STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 6. září 2012(1)
Věc C‑75/11
Evropská komise
proti
Rakouské republice
„Zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti – Volný pohyb občanů Unie – Volný pohyb služeb – Odvětví dopravy – Směrnice 2004/38/ES – Právo občanů Unie a jejich rodinných příslušníků se volně pohybovat a pobývat na území členských států – Vyloučení zlevněného jízdného za místní veřejnou dopravu pro studenty, jejichž rodiče nepobírají rodinné přídavky podle vnitrostátních právních předpisů“
I – Úvod
1. Mohou členské státy vázat zlevnění jízdného pro studenty na podmínky, které zpravidla nejsou splněny studenty z jiných členských států? V projednávané věci má být nalezena odpověď na tuto otázku.
2. Několik rakouských regionů a příslušné spolkové ministerstvo se dohodlo s provozovateli místní veřejné dopravy na zlevnění jízdného pro studenty. Slevy jsou poskytovány jen studentům, jejichž rodiče pobírají z důvodu daného studia rakouské rodinné přídavky. Tyto přídavky pobírají pouze rodiče žijící v Rakousku.
3. Komise pokládá tuto podmínku pro poskytnutí zlevněného jízdného za diskriminaci, která je neslučitelná s články 18, 20 a 21 SFEU, jakož i s článkem 24 směrnice 2004/38(2) o volném pohybu a pobytu. Studenti pocházející z jiných členských států, kteří studují na rakouských vysokých školách, totiž zpravidla nemohou tyto podmínky splnit.
4. Rakousko se v zásadě hájí tvrzením, že slevy pouze doplňují rodinné přídavky, a jejich poskytování je tudíž v souladu s nařízením č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení(3). Studenti z jiných členských států jsou podle jeho názoru rovněž podporováni svými domovskými členskými státy, a proto je nelze srovnávat s tuzemskými studenty. A konečně se domnívá, že čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 připouští, aby byli z poskytování podpory při studiu vyloučeni studenti z jiných členských států.
II – Právní rámec
A – Směrnice 2004/38
5. Článek 3 odst. 1 směrnice 2004/38 vymezuje oblast působnosti této směrnice:
„Tato směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, […]“
6. Podle čl. 7 odst. 1 písm. c) směrnice 2004/38 mají všichni občané Unie „právo pobytu na území jiného členského státu po dobu delší než tři měsíce, pokud:
[…]
c) – jsou zapsáni u soukromého či veřejného subjektu, akreditovaného nebo financovaného hostitelským členským státem v souladu s jeho právními předpisy nebo správní praxí z prvotního důvodu studia, včetně odborné přípravy, a
– jsou účastníky zdravotního pojištění, kterým jsou v hostitelském členském státě kryta všechna rizika, a prohlášením nebo jiným podobným prostředkem podle své volby ujistí příslušný vnitrostátní orgán, že mají dostatečné prostředky pro sebe a své rodinné příslušníky, aby se po dobu jejich pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu, […]“
7. Článek 24 směrnice 2004/38 upravuje rovné zacházení občanů Unie, kteří pobývají na území jiných členských států:
„(1) S výhradou zvláštních ustanovení výslovně uvedených ve Smlouvě a v sekundárních právních předpisech požívají všichni občané Unie, kteří pobývají na základě této směrnice na území hostitelského členského státu, v oblasti působnosti Smlouvy stejného zacházení jako státní příslušníci tohoto členského státu. […]
(2) Odchylně od odstavce 1 není hostitelský členský stát povinen přiznat nárok na sociální pomoc v prvních třech měsících pobytu nebo případně během delšího období stanoveného v čl. 14 odst. 4 písm. b), ani není povinen přiznat před nabytím práva trvalého pobytu vyživovací podporu při studiu, včetně odborné přípravy, jíž se rozumí stipendia nebo půjčky na studium osobám jiným než zaměstnaným osobám, osobám samostatně výdělečně činným, osobám ponechávajícím si takové postavení a jejich rodinným příslušníkům.“
B – Nařízení č. 1408/71
8. Nařízení č. 1408/71 se podle svého čl. 4 odst. 1 písm. h) vztahuje na rodinné dávky.
9. Rodinné dávky jsou definovány v čl. 1 písm. u) bodě i) takto:
„Veškeré věcné i peněžité dávky určené k pokrytí rodinných výdajů podle právních předpisů uvedených v čl. 4 odst. 1 písm. h), […]“
10. Článek 13 odst. 1 věta první nařízení č. 1408/71 stanoví, že osoby, na které se nařízení vztahuje, podléhají právním předpisům pouze jednoho členského státu.
11. Článek 73 nařízení č. 1408/71 upravuje poskytování rodinných dávek pro rodinné příslušníky, kteří žijí v jiných členských státech:
„Zaměstnaná osoba nebo osoba samostatně výdělečně činná podléhající právním předpisům členského státu má nárok pro své rodinné příslušníky, kteří mají bydliště v jiném členském státě, na rodinné dávky stanovené právními předpisy prvního členského státu, jako by měli bydliště na jeho území, není-li v příloze VI stanoveno jinak.“
12. Příloha VI nařízení č. 1408/71 neobsahuje žádné ustanovení, které by bylo relevantní v projednávané věci.
III – Skutkový stav, postup před zahájením soudního řízení a návrhová žádání
13. Toto řízení o nesplnění povinnosti se týká zlevněného jízdného pro studenty, které bylo dohodnuto na základě soukromoprávních smluv uzavíraných příslušným rakouským spolkovým ministerstvem s regionálními orgány (spolkových zemí či obcí) a dotčenými provozovateli veřejné dopravy. Tyto v závislosti na příslušné spolkové zemi vedou k různým a různě zvýhodněným cenám jízdného pro studenty.
14. Pokud se příslušné spolkové ministerstvo podílí na uzavření takové smlouvy, usiluje o to, aby bylo zlevněné jízdné vázáno na podmínku pobírání rakouských rodinných přídavků podle Familienlastenausgleichsgesetz 1967 (zákon o pokrytí rodinných výdajů z roku 1967). Tato dávka není vyplácena přímo studentům, nýbrž jejich rodičům, kteří vůči nim mají zaopatřovací a vyživovací povinnost, pokud jsou zapojeni do rakouského systému sociálního zabezpečení. Rakousko uvádí, že taková vázanost zlevnění jízdného na podmínku pobírání rodinných přídavků je stanovena ve spolkových zemích Vídeň, Horní Rakousko, Burgenland a Štýrsko, jakož i ve městě Innsbruck.
15. Komise v tom spatřovala nepřípustnou diskriminaci studentů pocházejících z jiných členských států a v roce 2009 vyzvala Rakousko podle článku 258 SFEU k podání vyjádření. Dne 28. ledna 2010 pokračovala v řízení odůvodněným stanoviskem, v němž stanovila poslední lhůtu v délce dvou měsíců k ukončení vytýkaného porušení.
16. Vzhledem k tomu, že odpovědi Rakouska Komisi neuspokojily, podala dne 21. února 2011 projednávanou žalobu.
17. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
– určil, že Rakouská republika tím, že zlevnění jízdného v prostředcích veřejné dopravy poskytuje v zásadě pouze studentům, pro které jsou poskytovány rakouské rodinné přídavky, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 18 SFEU ve spojení s články 20 a 21 SFEU, jakož i z článku 24 směrnice 2004/38;
– uložil Rakouské republice náhradu nákladů řízení.
18. Rakouská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
– žalobu zamítl;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
19. Účastnící řízení poskytli v této věci svá vyjádření v rámci písemné části řízení.
IV – Právní posouzení
20. Přezkumu otázky, zda dochází k diskriminaci (k tomu viz oddíl C), musí předcházet upřesnění předmětu žaloby (k tomu viz oddíl A) a upřesnění zákazů diskriminace, které je třeba použít (k tomu viz oddíl B).
A – K předmětu žaloby
21. Komise ve své žalobě obecně vytýká, že Rakousko poskytuje zlevnění jízdného v prostředcích veřejné dopravy v zásadě pouze studentům, pro které jsou poskytovány rakouské rodinné přídavky.
22. Z odůvodnění žaloby však vyplývá, že jde pouze o spolkové země Vídeň, Horní Rakousko, Burgenland a Štýrsko, jakož i o město Innsbruck. V Dolním Rakousku není situace jasná – tj. není dostatečně objasněna – a v ostatních regionech neexistují žádné slevy jízdného, které by byly vázány na rodinné přídavky.
23. Rakousko sice namítá, že nyní již zlevnění není vázáno na takovou podmínku ani v Insbrucku, nicméně v rozhodném okamžiku, tj. v době uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, bylo vytýkané zlevnění ještě platné.
24. Komise kromě toho nevytýká, že zlevnění jízdného je odpíráno studentům ze třetích zemí nebo ostatním rakouským studentům. Zaměřuje se pouze na situaci studentů, jejichž rodiče nedostávají rakouské rodinné přídavky, protože žijí v jiném členském státě.
25. Předmětem řízení je tedy pouze skutečnost, že studující občané Unie, jejichž rodiče nedostávají rakouské rodinné přídavky, protože žijí v jiném členském státě, nedostávají ve spolkových zemích Vídeň, Horní Rakousko, Burgenland a Štýrsko a ve městě Innsbruck stejná zlevnění jízdného, jaká dostávají studenti, pro které jsou poskytovány rakouské rodinné přídavky.
B – K použitelným zákazům diskriminace
26. Nejprve je třeba objasnit, zda jsou zákazy diskriminace, kterých se Komise dovolává, skutečně použitelné.
27. Komise svou žalobu opírá o obecný zákaz diskriminace zakotvený v článku 18 SFEU ve spojení s volným pohybem občanů Unie podle článku 20 a článku 21 SFEU, jakož i o článek 24 směrnice 2004/38 o volném pohybu a pobytu osob.
28. Použitelnost obecného zákazu diskriminace podle článku 18 SFEU předpokládá, že studenti z jiných členských států, kteří v Rakousku využívají místní veřejnou dopravu, spadají na základě využití své svobody pohybu jako občané Unie podle článku 21 SFEU do oblasti působnosti unijního práva.
29. Uplatnění zákazu diskriminace ve spojení s obecnou svobodou pohybu občanů Unie na selektivní zlevnění jízdného by však mohla bránit skutečnost, že toto rakouské opatření se týká využívání služeb poskytovaných v oblasti dopravy. Je totiž sporné, zda lze obecnou svobodu pohybu občanů Unie uplatňovat vedle svobody pohybu služeb (k tomu viz níže bod 1). Pro opatření týkající se dopravy navíc platí zvláštní ustanovení Smlouvy obsažená v hlavě týkající se dopravy. Je tudíž třeba přezkoumat, zda by uplatnění obecné svobody pohybu vedlo k obcházení těchto zvláštních ustanovení (k tomu viz níže bod 2). Nakonec je třeba krátce pojednat o vztahu mezi obecným zákazem diskriminace a článkem 24 směrnice 2004/38 (k tomu viz níže bod 3).
1. K volnému pohybu služeb
30. V některých starších rozsudcích Soudní dvůr bez bližšího odůvodnění rozhodl, že určitá opatření porušují jak zvláštní základní svobodu, tak i obecný zákaz diskriminace(4). Mezitím však Soudní dvůr tuto judikaturu správně upřesnil v tom smyslu, že článek 18 SFEU, který stanoví obecnou zásadu zákazu jakékoli diskriminace na základě státní příslušnosti, se použije autonomně pouze v situacích upravených právem Unie, pro něž Smlouva nestanoví zvláštní pravidla zákazu diskriminace(5). Pokud se použije svoboda pohybu služeb, nepoužije se tedy článek 18 SFEU(6).
31. Toto musí v zásadě platit i tehdy, jestliže je uplatňován obecný zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti ve spojení s obecnou svobodou volného pohybu občanů Unie podle článku 21 SFEU. Soudní dvůr se sice vyjádřil ke vztahu mezi touto svobodou volného pohybu a speciálnějšími základními svobodami trochu opatrněji, když opakovaně konstatoval, že není nezbytné, aby rozhodoval o výkladu článku 21 SFEU(7). Tento přístup však rovněž vyjadřuje myšlenku speciálnosti zvláštních základních svobod.
32. Nic jiného nelze odvodit ani z judikatury týkající se vztahu mezi svobodou volného pohybu kapitálu a ostatními základními svobodami. V této oblasti Soudní dvůr rozhodl, že není nezbytné, aby rozhodoval o volném pohybu kapitálu, jestliže již konstatoval, že opatření porušuje volný pohyb pracovníků, svobodu usazování a volný pohyb občanů Unie(8). V těchto případech musela být obecná svoboda volného pohybu osob uplatněna vedle obou uvedených dalších základních svobod, jelikož dotčeny byly i osoby, které do dotčeného státu neodešli za účelem výkonu hospodářské činnosti(9). To však neznamenalo upuštění od myšlenky speciality. Vymezení volného pohybu kapitálu vůči ostatním svobodám se zakládá spíše na předmětu předmětného vnitrostátního opatření(10). Když Soudní dvůr nepřezkoumal volný pohyb kapitálu, avšak uplatnil volný pohyb občanů Unie, byl tedy v zásadě dotčen spíše volný pohyb osob než kapitálová investice.
33. Obecný zákaz diskriminace zakotvený v článku 18 SFEU tedy nelze uplatnit ve spojení s obecnou svobodou volného pohybu osob podle článku 21 SFEU, pokud zlevnění jízdného v místní veřejné dopravě spadá do oblasti působnosti volného pohybu služeb.
34. Je tedy třeba přezkoumat, zda se uplatní volný pohyb služeb podle článku 56 SFEU. Podle ustálené judikatury přiznává toto ustanovení práva nejen poskytovatelům služeb, nýbrž i jejich příjemcům(11). Občané Unie, kteří se přemisťují do jiných členských států, tedy nesmí být diskriminováni na základě své státní příslušnosti, pokud jde o ceny služeb(12).
35. Svoboda pohybu služeb však neplatí pro státního příslušníka členského státu, který umístí své hlavní bydliště na území jiného členského státu s cílem stát se v něm poskytovatelem či příjemcem služeb na dobu neurčitou(13). Soudní dvůr se přitom opíral o úvahu, že článek 56 SFEU se nepoužije na činnost bez jakéhokoli zahraničního prvku(14).
36. Studenti se zpravidla přemisťují do jiného členského státu na delší dobu. Doba pobytu za studijními účely sice není neurčitá, nýbrž omezená na předpokládanou dobu studia, u výměnných programů je to dokonce ještě přísnější. Je otázkou, zda se v tomto případě jedná o dostatečný zahraniční prvek z hlediska využívání volného pohybu služeb.
37. V projednávané věci je však rozlišováno právě podle toho, zda rodiče studenta pobírají rakouské rodinné dávky, což vede k rozlišování podle toho, zda žijí v tuzemsku či v zahraničí. Právní úprava, která může být příčinou nepřímé diskriminace, tedy implikuje existenci zahraničního prvku. V tomto ohledu je projednávaná věc srovnatelná s rozsudky týkajícími se daňového zohlednění nákladů magisterského studijního programu(15) nebo školného(16) ve státech původu, ve kterých byl uplatněn volný pohyb služeb.
38. V projednávané věci se tedy v zásadě uplatní svoboda volného pohybu služeb a přezkum obecného zákazu diskriminace ve spojení se svobodou volného pohybu občanů Unie je vyloučen.
2. K dopravní politice
39. V projednávané věci se nicméně jedná o přístup k dopravním službám. Podle čl. 58 odst. 1 SFEU je volný pohyb služeb v oblasti dopravy upraven ustanoveními hlavy o dopravě. To podle ustálené judikatury znamená, že se volný pohyb služeb neuplatní(17). Jeho zásady musejí být naopak dosaženy uskutečňováním společné dopravní politiky(18).
40. Všechny druhy dopravy však podle ustálené judikatury podléhají obecným ustanovením Smlouvy(19) a zejména jiným základním svobodám, než svobodě volného pohybu služeb(20). Proto musí platit i obecný zákaz diskriminace ve spojení s volným pohybem občanů Unie.
41. To neodporuje úvahám týkajícím se speciálnosti volného pohybu služeb. Tato speciálnost se uplatní jen za předpokladu, že platí svoboda volného pohybu služeb. Pokud neplatí, nemůže ani bránit použití jiných ustanovení. To by totiž vedlo k tomu, že by občanům Unie byla v oblasti dopravy odpírána ochrana občanství Unie, přestože Smlouva nestanoví žádnou výjimku z této ochrany a ochrana volného pohybu služeb, která je v zásadě speciálnější, by se vůbec neuplatnila.
42. Ani případ Neukirchinger nebrání přezkumu obecného zákazu diskriminace ve spojení s obecnou svobodou volného pohybu osob, přestože Soudní dvůr v něm obecnou svobodu volného pohybu osob nezkoumal. V rámci konstatování, že let horkovzdušným balónem spadá do oblasti působnosti unijního práva, naopak nespojoval s pobytem v jiném členském státě – tedy s volným pohybem poskytovatele služby – nýbrž s příslušnými opatřeními přijatými v oblasti dopravy(21). To si však lze vysvětlovat tím, že pobyt v jiném členském státě má ve srovnání s poskytnutím dopravní služby v tomto státě pouze podružný význam. Poskytování a využívání dopravních služeb jsou srovnatelné pouze omezeně.
43. V projednávané věci tedy může volný pohyb občanů Unie vést k použití unijního práva, přestože předmětná rakouská opatření se týkají přístupu k dopravním službám.
3. K čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38 o volném pohybu a pobytu osob
44. Článek 24 odst. 1 směrnice 2004/38 o volném pohybu a pobytu osob v konečném důsledku nebrání uplatnění obecného zákazu diskriminace zakotveného v článku 18 SFEU ve spojení se svobodu pohybu občanů Unie zakotvenou v článku 21 SFEU, nýbrž konkretizuje jeho právní účinky(22). Proto jsem již vycházela z předpokladu, že zákazy diskriminace zakotvené v článku 18 SFEU a v čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38 je třeba uplatnit současně(23).
C – K přezkumu diskriminace
45. Komise uvádí, že zlevnění jízdného v závislosti na poskytování rakouských rodinných přídavků nepřímo diskriminuje studenty z jiných členských států.
1. K obecnému zákazu diskriminace podle článku 18 SFEU
46. Jak Komise naznala, Soudní dvůr již v rozsudku Bressol uvedl, že studenti se mohou dovolávat práva přiznaného články 18 a 21 SFEU volně se pohybovat a pobývat na území členského státu, aniž by byli přímo či nepřímo diskriminováni na základě své státní příslušnosti(24).
47. Podle názoru Komise Rakousko nepřímo diskriminuje studenty z jiných členských států. Vnitrostátní opatření musí být považováno za nepřímo diskriminační, pokud se může svou samotnou povahou dotknout více státních příslušníků jiných členských států než tuzemských příslušníků a pokud existuje riziko, že v důsledku toho znevýhodní zejména příslušníky jiných členských států, s výjimkou případu, kdy by bylo objektivně odůvodněné a přiměřené sledovanému cíli(25).
48. Rodiče rakouských studentů zpravidla pobírají rakouské rodinné přídavky, zatímco rodiče zahraničních studentů obvykle nikoli. V tom spočívá nepřímá diskriminace na základě státní příslušnosti.
49. Rakousko namítá, že u zlevnění jízdného se zaprvé jedná o rodinnou dávku podle nařízení č. 1408/71 (k tomu viz níže bod a) a zadruhé, že situace studentů, kteří přicházejí ze zahraniční, se odlišuje od situace tuzemských studentů (k tomu viz níže bod b). A konečně zatřetí, čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38 o volném pohybu a pobytu osob podle názoru Rakouska připouští, aby byla zlevnění jízdného vázána na rodinné přídavky (k tomu viz níže bod c). Tyto námitky by mohly odůvodnit uvedenou diskriminaci.
a) Ke klasifikaci jako rodinné dávky
50. Diskuze účastníků řízení týkající se klasifikace zvýhodnění jízdného jako rodinné dávky se vztahuje jak na nařízení č. 1408/71, tak i na nařízení (ES) č. 883/2004(26), které je nahrazuje.
51. V tomto ohledu je nejprve třeba objasnit, že z hlediska této argumentace má význam pouze nařízení č. 1408/71. Nařízení č. 883/2004 platí podle jeho čl. 91 odst. 2 teprve ode dne vstupu prováděcího nařízení (ES) č. 987/2009(27) v platnost, tj. od 1. května 2010. Rozhodným dnem pro přezkum žaloby je ovšem uplynutí lhůty, kterou Komise stanovila ve svém odůvodněném stanovisku, a sice 28. březen 2010.
52. Tuto rakouskou argumentaci chápu v tom smyslu, že ustanovení o příslušnosti obsažená v nařízení č. 1408/71 by měla stanovovat také to, kterým studentům je třeba poskytnout zlevněné jízdné. Toto nařízení totiž určuje, jaké právo má být použito na osoby, na něž se vztahuje. Podle čl. 13 odst. 1 věty první jsou zpravidla použitelné pouze právní předpisy jediného členského státu. Členské státy, jejichž právní předpisy nejsou použitelné, nemají podle nařízení povinnost předmětné dávky přiznat(28)
53. Skutečnost, že vnitrostátní opatření může být v souladu s nařízením č. 1408/71, totiž nevede k tomu, že se na toto opatření nevztahují ustanovení SFEU(29). Otázka, zda je zlevnění jízdného rodinnou dávkou ve smyslu nařízení č. 1408/71, tak může mít pro přezkum zákazů diskriminace význam nanejvýš nepřímo. V této souvislosti může záležet na argumentech svědčících o existenci rodinného přídavku.
54. Jádro rakouské argumentace spočívá v tom, že zákonodárce Unie rozdělením příslušností v rámci nařízení č. 1408/71 rozdělil pokrytí výdajů na podporu rodin spravedlivě mezi členské státy. Z tohoto důvodu nemá Rakousko povinnost pokrývat výdaje studentů pocházejících z jiných členských států. Zlevněné jízdné je součástí dávek, jejichž účelem je odlehčení rodinných výdajů, neboť zvýhodnění studenti jsou ještě podporování svými rodiči. Na základě zlevnění jízdného by rodiče mohli tuto podporu omezit. Zlevnění tedy doplňuje vlastní rodinné přídavky, jejichž cílem je rovněž pomoct rodičům při podporování studentů.
55. Skutečnost, že určitá dávka může nepřímo pomoci rodinám odlehčit výdaje, však nemůže stačit k odůvodnění nepřímé diskriminace na základě státní příslušnosti. Musí být alespoň zajištěno, aby tyto dávky dostaly všechny rodiny, které mají na rodinné dávky nárok v souladu s rozdělením příslušností podle nařízení č. 1408/71. Tak tomu u zlevněného jízdného není.
56. Není ani zřejmé, že by byly zlevněním jízdného skutečně nepřímo odlehčeny výdaje všech rodin, které dostávají rodinné dávky pro studenty studující na rakouských univerzitách. I kdybychom vycházeli z toho, že na území celého Rakouska bylo dohodnuto zlevnění jízdného, je sporné, zda jsou všem studentům nabízena vhodná spojení místní veřejné dopravy. Ti, kteří jsou odkázáni na jiné dopravní prostředky, nemají z odlehčení výdajů prospěch. Jasné není ani to, zda jsou zlevněným jízdným odlehčeny výdaje všech dotčených rodin srovnatelnou měrou.
57. Zvolené kritérium vymezení ale především fakticky znevýhodňuje studenty, kteří vykonávají svobodu studovat v jiných členských státech zaručenou na základě občanství Unie. Rodinné dávky by měly být v rámci příslušnosti Rakouska podle článku 73 nařízení č. 1408/71 v zásadě přiznány i rodinám podporujícím studenty, kteří nestudují v Rakousku. To je ale v případě zlevněného jízdného vyloučeno. Rakouští studenti, kteří odchází do zahraničí a jejich rodiny by tak byly znevýhodněny ve srovnání s těmi, kteří zůstávají v tuzemsku.
58. Skutečnost, že zlevněné jízdné poskytnuté za účelem odlehčení výdajů rodin ve smyslu nařízení č. 1408/71, které je spjato s rodinnými dávkami, není dostupné pro všechny rodiny, které na ně mají v zásadě nárok, se nakonec ukazuje i na příkladě studentů pocházejících z jiných členských států. Tito studenti, resp. jejich rodiče, prakticky nemohou v případě studia v Rakousku využít odlehčení výdajů, i kdyby rovněž jejich domovské členské státy zvolily tuto formu rodinných dávek.
59. Vazba zlevněného jízdného na rodinné přídavky má tudíž formální povahu. Nemůže vést k uznání zlevnění jako rodinné dávky, která má být poskytnuta výhradně v rámci příslušností podle nařízení č. 1408/71.
60. Znevýhodnění studentů, jejichž rodiče nedostávají rakouské rodinné přídavky, protože žijí v jiném členském státě, je kromě toho nepřiměřené vůči odlehčení výdajů rodin v podobě tak málo účelné dávky. Také proto nemůže odůvodnit nepřímou diskriminaci těchto studentů.
b) Ke srovnatelnosti
61. Rakousko se kromě toho domnívá, že za účelem prokázání diskriminace na základě státní příslušnosti Komise musí vzít v úvahu i podporu při studiu a daňové zohlednění studujících dětí v jiných členských státech. Některé členské státy podle něj poskytují podstatně velkorysejší podporu než Rakousko, kterou studenti mohou využít i při studiu v Rakousku. Nelze proto vyloučit, že studenti z jiných členských států jsou v lepší finanční situaci, pokud jde o pokrytí nákladů na živobytí v Rakousku, včetně nákladů na dopravu, než rakouští studenti.
62. Pokud tento argument směřuje k chudobě studentů, resp. jejich rodin, pak není opodstatněný. Předpokladem zlevnění jízdného a rakouských rodinných přídavků, které jsou s ním spjaty, totiž podle informací uvedených Rakouskem v zásadě není chudoba. Nárok na rodinné přídavky sice zaniká, pokud studenti mají vlastní příjem přesahující určitou hranici, ale chudoba rodiny není při poskytování rodinných přídavků a zlevněného jízdného zkoumána(30).
63. Pokud by šlo o vyloučení dvojího zvýhodnění zahraničních studentů, bylo by zvolené kritérium v každém případě nevhodné. Rakousko totiž při poskytování slev nerozlišuje podle toho, jaké dávky studenti pocházející z jiných členských států pobírají.
64. Vazba zlevněného jízdného na rakouské rodinné přídavky tedy nemůže být odůvodněna tím, že studenti pocházející z jiných členských států možná pobírají velkorysejší podporu ze svého domovského státu.
c) K čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 o volném pohybu a pobytu osob
65. Rakousko se nakonec odvolává na čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38. Podle tohoto ustanovení nezakládá rovné zacházení se studenty z jiných členských států v hostitelském členském státě před nabytím práva trvalého pobytu nárok vyživovací podporu při studiu v podobě stipendia nebo půjčky na studium.
66. Rakousko uvádí, že zlevnění jízdného představuje podporu při studiu ve smyslu čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38, protože je dávkou poskytovanou studentům. Zlevnění by podle jeho názoru mělo být klasifikováno jako stipendium, neboť nemusí být vráceno zpět.
67. Tomuto přístupu se musí nechat, že úvahy zákonodárce, z nichž vychází čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38, mohou nezávisle na tom, zda jsou splněny předpoklady pro použití čl. 24 odst. 1(31), odůvodnit i nerovné zacházení ve smyslu článku 18 SFEU(32).
68. A bylo by možné si představit, že pojem „vyživovací podpora při studiu“ je třeba chápat široce v tom smyslu, že zahrnuje jakékoli dávky poskytované studentům. Jak však správně zdůrazňuje Komise, zákonodárce se při přijetí čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 rozhodl připustit odchylku od práva na rovné zacházení podle čl. 24 odst. 1 jen v případě vyživovací podpory při studiu v podobě stipendia nebo půjčky na studium. Totéž musí platit i v případě, že se při použití článku 18 SFEU bere v úvahu čl. 24 odst. 2.
69. Neexistuje ani žádný důvod vykládat čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 široce. Ba naopak, toto ustanovení umožňuje omezit právo na rovné zacházení zakotvené v článku 18 SFEU, v čl. 21 odst. 2 Listiny základních práv a v čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38. Každou odchylku je proto třeba vykládat úzce.
70. Bylo by však nad rámec pojmu „stipendium“, pokud by do něj byla zahrnuta i zlevnění jízdného. Skutečnost, že čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 zmiňuje stipendium v přímé souvislosti s půjčkou na studium, ukazuje, že zákonodárce sem nechtěl zahrnout jakékoli dávky poskytované studentům, nýbrž dávky určitého rozsahu, jejichž cílem je pokrýt výdaje spojené s univerzitním vzděláním. Z judikatury navíc vyplývá, že podporu týkající se školného nelze pokládat za vyživovací podporu při studiu ve smyslu čl. 24 odst. 2. Neboť pro posledně uvedenou podporu platí obecný zákaz diskriminace nezávisle na dosavadní délce pobytu(33). Pojem stipendia je proto třeba vykládat úzce a nelze do něj zahrnovat i zlevnění jízdného.
71. Je třeba též poznamenat, že přístup ke zlevněnému jízdnému nezávisí podle rakouských právních předpisů na tom, zda dotčení studenti získali právo trvalého pobytu. Není ani vyloučeno, že studenti, kteří by měli nárok na vyživovací podporu při studiu, nevyužijí zlevněného jízdného.
d) K nezbytnému stupni integrace v hostitelském členském státě
72. Pro úplnost bych ještě ráda krátce zmínila možný argument obhajoby, který však Rakousko neuvedlo, a Soudní dvůr by se jím proto neměl zabývat.
73. Soudní dvůr uznal, že existence určité vazby mezi společností dotčeného členského státu a příjemcem určité dávky mohou představovat objektivní hlediska obecného zájmu, která mohou odůvodnit to, že podmínkami přiznání takové dávky může být dotčena svoboda pohybu občanů Unie(34).
74. Toto kritérium se zakládá na úvaze, že členské státy jsou sice vyzvány, aby při organizaci a uplatňování svých systémů sociální péče prokazovaly určitou finanční solidaritu se státními příslušníky jiných členských států, ale každý členský stát může dbát na to, aby se přidělování příspěvků k pokrytí životních nákladů studentů z jiných členských států nestalo nepřiměřenou zátěží, která by mohla mít dopad na celkovou úroveň příspěvků, které tento stát může přiznat(35).
75. Je však třeba respektovat i podmínku proporcionality. Opatření je přiměřené, pokud je způsobilé dosáhnout cíle, který sleduje, a přitom nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné(36). Zejména podmínky trvalého bydliště a místa obvyklého pobytu musejí být přiměřené ve vztahu k cílům sledovaným danou vnitrostátní právní úpravou dotčenou(37).
76. Nezbytný stupeň integrace proto nelze určit jednotně pro všechny dávky, nýbrž je třeba rozlišovat s ohledem na rozsah dávek. Zatímco je přiměřené předpokládat v případě stipendia na životní náklady studentů pobyt v délce pěti let(38), lze připustit jen méně přísné podmínky, pokud jde o poskytnutí bezplatné dálniční známky postiženým osobám. Soudní dvůr v tomto ohledu zdůraznil přiměřenost právní úpravy, která vyhrazuje bezplatné vydání roční silniční známky postiženým osobám, které mají bez jakékoli minimální délky pobytu své trvalé bydliště nebo obvyklý pobyt na území dotyčného členského státu, přičemž mezi ně zahrnuje i postižené osoby, které do tohoto státu pravidelně cestují z profesních nebo osobních důvodů(39).
77. Pro projednávanou věc je z toho třeba vyvodit závěr, že již integrace prokázaná zápisem na rakouské univerzitě musí stačit k tomu, aby byl studentům přiznán nárok na rovné zacházení, pokud jde o poskytnutí zlevněného jízdného v místní veřejné dopravě. Tento závěr potvrzuje ostatně i výklad čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 o volnému pohybu a pobytu osob, podle něhož není předpokladem přístupu ke zlevněnému jízdnému pro studenty právo na trvalý pobyt(40).
78. Na otázku, zda mohou být z takto zlevněného jízdného vyloučeni studenti, kteří navštěvují určitý členský stát jen občas, např. za účelem turismu nebo v rámci exkurze, není v projednávané věci třeba odpovídat.
e) Dílčí závěr
79. Sporná vazba zlevněného jízdného na poskytování rodinných dávek je tedy v rozporu s článkem 18 SFEU.
2. K článku 24 směrnice 2004/38 o volném pohybu a pobytu osob
80. Úvahy uvedené k článku 18 SFEU platí v zásadě i pro čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38. Podle tohoto ustanovení požívají, s výhradou zvláštních ustanovení výslovně uvedených ve Smlouvě a v sekundárních právních předpisech, všichni občané Unie, kteří pobývají na základě této směrnice na území hostitelského členského státu, v oblasti působnosti Smlouvy stejného zacházení jako státní příslušníci tohoto členského státu.
81. Podle čl. 7 odst. 1 písm. c) směrnice mají studenti právo pobytu, pokud mají zdravotní pojištění a dostatečné finanční prostředky na živobytí. Za předpokladu splnění těchto podmínek studenti pobývají na základě této směrnice na území Rakouska a podle čl. 24 odst. 1 mají právo na stejné zacházení jako státní příslušníci tohoto členského státu.
82. Přesto jim je odpíráno zlevněné jízdné, pokud jejich rodiče nepobírají rakouské rodinné přídavky. V souladu s předchozími úvahami v tom spočívá nepřímá diskriminace na základě státní příslušnosti, kterou nelze odůvodnit ani podle čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38.
83. Dochází tím tedy i k porušení čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38.
V – K nákladům řízení
84. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Komise sice měla se svým odůvodněním ve velkém rozsahu úspěch, nicméně její žalobní návrh byl formulován mnohem šířeji než toto odůvodnění. Z tohoto důvodu by oba účastníci řízení měli nést vlastní náklady.
VI – Závěry
85. Navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:
„1. Rakouská republika tím, že studující občané Unie, jejichž rodiče nedostávají rakouské rodinné přídavky, neboť žijí v jiném členském státě, nedostávají ve spolkových zemích Vídeň, Horní Rakousko, Burgenland a Štýrsko a ve městě Innsbruck stejná zlevnění jízdného, jaká dostávají studenti, pro které jsou poskytovány rakouské rodinné přídavky, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 18 SFEU ve spojení s články 20 a 21 SFEU.
2. Rakouská republika tím, že studenti, kteří splňují požadavky stanovené čl. 7 odst. 1 písm. c) směrnice 2004/38 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států a jejichž rodiče nedostávají rakouské rodinné přídavky, neboť žijí v jiném členském státě, nedostávají ve spolkových zemích Vídeň, Horní Rakousko, Burgenland a Štýrsko a ve městě Innsbruck stejná zlevnění jízdného, jaká dostávají studenti, pro které jsou poskytovány rakouské rodinné přídavky, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 24 směrnice 2004/38.
3. Ve zbývající části se žaloba zamítá.
4. Komise a Rakouská republika nesou vlastní náklady řízení.“