EUROOPA KOHTU OTSUS (kolmas koda)
26. märts 2009(*)
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – EÜ artiklid 43 ja 56 – Erastatud ettevõtjate põhikiri – Teatavate riigi erivolituste teostamise kriteeriumid
Kohtuasjas C‑326/07,
mille ese on EÜ artikli 226 alusel 13. juulil 2007 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: L. Pignataro-Nolin ja H. Støvlbæk, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Itaalia Vabariik, esindaja: I. M. Braguglia, keda abistas avvocato dello stato P. Gentili, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
kostja,
EUROOPA KOHUS (kolmas koda),
koosseisus: koja esimees A. Rosas, kohtunikud J. N. Cunha Rodrigues, J. Klučka, P. Lindh (ettekandja) ja A. Arabadjiev,
kohtujurist: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
kohtusekretär: ametnik C. Strömholm,
arvestades kirjalikus menetluses ja 2. oktoobri 2008. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 6. novembri 2008. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Euroopa Ühenduste Komisjon palub oma hagis Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Itaalia Vabariik võttis vastu peaministri 10. juuni 2004. aasta dekreedi (mis puudutab 31. mai 1994. aasta dekreetseaduse nr 332, mis on muudetud kujul üle võetud 30. juuli 1994. aasta seadusesse nr 474, artiklis 2 ette nähtud erivolituste teostamise kriteeriumide määratlust) (decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474) (GURI nr 139, 16.6.2004, lk 26; edaspidi „2004. aasta dekreet”) artikli 1 lõike 2 sätted, siis on Itaalia Vabariik rikkunud EÜ lepingu artiklitest 43 ja 56 tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
Dekreetseadus nr°332/1994
2 31. mai 1994. aasta dekreetseadus nr 332, mis reguleerib riigile ning avalikele asutustele aktsiaseltsides kuuluva osaluse võõrandamismenetluse kiirendamist (decreto-legge n. 332, norme per l’accelerazione delle procedure di dismissione di partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in società per azioni) (GURI nr 126, 1.6.1994, lk 38), võeti muudetud kujul üle 30. juuli 1994. aasta seadusesse nr 474 (GURI nr 177, 30.7.1994, lk 5). Seejärel muudeti nimetatud dekreetseadust 24. detsembri 2003. aasta seadusega nr 350 ühe ja mitme aasta riigieelarve koostamise kohta (2004. aasta riigieelarve seadus) (legge n. 350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004)) (GURI nr 196 regulaarne lisa, 27.12.2003, edaspidi „riigieelarve seadus nr 350/2003”). Kõnealune dekreetseadus ülevõetud ja muudetud kujul (edaspidi „dekreetseadus nr 332/1994”) näeb ette, et riigil on teatavates äriühingutes erivolitused (edaspidi „erivolitused”).
3 Dekreetseaduse nr°332/1994 artikli 2 lõige 1 sätestab:
„Peaministri dekreediga, mis võetakse vastu majandus- ja rahandusministri ettepanekul ning pärast kaubandus- ja tööstusministri ning vastava valdkonna ministriga kooskõlastamist ja pärast pädevate parlamendikomisjonidega konsulteerimist, määratakse riigi otsese või kaudse kontrolli all olevatest äriühingutest, mis tegutsevad kaitse-, transpordi-, telekommunikatsioonisektoris, energiaressursside sektoris ja teistes avalikku teenust pakkuvates sektorites, need, mille põhikirja tuleb erakorralisel üldkoosolekul enne igasuguse kontrolli kaotust kaasa toova akti vastuvõtmist lisada säte, milles majandus- ja rahandusministrile antakse üks või enam järgmistest erivolitustest, mida saab kasutada kaubandus- ja tööstusministriga kooskõlastades […]”
4 Nimetatud artikli 2 lõike 1 punktides a–d nimetatud erivolitused on järgmised:
a) takistada investoritel nimetatud äriühingutes oluliste osaluste omandamist, mis moodustavad vähemalt 5% või majandus- ja rahandusministri dekreediga kehtestatud madalama protsendi hääleõigusest. Ametiasutused saavad vastuseisu väljendada 10-päevase tähtaja jooksul, mis hakkab kulgema päevast, mil äriühingu juhatus teatab aktsionäride registrisse kandmise taotlusest, samas kui omandajal on ametiasutuste otsuse peale pädevale kohtule kaebuse esitamiseks aega 60 päeva;
b) takistada lepingute või kokkulepete sõlmimist aktsionäride vahel, kes esindavad vähemalt 5% või majandus- ja rahandusministri dekreediga kehtestatud madalama protsendi hääleõigustest. Punktis a nimetatud 10‑päevane tähtaeg ja 60-päevane tähtaeg on kehtestatud vastavalt selleks, et ametiasutused saaksid vastuseisu väljendada ning asjaomaste lepingute või kokkulepete poolteks olevad aktsionärid kaebusi esitada;
c) vetoõigus äriühingu lõpetamist, üleminekut, ühinemist, jagunemist, äriühingu peakontori välisriiki üleviimist või äriühingu tegevusalade või põhikirja muutmist puudutavate otsuste osas, millega kaotatakse või muudetakse erivolitusi. Keeldumisotsuse võib vaidlustada 60 päeva jooksul;
d) nimetada ilma hääleõiguseta haldur.
5 Hagiavaldusest nähtub, et erivolituste teostamise klausel on muu hulgas lisatud vastavalt naftakeemia- ja energia-, telekommunikatsiooni-, elektri- ja kaitsesektoris tegutsevate, Itaalia õiguse alusel asutatud äriühingute ENI, Telecom Italia, Enel ja Finmeccanica põhikirjadesse.
6 Riigieelarve seaduse nr 350/2003 artikli 4 lõikes 230 tehakse peaministrile ülesandeks võtta majandus- ja rahandusministri ettepanekul ning kaubandus- ja tööstusministri kooskõlastamisega 90 päeva jooksul pärast seaduse jõustumist vastu dekreet, milles määratakse kindlaks erivolituste kasutamise kriteeriumid, piirates kõnealuste erivolituste kasutamist nii, et see on lubatud üksnes juhtudel, mil riigi põhihuvid võivad saada kahjustatud.
2004. aasta dekreet
7 2004. aasta dekreedi artikli 1 lõigetes 1 ja 2 on ette nähtud:
„1. […] [D]ekreetseaduse nr [332/1994] artiklis 2 ette nähtud erivolitusi teostatakse ainult üldistes huvides olulistel ja hädavajalikel põhjustel, eelkõige seoses avaliku korra, avaliku julgeoleku, rahvatervise ja riigikaitsega ning nende huvide kaitseks sobivate ja proportsionaalsete meetmete vahendusel, kaasa arvatud vajalike tähtaegade kehtestamisega, ilma et see piiraks siseriikliku õiguskorra ja ühenduse õiguse põhimõtete ning eelkõige mittediskrimineerimise põhimõtte järgimist.
2. Ilma et see piiraks lõike 1 sätteid, teostatakse dekreetseaduse nr [332/1994] artikli 2 lõike 1 punktides a, b ja c osutatud erivolitusi järgmistel asjaoludel:
a) tõsine ja reaalne oht, et katkeb riigi minimaalne varustatus naftatoodete ja energiaga ning asjaomaste kõrval- ja kaasteenustega varustamine ning üldiselt toorainevarustus, üldsuse esmatarbekaupadega või minimaalsel tasemel telekommunikatsiooni- ja transporditeenustega varustamine;
b) tõsine ja reaalne oht ühiskonna ees kohustuste täitmise järjepidevusele avalike teenuste osutamisel ning äriühingule üldsuse huvides antud ülesannete täitmisel;
c) tõsine ja reaalne oht esmatähtsate avalike teenuste rajatiste ja infrastruktuuri ohutusele;
d) tõsine ja reaalne oht riigikaitsele, sõjalisele julgeolekule, avalikule korrale ja julgeolekule;
e) tervishoiualased hädaolukorrad.”
Kohtueelne menetlus
8 Komisjon algatas kõnealuste erivolituste teostamise tingimuste suhtes EÜ artiklitest 43 ja 56 tulenevate kohustuste rikkumise tuvastamise menetluse, saates 6. veebruaril 2003 Itaalia Vabariigile märgukirja. Nimetatud liikmesriik muutis seejärel oma õigusnorme ning võttis vastu riigieelarve seaduse nr 350/2003 ning 2004. aasta dekreedi. Kuna komisjon leidis, et sel viisil kehtestatud muudatused ei ole aga piisavad, saatis ta 22. detsembril 2004 Itaalia Vabariigile täiendava märgukirja.
9 Leides pärast Itaalia valitsuse 20. mai 2005. aasta vastuse kättesaamist, et ta ei saa selles esitatud argumentidega nõustuda, saatis komisjon 18. oktoobril 2005 Itaalia Vabariigile põhjendatud arvamuse, mis puudutas üksnes 2004. aasta dekreedi artikli 1 lõikes 2 sätestatud kriteeriumeid, kutsudes Itaalia Vabariiki viima oma kehtiva õigusliku regulatsiooni põhjendatud arvamusega kooskõlla kahe kuu jooksul alates arvamuse teatavakstegemisest. Kõnealune liikmesriik saatis sellele vastuseks kirja, milles ta sisuliselt vaidlustas komisjoni analüüsi.
10 Kuna komisjon leidis, et olukord on endiselt mitterahuldav, esitas ta käesoleva hagi.
Hagi
Poolte argumendid
11 Komisjoni sõnul seisneb Itaalia Vabariigile ette heidetud EÜ artiklite 43 ja 56 rikkumine selles, et 2004. aasta dekreet ei täpsusta piisavalt erivolituste teostamise kriteeriume. Institutsiooni arvates ei võimalda kõnealused kriteeriumid investoritel teada saada, millistes olukordades niisuguseid volitusi kasutatakse.
12 Komisjon väidab, et konkreetseid olukordi, mida 2004. aasta dekreedi artikli 1 lõike 2 punktides a–d sätestatud mõiste „tõsine ja reaalne oht” võib hõlmata, on palju, need ei ole kindlaks määratud ega määratavad. Kuna need konkreetsed ja objektiivsed olukorrad, mil volituste kasutamine on õigustatud, ei ole määratletud täpselt, kuulub riigi erivolituste kasutamine Itaalia ametiasutustele antud kaalutlusruumi arvestades kaalutlusõiguse alla. Sellega heidutatakse investoreid üldiselt ning eelkõige neid, kes soovivad asuda Itaaliasse, et osaleda kõnealuste õigusnormidega reguleeritavate ettevõtjate juhtimises.
13 Komisjon märgib, et kuna 2004. aasta dekreedi artikli 1 lõige 2 käsitleb dekreetseaduses nr°332/1994 ette nähtud erivolituste rakendamist, tuleb selle dekreedi proportsionaalsuse hindamisel kontrollida ka seda, kas nimetatud volituste kasutamine teatavates olukordades on õiguspärane.
14 Komisjon tunnistab, et asutamisvabadust ja kapitali vaba liikumist võib EÜ artiklites 46 ja 58 nimetatud või üldisest huvist tulenevatel ülekaalukatel põhjustel siseriiklike meetmetega piirata, kuid üksnes siis, kui ühenduse õiguses puuduvad ühtlustamisnormid, millega on ette nähtud riigi põhihuvide kaitseks vajalikud meetmed.
15 Komisjon leiab, et reguleeritud sektorites, nagu energia-, maagaasi- ja telekommunikatsioonisektoris, saab riigi põhihuvide kaitse eesmärgi saavutada vähem piiravate meetmetega, nagu seda on näiteks Euroopa seadusandja poolt kehtestatud meetmed. Komisjon osutab eelkõige Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2003. aasta direktiivile 2003/54/EÜ, mis käsitleb elektrienergia siseturu ühiseeskirju ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 96/92/EÜ (EÜT L 176, lk 37; ELT eriväljaanne 12/02, lk 211), Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2003. aasta direktiivile 2003/55/EÜ maagaasi siseturu ühiseeskirjade kohta ning direktiivi 98/30/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (EÜT L 176, lk 57; ELT eriväljaanne 12/02, lk 230) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivile 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) (EÜT L 108, lk 33; ELT eriväljaanne 13/29, lk 349). Komisjon rõhutab, et nendes direktiivides nähakse ette meetmete rakendamine, mille eesmärk on kaitsta riigi minimaalset varustamist nimetatud valdkondades. Institutsioon väidab, et Itaalia Vabariik ei ole märkinud, miks ei saa riigi minimaalset varustamist regulatsiooniga hõlmatud majandussektorites nimetatud direktiividega tagada.
16 Komisjon väidab, et reguleerimata sektorite osas ei ole Itaalia Vabariik vaidlusaluste kriteeriumide kohaldamist põhjendanud.
17 Ta märgib lisaks, et puudub põhjuslik seos ühelt poolt energiavarustuse ja avaliku teenuse pakkumise tagamise vajaduse ning teiselt poolt ettevõtja aktsionäride koosseisu ja juhtimise kontrollimise vahel.
18 Komisjoni sõnul minnakse 2004. aasta dekreediga kaugemale sellest, mis on vajalik selles dekreedis viidatud avalike huvide kaitsmisest.
19 Itaalia Vabariik märgib kõigepealt, et suur osa komisjoni analüüsist on pühendatud sellele, et erivolitused, mille kasutamise kord on ette nähtud dekreetseaduses nr°332/1994, on väidetavalt õigusvastased. Kuid nii hagis kui põhjendatud arvamuses käsitletakse üksnes 2004. aasta dekreeti, mitte dekreetseadust nr°332/1994. Seega ei puuduta käesolev hagi sellest dekreetseadusest tuleneva erivolituste korra väidetavat õigusvastasust.
20 Liikmesriigi sõnul tuleb seetõttu enamik komisjoni hagis esitatud etteheiteid tagasi lükata. See kehtib ka etteheidete kohta, mis puudutavad Itaalia Vabariigi kehtestatud piiranguid aktsiate omandamise kohta kõnesolevates äriühingutes, s.o etteheited, mis käsitlevad aktsiate omamist ehk äriühingute struktuuri. Komisjon heidab Itaalia Vabariigile põhiliselt ette seda, et viimane on kehtestanud äriühingute struktuuri kontrollimise meetmeid, mitte aga meetmeid, mis võimaldavad kontrollida teatavaid juhtimisotsuseid. Need etteheited puudutavad aga dekreetseadust nr°332/1994, mitte 2004. aasta dekreeti.
21 Seega palub Itaalia Vabariik lükata erivolitusi käsitlevate sätete ebaproportsionaalsusel põhinevad vastuväited tagasi, kuna hagi see osa käsitleb tegelikult dekreetseadust nr°332/1994.
22 Teiseks vaidlustab Itaalia Vabariik komisjoni analüüsi osas, milles viimase vastuväited rajanevad põhiliselt kapitali vaba liikumist käsitleva EÜ artikli 56 väidetaval rikkumisel, lisades, et sama hästi võiks need etteheited põhineda EÜ artiklis 43 sätestatud asutamisvabaduse rikkumisel. Liikmesriigi sõnul tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, eelkõige 12. septembri 2006. aasta otsusest kohtuasjas C‑196/04: Cadbury Schweppes ja Cadbury Schweppes Overseas (EKL 2006, lk I‑7995), et kui teatavat küsimust saab kontrollida asutamisvabadusega seoses, välistab see võimaluse, et nimetatud küsimus kuulub kapitali vaba liikumise valdkonda. Kuna vaidlusalused meetmed puudutavad tegevust, mis on suunatud asjaomaste äriühingute juhtimise olulisele mõjutamisele, on asjakohased EÜ artiklid 43, 45 ja 46. See punkt on oluline, kuna nimetatud artiklid sisaldavad sätteid, mis on vähem piiravad kui EÜ artiklites 56 ja 58 sätestatu.
23 Kolmandaks vaidlustab Itaalia Vabariik selle etteheite põhjendatuse, mille kohaselt kuuluvad 2004. aasta dekreediga riigi ametiasutustele antud erivolitused kaalutlusõiguse alla.
24 Neljandaks vaidleb see liikmesriik vastu komisjoni argumendile, mis käsitleb reguleeritud sektorites kohaldatavaid direktiive. Need direktiivid on asjakohased üksnes siis, kui hagi puudutaks dekreetseadust nr°332/1994, milles nähakse ette struktuurilised meetmed. 2004. aasta dekreediga aga sellist liiki meetmeid ei kehtestatud, vaid selles on kindlaks määratud üksnes see, millal ja millistel tingimustel peab selles dekreetseaduses ette nähtud meetmeid võtma. Itaalia Vabariik väidab, et igal juhul ei ole liikmesriikidel nimetatud olulistes sektorites keelatud võtta selliseid meetmeid, millega kehtestatakse asjaomaste direktiivide sätetest piiravamad sekkumisvolitused.
25 Itaalia Vabariik lisab, et kohaldada tuleb subsidiaarsuse põhimõtet. Siseriiklik õigus võimaldab paremini kui ühenduse õigus reguleerida olukordi, mis kujutavad endast riski riigi põhihuvidele ning mida üksnes viimane saab tõhusa tähtaja jooksul ja õigesti hinnata.
26 Teistes avalike teenuste sektorites, mida ei ole veel ühtlustatud, näiteks riigikaitsesektor, on liikmesriikidel õigus võtta meetmeid, millega tuleb lahendada avalikku huvi oluliselt kahjustada võivaid olukordi.
27 Itaalia Vabariigi sõnul on ainus arvestatav hagis esitatud argument see, et konkreetseid juhtumeid, mil dekreetseaduse nr°332/1994 sätteid saab kohaldada, ei ole väidetavalt võimalik ette näha. Samas väidab kõnealune liikmesriik, et konkreetsed asjaolud määratakse kindlaks ning neid saab hinnata alles siis, kui ilmub investor. Ta väidab, et erivolituste teostamise tingimusi ei saa määrata kindlaks suurema täpsusega kui see, kuidas need on esitatud 2004. aasta dekreedis.
Euroopa Kohtu hinnang
Hagi ese
28 Itaalia Vabariigi sõnul ei ole märkimisväärne osa komisjoni argumentidest suunatud tegelikult mitte 2004. aasta dekreedis esitatud kriteeriumide, vaid dekreetseadusega nr°332/1994 kehtestatud erivolituste vaidlustamisele ning komisjon on nendega soovinud et kõnesolevate volituste tunnistamist ühenduse õigusega vastuolus olevaks. Need argumendid laiendavad vaidluseset ning on seega vastuvõetamatud.
29 Selles osas tuleb meenutada, et rikkumishagi ese on piiritletud põhjendatud arvamuse ja hagiavaldusega (vt selle kohta eelkõige 24. juuni 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑350/02: komisjon vs. Madalmaad, EKL 2004, lk I‑6213, punkt 20 ja viidatud kohtupraktika). Kuna käesolevas asjas käsitlevad need kaks akti üksnes 2004. aasta dekreedi artikli 1 lõikes 2 sätestatud kriteeriume, tuleb nentida, et komisjon ei ole vaidluseset laiendanud, mistõttu hagi on vastuvõetav.
30 Komisjon esitab tõesti kriitilisi argumente dekreetseadusega nr°332/1994 kehtestatud erivolituste kohta, kuid ta ei sea neid kahtluse alla ning vaidlustab üksnes nende rakendamise kriteeriumid.
31 Kuna osutatud rikkumine puudutab üksnes 2004. aasta dekreedi artikli 1 lõikes 2 määratletud kriteeriume, tuleb otsustada vaid selle sätte ja ühenduse õiguse kooskõla üle.
EÜ artiklite 43 ja 56 kohaldamine
32 Komisjon leiab, et tema poolt osutatud rikkumise kontrollimisel tuleb lähtuda EÜ artiklist 43, mis käsitleb asutamisvabadust, ning EÜ artiklist 56, mis käsitleb kapitali vaba liikumist.
33 Mis puudutab küsimust, kas siseriiklikud õigusnormid kuuluvad ühe või teise vabaduse alla, tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et lähtuda tuleb kõnealuste õigusnormide esemest (vt 24. mai 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑157/05: Holböck, EKL 2007, lk I‑4051, punkt 22 ja viidatud kohtupraktika).
34 Siseriiklikud õigusnormid, mida kohaldatakse juhul, kui liikmesriigi kodanikule kuulub mõnes teises liikmesriigis asutatud äriühingu kapitalis osalus, mis võimaldab tal otsustavalt mõjutada selle äriühingu otsuseid ning otsustada äriühingu tegevuse üle, kuuluvad asutamisvabadust käsitlevate EÜ asutamislepingu sätete esemelisse kohaldamisalasse (vt selle kohta eelkõige 13. aprilli 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑251/98: Baars, EKL 2000, lk I‑2787, punkt 22, ja 23. oktoobri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑112/05: komisjon vs. Saksamaa, EKL 2007, lk I‑8995, punkt 13).
35 Kapitali vaba liikumist käsitleva EÜ artikli 56 kohaldamisalasse kuuluvad eelkõige otseinvesteeringud, see tähendab mis tahes liiki investeeringud, mida teevad füüsilised või juriidilised isikud ja mille eesmärk on luua või säilitada püsivad ja otsesed sidemed kapitali paigutava isiku ja sellise äriühingu vahel, kelle käsutusse kapital majandustegevuseks antakse. See eesmärk eeldab seda, et aktsionärile kuuluvad aktsiad annavad talle õiguse reaalselt osa võtta äriühingu juhtimisest või selle kontrollimisest (vt eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 18 ja viidatud kohtupraktika).
36 Siseriiklikud õigusnormid, mis ei kuulu kohaldamisele mitte ainult niisuguse osaluse suhtes, mis võimaldab otsustavalt mõjutada äriühingu otsuseid ning otsustada äriühingu tegevuse üle, vaid mis on kohaldatavad sõltumata aktsionäri osaluse suurusest, võivad tegelikult jääda nii EÜ artikli 43 kui ka EÜ artikli 56 kohaldamisalasse (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Holböck, punktid 23 ja 24). Vastupidi Itaalia Vabariigi väidetele ei anna eespool viidatud kohtuotsus Cadbury Schweppes ja Cadbury Schweppes Overseas alust järeldada, et niisugusel juhul on asjakohane üksnes EÜ artikkel 43. Nagu kõnealuse kohtuotsuse punktist 32 nähtub, käsitleb see kohtuotsus üksnes olukorda, kus äriühingule kuulub osalus, mis võimaldab tal teisi äriühinguid kontrollida (vt 17. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑207/07: komisjon vs. Hispaania, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 36).
37 Käesoleval juhul tuleb eristada juhtumeid, kui kriteeriume kohaldatakse riigi volitusele takistada osaluse omandamist ja kokkulepete sõlmimist aktsionäride vahel, kes esindavad teatavat protsenti hääleõigustest, või vetoõigusele äriühingu teatavate otsuste suhtes.
38 Esiteks, mis puutub dekreetseaduse nr°332/1994 artikli 2 lõike 1 punktides a ja b käsitletud võimalusi vastuväidete esitamiseks, siis nähtub toimikust nõue, et vähemalt 5% või kui see on asjakohane, siis vastava ministri dekreediga kehtestatud madalam protsent hääleõigusest peab huvitatud isikutel võimaldama võtta reaalselt osa äriühingu juhtimisest, ning see kuulub EÜ artikli 56 kohaldamisalasse. Samas ei ole välistatud, et äriühingutes, kus aktsionäride ring on reeglina väga killustunud, on neile protsentidele vastavate osaluste omajatel võimalik otsustavalt mõjutada sellise äriühingu juhtimist ning otsustada äriühingu tegevuse üle, mis tuleneb EÜ artikli 43 sätetest, nagu väidab Itaalia Vabariik. Kuna dekreetseadus nr°332/1994 sätestab minimaalse protsendimäära, siis kuulub see õigusnorm kohaldamisele ka osalusele, mis ületab seda protsenti ning annab olulise kontrolliõiguse. Seega tuleb nimetatud takistamisvolituste teostamise kriteeriume kontrollida asutamislepingu mõlema nimetatud sätte alusel.
39 Teiseks, mis puutub dekreetseaduse nr°332/1994 artikli 2 lõike 1 punktis c käsitletud vetoõigust, siis tuleb märkida, et see õigus on seotud äriühingu juhtimisotsustega ja puudutab seetõttu üksnes aktsionäre, kel on võimalik niisuguseid äriühinguid otsustavalt mõjutada ning seetõttu tuleb selle õiguse teostamise kriteeriume kontrollida EÜ artikli 43 põhjal. Isegi kui eeldada, et nimetatud kriteeriumid avaldavad piiravat mõju kapitali vabale liikumisele, on selline mõju asutamisvabaduse võimaliku piirangu vältimatu tagajärg ega õigusta seega eraldi kontrollimist EÜ artikli 56 seisukohast (vt eespool viidatud kohtuotsus Cadbury Schweppes ja Cadbury Schweppes Overseas, punkt 33). Seetõttu tuleb vetoõiguse teostamise kriteeriumeid kontrollida üksnes EÜ artikli 43 põhjal.
2004. aasta dekreedi artikli 1 lõikes 2 sätestatud kriteeriumid, kuivõrd need käsitlevad takistamisvolituse teostamist
– EÜ artiklist 56 tulenevate kohustuste rikkumine
40 Kõigepealt tuleb märkida, et siin käsitletavate kriteeriumidega on määratud kindlaks asjaolud, mille esinemisel võib riik rakendada volitusi teatavate osaluste omandamise või aktsionäridevaheliste kokkulepete sõlmimise takistamiseks. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et selliste volituste kasutamine võib olla vastuolus EÜ artikliga 56 tagatud kapitali vaba liikumisega (vt eelkõige 13. mai 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑98/01: komisjon vs. Ühendkuningriik, EKL 2003, lk I‑4641, punkt 50, ja eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Hispaania, punkt 58). Käesolevas asjas seisneb vaidlusküsimus selles, kas nimetatud kriteeriumidega on kehtestatud tingimused, mis õigustavad nimetatud volituste teostamist.
41 Selles osas tuleb meenutada, et kapitali vaba liikumist võib siseriiklike meetmetega piirata põhjustel, mis on nimetatud EÜ artiklis 58, või üldisest huvist tulenevatel ülekaalukatel põhjustel, juhul kui ühenduse õiguses puuduvad ühtlustamismeetmed, millega on ette nähtud nende huvide kaitseks vajalikud meetmed (vt eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 72 ja viidatud kohtupraktika).
42 Kuna ühenduse õiguses niisugune ühtlustamismeede puudub, kuulub põhimõtteliselt liikmesriikide pädevusse otsustada, millisel tasemel nad niisuguseid õigustatud huve kaitsevad ning kuidas nad selle taseme saavutavad. Liikmesriigid võivad aga tegutseda vaid asutamislepinguga etteantud piirides, arvestades eelkõige proportsionaalsuse põhimõtet, mis nõuab, et võetavad meetmed oleksid taotletava eesmärgi saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik (vt eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 73 ja viidatud kohtupraktika).
43 Isegi ühtlustamata valdkondades on proportsionaalsuse põhimõte kohaldatav, juhul kui ühenduse seadusandja on jätnud liikmesriikidele kaalutlusruumi.
44 Käesoleval juhul lahknevad Itaalia Vabariigi ja komisjoni arvamused küsimuses, kas kriteeriumid, mida kohaldatakse selle volituse teostamisele, millega takistatakse osaluste omandamist ja kokkulepete sõlmimist aktsionäride vahel, kes esindavad vähemalt 5% või teatavatel juhtudel madalamat protsenti hääleõigustest, on sellised, et nende kohaldamine on proportsionaalne taotletavate eesmärkidega ning seega kooskõlas EÜ artiklis 56 tagatud vabadusega.
45 Selles osas tuleb märkida, et vaidlusalused kriteeriumid lähtuvad üldistest huvidest, milleks on eelkõige minimaalne energiavarustus, üldsuse esmatarbekaupadega varustamine, avalike teenuste osutamise järjepidevus, oluliste avalike teenuste raames kasutatavate rajatiste ohutus, riigikaitse, avaliku korra ja julgeoleku tagamine ning tervishoiualased hädaolukorrad. Nende huvide järgimine võib proportsionaalsuse põhimõtte järgimise korral õigustada teatavaid põhivabaduste piiranguid (vt eelkõige 14. veebruari 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑274/06: komisjon vs. Hispaania, EKL 2008, punkt 38).
46 Nagu käesoleva kohtuotsuse punktides 42 ja 43 märgitud, eeldab proportsionaalsuse põhimõtte järgimine esiteks seda, et võetud meetmed on taotletavate eesmärkide saavutamiseks sobivad.
47 Vaidlusaluste kriteeriumide kohaldamine niivõrd, kuivõrd need käsitlevad takistamisvolituste teostamist, ei võimalda saavutada käesoleval juhul taotletavaid eesmärke, kuna need kriteeriumid ja kõnealused volitused ei ole omavahel seotud.
48 Euroopa Kohus on varem nentinud, et ainuüksi osaluse omandamine, mis moodustab enam kui 10% protsenti energiasektoris tegutseva äriühingu aktsiakapitalist või mis annab märkimisväärse mõju sellise äriühingu üle, ei kujuta iseenesest põhimõtteliselt varustuskindlusele tõsist ja reaalset ohtu (vt eespool viidatud 17. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas komisjon vs. Hispaania, punktid 38 ja 51).
49 Itaalia Vabariik ei ole oma menetlusdokumentides esitanud ühtki tõendit ega muud näitajat, mis annaks alust järeldada, et vaidlusaluste kriteeriumide kohaldamine takistamisvolituste teostamisel võimaldab seatud eesmärke saavutada. Suuliste seisukohtade ärakuulamise kohtuistungil tõi liikmesriik aga välja mõned näited. Ta nimetas võimalust, et välismaine terroristliku organisatsiooniga seotud ettevõtja soovib omandada olulist osalust riigi strateegilise valdkonna ettevõtjates. Ta viitas ka võimalusele, et välismaine äriühing, kes kontrollib energiaülekande rahvusvahelisi võrgustikke ning kes minevikus on kasutanud seda positsiooni naaberriikides raskete varustusprobleemide tekitamiseks, soovib omandada aktsiaid riigiettevõtjas. Liikmesriigi arvates võib asjaolu, et selliseid varasemaid juhtumeid on esinenud, õigustada seda, et investoritel takistatakse niisugustes riigiettevõtjates olulise osaluse omandamist.
50 Samas tuleb märkida, et neid kaalutlused ei esine 2004. aasta dekreedis, mis ei nimeta ühtki konkreetset ja objektiivset olukorda.
51 Euroopa Kohus on varem väljendanud seisukohta, et liikmesriigi sekkumisvolitused – näiteks takistamisvolitus, mille kasutamise tingimused on kindlaks määratud kõnealuste kriteeriumidega –, mille suhtes ei kuulu kohaldamisele mitte mingid tingimused, välja arvatud viide riiklike huvide kaitsmisele, mis on formuleeritud üldsõnaliselt ning ilma et oleks täpsustatud konkreetseid ja objektiivseid olukordi, mil asjaomaseid volitusi kasutatakse, kahjustavad tõsiselt kapitali liikumise vabadust (vt selle kohta 4. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑483/99: komisjon vs. Prantsusmaa, EKL 2002, lk I‑4781, punktid 50 ja 51).
52 Neist kaalutlustest tuleb lähtuda ka käesoleval juhul. Isegi kui kõnesolevad kriteeriumid puudutavad erinevat liiki üldhuve, on need formuleeritud üldsõnaliselt ja ebatäpselt. Lisaks süvendab kriteeriumide ja nendega seotud erivolituste vahelise seose puudumine ebakindlust asjaolude osas, millal neid volitusi võidakse kasutada, ning riigi ametiasutustele antud kaalutlusruumi arvestades muudab see need volitused kaalutlusõiguse alla kuuluvaks. Selline kaalutlusruum on taotletava eesmärgi saavutamiseks ebaproportsionaalne.
53 Asjaolu, et 2004. aasta dekreedi artikli 1 lõike 1 kohaselt võib erivolitusi teostada üksnes ühenduse õigusega kooskõlas, ei muuda nende kriteeriumide kasutamist ühenduse õigusega kooskõlas olevaks. Kriteeriumide üldsõnalisus ja abstraktsus ei taga, et erivolitusi kasutataks ühenduse õiguse nõuetega kooskõlas oleval viisil (vt selle kohta 13. mai 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑463/00: komisjon vs. Hispaania, EKL 2003, lk I‑4581, punktid 63 ja 64).
54 Kuigi see, et dekreetseaduse nr°332/1994 artikli 2 lõike 1 punktide a–c kohaselt võib erivolituste kasutamise kontrollimisel pöörduda siseriiklikusse kohtusse, on kapitali vaba liikumise valdkonna eeskirjade kohaldamisel isikute kaitseks hädavajalik, ei piisa sellest iseenesest siiski erivolituste kohaldamise kriteeriumide ja nimetatud eeskirjade kooskõlla viimiseks.
55 Seetõttu tuleb nentida, et 2004. aasta dekreedi artikli 1 lõike 2 sätete vastuvõtmisega rikkus Itaalia Vabariik EÜ artiklist 56 tulenevaid kohustusi, kuivõrd need sätted on kohaldatavad dekreetseaduse nr°332/1994 artikli 2 lõike 1 punktides a ja b ette nähtud erivolitustele.
– EÜ artiklist 43 tulenevate kohustuste rikkumine
56 Kuivõrd takistamisvolituse teostamine puudutab ka osalust, mis annab selle omajale õiguse mõjutada otsustavalt vastavate äriühingute juhtimist ja otsustada äriühingute tegevuse üle ning võib seega piirata asutamisvabadust, tuleb samadel põhjustel, mida on nimetatud eespool seoses 2004. aasta dekreedi artikli 1 lõikes 2 esitatud kriteeriumide ja EÜ artikli 56 kooskõla kontrollimisega, märkida, et need kriteeriumid annavad Itaalia ametiasutustele takistamisvolituste teostamiseks ebaproportsionaalse hindamisruumi.
57 Järelikult tuleb nentida, et kuna Itaalia Vabariik võttis vastu 2004. aasta dekreedi artikli 1 lõike 2 sätted, rikkus ta EÜ artiklist 43 tulenevaid kohustusi, kuivõrd need sätted on kohaldatavad dekreetseaduse nr°332/1994 artikli 2 lõike 1 punktides a ja b ette nähtud erivolitustele.
2004. aasta dekreedi artikli 1 lõikes 2 sätestatud kriteeriumid, kuivõrd need käsitlevad vetoõiguse kasutamist
58 Nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 39 märgitud, tuleb 2004. aasta dekreedi artikli 1 lõikes 2 nimetatud vetoõiguse kriteeriumide kohaldamist teatavate otsuste suhtes kontrollida üksnes EÜ artikli 43 alusel.
59 Komisjon leiab, et niivõrd, kuivõrd nimetatud kriteeriumid on kohaldatavad vetoõigusele, on need taotletava eesmärgiga ebaproportsionaalsed ning seega EÜ artikliga 43 vastuolus. Itaalia Vabariik vaidleb sellele analüüsile vastu.
60 Tuleb märkida, et asjaomaste äriühingute korral on lõpetamist, üleminekut, ühinemist, jagunemist, äriühingu peakontori välisriiki üleviimist või äriühingu tegevusalade või põhikirja muutmist puudutavate otsuste osas, millega kaotatakse või muudetakse erivolitusi, tegemist oluliste nende äriühingute juhtimist puudutavate asjaoludega.
61 On võimalik, et need otsused, mis võivad käsitleda sisuliselt ka niisuguste äriühingute tegevuse jätkumist, mõjutavad just avalike teenuste või üldsuse minimaalsete esmatarbekaupadega varustamise järjepidevust, mis on 2004. aasta dekreediga taotletav üldine huvi.
62 Seega on vetoõiguse ja 2004. aasta dekreedis nimetatud kriteeriumide vahel seos.
63 Samas aga on selle õiguse teostamise asjaolud ebatäpsed.
64 Euroopa Kohus on seoses õigusega takistada teatavate naftavaldkonnas tegutsevate äriühingute aktsiate üleminekut ja tagatiseks andmist väljendanud seisukohta, et kuna selle õiguse teostamise suhtes ei ole kehtestatud tingimusi, mis piiraks ministri kaalutlusõigust nende äriühingute omajate isiku kontrollimisel, siis läheb see kord kaugemale sellest, mis on vajalik seatud eesmärgi saavutamiseks, milleks on vältida olukorda, mil tegelikus ohuolukorras esineb oht minimaalse naftatoodetega varustatuse osas. Euroopa Kohus lisas, et juhul, kui kõnealuses korras puuduvad objektiivsed ja täpsed kriteeriumid, on asjaomane õigusnorm taotletava eesmärgiga ebaproportsionaalne (vt eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa, punktid 52 ja 53).
65 Tuleb kontrollida, kas käesolevas asjas on sarnased kaalutlused asjakohased.
66 2004. aasta dekreedis ei täpsustata, mis tingimustel võib dekreetseaduse nr 332/1994 artikli 2 lõike 1 punktis c nimetatud vetoõiguse teostamise kriteeriume kohaldada. Kuigi seda õigust võib nimetatud dekreedi artikli 1 lõike 2 kohaselt kasutada üksnes tõsise ja reaalse ohu või tervishoiualaste hädaolukordade korral ning järgides sama õigusakti artikli 1 lõikes 1 nimetatud tingimusi eelkõige seoses avaliku korra, avaliku julgeoleku, rahvatervise ja riigikaitsega, ei ole investoritel võimalik teada, millal seda vetoõigust võidakse kohaldada, kuna ei ole täpsustatud konkreetseid olukordi, mis annavad alust kõnealust volitust kasutada. Seetõttu tuleb – nagu komisjon on märkinud – järeldada, et olukordi, mis võimaldavad vetoõigust kasutada, võib olla palju, need ei ole kindlaks määratud ega määratavad ning need annavad Itaalia ametiasutustele laia kaalutlusõiguse.
67 Itaalia Vabariik väidab samas, et subsidiaarsuse põhimõte on asjassepuutuvates strateegilistes valdkondades kohaldatav ning liikmesriikidel peab olema lai kaalutlusõigus, kuna liikmesriigid on paremas olukorras riigi põhihuve mõjutavate hädaolukordade lahendamisel. Reguleeritud valdkondades kehtestatud direktiivid, nagu energiadirektiiv, sisaldavad üksnes minimaalseid eeskirju avalike teenuste pakkumise suhtes kehtivate nõuete järgimise kohta.
68 Kuigi, nagu eespool käesoleva kohtuotsuse punktis 43 märgitud, jätavad need direktiivid liikmesriikidele kaalutlusruumi meetmete võtmisel eelkõige just hädaolukorras, peavad võetavad õigusnormid järgima asutamislepinguga etteantud piire ning eelkõige proportsionaalsuse põhimõtet.
69 Euroopa Kohtus on nentinud, et mis puudutab nafta-, telekommunikatsiooni- ja elektrisektoris tegutsevaid ettevõtjaid, siis eesmärk tagada kindlus nende toodete või teenustega varustatusel, kui liikmesriigi territooriumil on kriisiolukord, võib kujutada endast avaliku julgeolekuga seonduvat põhjendust ning seega õigustada põhivabaduse piiramist (vt eespool viidatud 13. mai 2003. aasta otsus kohtuasjas komisjon vs. Hispaania, punkt 71).
70 Samas on Euroopa Kohus märkinud ka seda, et ehkki sisuliselt jääb liikmesriikidele vabadus määrata lähtuvalt oma siseriiklikest vajadustest kindlaks avalikust korrast või julgeolekust tulenevad nõuded põhivabaduse piiramise põhjendamiseks, tuleb neid nõudeid tõlgendada kitsalt, nii et nende ulatust ei saaks määrata kindlaks ühepoolselt, ilma Euroopa Ühenduse institutsioonide kontrollita. Sellest järeldub, et avalikule korrale ja avalikule julgeolekule saab tugineda vaid siis, kui ühiskonna põhihuvisid ähvardav oht on reaalne ja piisavalt tõsine (vt eelkõige 9. märtsi 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑355/98: komisjon vs. Belgia, EKL 2000, lk I‑1221, punkt 28; 14. märtsi 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑54/99: Église de scientologie, EKL 2000, lk I‑1335, punkt 17, ja eespool viidatud 17. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas komisjon vs. Hispaania, punkt 47).
71 Euroopa Kohus on kohaldanud seda analüüsi ühele vastuseisu väljendamist reguleerivale korrale, mis kehtis Belgias energiavaldkonnas ning puudutas eelkõige teatavaid riigiettevõtjate strateegiliste varadega, eelkõige energiavõrguga seonduvaid otsuseid ning nende äriühingute konkreetseid juhtimisotsuseid, ja mille puhul oli ette nähtud, et riik võib sekkuda üksnes siis, kui seatakse ohtu energeetikapoliitika eesmärgid. Euroopa Kohus leidis, et see kord põhines objektiivsetel ja kohtu poolt kontrollitavatel kriteeriumidel ning komisjon ei ole tõendanud, et seatud eesmärke oleks saanud saavutada vähem piiravate meetmetega (vt 4. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑503/99: komisjon vs. Belgia, EKL 2002, lk I‑4809, punktid 50–53).
72 Nagu käesoleva otsuse punktis 66 nenditud, ei ole 2004. aasta dekreedis täpsustatud konkreetseid asjaolusid, mil vetoõigust võidakse kasutada, ning selles sätestatud kriteeriumid ei põhine seega objektiivsetel ja kontrollitavatel asjaoludel.
73 Nagu käesoleva kohtuotsuse punktides 53 ja 54 nimetatud, ei muuda 2004. aasta dekreeti ühenduse õigusega kooskõlas olevaks see, kui on märgitud, et vetoõigust teostatakse ühenduse õigusega kooskõlas ning seda kontrollib siseriiklik kohus.
74 Seega tuleb märkida, et kuna Itaalia Vabariik võttis vastu 2004. aasta dekreedi artikli 1 lõikes 2 sisalduvad sätted, on ta rikkunud EÜ artiklist 43 tulenevaid kohustusi, kuivõrd need sätted on kohaldatavad dekreetseaduse nr°332/1994 artikli 2 lõike 1 punktis c ette nähtud erivolitustele.
Kohtukulud
75 Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Itaalia Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista Itaalia Vabariigilt.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:
1. Kuna Itaalia Vabariik võttis vastu peaministri 10. juuni 2004. aasta dekreedi (mis puudutab 31. mai 1994. aasta dekreetseaduse nr 332, mis on muudetud kujul üle võetud 30. juuli 1994. aasta seadusesse nr 474, artiklis 2 ette nähtud erivolituste teostamise kriteeriumide määratlust –decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474) artikli 1 lõike 2 sätted, on Itaalia Vabariik rikkunud kohustusi,
– mis tulenevaid EÜ artiklitest 43 ja 56, kuivõrd need sätted on kohaldatavad selle dekreetseaduse, mida on muudetud 24. detsembri 2003. aasta seadusega nr 350 ühe ja mitme aasta riigieelarve koostamise kohta (2004. aasta riigieelarve seadus) (legge n. 350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004)), artikli 2 lõike 1 punktides a ja b ette nähtud erivolitustele;
– EÜ artiklist 43 tulenevaid kohustusi niivõrd, kuivõrd nimetatud sätted on kohaldatavad artikli 2 lõike 1 punktis c ette nähtud erivolitustele.
2. Mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.
Allkirjad