelietojamu, infrastruktūras pārvaldītājs, informējot ieinteresētās personas, var anulēt piešķirtos sliežu ceļus tik ilgi, cik nepieciešams situācijas atjaunošanai. Pēc ieinteresētās personas pieprasījuma [VPE] tai uz šo laiku piedāvā citu sliežu ceļu, kas izraudzīts no pieejamās jaudas ceļiem.”
III – Pirmstiesas procedūra un tiesvedība Tiesā
24. Komisija 2008. gada 26. janvārī nosūtīja Ungārijai brīdinājuma vēstuli, ar kuru lūdza tai iesniegt paskaidrojumus saistībā ar to, ka netiek izpildīti nedz pienākumi, kas paredzēti Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktā un II pielikumā, kā arī Direktīvas 2001/14 4. panta 2. punktā un 14. panta 2. punktā, nedz arī pienākumi, kas paredzēti šīs pašas direktīvas 3. pantā, 6. panta 1. punktā, 6. panta 2.?5. punktā, 7. panta 3. punktā, 8. pantā, 11. pantā un 30. panta 3. punktā. Ar 2008. gada 22. augusta vēstuli Ungārija atbildēja uz šo brīdinājuma vēstuli. Šo vēstuli papildināja arī citas, proti, 2009. gada 10. jūnijā sūtītā.
25. Komisija ar 2009. gada 8. oktobra vēstuli nosūtīja argumentētu atzinumu, konstatējot, ka Ungārija nav izpildījusi nedz pienākumus, kas minēti Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktā un II pielikumā, kā arī Direktīvas 2001/14 4. panta 2. punktā un 14. panta 2. punktā, nedz arī pienākumus, kas paredzēti šīs pašas direktīvas 6. panta 1. punktā, 6. panta 2. punktā, 7. panta 3. punktā, 8. panta 1. punktā un 11. pantā. Komisija aicināja Ungāriju veikt pasākumus, kas nepieciešami, lai izpildītu argumentētajā atzinumā minētās prasības divu mēnešu termiņā no tā saņemšanas brīža. Ungārija ar 2009. gada 16. decembra vēstuli atbildēja uz argumentēto atzinumu, apstrīdot Komisijas pārmetumu par pienākumu neizpildi pamatotību.
26. Tā kā Ungārijas atbilde Komisiju neapmierināja, tā izlēma celt šo prasību, kas Tiesā tika saņemta 2010. gada 29. septembrī.
27. Ar Tiesas priekšsēdētāja 2011. gada 15. februāra rīkojumu Čehijas Republikai, Latvijas Republikai un Polijas Republikai tika atļauts iestāties lietā Ungārijas prasījumu atbalstam. Ar Tiesas priekšsēdētāja 2011. gada 4. aprīļa rīkojumu Itālijas Republikai tika atļauts iestāties lietā Ungārijas prasījumu atbalstam saskaņā ar Reglamenta 93. panta 7. punktu.
28. Ar 2012. gada 6. jūnijā Tiesas kancelejā iesniegtu dokumentu Komisija paziņoja, ka tā atsakās no prasības sestā iebilduma, kura pamatā ir Direktīvas 2001/14 11. panta 1. punkts par tādas sistēmas izveidi, kas uzlabotu dzelzceļa tīkla darbību.
29. Komisija, Ungārija, Itālijas Republika un Polijas Republika bija pārstāvētas tiesas sēdē, kas notika 2012. gada 23. maijā.
IV – Lietas dalībnieku izvirzītie pamati un argumenti
A – Par pirmo iebildumu, kas saistīts ar neatkarību sliežu ceļu piešķiršanā
1) Lietas dalībnieku argumenti
30. Komisija apgalvo, ka saskaņā ar Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktu dzelzceļa uzņēmums nevar pieņemt lēmumu par sliežu ceļu piešķiršanu, jo sliežu ceļu iedalīšana ir būtiska funkcija, lai garantētu taisnīgu un nediskriminējošu piekļuvi infrastruktūrai, kas minēta Direktīvas 91/440 II pielikumā un uz ko attiecas neatkarības prasība. Infrastruktūras jaudu iedalīšana attiecīgi būtu jāveic neatkarīgai iedalīšanas iestādei.
31. Tātad satiksmes pārvaldībai būtu jāietilpst sliežu ceļu piešķiršanā un Ungārijā tā būtu jānodrošina VPE, kas ir no dzelzceļa uzņēmumiem neatkarīga iestāde, nevis MÁV Zrt. un GySEV Zrt., kas ir infrastruktūras pārvaldītāji un vienlaikus arī dzelzceļa uzņēmumi.
32. Tā norāda, ka, no vienas puses, satiksmes pārvaldītājam jābūt zināmiem lēmumiem par jaudas iedalīšanu, lai varētu pildīt pārvaldības uzdevumus. Ja Ungārijā infrastruktūras pārvaldītāji MÁV Zrt. un GySEV Zrt. saskaņā ar ekspluatācijas nolikumu tiek informēti par ikvienu lēmumu par jaudas piešķiršanu viņu konkurentiem, viņi līdz ar to būtībā piedalās arī jaudas iedalīšanas procesā.
33. No otras puses, Komisija uzskata, ka satiksmes pārvaldība pakalpojumu traucējumu vai briesmu gadījumā nozīmētu arī to, ka satiksmes pārvaldītājam būtu jāveic pasākumi, kas vajadzīgi normālu satiksmes apstākļu atjaunošanai. Šādā gadījumā satiksmes pārvaldītājam neesot citas iespējas kā atkāpties no iepriekš izveidotā kustības saraksta, lai pārdalītu sliežu ceļus un pieejamo tīkla jaudu. Ungārijā divu infrastruktūras pārvaldītāju ziņā būtu veikt visus nepieciešamos pasākumus, lai novērstu traucējumus, ņemot vērā dzelzceļa uzņēmumu vajadzības.
34. Komisija neapstrīd apstākli, ka ikdienišķā situācijā satiksmes pārvaldītājs aprobežojas ar VPE lēmumu izpildi, liek ritēt vilcieniem pēc saraksta un neietekmē lēmumus par jaudas iedalīšanu vai piešķiršanu. Savukārt tas, ka šis pārvaldītājs rīkojas vietējā mērogā, lai atjaunotu satiksmi briesmu vai traucējumu gadījumā, kā uzskata Komisija, nozīmē, ka viņš pieņem lēmumus, kas saistīti ar sliežu ceļu piešķiršanu, un ka viņam šai ziņā ir rīcības brīvība. Kāda sliežu ceļa anulēšana arī esot iejaukšanās, kas ir būtiska funkcija, kura saistīta ar sliežu ceļu piešķiršanu Direktīvas 91/440 II pielikuma izpratnē.
35. Komisija uzskata, ka dzelzceļa uzņēmums, kas nodarbojas ar satiksmes pārvaldību, no tās gūst konkurences priekšrocības, ciktāl, lai varētu veikt šai pārvaldībai raksturīgos uzdevumus, šim uzņēmumam noteikti ir sīki jāiepazīstas ar dzelzceļa uzņēmumu piedāvātajiem pakalpojumiem, to apjomu un kustības sarakstiem. Tādējādi ar Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktu un Direktīvas 2001/14 14. panta 2. punktu pretrunā esot tas, ka dzelzceļa uzņēmums, lai kāds tas būtu, var ar satiksmes pārvaldības darbību palīdzību uzzināt to, kā viņa konkurenti lieto infrastruktūru, vai arī ka tas dažos apstākļos var pieņemt attiecīgus lēmumus par sliežu ceļu piešķiršanu vai infrastruktūras jaudas iedalīšanu. Komisija piebilst, ka, izveidojot sarakstus, satiksmes pārvaldītājs vienmēr faktiski ietekmē satiksmi un ka konkurentiem ir zināmi tikai publicētie kustības saraksti un tie nepārzina reālo pārvietošanos pa dzelzceļu.
36. Saistībā ar attiecībām starp satiksmes pārvaldību un infrastruktūras pārvaldību Komisija atgādina, ka neatkarības prasība, kas attiecas uz sliežu ceļu piešķiršanu, ir spēkā arī tad, kad šī piešķiršana noris satiksmes pārvaldības ietvaros. Satiksmes pārvaldībā ietilpst daudzi uzdevumi, kas ir acīmredzami nesaistīti ar sliežu ceļu piešķiršanu, piemēram, uzturēšanas darbi, ceļu būve un citi ieguldījumi, kurus var uzņemties dzelzceļa uzņēmumi.
37. Ungārijas valdība apgalvo, ka saskaņā ar Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktu par būtiskām funkcijām tiek uzskatītas vien tās, kuras ir skaidri minētas minētās direktīvas II pielikumā. Šī punkta otrajā daļā sniegta neizsmeļoša to funkciju definīcija, kuras, kaut arī tās var būt darbības II pielikuma izpratnē vai ar tām saistītas darbības, var veikt arī dzelzceļa uzņēmumi.
38. Ungārijas tiesību akti neļauj satiksmes pārvaldītājam pārdalīt sliežu ceļus, pat ja rodas briesmas vai traucējumi. Tikai VPE kā neatkarīgas iestādes ziņā ir piešķirt sliežu ceļus un iedalīt infrastruktūras jaudu.
39. No vienas puses, viens no satiksmes pārvaldītāja būtiskākajiem uzdevumiem esot izpildīt VPE lēmumus par jaudas iedalīšanu un sliežu ceļu piešķiršanu. Satiksmes pārvaldītājiem šajā jomā neesot lemšanas pilnvaru un viņi nevarot pārraudzīt nedz piešķirtos sliežu ceļus, nedz jaudu. VPE diennakts dežūru ietvaros šī iestāde var saņemt un izskatīt lūgumus piešķirt sliežu ceļus jebkurā diennakts laikā.
40. No otras puses, arī pastāvot briesmām vai pakalpojumu traucējumiem, satiksmes pārvaldītājam tik un tā nebūtu pilnvaru iedalīt jaudu. Šajā gadījumā nolūkā atjaunot normālu satiksmi šis pārvaldītājs spētu rīkoties uzreiz, veicot pasākumus, kas iespējami drīzākā laikā ļautu lietot maksimālu skaitu sliežu ceļu un jaudas, ko ir piešķīrusi VPE.
41. Ja tomēr ir sliežu ceļi, ko nevar no jauna izmantot, neraugoties uz veiktajiem pasākumiem, infrastruktūras pārvaldītājs varētu anulēt kādu sliežu ceļu, un šīs tiesības dažos gadījumos ir paredzētas arī Regulas Nr. 913/2010 14. panta 8. punktā. Ungārijas valdība precizē, ka iespēja anulēt sliežu ceļus satiksmes pārvaldītājam rodas tikai tad, kad kāds ceļa posms pēkšņi ir padarīts nelietojams un kad satiksme jebkurā gadījumā nav iespējama. Tātad runa neesot par diskrecionāru lēmumu aizliegt lietot kādu sliežu ceļu, bet gan par dzelzceļa posma pagaidu slēgšanu drošības apsvērumu dēļ, kamēr VPE šai laikā mēģinātu nodot attiecīgā dzelzceļa uzņēmuma rīcībā kādu citu sliežu ceļu.
42. Pēc Ungārijas valdības domām, normālas vilcienu kustības atjaunošana, kas nozīmē tehniskus un ar dzelzceļa drošību saistītus pasākumus, no vienas puses, un sliežu ceļu iedalīšana, kas jāveic VPE, no otras puses, ir divas dažādas darbības.
43. Ungārijas valdība uzskata, ka satiksmes pārvaldītājam nav nekādas ietekmes uz sliežu ceļu iedalīšanu, jo tā notiek pirms satiksmes kustības uzsākšanas. Infrastruktūras pārvaldītājam ir pienākums noslēgt līgumu par piešķirto sliežu ceļu ar piekļuves tiesību saņēmēju un laist apgrozībā viņa vilcienu atbilstoši piešķirtajam sliežu ceļam, pretējā gadījumā pret infrastruktūras pārvaldītāju tiktu vērstas līgumā paredzētās juridiskās sekas. Tādējādi iepazīšanās ar lēmumiem par jaudas piešķiršanu pēc tam, kad tie jau pieņemti, neesot līdzvērtīga lemšanai par sliežu ceļu piešķiršanu.
44. Ungārijas valdība uzskata, ka satiksmes pārvaldība drīzāk ir piederīga infrastruktūras pārvaldībai, tā ka šīs abas jomas nošķirt ir nereāli un neatbilstīgi to lietojumam praksē. Ciešās attiecības starp satiksmes pārvaldību un infrastruktūras pārvaldību, cita starpā, ir minētas Direktīvā 91/440, kuras 3. pants paredz, ka infrastruktūras pārvaldītāja darbā var ietilpt kontroles un drošības sistēmu pārvaldība.
45. Ungārijas valdība apstrīd, ka infrastruktūras pārvaldītājs savā satiksmes pārvaldītāja kapacitātē varētu gūt konkurences priekšrocības, ciktāl viņš neveic nekādu sliežu ceļu piešķiršanu pat traucējumu vai briesmu gadījumā, kad viņš ar Komisijas minēto informāciju var iepazīties vienīgi tad, kad VPE jau ir pieņēmusi lēmumus par sliežu ceļu iedalīšanu. Tā ir vienisprātis ar Komisiju tai ziņā, ka satiksmes pārvaldītāja rīcībā vienmēr ir jābūt sīkām ziņām par dzelzceļa uzņēmumu piedāvātajiem pakalpojumiem, to apjomu un kustības sarakstiem.
46. Polijas valdība atbalsta Ungārijas valdības argumentus, saskaņā ar kuriem satiksmes pārvaldītāja eventuālā iejaukšanās satiksmes traucējumu vai briesmu gadījumā nenozīmē nekādu jaunu sliežu ceļu iedalīšanu. Runa esot tikai par ad hoc reakciju, uz kuru ir gatava tikai tāda iestāde, kas ikdienā nodrošina dzelzceļa kustības pārvaldību.
47. Polijas valdība tāpat atgādina, ka Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkts prasa tikai sasniegt mērķi ? taisnīgu un nediskriminējošu piekļuvi infrastruktūrai. Šis mērķis esot minēts Direktīvas 2001/14 preambulas 11. apsvērumā. Tātad, pēc Polijas valdības domām, Komisija nav sniegusi nekādus faktiskus vai juridiskus argumentus, kas pierādītu, ka Ungārija šo mērķi nav sasniegusi.
48. Savos apsvērumos par Polijas iestāšanās rakstu Komisija atzīmē, ka, tā kā neatkarības prasība, kura izvirzīta iestādei, kas piešķir sliežu ceļus, Ungārijas tiesību aktos nav ievērota, nav jēgas minēt konkrētus infrastruktūras pārvaldītāja pārkāpumu gadījumus, jo šīs prasības mērķis ir tieši nodrošināt, ka, ieviešot pietiekamas struktūras, parasti ir iespējams sasniegt izvirzīto mērķi.
2) Pirmā iebilduma pārbaude
a) Ievada apsvērumi
49. Ar Direktīvu 91/440 sākotnējā versijā tika uzsākta dzelzceļa pārvadājumu liberalizācija, izveidojot piekļuves tiesības dzelzceļa infrastruktūrai par labu pārvadājumu uzņēmumiem. Šo piekļuves tiesību iedibināšanu dublē infrastruktūras pārvaldības un ar pārvadājumu pakalpojumiem saistīto darbību nošķirtības princips. Tomēr minētais nošķirtības princips attiecās nevis uz struktūrām, bet gan uzdevumiem, konkrētāk, grāmatvedības funkciju. Nošķirtības ieviešana, izveidojot uzbūves ziņā atsevišķas nodaļas vienā un tajā pašā uzņēmumā vai uzticot infrastruktūras pārvaldību atsevišķai iestādei, ir tikai fakultatīva. Līdz ar to netiek apstrīdēts integrēts dalībvalsts modelis.
50. Direktīvai 95/18/EK un Direktīvai 95/19/EK (10), kā arī pirmās dzelzceļa tiesību aktu paketes direktīvām tomēr ir mērķis nodrošināt piekļuves tiesības, paredzot licencēt pārvadājumu uzņēmumus un ieviest noteikumus par jaudas iedalīšanu un maksas iekasēšanu. Lai nodrošinātu nediskriminējošu pieeju, Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkts nostiprina principu, ka iestādei, kurai uzticēts veikt būtiskas funkcijas, jābūt neatkarīgai, un šīs funkcijas ir uzskaitītas minētās direktīvas II pielikumā.
51. Runa ir par licenču izsniegšanu dzelzceļa uzņēmumiem, jaudas iedalīšanu, atsevišķu sliežu ceļu piešķiršanu, pārvadājumu uzņēmumu maksātās maksas noteikšanu, kā arī tās publisko pakalpojumu saistību izpildes uzraudzību, ko prasa dažu pakalpojumu sniegšana. Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkts un Direktīvas 2001/14 4. panta 2. punkts un 14. panta 2. punkts attiecīgi atsaucas uz tīkla piekļuves “iestādes vai uzņēmuma” neatkarību, “maksas iekasēšanas iestādes” neatkarību un jaudas “iedalīšanas iestādes” neatkarību.
52. Minētās būtiskās funkcijas atbilst funkcijām, kuras nekādā gadījumā nedrīkst veikt dzelzceļa pārvadājumu uzņēmums. Tās toties var veikt vai nu pārvaldītājs, ja viņš ir neatkarīgs no jebkāda dzelzceļa uzņēmuma, proti, vēsturiskā pārvadātāja, vai, ja tā nav, tās var veikt kāda “iestāde”. Visus to iestāžu lēmumus, kurām uzticēts veikt būtiskas funkcijas, var pārsūdzēt kādā neatkarīgā regulatīvā iestādē, kas izveidota saskaņā ar Direktīvas 2001/14 30. panta 1. punktu.
53. Būtisko sliežu ceļu iedalīšanas un piešķiršanas funkciju Ungārijā veic VPE, kas ir no dzelzceļa uzņēmumiem neatkarīga iestāde. Savukārt infrastruktūras pārvaldītāji MÁV Zrt. un GySEV Zrt vienlaikus ir arī dzelzceļa uzņēmumi. Pirmā Komisijas iebilduma kodols ir jautājums, vai satiksmes pārvaldība ietilpst infrastruktūras pārvaldības jēdzienā un, ja tas tā ir, tad vai tā ietver arī sliežu ceļu iedalīšanu un piešķiršanu un līdz ar to ir rezervējama no dzelzceļa uzņēmumiem neatkarīgai iestādei. Lai atbildētu uz šiem jautājumiem, ir jānoskaidro, ko īsti nozīmē jēdzieni “būtiska funkcija” un “sliežu ceļš”.
b) Būtiska funkcija un sliežu ceļš
54. Saskaņā ar Direktīvas 91/440 II pielikumu to būtisko funkciju skaitā, kas minētas 6. panta 3. punktā, ietilpst “lēmumu sagatavošana un pieņemšana” saistībā ar licenču izsniegšanu dzelzceļa uzņēmumiem, “lēmumu pieņemšana”, kas attiecas uz sliežu ceļu piešķīrumu, ieskaitot atsevišķu sliežu ceļu “piešķīrumu”, “lēmumu pieņemšana” par infrastruktūras maksām, kā arī tās publisko pakalpojumu saistību izpildes “uzraudzība”, ko prasa dažu pakalpojumu sniegšana. No tā izriet, ka Savienības dzelzceļa tiesību aktos būtiska funkcija nozīmē administratīva vai kvaziadministratīva rakstura darbības, piemēram, lēmumu sagatavošanu un pieņemšanu vai saistību izpildes uzraudzību.
55. Savukārt saskaņā ar Direktīvas 2001/14 II pielikuma 1. punktu minimālais to piekļuves pakalpojumu komplekss, kas infrastruktūras pārvaldītājam jāsniedz dzelzceļa uzņēmumiem, cita starpā, d) apakšpunktā ietver vilcienu kustības kontroli, ieskaitot signalizēšanu, regulēšanu, dispečera pakalpojumus un paziņojumus un informāciju par vilcienu kustību, un e) apakšpunktā – visu pārējo informāciju, kas nepieciešama, lai ieviestu vai sniegtu pakalpojumu, kam iedalīta jauda. Tātad šeit runa ir par pakalpojumu sniegšanu, kas, manuprāt, ietilpst dzelzceļa satiksmes pārvaldības jēdzienā.
56. Saskaņā ar Direktīvas 2001/14 2. panta 1. punktu “sliežu ceļš” nozīmē infrastruktūras jaudu, kas vajadzīga, lai vilciena sastāvs noteiktā laika posmā varētu pārvietoties no vienas vietas uz otru. Tātad sliežu ceļa piešķīrums, iekļaujot to kustības sarakstā vai pieņemot ad hoc lēmumu atbilstīgi Direktīvas 2001/14 23. pantam, dzelzceļa uzņēmuma gadījumā nozīmē tiesības lietot konkrētu infrastruktūras jaudu. Juridiski tas atbilst licences piešķiršanai vai administratīvai vai kvaziadministratīvai atļaujai. Šādu interpretāciju apstiprina arī 13. panta 2. punkts, kas nosaka “tiesības izmantot konkrētu infrastruktūras jaudu [..] sliežu ceļa veidā”.
57. Kā jau visas tiesības, arī tiesības sliežu ceļu formā var īstenot to turētāji, veicot darbības, kas ietilpst minēto tiesību normu piemērošanas jomā. Attiecībā uz sliežu ceļiem īstenošana izpaužas kā attiecīgā posma ekspluatācija attiecīgajā sliežu ceļu izmantošanas brīdī. Jāpiebilst, ka saskaņā ar Direktīvas 2001/14 27. pantu sliežu ceļa izmantošana var nozīmēt arī pienākumu atteikties no tās.
58. Uz šo apsvērumu pamata man šķiet, ka satiksmes pārvaldību veido pakalpojumi, kas ietilpst infrastruktūras pārvaldības jomā. Saskaņā ar Direktīvas 2001/14 2. panta h) punktu infrastruktūras pārvaldība “var ietvert arī infrastruktūras kontroles un drošības sistēmu pārvaldīšanu”.
59. No iepriekš izklāstītajiem apsvērumiem izriet, ka satiksmes pārvaldības darbībās ietilpst nevis ar sliežu ceļu piešķiršanu saistītu lēmumu pieņemšana, bet gan tikai šādu lēmumu izpilde, vai nu izveidojot kustības sarakstus, vai arī piešķirot sliežu ceļus ad hoc. Dzelzceļa kustības pārvaldība nozīmē faktisku darbību, kuras mērķis ir ļaut efektīvi un pilnīgi droši īstenot tiesības lietot jaudu sliežu ceļu formā. Citiem vārdiem sakot, kad tīkla pārvaldītājs dod kādam vilcienam zaļo signālu, šis pasākums nerada tiesības uz sliežu ceļu. Tāpat tīkla pārvaldītāja ieslēgts sarkanais signāls nenozīmē sliežu ceļa atteikumu. Tātad jāizvairās no tiesību esamības un to īstenošanas jēdzienu sajaukšanas, tā kā sistēmas, kas ir ieviestas, lai reglamentētu dažādas satiksmes formas, piešķirot attiecīgas tiesības, atrodas pavisam citā līmenī nekā ikdienišķā šādu tiesību īstenošanas uzraudzība, ko veic kompetentās iestādes, piemēram, policija, dzelzceļa satiksmes vadība vai pārvaldība.
60. No tā izriet, ka satiksmes pārvaldība nenozīmē lēmumu pieņemšanu būtisko funkciju saraksta izpratnē. Tā kā no Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkta izriet, ka dalībvalstis var uzticēt dzelzceļa uzņēmumiem vai jebkurai citai iestādei atbildību par infrastruktūras pārvaldību ārpus būtisko funkciju jomas, tad dzelzceļa uzņēmumiem, piemēram, MÁV Zrt. un GySEV Zrt., var uzticēt satiksmes pārvaldību.
61. Šā secinājuma pamatā ir burtiska un sistēmiska Direktīvas 91/440 un Direktīvas 2001/14 interpretācija. Vēl var piebilst, ka ir grūti iedomāties, ka likumdevējs būtu varējis apzināti no Direktīvas 91/440 II pielikuma izlaist tik svarīgu jautājumu kā satiksmes pārvaldība, ja viņa mērķis bija to iekļaut būtisko funkciju skaitā. Tomēr jāpārbauda, vai Komisijas teleoloģiskie argumenti ir tādi, kas varētu sašķobīt šo secinājumu.
62. Komisija uzskata, ka satiksmes pārvaldītājam jābūt zināmiem lēmumiem par jaudas iedalīšanu, lai varētu pildīt pārvaldības uzdevumus, tā ka, ņemot vērā to, ka saskaņā ar ekspluatācijas nolikumu MÁV Zrt. un GySEV Zrt. ir informēti par ikvienu lēmumu par jaudas piešķiršanu viņu konkurentiem, viņi līdz ar to būtībā piedalās arī jaudas iedalīšanas procesā.
63. Šis arguments nepārliecina. Patiesībā jaudas iedalīšana noris vai nu kā tīkla regulāro pakalpojumu sarakstu izveidošana, vai arī individuālu lēmumu pieņemšana, piešķirot sliežu ceļus ad hoc. Kā vienā, tā otrā gadījumā Direktīva 2001/14 paredz sīki izstrādātus noteikumus, kas uzliek infrastruktūras pārvaldītājam – iedalīšanas iestādei gan procesuālus, gan materiāltiesiskus pienākumus. Nespēju saskatīt piesaukto saikni starp dzelzceļa satiksmes pārvaldībā ietilpstošajām darbībām un iedalīšanas iestādes uzdevumiem, kas aprakstīti Direktīvas 2001/14 III nodaļā.
64. Attiecībā uz to, ka MÁV Zrt. un GySEV Zrt. ir neizbēgami informēti par ikvienu lēmumu par jaudas piešķiršanu viņu konkurentiem, jākonstatē, ka šādi jaudas piešķiršanas lēmumi parasti ir iekļauti regulāro pakalpojumu sarakstā, kas pēc savas dabas ir pieejams trešām personām. Saistībā ar lēmumiem par sliežu ceļu piešķiršanu ad hoc, man šķiet, ka infrastruktūras pārvaldītājs, pat ja viņam nav uzticēta satiksmes pārvaldība, būtu par to jāinformē, ņemot vērā eventuālos uzturēšanas darbus attiecīgajā posmā un nepieciešamību piekļūt pakalpojumiem, piemēram, lai lietotu tīkla atzarojumus un pārmijas.
65. Tātad, pieņemot, ka infrastruktūras pārvaldību, izņemot būtiskās funkcijas, var uzticēt dzelzceļa uzņēmumiem vai jebkurai citai iestādei, Savienības likumdevējs noteikti ir atzinis, ka tad, kad tīkla uzturēšana tiek uzticēta kādam dzelzceļa uzņēmumam, pēdējam ir vajadzīga informācija par jaudas iedalīšanu.
66. Vēl jāpārbauda Komisijas arguments, saskaņā ar kuru satiksmes pārvaldība nozīmē, ka pakalpojumu traucējumu vai briesmu gadījumā satiksmes pārvaldītājs veic pasākumus, kas vajadzīgi normālu satiksmes apstākļu atjaunošanai. Šādā gadījumā satiksmes pārvaldītājam neesot citas izvēles kā atkāpties no iepriekš izveidotā kustības saraksta, lai pārdalītu sliežu ceļus un pieejamo tīkla jaudu. Tas, ka šis pārvaldītājs rīkojas vietējā mērogā, lai atjaunotu satiksmi briesmu vai traucējumu gadījumā, kā uzskata Komisija, nozīmē, ka viņš pieņem lēmumus, kas saistīti ar sliežu ceļu piešķiršanu, un ka viņš šai ziņā var brīvi rīkoties. Kāda sliežu ceļa anulēšana arī esot iejaukšanās, kas ir būtiska funkcija, kura saistīta ar sliežu ceļu piešķiršanu Direktīvas 91/440 II pielikuma izpratnē.
67. Šā argumenta pamatā, šķiet, ir tiesību veidošanās un īstenošanas jēdzienu sajaukšana. Piešķirt tiesības uz konkrētu jaudu sliežu ceļu formā ir būtiska funkcija, kas Ungārijā ekskluzīvi uzticēta VPE. Kā to pierādījusi Ungārijas valdība, tas ir spēkā arī gadījumos, kad tehniskas kļūmes vai negadījuma dēļ ir radušies vilcienu kustības traucējumi, kas minēti Direktīvas 2001/14 29. panta 1. punktā (11). Tieši infrastruktūras pārvaldītājam ir jāveic visi nepieciešamie soļi, lai atjaunotu normālo stāvokli, un šis uzdevums var ietvert arī sliežu ceļu anulēšanu. To pārdale savukārt ir neatkarīgas piešķiršanas iestādes, šai gadījumā, VPE, ziņā.
68. Satiksmes pārvaldībā ietilpst pasākumi, ko veic pārvaldītājs, lai būtu iespējams īstenot tiesības uz jaudu sliežu ceļu formā. Šādus lēmumus nevar pielīdzināt sliežu ceļu iedalīšanai vai pat piešķiršanai. Ja tas tā nebūtu, tad, piemēram, dzelzceļa uzņēmumam, kam ir tiesības uz sliežu ceļu starp pilsētām A un B no plkst. 15 līdz plkst. 16, būtu divi sliežu ceļa piešķīrumi, kur pirmais atbilstu kompetentās iestādes izveidotajam pakalpojumu sarakstam un otrais – brīdim, kad pēc satiksmes pārvaldītāja ierosmes A pilsētas stacijā plkst. 15 tiek dots zaļais signāls. Šāda analīze nevar būt pārliecinoša.
69. Šī iemesla dēļ satiksmes pārvaldītāja lēmumi steidzamos un absolūti nepieciešamos gadījumos anulēt sliežu ceļus ir jāuzskata nevis par sliežu ceļu pārdali, bet gan steidzamu rīcību, kas skar [ar to saistīto funkciju] īstenošanu. Tā kā Direktīvas 2001/14 29. panta 2. punkta pirmā daļa nenosaka iestādi, kas būtu pilnvarota lemt par šādu steidzamu rīcību, pretēji gadījumiem, kas uzskaitīti 1. punktā vai 2. punkta otrajā daļā, nav izslēgts, ka var būt runa par infrastruktūras pārvaldītāju, pat ja ir runa par dzelzceļa uzņēmumu vai policijas vai civilās aizsardzības iestādēm.
70. Šo apsvērumu dēļ ierosinu Tiesai Komisijas pirmo iebildumu noraidīt.
B – Par otro iebildumu saistībā ar maksas iekasēšanas neatkarību
1) Lietas dalībnieku argumenti
71. Komisija apgalvo, ka saskaņā ar Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktu un Direktīvas 2001/14 4. panta 2. punktu iestāde, kas sniedz dzelzceļa pārvadājumu pakalpojumus, nevar pieņemt lēmumu par maksas noteikšanu, jo šāda iestāde var būt pilnvarota tikai iekasēt šo maksu. Saskaņā ar šiem pašiem noteikumiem maksas noteikšana un aprēķini jānodrošina neatkarīgai maksas iekasēšanas iestādei.
72. Komisija uzskata, ka Ungārijas tiesiskais regulējums ir pretrunā šiem abiem noteikumiem, ciktāl Ungārijā detalizētus rēķinus par maksu par infrastruktūras lietošanu sagatavo infrastruktūras pārvaldītāji, MÁV Zrt. un GySEV Zrt., kas ir arī dzelzceļa uzņēmumi.
73. Komisija atzīmē, ka frāze “maksu par infrastruktūras lietošanu nosaka”, kas minēta Direktīvas 2001/14 4. panta 1. punktā, no vienas puses, ir jāsaprot kā vispārēja maksas noteikšana, kas nozīmē katram posmam ekspluatācijas nolikumā nozīmēt maksas summu par kilometru un, no otras puses, konkrētus to summu aprēķinus, kas dažādiem lietotājiem jāmaksā atkarībā no lietotā posma garuma. Saskaņā ar šīs direktīvas 4. panta 2. punktu iespēja, ka kāds infrastruktūras pārvaldītājs, kurš nav neatkarīgs, varētu uzņemties maksas iekasēšanu, ir jāinterpretē šauri, jo runa ir par atkāpi no normas.
74. Komisija uzskata, ka dzelzceļa uzņēmums, kam uzticēts sagatavot detalizētus rēķinus par iekasējamo maksu, no tā gūst konkurences priekšrocības, ciktāl šie rēķini neizbēgami atsaucas uz konkurējošo dzelzceļa uzņēmumu izmantotajiem pakalpojumiem, to apjomu un izmantošanas laiku. Bet Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktā esot skaidri minēts taisnīgas un nediskriminējošas piekļuves princips.
75. Ungārijas valdība apstrīd apgalvojumu, ka infrastruktūras pārvaldītāji pieņem lēmumus par maksas noteikšanu tiktāl, ciktāl viņiem uzticēts sagatavot rēķinus, kas nozīmē maksas iekasēšanu, kas nav būtiska funkcija Direktīvas 91/440 izpratnē, kas būtu veicama neatkarīgā iestādē. Rēķinu sagatavošana esot tikai tehnisks līdzeklis, kas nepieciešams minētās maksas saņemšanai.
76. Ungārijas valdība nošķir maksas veidošanos, tās efektīvo noteikšanu un tās iekasēšanu. Pirmais no šiem jēdzieniem atbilst dažādu maksas iekasēšanas noteikumu izveidei, ko veic dalībvalsts vai infrastruktūras pārvaldītājs. Maksas noteikšana savukārt nozīmē noteikt atšķirīgas atsevišķās maksas, par kurām dzelzceļa uzņēmumam konkrētajā situācijā jānorēķinās atkarībā no tā prasītajiem pakalpojumiem. Uzdevumus, kas saistīti ar maksas veidošanos un noteikšanu, pilda VPE kā neatkarīga Komisijas atzīta iestāde. Maksas iekasēšana esot konkrēta maksāšanas darbība, ar kuru noteiktā maksa tiek samaksāta infrastruktūras pārvaldītājam. Rēķinu sagatavošana esot tikai tehniska VPE aprēķinos balstītās maksas pārveide, un līdz ar to tā nenozīmējot ne maksas veidošanos, ne tās konkrēto noteikšanu, bet gan tikai maksas iekasēšanu.
77. Ungārijas iestādes apšauba apgalvojumu, ka pieeja informācijai, kas iegūta, pateicoties detalizētajiem rēķiniem, varētu radīt konkurences traucējumus, ciktāl infrastruktūras pārvaldītājs reāli neietekmē to, kā tiek noteikta maksa par piekļuvi tīklam. Infrastruktūras pārvaldītājs turklāt noteikti zina šo informāciju arī no citiem avotiem, piemēram, no līguma, kas noslēgts ar dzelzceļa uzņēmumu. Pat ja infrastruktūras pārvaldītājs iepazītos ar informāciju, ko viņš līdz tam nav zinājis, viņš to nekādā gadījumā nevarētu izpaust filiālēm, kas nodrošina dzelzceļa pārvadājumus.
78. Polijas valdība tāpat kā Ungārijas valdība apgalvo, ka rēķinu sagatavošana nenozīmē nedz maksājamās summas noteikšanu, nedz arī jebkādu tādu lēmumu pieņemšanu, kas saistīti ar maksas iekasēšanu saistītiem jautājumiem, bet ir maksas iekasēšanas elements Direktīvas 2001/14 4. panta 2. punkta izpratnē. Faktiski rēķinu sagatavošana esot pakārtota darbība, kuras mērķis ir ar matemātisku darbību palīdzību iegūt rezultātu saskaņā ar iepriekš noteiktām maksas likmēm un atkarībā no iepriekš piešķirtajiem sliežu ceļiem un to lietojuma.
2) Otrā iebilduma pārbaude
79. Vispirms jāatzīmē, ka otrais iebildums ir saistīts ar to pašu problemātiku, kura bija pirmajā iebildumā lietā C‑483/10 Komisija/Spānija par maksas iekasēšanas neatkarību, tomēr apvērstā perspektīvā. Minētajā lietā tātad Komisijas iebildums bija saistīts ar maksas “noteikšanas” jēdziena interpretāciju, ņemot vērā attiecīgo dalībvalsts un infrastruktūras pārvaldītāja pilnvaru robežas (12). Šajā lietā jautājums ir par jēdziena “saņemšana” vai pat “iekasēšana” interpretāciju, kur šo funkciju var veikt arī infrastruktūras pārvaldītājs, kurš nav neatkarīgs no dzelzceļa uzņēmumiem, atšķirībā no “maksas noteikšanas”, kas ir būtiska funkcija. Citiem vārdiem sakot, Tiesai jānosaka, kāds ir būtiskās “maksas noteikšanas” funkcijas minimums saistībā ar operatoriem, kas nav neatkarīgi, turpretim iepriekš minētajā lietā Komisija/Spānija runa bija par to, kāds attiecībā uz valsti ir šīs pašas būtiskās funkcijas maksimums.
80. Šajā ziņā ir jāatgādina, ka saskaņā ar Direktīvas 2001/14 4. panta 1. punktu dalībvalstīm jāizveido maksāšanas “sistēma” un tās var arī paredzēt specifiskus maksas iekasēšanas noteikumus, allaž ievērojot infrastruktūras pārvaldītāja pārvaldības neatkarību. Pēdējam minētajam ir jānosaka maksa par infrastruktūras lietošanu un jāuzņemas tās iekasēšana. Šis uzdevums tātad nav būtiska funkcija, un to tātad var deleģēt operatoriem, kas nav neatkarīgi. Saskaņā ar Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktu dalībvalstis var uzdot dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem vai jebkurai citai iestādei “iekasēt” maksājumus (13).
81. Saskaņā ar Ungārijas valdības viedokli var nošķirt maksas veidošanos, tās efektīvo noteikšanu un tās iekasēšanu. Atzīmēšu, ka Komisija iepriekš minētajā spriedumā lietā Komisija/Spānija uzsver, ka jēdziens “noteikšana” ir atšķirīgs no jēdziena “nomaksa”, kas ir tikai iekasēšanas norises posms un būtu uzskatāms par ietilpstošu jēdzienā “iekasēšana”.
82. Šķiet, ka Direktīva 2001/14 ar darbības vārdu “noteikt” izveido jomu, kas maksas iekasēšanas ziņā atvēlēta infrastruktūras pārvaldītājam. Tās augšējo robežu attiecībā uz valsti veido nepieciešamība pēc rīcības brīvības, iekasējot maksu saskaņā ar valsts paredzētajiem noteikumiem. Tās apakšējā robeža – zem kuras sākas “saņemšanas” vai “iekasēšanas” joma – attiecībā uz operatoriem, kas nav neatkarīgi, atbilst nošķīrumam starp mehānisku aprēķinu uz objektīvu kritēriju un datu pamata un lēmumiem, kas ietver izvēli un vērtējumus, kuri saistīti ar šajos aprēķinos ietilpstošiem faktoriem. Šī pēdējā robeža ir tā, kas pamato nepieciešamību pēc atsevišķas maksas iekasēšanas iestādes gadījumos, kad infrastruktūras pārvaldītājs nav neatkarīgs juridiski, organizatoriski vai lēmumu pieņemšanas ziņā.
83. Saskaņā ar Ungārijas valdības viedokli rēķinu sagatavošana esot tikai tehniska VPE aprēķinos balstītās maksas pārveide un līdz ar to tā nenozīmējot ne maksas veidošanos, ne tās konkrēto noteikšanu, bet gan tikai maksas iekasēšanu (14). Šķiet, ka Komisija nenoliedz rēķinu sagatavošanas mehānisko raksturu, tomēr uzskata, ka iekasēšanas jēdziens kā atkāpe ir interpretējams šauri, tā lai maksas noteikšanā ietilptu arī konkrētais to summu aprēķins, kuras atkarībā no izmantotā posma garuma ir jāmaksā dažādiem lietotājiem.
84. Līdz ar to man šķiet, ka, no Komisijas viedokļa raugoties, izšķirošais elements ir tas, ka dzelzceļa uzņēmums, kam uzdots sagatavot detalizētus rēķinus par maksas iekasēšanu, gūst konkurences priekšrocības, ciktāl tas spēj šādā ceļā piekļūt informācijai par konkurējošo dzelzceļa uzņēmumu izmantotajiem pakalpojumiem, to apjomu un izmantošanas laiku.
85. Nedomāju, ka Komisijas analīze varētu pamatot secinājumu, pie kura tā cenšas nonākt. Man šķiet grūti iedomāties tādu maksas “saņemšanas” vai “iekasēšanas” sistēmu, kurā tas, kam būtu uzdots to apkalpot un kas saskaņā ar Savienības tiesību aktiem var būt dzelzceļa uzņēmums, neiepazītos ar pamatelementiem, kas veido šos rēķinus, kuros paredzētās maksas iekasēšanu viņš nodrošina. Raugoties uz informāciju, kas ir pieejama par iekasēšanu atbildīgajai iestādei, nav izšķirošas atšķirības starp rēķinu sagatavošanu, mehāniski piemērojot aprēķinu formulu datiem, kuri tiek sniegti šai iestādei, un to summu iekasēšanu, kas norādītas kādas trešās personas sagatavotos rēķinos.
86. Turklāt, kā es jau norādīju (skat. iepriekš 64. punktu), infrastruktūras pārvaldītājs noteikti ir lietas kursā par jaudas iedalīšanu. Uz šo ziņu pamata un balstoties uz citām par dzelzceļa pakalpojumiem un iekasējamām summām brīvi pieejamām ziņām, viņš var viegli izdarīt attiecīgus secinājumus par konkurentu sniegtajiem pakalpojumiem (15).
87. Šo apsvērumu dēļ uzskatu, ka Komisijai nav izdevies pierādīt, ka Ungārija saistībā ar rēķinu sagatavošanu nav izpildījusi pienākumus, kuri paredzēti Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktā.
88. Secinu, ka Komisijas otrais iebildums ir noraidāms.
C – Par trešo iebildumu, kas balstīts uz infrastruktūras pārvaldītāja finansiālo līdzsvaru un izmaksu un maksas samazināšanas stimulēšanas pasākumiem
1) Lietas dalībnieku argumenti
89. Komisija pārmet Ungārijai, ka tā pretēji Direktīvas 2001/14 6. panta 1. punkta prasībām nav paredzējusi nosacījumus, kas nodrošinātu infrastruktūras pārvaldītāju finansiālo līdzsvaru. Tā atzīmē ? Likuma par dzelzceļu 28. panta 1. punkts paredz, ka kompetentais ministrs apņemas ar līgumu finansēt par pamatotiem atzītos izdevumus, kas radušies tam dzelzceļa tīkla pārvaldīšanas uzņēmumam, kuram uzticēts pārvaldīt infrastruktūru. Šāda līguma noslēgšana vēl neesot notikusi.
90. Komisija tāpat apgalvo, ka Ungārijas tiesību aktos neesot pasākumu, kas stimulētu samazināt izmaksas un maksu, pretēji Direktīvas 2001/14 6. panta 2. un 3. punkta prasībām. Tā atsaucas uz jau minēto Likuma par dzelzceļu 28. panta 1. punktu, kas paredz, ka tur minētajam līgumam ir jāstimulē infrastruktūras pārvaldītāji samazināt pārvaldīšanas izmaksas, kā arī maksu par piekļuvi tīklam.
91. Ungārijas valdība uz to norāda, ka šobrīd tiekot gatavots līguma projekts Likuma par dzelzceļu 28. panta 1. punkta izpratnē.
92. Replikas rakstā Komisija norāda, ka tā vēl aizvien nav saņēmusi šādu līguma projektu un ka tā līdz ar to nespēj novērtēt, vai šīs jaunās normas atbilst Direktīvas 2001/14 prasībām.
2) Trešā iebilduma pārbaude
93. Attiecībā uz trešo iebildumu, kura pamatā ir infrastruktūras pārvaldītāja finansiālais līdzsvars un izmaksu un maksu samazināšanas stimulēšanas pasākumi, pietiek konstatēt, ka Ungārijas valdība šo iebildumu neapstrīd. Tā aprobežojas tikai ar apgalvojumu, ka tiekot gatavots projekts Likuma par dzelzceļu 28. panta 1. punktā minētajam līgumam, ar kuru kompetentais ministrs apņemas finansēt izdevumus, kas radušies infrastruktūras pārvaldībā, un kuram jāstimulē infrastruktūras pārvaldītāji samazināt pārvaldības izmaksas, kā arī piekļuves maksu.
94. Tātad atbilstoši pastāvīgajai judikatūrai valsts pienākumu neizpilde ir jāizvērtē, aplūkojot situāciju dalībvalstī, kāda tā ir argumentētajā atzinumā noteiktā termiņa beigās (16).
95. Līdz ar to es secinu, ka Komisijas trešais iebildums ir pamatots.
D – Par ceturto iebildumu, kura pamatā ir maksas noteikšana uz tiešo izmaksu pamata
1) Lietas dalībnieku argumenti
96. Komisija savā prasības pieteikumā apgalvo, ka Ungārijas tiesiskais regulējums neatbilst Direktīvas 2001/14 7. panta 3. punktam, jo, neraugoties uz šo noteikumu prasībām, tajā šobrīd neesot nevienas normas, kas garantētu tiešo izmaksu principa piemērošanu.
97. Atbildes rakstā Ungārijas valdība apgalvo, ka VPE ir sagatavojusi Nolikumu Nr. 83/2007 (X.6) GKM‑PM, kas reglamentē maksas noteikšanas metodi, kura stājās spēkā 2010. gada 12. decembrī uz pieciem gadiem, sākot no 2010./2011. finanšu gada.
98. Replikas rakstā Komisija norāda, ka dokuments, ar kuru apstiprināta maksas noteikšanas metode, vēl nav tai nosūtīts, un apgalvo, ka, lasot atbildes rakstu, tai nešķiet, ka šī metode apmierinātu Direktīvas 2001/14 7. panta prasības.
99. Polijas valdība atzīmē, ka Komisija argumentētajā atzinumā norādījusi, ka tiešajām izmaksām, kas minētas Direktīvas 2001/14 7. panta 3. punktā, vajadzētu atbilst 35 % no kopējām infrastruktūras uzturēšanas izmaksām. Polijas valdība uzskata, ka šādam apgalvojumam nav nekāda pamata Direktīvā 2001/14, ciktāl tajā nav definēts jēdziens “tiešās izmaksas, kas radušās, sniedzot vilcienu satiksmes pakalpojumus”, un ciktāl dalībvalstīm ir zināma rīcības brīvība noteikt maksu par piekļuvi infrastruktūrai.
2) Ceturtā iebilduma pārbaude
100. Ja vien ceturtais iebildums jāsaprot kā tāds, kas attiecas tikai uz Direktīvas 2001/14 7. panta 3. punkta pārkāpumu, konstatēt, vai pastāv pienākuma neizpilde šai ziņā, nav īpaši problemātiski, ciktāl 2009. gada 8. oktobra argumentētajā atzinumā noteiktā termiņa beigu dienā Ungārijas tiesību aktos nebija nekādas metodes, saskaņā ar kuru noteikt maksu, pamatojoties uz tiešajām izmaksām, jo tā stājās spēkā 2010. gada 12. decembrī.
101. Līdz ar to es secinu, ka ceturtais Komisijas iebildums ir uzskatāms par pamatotu.
V – Par tiesāšanās izdevumiem
102. Atbilstoši Reglamenta 69. panta 2. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs.
103. Tā kā Komisija ir prasījusi piespriest Ungārijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, šī prasība būs jāapmierina, ja atbilstīgi manam ierosinājumam prasība sakarā ar valsts pienākumu neizpildi lielākajā daļā tiks apmierināta.
104. Atbilstoši Reglamenta 69. panta 4. punkta pirmajai daļai Čehijas Republika, Latvijas Republika un Polijas Republika, kas lūdza atļauju iestāties šai lietā, sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas.
VI – Secinājumi
105. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, es ierosinu Tiesai nospriest šādi:
1) Ungārija nav izpildījusi savus pienākumus, kas paredzēti
– 6. panta 1. punktā Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 26. februāra Direktīvā 2001/14/EK par dzelzceļa infrastruktūras jaudas iedalīšanu un maksas iekasēšanu par dzelzceļa infrastruktūras lietošanu, kas grozīta ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 29. aprīļa Direktīvu 2004/49/EK, jo tā nav veikusi pasākumus, kas garantētu infrastruktūras pārvaldītāja finansiālo līdzsvaru;
– Direktīvas 2001/14, kas grozīta ar Direktīvu 2004/49, 6. panta 2. punktā, jo tā nav ar veicināšanas pasākumiem stimulējusi infrastruktūras pārvaldītājus samazināt infrastruktūras nodrošināšanas izmaksas un piekļuves maksas apmēru; un
– Direktīvas 2001/14, kas grozīta ar Direktīvu 2004/49, 7. panta 3. punktā, jo tā nav sniegusi garantijas, ka maksa, kas saņemta par visiem minimālajiem pakalpojumiem un par piekļuvi pakalpojumu infrastruktūrai, atbilst tiešajām izmaksām, kas radušās, sniedzot vilcienu satiksmes pakalpojumus;
2) pārējā daļā prasību noraidīt;
3) Ungārija atlīdzina tiesāšanās izdevumus;
4) Čehijas Republika, Latvijas Republika un Polijas Republika sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas.