ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
της 20ής Μαρτίου 2007 1(1)
Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑11/06 και C‑12/06
Rhiannon Morgan
κατά
Bezirksregierung Köln
και
Iris Bucher
κατά
Landrat des Kreises Düren
[Αιτήσεις του Verwaltungsgericht Aachen (Γερμανία) για την έκδοση προδικαστικών αποφάσεων]
«Ελεύθερη κυκλοφορία σπουδαστών – Όροι χορηγήσεως επιδόματος για σπουδές σε άλλα κράτη μέλη – Προηγούμενη φοίτηση σε ημεδαπό εκπαιδευτικό ίδρυμα για ένα τουλάχιστον έτος – Κατοικία στις παραμεθόριες περιοχές»
I – Εισαγωγή
1. Σύμφωνα με ένα λατινοαμερικανό νομικό, υπάρχουν τρία είδη δικαστών: οι χειρώνακτες, πραγματικά αυτόματα, οι οποίοι, χρησιμοποιώντας μόνον τα χέρια, παράγουν αποφάσεις στη σειρά και σε βιομηχανικές ποσότητες, χωρίς να υπεισέρχονται στον ανθρώπινο παράγοντα ή την κοινωνική τάξη· οι τεχνίτες, οι οποίοι χρησιμοποιούν και τα χέρια και τον εγκέφαλο και υπακούουν στις παραδοσιακές μεθόδους ερμηνείας, οι οποίες τους οδηγούν αναπόφευκτα στην απόδοση απλώς και μόνον της βουλήσεως του νομοθέτη, και οι καλλιτέχνες, οι οποίοι, με τη βοήθεια των χεριών, του μυαλού και της καρδιάς, ανοίγουν καλύτερους ορίζοντες για τους πολίτες, χωρίς να παραβλέπουν την πραγματικότητα και τις συγκεκριμένες περιστάσεις (2).
2. Μολονότι όλα τα είδη δικαστών είναι απαραίτητα στο έργο της απονομής δικαιοσύνης, το Δικαστήριο, έχοντας επίγνωση του ρόλου του, ταυτιζόταν ανέκαθεν με την τελευταία κατηγορία, ιδίως σε περιόδους κατά τις οποίες η ακάθεκτη εξέλιξη των ιδεών που οδήγησαν στη γένεση της Κοινότητας επιβραδυνόταν.
3. Μια από τις πρωτογενείς αυτές ιδέες αποτελεί και η ελεύθερη κυκλοφορία, η οποία έχει μεν κατοχυρωθεί ως θεμελιώδης αρχή, αλλά της οποίας το περιεχόμενο μεταβάλλεται συνεχώς, εξελισσόμενο ανάλογα με τις αλλαγές των κοινωνικών απαιτήσεων, την πρόοδο στις μεταφορές, την αύξηση των ανταλλαγών και πολλούς άλλους παράγοντες που διευκολύνουν την κινητικότητα των προσώπων και των οικογενειών τους (3).
4. Στο πλαίσιο αυτό εντάσσονται τα προδικαστικά ερωτήματα του Verwaltungsgericht Aachen (διοικητικού δικαστηρίου του Άαχεν), τα οποία παρέχουν τη δυνατότητα εμβαθύνσεως στις συνέπειες της ελεύθερης κυκλοφορίας των Ευρωπαίων σπουδαστών και των σπουδαστικών επιδομάτων σε άλλα κράτη, σκιαγραφώντας ένα από τα κυριότερα στοιχεία της ελευθερίας αυτής.
5. Εν συντομία, πρόκειται για δύο νεαρές Γερμανίδες των οποίων το αίτημα χορηγήσεως επιδόματος για σπουδές στο Ηνωμένο Βασίλειο και στις Κάτω Χώρες απορρίφθηκε, στην πρώτη περίπτωση με το αιτιολογικό ότι οι σπουδές αυτές δεν αποτελούσαν συνέχεια των σπουδών που η αιτούσα όφειλε να έχει πραγματοποιήσει για τουλάχιστον ένα χρόνο στη Γερμανία και στη δεύτερη διότι δεν συνέτρεχε η προϋπόθεση της κατοικίας σε παραμεθόρια περιοχή.
6. Η σπουδαιότητα των ζητημάτων αυτών επιβάλλει, αφού εκθέσω τα νομικά πλαίσια (II), τα πραγματικά περιστατικά και τη δικαστική εξέλιξη των υποθέσεων (III και IV), να επισημάνω το ζήτημα της κινητικότητας των σπουδαστών (V), να παραθέσω τη νομολογία επί των βασικών σημείων των υποβληθέντων ερωτημάτων (VI) και να αναλύσω ορισμένες σημαντικές πτυχές των υποτροφιών που προορίζονται για την εκπαίδευση, όπως τον χαρακτηρισμό τους και τις σχέσεις τους με τις ελευθερίες μετακινήσεως και παροχής υπηρεσιών (VII). Οι σκέψεις αυτές θα οδηγήσουν στην απάντηση των υποβληθέντων ερωτημάτων (VIII). Τέλος, πρέπει να διαλύσω τις επιφυλάξεις ως προς τις συνέπειες της προτάσεώς μου (IX).
II – Το νομικό πλαίσιο
Α – Η κοινοτική νομοθεσία
7. Το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ότι έχουν εφαρμογή στις διαφορές που εκκρεμούν ενώπιόν του οι διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ περί ευρωπαϊκής ιθαγένειας και ελεύθερης κυκλοφορίας (1)· το νομοθετικό πλαίσιο ολοκληρώνεται με τις αναφορές της ίδιας της Συνθήκης ΕΚ στην εκπαίδευση (2) και με τις διατάξεις του παραγώγου δικαίου που αναφέρονται στους σπουδαστές (3).
1. Η ευρωπαϊκή ιθαγένεια και η ελεύθερη κυκλοφορία
8. Η παράγραφος 1 του άρθρου 17 ΕΚ θεσπίζει μια «ιθαγένεια της Ένωσης», τοποθετώντας το άτομο στο κέντρο των δραστηριοτήτων της (4)· «πολίτης της Ένωσης είναι κάθε πρόσωπο που έχει την υπηκοότητα ενός κράτους μέλους»· ως εκ τούτου, στις νομοθεσίες των κρατών μελών εναπόκειται να καθορίσουν τις προϋποθέσεις αναγνωρίσεως της ιδιότητας αυτής (5).
9. Σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 17 ΕΚ, οι πολίτες της Ενώσεως έχουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που προβλέπονται από τη Συνθήκη. Συγκεκριμένα, σύμφωνα με το άρθρο 18 ΕΚ, η ιδιότητα αυτή παρέχει στον κάτοχό της το «δικαίωμα να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών», με τους περιορισμούς και υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπει η Συνθήκη και οι σχετικές διατάξεις.
10. Η ιθαγένεια συνεπάγεται επίσης εκλογικά δικαιώματα (άρθρο 19 ΕΚ) και δικαίωμα προστασίας στο εξωτερικό (άρθρο 20 ΕΚ), καθώς και το δικαίωμα του Ευρωπαίου πολίτη να αναφέρεται στα κοινοτικά όργανα και να απευθύνει προς αυτά τα αιτήματά του (άρθρο 21 ΕΚ).
11. Ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ενώσεως (6) χρησιμοποιεί την έννοια του άρθρου 17 ΕΚ σε ορισμένες περιπτώσεις (7), ενώ, στην παράγραφο 1 του άρθρου 45, κατοχυρώνει το δικαίωμα κάθε πολίτη «να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών».
2. Οι κοινοτικές αρμοδιότητες στην εκπαίδευση
12. Η δράση της Κοινότητας για την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκει περιλαμβάνει, σύμφωνα με το στοιχείο π΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 3 ΕΚ, τη «συμβολή σε μία παιδεία και κατάρτιση υψηλού επιπέδου, καθώς και στην ανάπτυξη των πολιτισμών των κρατών μελών».
13. Το κεφάλαιο 3 του τίτλου XI του τρίτου μέρους της Συνθήκης είναι αφιερωμένο στην «παιδεία, επαγγελματική εκπαίδευση και νεολαία» και περιλαμβάνει τα άρθρα 149 ΕΚ και 150 ΕΚ, που θεσπίστηκαν το 1992 με τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση.
14. Το άρθρο 149 ΕΚ ορίζει τα εξής:
«1. Η Κοινότητα συμβάλλει στην ανάπτυξη παιδείας υψηλού επιπέδου, ενθαρρύνοντας τη συνεργασία μεταξύ κρατών μελών και, αν αυτό απαιτείται, υποστηρίζοντας και συμπληρώνοντας τη δράση τους, σεβόμενη ταυτόχρονα πλήρως την αρμοδιότητα των κρατών μελών για το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος, καθώς και την πολιτιστική και γλωσσική τους πολυμορφία.
2. Η δράση της Κοινότητας έχει ως στόχο:
– να αναπτύσσει την ευρωπαϊκή διάσταση της παιδείας, μέσω ιδίως της εκμάθησης και της διάδοσης των γλωσσών των κρατών μελών,
– να ευνοεί την κινητικότητα φοιτητών και εκπαιδευτικών, μεταξύ άλλων και μέσω της ακαδημαϊκής αναγνώρισης διπλωμάτων και περιόδων σπουδών,
– να προωθεί τη συνεργασία μεταξύ εκπαιδευτικών ιδρυμάτων,
– να αναπτύσσει την ανταλλαγή πληροφοριών και εμπειριών για τα κοινά προβλήματα των εκπαιδευτικών συστημάτων των κρατών μελών,
– να ευνοεί την ανάπτυξη των ανταλλαγών νέων, καθώς και οργανωτών κοινωνικομορφωτικών δραστηριοτήτων,
– να ενθαρρύνει την ανάπτυξη της εκπαίδευσης εξ αποστάσεως.
[…]
4. Προκειμένου να συμβάλει στην υλοποίηση των στόχων του παρόντος άρθρου, το Συμβούλιο:
– αποφασίζοντας με τη διαδικασία του άρθρου 251 και μετά από διαβούλευση με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και με την Επιτροπή των Περιφερειών, θεσπίζει δράσεις ενθάρρυνσης, χωρίς να εναρμονίζει τις νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις των κρατών μελών,
– αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία προτάσει της Επιτροπής, διατυπώνει συστάσεις.»
15. Παρόμοια διατύπωση έχει το άρθρο 150 ΕΚ σχετικά με την επαγγελματική εκπαίδευση.
3. Το παράγωγο δίκαιο
16. Δεδομένου ότι υπάρχουν διάφορες ομάδες προσώπων με διαφορετικά χαρακτηριστικά, είναι φυσικό η Κοινότητα να μεριμνά ιδιαίτερα για την καθεμιά, όπως στην περίπτωση της οδηγίας 93/96/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 29ης Οκτωβρίου 1993, σχετικά με το δικαίωμα διαμονής των σπουδαστών (8).
17. Η θέσπιση της ευρωπαϊκής ιθαγένειας κατέδειξε την ανάγκη προσαρμογής της νομοθεσίας στην ελεύθερη κυκλοφορία και διαμονή· η προσαρμογή αυτή έγινε με την οδηγία 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών (9), η οποία κατήργησε την οδηγία 93/96.
18. Η οδηγία 2004/38 ρυθμίζει την είσοδο και την έξοδο από το έδαφος των κρατών μελών (άρθρα 4 και 5), καθώς και τη διαμονή, για την οποία θέτει ορισμένες προϋποθέσεις που ποικίλλουν αναλόγως της διάρκειάς της: α) για παραμονή μέχρι τρεις μήνες χρειάζεται ισχύον δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο (άρθρο 6)· β) για παραμονή από τρεις μήνες έως πέντε έτη, όσοι έχουν εγγραφεί σε ιδιωτικό ή δημόσιο ίδρυμα πρέπει να διαθέτουν ασφαλιστική κάλυψη ασθενείας που να καλύπτει όλους τους κινδύνους στο κράτος μέλος υποδοχής και επαρκείς πόρους, ούτως ώστε να μην επιβαρύνουν το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας του κράτους αυτού (άρθρο 7, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄)· γ) όσοι έχουν διαμείνει νομίμως για χρονικό διάστημα πέραν των πέντε ετών αποκτούν δικαίωμα μόνιμης διαμονής χωρίς καμιά άλλη προϋπόθεση (άρθρο 16).
Β – Η γερμανική νομοθεσία
19. Τα σπουδαστικά επιδόματα ρυθμίζονται από τον Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (ομοσπονδιακό νόμο περί παροχής ατομικών κινήτρων για την εκπαίδευση, στο εξής: BAföG) (10). Το άρθρο 4 του νόμου αυτού αναφέρεται στο τοπικό πεδίο εφαρμογής και προβλέπει ότι τα επιδόματα χορηγούνται αποκλειστικά για σπουδές στην ημεδαπή, με ορισμένες εξαιρέσεις που περιλαμβάνονται στα άρθρα 5 και 6.
20. Η παράγραφος 1 του άρθρου 5 ασχολείται με τη διασυνοριακή εκπαίδευση:
«Στους σπουδαστές του άρθρου 8, παράγραφος 1, χορηγούνται σπουδαστικά επιδόματα, εφόσον μεταβαίνουν καθημερινά από την κατοικία τους στην ημεδαπή σε εκπαιδευτικό ίδρυμα της αλλοδαπής, στο οποίο και φοιτούν. Η μόνιμη κατοικία κατά την έννοια του παρόντος νόμου βρίσκεται στον τόπο στον οποίο ο ενδιαφερόμενος έχει όχι μόνον προσωρινά το κέντρο των βιοτικών του σχέσεων […]· δεν θεωρείται ότι αποκτά κατοικία σε ορισμένο τόπο όποιος διαμένει στον τόπο αυτό για λόγους φοίτησης.»
21. Η παράγραφος 2 του άρθρου 5 αναφέρεται στην εκπαίδευση στο εξωτερικό:
«Στους σπουδαστές που έχουν μόνιμη κατοικία στην ημεδαπή και σπουδάζουν σε εκπαιδευτικό ίδρυμα της αλλοδαπής χορηγείται σπουδαστικό επίδομα:
1) αν οι σπουδές είναι χρήσιμες για την εκπαίδευση του ενδιαφερομένου, λαμβανομένου υπόψη του επιπέδου της μέχρι τώρα εκπαίδευσής του και αν τουλάχιστον μέρος της εκπαίδευσης αυτής μπορεί να συνυπολογιστεί για την απαιτούμενη ή τη συνήθη διάρκεια της εκπαίδευσης, ή
2) αν, στο πλαίσιο της διεθνούς συνεργασίας μεταξύ ενός γερμανικού και ενός αλλοδαπού εκπαιδευτικού ιδρύματος, τα μαθήματα του ενιαίου κύκλου σπουδών που πρέπει να παρακολουθήσει ο σπουδαστής διοργανώνονται εκ περιτροπής από το γερμανικό και το αλλοδαπό ίδρυμα, ή
3) αν ο σπουδαστής συνεχίζει τις σπουδές του, αφού έχει φοιτήσει σε γερμανικό εκπαιδευτικό ίδρυμα επί ένα τουλάχιστον έτος, σε εκπαιδευτικό ίδρυμα κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης […].
[…]»
22. Το άρθρο 6 μεριμνά για ορισμένες ιδιαίτερες περιπτώσεις:
«Στους Γερμανούς πολίτες, κατά την έννοια του Θεμελιώδους Νόμου, που έχουν την κατοικία τους στην αλλοδαπή και φοιτούν εκεί σε εκπαιδευτικό ίδρυμα ή μεταβαίνουν από εκεί σε γειτονικό κράτος για να φοιτήσουν σε εκπαιδευτικό ίδρυμα μπορεί να χορηγείται σπουδαστικό επίδομα, εφόσον τούτο δικαιολογείται από τις ιδιαίτερες περιστάσεις της συγκεκριμένης περίπτωσης. […]»
23. Η παράγραφος 1 του άρθρου 8 προσδιορίζει το υποκειμενικό πεδίο εφαρμογής του BAföG ως εξής:
«Το σπουδαστικό επίδομα χορηγείται:
1. στους Γερμανούς πολίτες, κατά την έννοια του Θεμελιώδους Νόμου·
[…]
8. στους σπουδαστές οι οποίοι, σύμφωνα με τον Freizügigkeitsgesetz/EU (νόμο περί ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης) έχουν, ως σύζυγοι ή τέκνα, δικαίωμα εισόδου και διαμονής στη Γερμανία ή δεν έχουν το δικαίωμα αυτό υπό την ιδιότητά τους ως τέκνων επειδή έχουν συμπληρώσει το 21ο έτος ηλικίας και δεν συντηρούνται από τους γονείς τους ή τον σύζυγό τους·
9. στους σπουδαστές οι οποίοι έχουν την ιθαγένεια άλλου κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ενώσεως ή άλλου συμβαλλομένου κράτους της Συμφωνίας για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο και εργάζονταν στη Γερμανία πριν από την έναρξη των σπουδών, εφόσον η ασκούμενη δραστηριότητα και το αντικείμενο των σπουδών είναι συναφή […]»
III – Τα πραγματικά περιστατικά και οι διαφορές των κυρίων δικών
Α – Υπόθεση C-11/06
24. Η R. Morgan γεννήθηκε το 1983 στη Γερμανία, έχει τη γερμανική υπηκοότητα και ολοκλήρωσε τις δευτεροβάθμιες σπουδές της στο κράτος αυτό. Αφού έλαβε το απολυτήριό της, μετέβη στη Μεγάλη Βρετανία, όπου εργάστηκε ένα χρόνο αναλαμβάνοντας τη φύλαξη μικρών παιδιών.
25. Από τις 20 Σεπτεμβρίου 2004 η R. Morgan σπουδάζει εφαρμοσμένη γενετική στο University of the West of England του Bristol. Οι βρετανικές αρχές της έχουν αναγνωρίσει την ιδιότητα της μετακινούμενης εργαζομένης και της χορηγούν επίδομα συντηρήσεως (11).
26. Τον Αύγουστο του 2004, και προτού εγκατασταθεί στο Ηνωμένο Βασίλειο, η R. Morgan ζήτησε να της χορηγηθεί σπουδαστικό επίδομα, αλλά η Bezirksregierung Köln, με απόφαση της 25ης Αυγούστου 2004, απέρριψε το αίτημά της, με το αιτιολογικό ότι δεν πληρούσε τις προϋποθέσεις της παραγράφου 2 του άρθρου 5 του BAföG· η ως άνω απόφαση επικυρώθηκε από νέα απόφαση της 3ης Φεβρουαρίου 2005, η οποία απέκλεισε και τη δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 6, σε συνδυασμό με την παράγραφο 1 του άρθρου 5, του BAföG.
27. Κατά της ως άνω διοικητικής αποφάσεως ασκήθηκε ένδικη προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgericht Aachen, η οποία αποτέλεσε την αφετηρία της υποθέσεως C‑11/06.
Β – Υπόθεση C-12/06
28. Η Ι. Bucher, Γερμανίδα υπήκοος, γεννηθείσα το 1983, έζησε με τους γονείς της στη Βόννη μέχρι την 1η Ιουλίου 2003, οπότε εγκαταστάθηκε με τον σύντροφό της στο Düren (12).
29. Από 1ης Σεπτεμβρίου 2003 η Ι. Bucher παρακολουθεί μαθήματα εργασιοθεραπείας στο Hogeschool Zuyd de Heerlen (13) (Κάτω Χώρες).
30. Στις 28 Ιανουαρίου 2004 η Ι. Bucher υπέβαλε αίτηση χορηγήσεως σπουδαστικού επιδόματος, η οποία απορρίφθηκε από τον Landrat des Kreises de Düren (πρόεδρο της κομητείας του Düren), στις 7 Ιουλίου 2004, διότι κρίθηκε ότι δεν συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις του άρθρου 5, παράγραφος 1, του BAföG, καθόσον η αλλαγή κατοικίας έγινε αποκλειστικά για λόγους σπουδών της· η απόφαση αυτή επικυρώθηκε από το Bezirksregierung της Κολωνίας στις 16 Νοεμβρίου 2004.
31. Κατά της ως άνω απορριπτικής αποφάσεως ασκήθηκε ένδικη προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgericht του Άαχεν, η οποία αποτέλεσε την αφετηρία βάση της υποθέσεως C‑12/06.
IV – Τα προδικαστικά ερωτήματα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
32. Το Verwaltungsgericht Aachen, θεωρώντας ότι τα αιτήματα των προσφευγουσών δεν μπορούν μεν να στηριχθούν ούτε στο άρθρο 5 ούτε στο άρθρο 6 του BAföG, αλλά ότι θα μπορούσαν ενδεχομένως να στηριχθούν στις κοινοτικές διατάξεις, ανέστειλε τις δύο διαδικασίες και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα ερωτήματα:
«1) Αντιβαίνει στην αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της Ενώσεως, την οποία κατοχυρώνουν τα άρθρα 17 και 18 ΕΚ, η άρνηση κράτους μέλους να χορηγήσει, σε μια περίπτωση όπως η επίδικη, σε υπήκοό του σπουδαστικό επίδομα για πλήρη κύκλο σπουδών σε άλλο κράτος μέλος, με το αιτιολογικό ότι δεν πρόκειται για τη συνέχιση μονοετούς τουλάχιστον φοιτήσεώς του σε εκπαιδευτικό ίδρυμα της ημεδαπής;
2) Αντιβαίνει στην αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της Ενώσεως, την οποία κατοχυρώνουν τα άρθρα 17 και 18 ΕΚ, η άρνηση κράτους μέλους να χορηγήσει, σε μια περίπτωση όπως η υπό κρίση, σπουδαστικό επίδομα σε υπήκοό του, ο οποίος σπουδάζει σε γειτονικό κράτος μέλος ως «παραμεθόριος σπουδαστής», με το αιτιολογικό ότι ο ενδιαφερόμενος διαμένει στην παραμεθόρια γερμανική πόλη μόνο για λόγους φοιτήσεως και ότι αυτός ο τόπος διαμονής δεν αποτελεί τον τόπο κατοικίας του;»
33. Το πρώτο ερώτημα είναι κοινό και στις δύο υποθέσεις, ενώ το δεύτερο αφορά μόνον την Ι. Bucher.
34. Με διάταξή του της 16ης Μαρτίου 2006, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου διέταξε τη συνεκδίκαση των υποθέσεων C-11/06 και C-12/06, λόγω συνάφειας του αντικειμένου τους.
35. Γραπτές προτάσεις υπέβαλαν, εντός της προθεσμίας του άρθρου 23 του Οργανισμού του Δικαστηρίου, η Bezirksregierung Köln, ο Landrat des Kreises de Düren, οι Κυβερνήσεις της Γερμανίας, της Αυστρίας, της Φινλανδίας, της Ιταλίας, των Κάτω Χωρών, του Ηνωμένου Βασιλείου και της Σουηδίας και η Επιτροπή.
36. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 30ής Ιανουαρίου 2007, παρέστησαν προκειμένου να διατυπώσουν προφορικώς τους ισχυρισμούς τους οι εκπρόσωποι της R. Morgan, της Ι. Bucher, των Κυβερνήσεων της Γερμανίας, των Κάτω Χωρών, της Αυστρίας, του Ηνωμένου Βασιλείου και της Επιτροπής.
V – Η κινητικότητα των σπουδαστών
Α – Μία ιστορική σταθερά
37. Μολονότι, κατά τον Thomas More, η εκπαίδευση που παρέχεται στη γλώσσα του σπουδαστή «ερμηνεύει τα αισθήματα και τις ψυχικές διαθέσεις καλύτερα από κάθε άλλη» (14), η δίψα για γνώση ωθεί προς την αναζήτηση των πηγών και τη διδασκαλία από τους σοφότερους, ανεξαρτήτως του τόπου όπου βρίσκονται και της γλώσσας στην οποία διδάσκουν. Η δίψα αυτή δημιουργεί ένα ρεύμα μαθητών προς τους δασκάλους, το οποίο απαντά σε όλες τις εποχές.
38. Στην κλασική αρχαιότητα, ανάμεσα στα κέντρα που έλκυαν τους πλέον διαφορετικούς ανθρώπους, θυμίζουμε την Ακαδημία του Πλάτωνα, το Λύκειο του Αριστοτέλη ή τις Σχολές του Πυθαγόρα και της Αλεξάνδρειας, η οποία ιδρύθηκε από τον Πτολεμαίο τον Σωτήρα τον 3ο αιώνα προ Χριστού και στην οποίαν έλαμψε ο Ευκλείδης.
39. Από τον 9ο αιώνα, με την άνθηση της μοναστικής ζωής, εμφανίστηκαν αίθουσες διδασκαλίας στις μονές και στα αβαεία για τη μόρφωση των μοναχών, τα οποία, σε πολλά μέρη, δημιούργησαν ένα εξωτερικό παράρτημα που δεχόταν άλλους μαθητές (όπως οι Jarrow, Cork, Corbie, Richenau, Montecassino). Παράλληλα, οι επίσκοποι και τα κοινόβια δημιούργησαν, στη σκιά των καθεδρικών ναών, επισκοπικές σχολές (Ρήμες, Σαρτρ, Κολωνία, Μαγεντία, Βιέννη, Λιέγη). Το φαινόμενο αυτό δεν ήταν άγνωστο ούτε στον αραβικό κόσμο, αφού η Βαγδάτη και η Κορδούη, για παράδειγμα, ανέγειραν σπουδαστήρια που διέθεταν πλούσιες βιβλιοθήκες και αστεροσκοπεία.
40. Προς τον 12ο αιώνα η διδασκαλία άρχισε να ανατίθεται σε πρόσωπα ξένα προς τις εκκλησιαστικές σχολές. Γεννήθηκε έτσι η ιδέα των πανεπιστημίων, τα οποία ήταν ανοιχτά σε σπουδαστές και καθηγητές διαφόρων εθνικοτήτων και είχαν ως σκοπό τους τη διάδοση και τη μεταλαμπάδευση των γνώσεων, χρησιμοποιώντας τη λατινική ως lingua franca. Το πρώτο πανεπιστήμιο ιδρύθηκε στην Μπολόνια, αλλά στη συνέχεια το φαινόμενο επεκτάθηκε σε όλη την Ευρώπη (Παρίσι, Παλένθια, Οξφόρδη, Μονπελιέ, Σαλαμάνκα) (15).
41. Το πανεπιστήμιο δημιούργησε μεγάλη κινητικότητα στην κοινωνία. Οι γιοι των ευγενών, των αστών, των εμπόρων, των τεχνιτών και των γεωργών γίνονταν δεκτοί, υπερβαίνοντας τις οικονομικές δυσκολίες με τις υποτροφίες και τα βοηθήματα της Εκκλησίας. Ωστόσο, η εμφάνιση των εθνικών κρατών και οι θρησκευτικές διαμάχες περιόρισαν τον αρχικό οικουμενικό χαρακτήρα των πανεπιστημίων.
42. Έτσι, ο Juan Luis Vives (1492-1540) ανέπτυξε τη δραστηριότητά του στο πανεπιστήμιο της Βαλένθια, στη Σορβόνη των Παρισίων, στη Μπρυζ, στη Λουβέν και στην Οξφόρδη· ο Miguel Servet (1511-1553) δίδαξε νομικά στην Τουλούζη, ιατρική στο Παρίσι και το Μονπελιέ και θεολογία στη Λουβέν· ο David Hume (1711-1776) σπούδασε φιλολογία και φιλοσοφία στις Ρήμες και στο Ανζού και στη συνέχεια, αφού έζησε δύο χρόνια στο Παρίσι, επέστρεψε στη Σκωτία, όπου απέρριψε την έδρα που του προσφέρθηκε· ο Karl Marx (1818-1883) σπούδασε στο πανεπιστήμιο της Βόννης, αλλά έζησε στο Παρίσι, τις Βρυξέλλες και το Λονδίνο, ασκώντας μεγάλη πνευματική επιρροή.
43. Ανάμεσα στους ταξιδιώτες αυτούς της γνώσης, εξέχουσα θέση κατέχει ο Έρασμος του Ρότερνταμ (1469-1536). Σπούδασε στο πανεπιστήμιο των Παρισίων, υπήρξε δάσκαλος του γιου του βασιλιά της Σκωτίας Ιακώβου Β΄ και έγινε διδάκτορας θεολογίας στην Μπολόνια, απορρίπτοντας την πρόταση του Πάπα Λέοντος Ι΄ να μείνει στη Ρώμη. Στη συνέχεια, μετέβη στην Αγγλία, όπου έγινε ευμενώς δεκτός από τον Ερρίκο Η΄ και συνδέθηκε με τον John Colet και τον Thomas More. Δίδαξε ως καθηγητής θεολογίας στο Cambridge. Εργάστηκε στον εκδοτικό οίκο του Aldus Manutius στη Βενετία. Κέρδισε τον σεβασμό του αυτοκράτορα και βασιλιά της Ισπανίας Καρόλου Ε΄, ο οποίος τον ονόμασε εκπρόσωπο της Φλάνδρας στο συμβούλιο των Κάτω Χωρών (16). Έζησε για λίγο στο Φράιμπουργκ και στη συνέχεια αποσύρθηκε στη Βασιλεία για να ασχοληθεί με την έκδοση των έργων του (17). Η ζωή του, που σήμερα μοιάζει με όνειρο, αποτελεί την απόδειξη ότι, στα τέλη του Μεσαίωνα, η πνευματική ζωή στην Ευρώπη δεν γνώριζε σύνορα και δεν χωριζόταν από γλωσσικές διαφορές που, αν και κανείς δεν αρνείται την πολιτισμική τους αξία, φτωχαίνουν την ανταλλαγή ιδεών και την πρόοδο προς μια στενότερη και αποφασιστικότερη ένωση των λαών αυτής της ηπείρου. Ο θρύλος του Εράσμου αποτελεί ακτίνα ελπίδας για την υπέρβαση των συνόρων αυτών (18).
Β – Μία σύγχρονη ανησυχία
44. Η ιλιγγιώδης εξέλιξη της σημερινής κοινωνίας συνοδεύεται από την αυξημένη ζήτηση για εκπαίδευση και εξειδίκευση υψηλού επιπέδου και από την αυξανόμενη συνειδητοποίηση της σημασίας τους για την οικοδόμηση του μέλλοντος. Παντού ο κόσμος αντιμετωπίζει παρόμοιες δυσκολίες και προκλήσεις, σχετικές με τη χρηματοδότηση, την ποιότητα, την ισότητα των ευκαιριών, την κατάρτιση του προσωπικού, τις δυνατότητες απασχόλησης των πτυχιούχων ή την κατανομή των ωφελειών από τη διεθνή συνεργασία.
45. Στο πλαίσιο αυτό εντάσσεται και η λεγόμενη «διαδικασία της Μπολόνια», που άρχισε με τη διακήρυξη που υπέγραψαν στις 19 Ιουνίου 1999 (19) σαράντα Υπουργοί με σκοπό την επίτευξη, μέχρι το 2010, ενός Ευρωπαϊκού Χώρου της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης (20), εντός του οποίου θα επιδιώκεται σταδιακά η επίτευξη μιας σειράς στόχων, όπως η κινητικότητα των σπουδαστών, η οποία εξακολουθεί να αποτελεί ιδιαίτερα σημαντικό παράγοντα, παρά τον αυξημένο βαθμό επικοινωνίας χάρη στα ηλεκτρονικά δίκτυα.
46. Με τη διαδικασία της Μπολόνια συνδέονται πολλοί από τους μηχανισμούς που έχουν υιοθετήσει τα κοινοτικά όργανα σε σχέση με την κυκλοφορία των σπουδαστών (21), καθώς έχει αυξηθεί η ζήτηση για σπουδές εκτός της χώρας προελεύσεως, για χρονικό διάστημα που ποικίλλει κατά περίπτωση, δεδομένου ότι συνδέονται με τη δυνατότητα εργασίας και στη συνέχεια εντάξεως στις δομές οποιουδήποτε κράτους της Ευρωπαϊκής Ενώσεως και παρέχουν πολύ ενδιαφέρουσες ευκαιρίες. Οι ανταλλαγές αυτές ευνοούν τόσο τα μετακινούμενα άτομα όσο και την κοινωνία που τους υποδέχεται, καθώς και εκείνη από την οποία προέρχονται· δεν παύουν, ωστόσο, να ενέχουν κινδύνους, καθώς μπορούν να διακυβεύσουν την κοινωνική πολυμορφία, να επιταχύνουν την εμπορευματοποίηση της εκπαίδευσης και να ενισχύσουν το φαινόμενο της «διαρροής εγκεφάλων».
47. Επιπλέον, οι μετακινήσεις ενέχουν διαφόρων ειδών προκλήσεις, κυρίως όσον αφορά τη γλώσσα ή την προσαρμογή (22), αλλά και διοικητικά και οικονομικά ζητήματα (23). Τα σπουδαστικά επιδόματα έχουν σκοπό την αντιμετώπιση των προκλήσεων που απορρέουν από τις οικονομικές επιβαρύνσεις για την πληρωμή των εγγραφών, των μηνιαίων επιδομάτων και των εξόδων συντηρήσεως ή στέγης και μπορεί να χορηγούνται από ιδιωτικούς, εθνικούς ή ευρωπαϊκούς φορείς. Στην πρώτη περίπτωση, χρηματοδοτούνται από ιδιώτες υπό τους όρους που θέτουν οι ίδιοι· στη δεύτερη, διέπονται από τοπικές, περιφερειακές ή εθνικές ρυθμίσεις οι οποίες υπόκεινται σε ορισμένες αρχές, όπως αυτές της αντικειμενικότητας και της ίσης μεταχείρισης· οι τελευταίες παρέχονται βάσει κοινοτικών προγραμμάτων, μεταξύ των οποίων ξεχωρίζουν τα προγράμματα «Έρασμος», που άρχισε να εφαρμόζεται το 1987 και σήμερα αποτελεί μέρος του προγράμματος «Σωκράτης» (24), και «Leonardo da Vinci», που άρχισε να εφαρμόζεται το 1994 για την προώθηση της επαγγελματικής καταρτίσεως.
48. Στην περίπτωση της R. Morgan και της I. Bucher, αντικείμενο της διαφοράς είναι επιδόματα που προβλέπονται από τις εθνικές νομοθεσίες, μολονότι η συμβατότητα των τριών συστημάτων χρηματοδοτήσεως εξαρτάται από τις ρυθμίσεις καθενός από αυτά, καθόσον τα εν λόγω επιδόματα, δεδομένου ότι δεν καλύπτουν όλα τα έξοδα (25), συχνά παρέχονται σωρευτικώς.
VI – Η νομολογία περί των σπουδαστικών επιδομάτων και της ελεύθερης κυκλοφορίας
49. Προκειμένου να δοθεί απάντηση στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Verwaltungsgericht Aachen, είναι σκόπιμη η αναδρομή στη νομολογία επί των ζητημάτων που θέτουν τα ερωτήματα αυτά.
Α – Τα σπουδαστικά επιδόματα
50. Το Δικαστήριο έχει ασχοληθεί στο παρελθόν με επιδόματα διαφόρων ειδών που ζητούνταν κατά την έναρξη, τη διάρκεια ή τη λήξη των σπουδών. Στις υποθέσεις που έχουν εκδικαστεί μέχρι σήμερα, οι προσφυγές στρέφονταν κατά του κράτους μέλους υποδοχής ή προελεύσεως μετά τη μετακίνηση του σπουδαστή, ενώ η R. Morgan και η I. Bucher στρέφονται κατά του κράτους μέλους προελεύσεως προτού φύγουν από τη χώρα. Μολονότι, όπως έχει επισημανθεί με τις περισσότερες από τις παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν, το γεγονός αυτό δεν καθιστά σαφές αν συντρέχει άνιση μεταχείριση μεταξύ των Γερμανών και των υπηκόων άλλων κρατών μελών, με αποτέλεσμα να αποκλείεται η εφαρμογή της υφισταμένης νομολογίας, είναι σκόπιμο να εκτεθούν ορισμένες σκέψεις που μπορεί να αποδειχθούν χρήσιμες στην περίπτωση αυτή.
51. Μεταξύ των αποφάσεων που εξέτασαν θέματα συναφή προς τα επίδικα αξίζει να επισημανθούν οι εκδοθείσες επί των υποθέσεων Grzelczyk (26), D’Hoop (27) και Bidar (28), οι οποίες, επιπλέον, συνδέονται με την ιθαγένεια της Ενώσεως και έχουν συμβάλει σημαντικά στη σχετική συζήτηση.
52. Προηγουμένως, με την απόφαση Gravier (29), είχε κριθεί ότι η επιβολή τελών, δικαιώματος εγγραφής ή διδάκτρων, ως προϋπόθεση για την πρόσβαση σε κύκλους μαθημάτων επαγγελματικής εκπαιδεύσεως στους σπουδαστές υπηκόους άλλων κρατών μελών, συνιστά διάκριση λόγω ιθαγενείας που απαγορεύεται από τη Συνθήκη (σκέψη 26). Στο ίδιο πνεύμα, η απόφαση Blaizot (30) είχε διαγνώσει άνιση μεταχείριση σε «ένα πρόσθετο τέλος εγγραφής που επιβάλλεται στους φοιτητές που είναι υπήκοοι άλλων κρατών μελών και επιθυμούν να εγγραφούν σ’ αυτόν τον κύκλο σπουδών», καθόσον «οι πανεπιστημιακές σπουδές κτηνιατρικής εμπίπτουν στην έννοια της επαγγελματικής εκπαιδεύσεως» (σκέψη 24).
53. Η νομολογία αυτή εξειδικεύτηκε λίγο αργότερα με τις αποφάσεις Lair (31) και Brown (32), οι οποίες διέκριναν μεταξύ των υποτροφιών για την «κάλυψη των τελών εγγραφής ή άλλων τελών, και συγκεκριμένα των διδάκτρων, τα οποία απαιτούνται για να υπάρχει πρόσβαση στην εκπαίδευση» και εκείνων που καλύπτουν «τα έξοδα διατροφής και εκπαιδεύσεως», κρίνοντας ότι μόνον οι πρώτες εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της Συνθήκης (σκέψεις 14 έως 16 της αποφάσεως Lair και 17 έως 19 της αποφάσεως Brown). Οι αλλαγές που επέφερε η Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ενώσεως (33) και η έκδοση της οδηγίας 93/96 οδήγησαν, μετά την απόφαση Grzelczyk, στην εξάλειψη αυτής της διακρίσεως.
1. Η απόφαση Grzelczyk
54. Ο R. Grzelczyk, Γάλλος υπήκοος, άρχισε σπουδές φυσικής αγωγής στο Université Catholique de Louvain-la-Neuve (Βέλγιο), αναλαμβάνοντας ο ίδιος τα έξοδα σπουδών και κατοικίας. Στην αρχή του τέταρτου και τελευταίου έτους των σπουδών του ζήτησε να του καταβληθεί το minimex –επίδομα κατώτατου ορίου διαβιώσεως–, αλλά το αίτημά του απορρίφθηκε διότι δεν ήταν Βέλγος.
55. Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι, με την απόφαση Hoeckx (34), χαρακτήρισε το επίδομα κατώτατου ορίου διαβιώσεως ως «κοινωνικό πλεονέκτημα κατά την έννοια του κανονισμού 1612/68» (35) (σκέψη 27)· επισήμανε, επίσης, τις αλλαγές στην εφαρμοστέα εθνική νομοθεσία (σκέψη 28), δυνάμει της οποίας ένας Βέλγος σπουδαστής, που δεν έχει την ιδιότητα του εργαζομένου κατά τον κανονισμό 1612/68, υπό συνθήκες όμοιες με αυτές του R. Grzelczyk θα πληρούσε τις αναγκαίες προϋποθέσεις για να λάβει το επίδομα και έκρινε ότι, ως εκ τούτου, συνέτρεχε «διάκριση λόγω ιθαγένειας» (σκέψη 29), η οποία απαγορεύεται «κατ’ αρχήν» από το άρθρο 6 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 12 ΕΚ, όπως έχει τροποποιηθεί), το οποίο πρέπει να αναγνωσθεί «σε συνδυασμό με τις σχετικές με την ιθαγένεια της Ενώσεως διατάξεις […], ώστε να εξακριβωθεί ο τομέας εφαρμογής του» (σκέψη 30).
56. Μετά από ορισμένες σκέψεις σχετικά με την ευρωπαϊκή ιθαγένεια (σκέψεις 31 έως 33) και την παραπομπή στις αποφάσεις Lair και Brown (σκέψεις 34 και 35), το Δικαστήριο συνέδεσε την απαγόρευση της άνισης μεταχειρίσεως με το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών, το οποίο υπόκειται στους περιορισμούς της οδηγίας 93/96, επισημαίνοντας την αναγκαιότητα της επάρκειας οικονομικών πόρων και υπογραμμίζοντας τις διαφορές της οδηγίας αυτής με τις οδηγίες 90/364 και 90/365, οι οποίες οφείλονται στις «ιδιαιτερότητες της διαμονής των σπουδαστών» (σκέψεις 37 έως 44) (36), τονίζοντας τον ευμετάβλητο χαρακτήρα της οικονομικής καταστάσεως (σκέψη 45).
2. Η απόφαση D’Hoop
57. Η Μ.-Ν. D’Hoop, Βελγίδα υπήκοος, ολοκλήρωσε τη δευτεροβάθμια εκπαίδευσή της στη Γαλλία. Το απολυτήριό της αναγνωρίστηκε από τις αρχές της χώρας προελεύσεώς της, όπου και άρχισε πανεπιστημιακές σπουδές. Στη συνέχεια, ζήτησε να της χορηγηθούν τα επιδόματα αναμονής, μία οικονομική ενίσχυση που παρέχει πρόσβαση σε προγράμματα απασχολήσεως και προορίζεται για τους νέους που αναζητούν την πρώτη τους εργασία. Το αίτημά της απορρίφθηκε διότι δεν είχε ολοκληρώσει τη δευτεροβάθμια εκπαίδευσή της σε εκπαιδευτικό ίδρυμα του Βελγίου.
58. Μολονότι τα επιδόματα αναμονής αποτελούν κοινωνικό πλεονέκτημα κατά την έννοια του κανονισμού 1612/68 (37), οι περιστάσεις που συνέτρεχαν στην περίπτωση της ενδιαφερομένης απέκλειαν την εφαρμογή του κανονισμού αυτού και του άρθρου 48 ΕΚ στην επίδικη διαφορά (σκέψεις 17 έως 20)· για τον λόγο αυτόν, το Δικαστήριο προσανατόλισε τη συλλογιστική του στην ιθαγένεια της Ενώσεως, η οποία κάλυπτε την υπόθεση ratione temporis (σκέψεις 23 έως 26) και σύμφωνα με την οποία είναι ασυμβίβαστο με το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας να υφίσταται ο πολίτης αυτός «εντός του κράτους μέλους του οποίου είναι υπήκοος λιγότερο ευμενή μεταχείριση από αυτή της οποίας θα ετύγχανε αν δεν είχε κάνει χρήση των διευκολύνσεων που παρέχει η Συνθήκη στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας» (άρθρα 30 και 31), επισημαίνοντας ότι η σκέψη αυτή έχει ιδιαίτερη σημασία «στον τομέα της παιδείας» (σκέψη 32).
59. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, το Δικαστήριο διαπίστωσε «διαφορετική μεταχείριση μεταξύ των Βέλγων υπηκόων που πραγματοποίησαν όλες τις δευτεροβάθμιες σπουδές τους στο Βέλγιο και εκείνων οι οποίοι, αφού άσκησαν το δικαίωμά τους ελεύθερης κυκλοφορίας, έλαβαν το [σχετικό] πιστοποιητικό […] εντός άλλου κράτους μέλους (σκέψη 33)», οι οποίοι και θίγονται από τη μεταχείριση αυτή (σκέψη 34). Βέβαια, η διάκριση θα μπορούσε να δικαιολογηθεί μόνον αν στηριζόταν σε αντικειμενικά στοιχεία, ανεξαρτήτως της ιθαγενείας των ενδιαφερομένων και ανάλογα με σκοπό που επιδιώκεται θεμιτώς από το εθνικό δίκαιο· ωστόσο, στην εξεταζόμενη περίπτωση, καίτοι είναι θεμιτό «να επιθυμεί ο εθνικός νομοθέτης να βεβαιωθεί για την ύπαρξη αληθούς σχέσεως μεταξύ του αιτούντος τα εν λόγω επιδόματα και της οικείας γεωγραφικής αγοράς εργασίας», η μία και μόνη προϋπόθεση που αφορά τον τόπο λήψεως του τίτλου σπουδών έχει «υπερβολικά γενικό και αποκλειστικό χαρακτήρα» (σκέψεις 36 έως 39).
3. Η απόφαση Bidar
60. Ο D. Bidar, Γάλλος υπήκοος, μετέβη στο Ηνωμένο Βασίλειο, όπου ολοκλήρωσε τη δευτεροβάθμια εκπαίδευσή του. Στη συνέχεια, προκειμένου να αρχίσει ανώτατες σπουδές, ζήτησε το προβλεπόμενο επίδομα από το London Borough of Ealing, το οποίο του χορήγησε μεν μια οικονομική ενίσχυση, αλλά αρνήθηκε τη χορήγηση δανείου προς κάλυψη των δαπανών του διαβιώσεως, με την αιτιολογία ότι ο ενδιαφερόμενος δεν ήταν εγκατεστημένος στη χώρα.
61. Το Δικαστήριο έπρεπε να διαπιστώσει αν η άρνηση χορηγήσεως του δανείου ήταν αντίθετη προς τη Συνθήκη, και ειδικότερα προς το άρθρο 12 ΕΚ, γι’ αυτό και αναφέρθηκε με την απόφασή του στη νομολογία για τα άρθρα 12 και 18 ΕΚ, καθώς και στην εξέλιξη της νομολογίας και του κοινοτικού δικαίου (σκέψεις 28 έως 41), για να επιβεβαιώσει ότι η περίπτωση πολίτη της Ένωσης που διαμένει νομίμως σε κράτος μέλος εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της Συνθήκης υπό την έννοια του άρθρου 12, πρώτο εδάφιο, ΕΚ, όσον αφορά τη χορήγηση στους σπουδαστές οικονομικής ενισχύσεως, υπό τη μορφή επιδοτούμενου δανείου ή υποτροφίας, για την κάλυψη των δαπανών τους διαβιώσεως (σκέψη 42), γεγονός που επιβεβαιώνεται από την οδηγία 2004/38 (σκέψη 43).
62. Στη συνέχεια, το Δικαστήριο εξέτασε τους περιορισμούς του άρθρου 18 ΕΚ, το οποίο παραπέμπει στους περιορισμούς της Συνθήκης και των διατάξεων εφαρμογής της, μεταξύ των οποίων η οδηγία 93/96, το άρθρο 3 της οποίας απέκλειε τη χορήγηση υποτροφιών προς κάλυψη των δαπανών διαβιώσεως στους σπουδαστές που απολαύουν δικαίωμα διαμονής (σκέψη 44). Ακολουθώντας την απόφαση Grzelczyk, έκρινε ότι η αδυναμία να θεμελιωθεί στην οδηγία το δικαίωμα ενισχύσεως για την κάλυψη των δαπανών διαβιώσεως (σκέψη 45) δεν εμποδίζει τον ενδιαφερόμενο να επικαλεστεί το άρθρο 12 ΕΚ (σκέψη 46).
63. Αφού δέχθηκε τη δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 12 ΕΚ, το Δικαστήριο εξέτασε το ζήτημα της αντικειμενικότητας των προϋποθέσεων για τη χορήγηση των ενισχύσεων. Έκρινε ότι οι προϋποθέσεις της νομοθεσίας περί «εγκαταστάσεως» στο Ηνωμένο Βασίλειο μπορούν να είναι δυσμενείς «κυρίως για τους υπηκόους άλλων κρατών μελών», καθόσον «οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους μπορούν ευκολότερα» να τις πληρούν (σκέψεις 50 έως 53). Μία τέτοια άνιση μεταχείριση μπορεί να δικαιολογηθεί, προκειμένου να βοηθηθούν «σπουδαστές που απέδειξαν ορισμένου βαθμού ένταξη» στην κοινωνία του κράτους μέλους (σκέψεις 54 έως 57), αρκεί να αποδειχθεί «ότι ο εν λόγω σπουδαστής διέμεινε για ορισμένο χρονικό διάστημα στο κράτος μέλος υποδοχής» (σκέψη 59), καθόσον η κατάστασή του «δεν είναι παρόμοια με αυτή του αιτούντος επιδόματος αναμονής […] ή επιδόματος ανεργίας» (σκέψη 58). Βάσει των ανωτέρω, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι επίδικες βρετανικές ρυθμίσεις ήταν αντίθετες στο άρθρο 12 ΕΚ (σκέψεις 60 έως 63).
Β – Η ελεύθερη κυκλοφορία
64. Όλο και πιο συχνά ζητείται από το Δικαστήριο να καθορίσει την έννοια της ευρωπαϊκής ιθαγένειας και το πεδίο εφαρμογής των δικαιωμάτων που αυτή συνεπάγεται.
65. Η απόφαση Grzelczyk επισήμανε τη σπουδαιότητα της ιθαγένειας, η οποία «τείνει να αποτελέσει τη θεμελιώδη ιδιότητα των υπηκόων των κρατών μελών» (σκέψη 31) (38) και απέκτησε ιδιαίτερη βαρύτητα λόγω της απαγορεύσεως των διακρίσεων που επιβάλλει το άρθρο 12 ΕΚ, την οποία, σύμφωνα με την απόφαση Martínez Sala (39), μπορεί να επικαλεστεί οποιοσδήποτε διαθέτει κοινοτικό διαβατήριο «σε όλες τις περιπτώσεις που εμπίπτουν στο καθ’ ύλη πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου» (σκέψη 63), με εξαίρεση, βεβαίως, τις καταστάσεις που εμπίπτουν εξ ολοκλήρου στο πεδίο των εθνικών εννόμων τάξεων (40).
66. Στις ως άνω περιπτώσεις περιλαμβάνονται οι σχετικές με την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών, όπως αυτή της κυκλοφορίας και της διαμονής (41). Για τον λόγο αυτόν, η ίση μεταχείριση και η ελεύθερη διακίνηση προβάλλονται συχνά από κοινού είτε έναντι του κράτους υποδοχής –αποφάσεις Grzelczyk και Bidar– είτε έναντι του κράτους προελεύσεως –απόφαση D’Hoop–, στην τελευταία περίπτωση λόγω αντίθετης ρυθμίσεως, η οποία βλάπτει τους υπηκόους της χώρας που άσκησαν τα σχετικά δικαιώματά τους (42).
67. Η συνδυασμένη αναφορά στην απαγόρευση των διακρίσεων και στην ελεύθερη κυκλοφορία δεν σημαίνει ότι οι αρχές αυτές δεν έχουν η καθεμία αυτοτελή αξία, η οποία εκτιμάται χωριστά (43). Έτσι, με την απόφαση Baumbast και R. (44) κρίθηκε ότι το άρθρο 18 ΕΚ έχει άμεσο αποτέλεσμα (45), καθόσον πρόκειται για «σαφή και ακριβή διάταξη της Συνθήκης ΕΚ» (σκέψη 84) (46) και δεδομένου ότι η ελεύθερη κυκλοφορία –όπως και η ελεύθερη διαμονή– αποτελεί το βασικό δικαίωμα που απορρέει από την ιθαγένεια της Ενώσεως (47).
68. Η απόφαση Grzelczyk υπενθύμισε επίσης ότι οι ως άνω ελευθερίες υπόκεινται σε περιορισμούς (σκέψη 37), οι οποίοι απορρέουν, κατ’ αρχάς, από την ίδια τη Συνθήκη και τις εκτελεστικές της διατάξεις, με αποτέλεσμα, όταν υπάρχει ειδική ρύθμιση, να μη χρειάζεται να εφαρμοστεί το άρθρο 18 ΕΚ (48)· στις λοιπές περιπτώσεις, το αν είναι δυνατό να ισχύσουν εγκύρως περιορισμοί όπως, για παράδειγμα, η προϋπόθεση υπάρξεως πραγματικού συνδέσμου του προσώπου με το κράτος (49), εξαρτάται από το αν οι περιορισμοί αυτοί είναι αντικειμενικοί, ανεξάρτητοι της ιθαγένειας και ανάλογοι προς τον επιδιωκόμενο σκοπό (50).
VII – Σημαντικές πτυχές των επιδομάτων που χορηγούνται για σπουδές σε άλλο κράτος μέλος
69. Μετά από αυτή την ανασκόπηση των αποφάσεων του Δικαστηρίου που ασκούν τη μεγαλύτερη επιρροή στις επίδικες διαφορές, πρέπει να εξεταστούν και άλλες, λιγότερο προφανείς πτυχές των προδικαστικών ερωτημάτων, οι οποίες προσδιορίζουν το νομικό τους περιεχόμενο: η νομική φύση και οι ιδιαιτερότητες των επιδομάτων για σπουδές στο εξωτερικό (A) και η δυνατότητα επικλήσεως στις επίδικες διαφορές της ελεύθερης κυκλοφορίας (B) και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (Γ).
Α – Ο νομικός χαρακτηρισμός των επιδομάτων για σπουδές στο εξωτερικό
70. Όπως προανέφερα, τα σπουδαστικά επιδόματα παρουσιάζουν μεγάλη ποικιλία, διότι καλύπτουν ανάγκες διαφόρων ειδών. Έτσι, υπάρχουν επιδόματα που συνδέονται ευθέως με τις σπουδές και καλύπτουν τα έξοδα εγγραφής ή τα μηνιαία δίδακτρα, και άλλα, τα οποία καλύπτουν εμμέσως τα έξοδα αγοράς βιβλίων ή άλλου εκπαιδευτικού υλικού, καθώς και τα έξοδα μετακινήσεως ή συντηρήσεως.
71. Γενικώς, στην έννοια «σπουδαστικά επιδόματα» περιλαμβάνονται όλα τα επιδόματα που παρέχονται σε όσους επιθυμούν να αρχίσουν ή παρακολουθούν ήδη μαθήματα με σκοπό την εκπαιδευτική, πολιτιστική, επαγγελματική ή επιστημονική τους πρόοδο, καθώς και την απόκτηση ακαδημαϊκών τίτλων.
72. Η φύση της δραστηριότητας των δημόσιων φορέων στον τομέα αυτό ερίζεται, ιδίως όσον αφορά το αν πρόκειται για δημόσια υπηρεσία ή για παροχή κινήτρων. Στην πρώτη περίπτωση, οι αρχές προβαίνουν σε παροχές προς τους δικαιούχους, ενώ στη δεύτερη τους παρέχουν κίνητρα προκειμένου να κατευθύνουν την απασχόλησή τους προς το γενικό συμφέρον (51).
73. Η απάντηση εξαρτάται από το είδος κάθε επιδόματος, λαμβανομένων υπόψη του λόγου υπάρξεώς του και των σκοπών που επιδιώκει. Στην υποχρεωτική εκπαίδευση, οι δημόσιες αρχές παρέχουν στους πολίτες ορισμένα εφόδια και, επομένως, υπερέχει το στοιχείο της παροχής.
74. Στην ανώτερη εκπαίδευση, αντιθέτως, οι εθνικοί οργανισμοί δεν εγγυώνται το δικαίωμα στην εκπαίδευση, αλλά την επί ίσοις όροις άσκηση του δικαιώματος αυτού και την αποφυγή των διακρίσεων για οικονομικούς λόγους· επίσης, επιδιώκουν την περαιτέρω διεύρυνση της γνώσεως και τη διευκόλυνση της εκπαιδεύσεως στους τομείς που είτε τους επιλέγει ο ενδιαφερόμενος είτε είναι κοινωνικώς συμφέροντες. Προς τον σκοπό αυτόν παρέχονται κίνητρα, με τη μορφή άμεσων ενισχύσεων, όπως οι υποτροφίες, και έμμεσων ενισχύσεων, όπως η απαλλαγή από την καταβολή τελών εγγραφής· ως εκ τούτου, το στοιχείο της παροχής τίθεται σε δεύτερη μοίρα.
75. Στην περίπτωση που ο σπουδαστής ζητεί από τη χώρα του να αναλάβει μέρος από τα έξοδα των σπουδών του στο εξωτερικό, τα δεδομένα αλλάζουν. Κάνουν, έτσι, την εμφάνισή τους έννοιες που αναφέρθηκαν προηγουμένως –η κινητικότητα και η ελεύθερη κυκλοφορία–, με συγκεκριμένη πλέον διασυνοριακή διάσταση, την ευρωπαϊκή.
76. Δεν πρόκειται για «εξαγωγή» της υποτροφίας του κράτους προελεύσεως προς το κράτος υποδοχής, ούτε για χρηματοδότηση από το πρώτο της ελεύθερης κυκλοφορίας, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή. Κάθε επίδομα παρέχεται υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις και αυτά που παρέχονται για σπουδές σε ορισμένο αντικείμενο δεν μπορούν να μεταφρθούν σε άλλα αντικείμενα ή σε άλλους τόπους, εκτός εάν το προβλέπουν οι διατάξεις που διέπουν τις σχετικές αλλαγές. Ωστόσο, η έννοια της εξαγωγής είναι εγγενής στα επιδόματα για σπουδές στο εξωτερικό, δεδομένου ότι ζητούνται για την κάλυψη γενικών εξόδων σε άλλη χώρα.
77. Κατά συνέπεια, οι ενισχύσεις αυτές για σπουδές στο εξωτερικό αποτελούν πλεονεκτήματα, στην περίπτωση των οποίων το κράτος έχει μεγαλύτερη εξουσία διακρίσεως απ’ ότι αν επρόκειτο για παροχές και τα οποία παρουσιάζουν διασυνοριακό χαρακτήρα.
78. Τα ως άνω χαρακτηριστικά αποκλείουν την εφαρμογή εν προκειμένω της νομολογίας περί φορολογήσεως σε περίπτωση αλλαγής κατοικίας, σύμφωνα με την οποία «η Συνθήκη δεν εγγυάται στον εργαζόμενο ότι η μεταφορά των δραστηριοτήτων του σε κράτος μέλος διαφορετικό από εκείνο στο οποίο κατοικούσε μέχρι τότε είναι ουδέτερη από [αυτής της] απόψεως» (52). Δεν χωρεί εξομοίωση των περιπτώσεων εκείνων με τις επίδικες στις κύριες δίκες, αφενός, διότι εξυπηρετούν διαφορετικούς σκοπούς και, αφετέρου, διότι στις μεν προέχει η υποχρέωση συνεισφοράς στο δημόσιο ταμείο, ενώ στις δε πρόκειται για είσπραξη από το δημόσιο ταμείο.
Β – Η δυνατότητα επικλήσεως του δικαιώματος στην ελεύθερη κυκλοφορία
79. Με ορισμένες από τις γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο υποστηρίζεται ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν είναι αρμόδια όσον αφορά τα επιδόματα σπουδών που παρέχονται από τα κράτη μέλη. Δεδομένου ότι οι καταστάσεις που περιγράφονται στα επίδικα προδικαστικά ερωτήματα δεν αφορούν θέματα κοινοτικού ενδιαφέροντος, τα δικαιώματα του άρθρου 18 ΕΚ δεν έχουν εφαρμογή σε αυτές· ως εκ τούτου, παρέλκει η σχετική απάντηση προς το αιτούν δικαστήριο, καθόσον οι περιπτώσεις των R. Morgan και I. Bucher θα έπρεπε να επιλυθούν σύμφωνα με τις γερμανικές διατάξεις.
80. Δεν συμμερίζομαι τους ισχυρισμούς αυτούς. Για την αντίκρουσή τους αρκούν δύο συμπληρωματικά μεταξύ τους επιχειρήματα που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία καθεαυτήν και τις σχετικές με την εκπαίδευση αρμοδιότητες.
1. Το πεδίο εφαρμογής της ελεύθερης κυκλοφορίας
81. Κατ’ αρχάς, οι πολίτες ενός κράτους έχουν τη δυνατότητα να επικαλεστούν την κοινοτική ελευθερία μετακινήσεως έναντι του κράτους αυτού. Το άρθρο 17 ΕΚ καθιστά σαφές ότι την ιθαγένεια της Ενώσεως αποκτούν όλοι όσοι έχουν «την υπηκοότητα ενός κράτους μέλους» (53) και καθίστανται έτσι φορείς των δικαιωμάτων που η ιθαγένεια συνεπάγεται (54).
82. Σε προγενέστερες προτάσεις μου έχω εκθέσει την άποψή μου σχετικά με την αυτοτέλεια της ελεύθερης κυκλοφορίας. Επαναλαμβάνω εδώ ότι «η δημιουργία του Ευρωπαίου πολίτη της Ένωσης, που συνοδεύεται από το δικαίωμα που έχουν όσοι τη διαθέτουν να κυκλοφορούν ελεύθερα στην επικράτεια όλων των κρατών μελών, αντιπροσωπεύει σημαντική πρόοδο από ποιοτικής απόψεως, στο μέτρο που αποσυνδέει αυτή την ελευθερία κυκλοφορίας από τα λειτουργικά ή οργανικά της στοιχεία (εφόσον δεν συνδέεται με την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας ή τη διάθεση στην εσωτερική αγορά) και στο μέτρο επίσης που ανυψώνει το δικαίωμα αυτό στην τάξη ιδίου και ανεξαρτήτου δικαιώματος, συμφυούς στη νομική κατάσταση των πολιτών της Ενώσεως» (55).
83. Η πρόσφατη προπαρατεθείσα απόφαση Tas‑Hagen και Tas επανέλαβε την άποψη αυτή, διευκρινίζοντας ότι, προκειμένου να γίνει επίκληση του άρθρου 18 ΕΚ, απαιτείται, πέραν της ασκήσεως του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας, η υπόθεση να παρουσιάζει κοινοτικό ενδιαφέρον.
84. Η K. Tas-Hagen και ο R. A. Tas, Ολλανδοί υπήκοοι, είχαν ζητήσει από τις αρχές των Κάτω Χωρών να τους χορηγήσουν ορισμένες παροχές για αμάχους θύματα πολέμου, αλλά το αίτημά τους απορρίφθηκε διότι κατά τον χρόνο της αιτήσεως ζούσαν στην Ισπανία.
85. Η γενική εισαγγελέας Kokott, στα σημεία 27 έως 43 των προτάσεών της στην υπόθεση αυτή απέδειξε πειστικά ότι το γεγονός ότι το αντικείμενο της παροχής διέπεται από το κοινοτικό δίκαιο ή αποσκοπεί στην υλοποίηση σκοπών που επιδιώκει η Κοινότητα έχει απλώς «παρεπόμενη σημασία», στο πλαίσιο εκτιμήσεως της εκάστοτε υποθέσεως και ουδόλως συνιστά επιτακτική προϋπόθεση για την εφαρμογή του άρθρου 18, παράγραφος 1, ΕΚ.
86. Η σχετική απόφαση ακολούθησε μεν την ίδια κατεύθυνση, αναγνωρίζοντας ότι, στο τότε στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, παροχές όπως αυτή περί της οποίας επρόκειτο ενέπιπταν «στην αρμοδιότητα των κρατών μελών» (σκέψη 21), υπενθύμισε, όμως, ότι η αρμοδιότητα αυτή πρέπει να ασκείται «τηρουμένων […] των διατάξεων της Συνθήκης που αναγνωρίζουν την ελευθερία όλων των πολιτών της Ενώσεως να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα εντός του εδάφους» της Κοινότητας (σκέψη 22). Πρόσθεσε ότι, μολονότι η ιθαγένεια της Ενώσεως δεν συνεπάγεται την επίκληση της Συνθήκης σε καταστάσεις εσωτερικού χαρακτήρα, εφόσον η άσκηση ενός δικαιώματος αναγνωριζόμενου από την κοινοτική έννομη τάξη άσκησε επιρροή στη δυνατότητα λήψεως μιας παροχής προβλεπόμενης από εθνική διάταξη, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η κατάσταση αυτή είναι αμιγώς εσωτερικού χαρακτήρα και ότι ουδόλως συνδέεται με το κοινοτικό δίκαιο (σκέψη 28).
87. Ωστόσο, η εφαρμογή της νομολογίας αυτής δεν μπορεί να περιοριστεί στις περιπτώσεις στις οποίες ασκήθηκε το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας, αλλά περιλαμβάνει και εκείνες στις οποίες η κυκλοφορία αυτή απαγορεύεται ή αποθαρρύνεται, όταν τα επιδόματα προορίζονται για εκπαίδευση σε άλλα κράτη μέλη, με αποτέλεσμα να καθίσταται σαφής ο σύνδεσμος με το κοινοτικό δίκαιο που είναι απαραίτητος για την επίκληση του άρθρου 18 ΕΚ.
88. Το κοινοτικό δίκαιο δεν υπεισέρχεται στην πολιτική των κρατών σχετικά με τη χορήγηση επιδομάτων για σπουδές στο εξωτερικό· ωστόσο, αν τα κράτη αποφασίσουν να χορηγήσουν τέτοια επιδόματα, μεριμνά ώστε οι όροι χορηγήσεως να μην περιορίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία.
2. Οι αρμοδιότητες στον τομέα της εκπαιδεύσεως
89. Η Κοινότητα ενθαρρύνει την εκπαίδευση και κατάρτιση υψηλού επιπέδου (άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο ιζ΄, ΕΚ), ενθαρρύνοντας τη συνεργασία μεταξύ κρατών μελών και, αν αυτό απαιτείται, υποστηρίζοντας και συμπληρώνοντας τη δράση τους, σεβόμενη ταυτόχρονα πλήρως την αρμοδιότητα των κρατών μελών για το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος (άρθρο 149, παράγραφος 1, ΕΚ)· επίσης, ενθαρρύνει «την κινητικότητα φοιτητών» και την «ανάπτυξη των ανταλλαγών νέων» (άρθρο 149, παράγραφος 2, ΕΚ). Τα νομικά εργαλεία που χρησιμοποιούνται για την επίτευξη των σκοπών των σχετικών κοινοτικών παρεμβάσεων διακρίνονται σε «δράσεις ενθάρρυνσης», χωρίς, πάντως, εναρμόνιση των νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων των κρατών μελών, και σε «συστάσεις» (άρθρο 149, παράγραφος 4, ΕΚ) (56).
90. Από τα ανωτέρω συνάγεται το συμπέρασμα ότι οι κοινοτικές χώρες διαθέτουν μεν αποκλειστική εξουσία ρυθμίσεως των βασικών παραμέτρων της εκπαιδεύσεως, αλλά όχι και όλων των ζητημάτων που σχετίζονται με αυτήν.
91. Η εκπαίδευση περιλαμβάνει ορισμένες πτυχές που αποτελούν τον ουσιαστικό πυρήνα της, όπως τα προγράμματα σπουδών ή την οργάνωση του συστήματος, των οποίων ο ορισμός και η ακριβής οριοθέτηση εναπόκεινται στους εθνικούς νομοθέτες, ενώ τα κοινοτικά όργανα περιορίζονται στην παροχή κατευθύνσεων και στήριξης. Στο πνεύμα αυτό, το άρθρο 14 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναγνωρίζει σε κάθε πρόσωπο το δικαίωμα «στην εκπαίδευση και στην πρόσβαση στην επαγγελματική […] κατάρτιση» (παράγραφος 1), το οποίο περιλαμβάνει «την ευχέρεια δωρεάν παρακολούθησης της υποχρεωτικής εκπαίδευσης» (παράγραφος 2), παραπέμποντας στις εθνικές νομοθεσίες μόνον όσον αφορά την άσκησή του, την ελεύθερη δημιουργία εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, καθώς και το δικαίωμα των γονέων να εξασφαλίζουν την εκπαίδευση και τη μόρφωση των τέκνων τους σύμφωνα με τις θρησκευτικές, φιλοσοφικές και παιδαγωγικές πεποιθήσεις τους (παράγραφος 3) (57).
92. Υπάρχουν, ωστόσο, και πτυχές παρακολουθηματικού χαρακτήρα, των οποίων ο βαθμός συνδέσεως με τις ελευθερίες και τις αρχές της Κοινότητας ποικίλλει. Αυτό ισχύει στην περίπτωση των επιδομάτων για την έναρξη ή την εξακολούθηση σπουδών με σκοπό τη βελτίωση τεχνικών, ικανοτήτων και δεξιοτήτων για μια εργασία, τα οποία δεν εμφανίζουν άμεση σχέση με τον ως άνω ουσιαστικό πυρήνα. Στις περιπτώσεις αυτές, η παρουσία του κοινοτικού δικαίου είναι εντονότερη.
93. Διαφωνώ με τον ισχυρισμό της Αυστριακής Κυβερνήσεως ότι οι υποτροφίες εμπίπτουν στο περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως, διότι σε αυτό περιλαμβάνονται τα προγράμματα σπουδών, η διδακτέα ύλη, το αντικείμενο των μαθημάτων, οι παρεχόμενες γνώσεις και οι διδακτικές μέθοδοι. Οι υποτροφίες δεν εμπίπτουν ούτε στην οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος, το οποίο αφορά τους υλικούς και ανθρώπινους πόρους και την κατανομή των καθηκόντων μεταξύ των μεν και των δε, καθόσον η «συντήρηση ή βελτίωση» του εκπαιδευτικού συστήματος εναπόκειται στα κράτη (58).
94. Το Δικαστήριο περιέλαβε στο πεδίο εφαρμογής της Συνθήκης τις προϋποθέσεις προσβάσεως στην επαγγελματική κατάρτιση (59), η οποία περικλείει την ανώτερη και την πανεπιστημιακή εκπαίδευση (60).
95. Με τις ενισχύσεις που χορηγούνται στους σπουδαστές αίρονται τα, κατά κανόνα οικονομικής φύσεως, εμπόδια για την ολοκλήρωση ενός κύκλου σπουδών· ως εκ τούτου, εμπίπτουν και αυτές στους «όρους προσβάσεως», όσον αφορά τόσο την έναρξη όσο και τη συνέχιση των σπουδών.
96. Ως εκ τούτου, η ρύθμιση των επιδομάτων σπουδών δεν εναπόκειται αποκλειστικά στους εθνικούς νομοθέτες, αλλά διέπεται και από το ενοποιητικό πνεύμα των κοινοτικών διατάξεων (61). Ωστόσο, ακόμη και αν η ρύθμιση αυτή ενέπιπτε στις εθνικές αρμοδιότητες περί εκπαιδεύσεως, θα έπρεπε να είναι σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο (62) και να τηρεί τις βασικές αρχές του, όπως αυτή της ελεύθερης κυκλοφορίας.
Γ – Η επιρροή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στην υπό κρίση υπόθεση
97. Οι διατάξεις περί παραπομπής και οι παρατηρήσεις των μερών που παρέστησαν στην προφορική διαδικασία εξέτασαν τα προδικαστικά ερωτήματα από την άποψη της ελεύθερης κυκλοφορίας των Ευρωπαίων πολιτών, αναφερόμενες στην άποψη των προσφευγουσών των κύριων δικών. Πιστεύω, ωστόσο, ότι πρέπει να εξεταστεί και ένας άλλος παράγοντας.
98. Πράγματι, στις περιπτώσεις των R. Morgan και I. Bucher, τα εμπόδια στη φοίτηση εκτός της χώρας προελεύσεώς τους, πέραν του ότι περιορίζουν τις επιλογές των σπουδαστριών, επηρεάζουν και τα εκπαιδευτικά ιδρύματα, καθόσον περιορίζουν τις ευκαιρίες τους να προσελκύσουν αλλοδαπούς σπουδαστές.
99. Δημιουργείται, λοιπόν, φαινόμενο παρόμοιο με αυτό τους ασθενούς που επιθυμεί να νοσηλευθεί σε κλινική του εξωτερικού. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών υγείας περιλαμβάνονται, αφενός, η ελευθερία των ληπτών των παροχών να μεταβούν σε άλλο κράτος μέλος, προκειμένου να λάβουν εκεί την κατάλληλη ιατρική περίθαλψη (63) και, αφετέρου, οι αμειβόμενες ιατρικές υπηρεσίες (64).
100. Μολονότι οι υπηρεσίες εκπαιδεύσεως διαφέρουν από εκείνες της υγείας, μπορούν χωρίς δυσκολία να επαναληφθούν και εδώ τα επιχειρήματα που επιτρέπουν την εφαρμογή των άρθρων 49 ΕΚ επ., καθόσον η ιδιαίτερη φύση των υπηρεσιών αυτών δεν τις εξαιρεί από την εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης (65). Δεδομένου ότι τα πανεπιστήμια προσφέρουν γνώσεις έναντι αμοιβής, οποιοδήποτε εμπόδιο κατά την πρόσβαση στις αίθουσες διδασκαλίας τους πρέπει να θεωρείται περιορισμός της ως άνω κοινοτικής ελευθερίας.
101. Η αμοιβή αποτελεί απαραίτητο στοιχείο της υπηρεσίας κατά την έννοια του άρθρου 50 ΕΚ και στην προκειμένη περίπτωση είναι αναμφίβολο ότι συντρέχει, καθόσον ο ενδιαφερόμενος καλείται να πληρώσει τέλη εγγραφής ή δίδακτρα, αφού δωρεάν παρέχεται συνήθως μόνον η βασική εκπαίδευση. Οι μεμονωμένες περιπτώσεις πρέπει να θεωρηθούν ως εξαιρέσεις που δεν αναιρούν τα ανωτέρω.
102. Ως εκ τούτου, θα συνέτρεχε ενδεχομένως παράβαση του άρθρου 49 ΕΚ αν τα ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου εξετάζονταν από την άποψη των εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στα οποία επιδιώκεται η φοίτηση, με την επιφύλαξη, πάντως, της αναγνωρίσεως στις ενδιαφερόμενες, ως Ευρωπαίες πολίτες, του δικαιώματος στην ελεύθερη κυκλοφορία, το οποίο, κατά τη νομολογία, ισχύει αν δεν έχουν εφαρμογή οι ειδικότερες διατάξεις των άρθρων 39 ΕΚ, 43 ΕΚ και 49 ΕΚ (66).
103. Ωστόσο, η εξέταση των ερωτημάτων του Verwaltungsgericht Aachen από την άποψη της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών θα προϋπέθετε στοιχεία για τα αλλοδαπά εκπαιδευτικά ιδρύματα, τα οποία επί του παρόντος δεν είναι γνωστά (67).
VIII – Εξέταση των προδικαστικών ερωτημάτων
Α – Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα.
104. Βάσει των ανωτέρω καταδεικνύεται ότι η R. Morgan και η Ι. Bucher απολαύουν, όπως και κάθε άλλος πολίτης της Ενώσεως, της ελευθερίας να μεταβαίνουν από τη χώρα προελεύσεώς τους προς άλλα κράτη μέλη για εκπαιδευτικούς σκοπούς.
105. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το οποίο αφορά και τις δύο κύριες δίκες, ερωτάται αν είναι αντίθετη προς την ελευθερία αυτή η άρνηση χορηγήσεως των επιδομάτων για σπουδές σε άλλο κράτος μέλος, με την αιτιολογία ότι οι σπουδές αυτές δεν αποτελούν συνέχεια των σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στη χώρα προελεύσεως για ένα τουλάχιστον έτος (άρθρο 5, παράγραφος 2, σημείο 3, του BAföG). Πρέπει, επομένως, να εξεταστεί αν υπήρξε περιορισμός της ως άνω θεμελιώδους ελευθερίας και, περαιτέρω, αν ο περιορισμός αυτός ήταν δικαιολογημένος και ανάλογος του επιδιωκόμενου σκοπού.
1. Η ύπαρξη περιορισμού
106. Ο BAföG δεν απαγορεύει τις σπουδές σε άλλο κράτος μέλος της Ενώσεως, αλλά εξαρτά την επιχορήγηση των σπουδών αυτών από τον όρο να αποτελούν συνέχεια μονοετούς τουλάχιστον εκπαιδεύσεως σε γερμανικό εκπαιδευτικό ίδρυμα. Ο όρος αυτός δημιουργεί δύο σημαντικές δυσκολίες.
107. Κατ’ αρχάς, παραβλέπονται οι διαφορές στη διδακτέα ύλη, οι οποίες οφείλονται στο γεγονός ότι τα άρθρα 149 ΕΚ και 150 ΕΚ επιφυλάσσουν τις σχετικές αρμοδιότητες στα κράτη μέλη, υπό την έννοια ότι, ελλείψει εναρμονίσεως, δεν παρέχουν όλα τα εκπαιδευτικά ιδρύματα την ίδια εκπαίδευση. Η συνέχεια που τίθεται ως προϋπόθεση περιορίζει τις δυνατότητες επιλογής, καθόσον αποθαρρύνει την έναρξη ορισμένων σπουδών στη χώρα επιλογής. Στις διατάξεις περί παραπομπής επισημαίνεται ότι ορισμένες ειδικότητες δεν υπάρχουν στη Γερμανία, οπότε ο ενδιαφερόμενος καλείται να επιλέξει μεταξύ των σπουδών που θέλει να ακολουθήσει και του επιδόματος (68)· την άποψη αυτή υποστηρίζει και η Ιταλική Κυβέρνηση (69).
108. Δεύτερον, κατά το έτος σπουδών που πρέπει να έχει συμπληρώσει ο σπουδαστής σε ορισμένο εκπαιδευτικό ίδρυμα, δημιουργούνται προσωπικές, υλικές και άλλων ειδών σχέσεις, οι οποίες καθιστούν δυσκολότερη την αποχώρηση, αφού η ευκολία υπαγορεύει την παραμονή του σπουδαστή στον τόπο όπου είναι ήδη εγκατεστημένος και έχει αρχίσει μια νέα εμπειρία.
109. Όπως, παρατηρεί το αιτούν δικαστήριο, οι παράγοντες αυτοί αποθαρρύνουν την εγγραφή σε πανεπιστήμια άλλων κρατών μελών σε αναζήτηση μιας ολοκληρωμένης καταρτίσεως, η οποία θα είχε ως αποτέλεσμα την παραίτηση από τα οικονομικά πλεονεκτήματα που παρέχονται σε όσους, υπό ανάλογες συνθήκες, παραμένουν στη χώρα προελεύσεως.
110. Αποδεικνύεται, έτσι, η ύπαρξη περιορισμού της ελευθερίας ορισμένων σπουδαστών να στραφούν σε εκπαιδευτικά ιδρύματα της αλλοδαπής.
2. Η δικαιολόγηση και η αναλογικότητα του περιορισμού
111. Οι Κάτω Χώρες και η Φινλανδία υποστηρίζουν ότι ενδεχόμενος περιορισμός των δικαιωμάτων του άρθρου 18 ΕΚ θα ήταν δικαιολογημένος προκειμένου να αποφευχθεί η υπέρογκη οικονομική επιβάρυνση και ότι στον εθνικό δικαστή εναπόκειται να σταθμίσει το αν ο περιορισμός αυτός είναι ανάλογος του επιδιωκόμενου σκοπού.
112. Το Δικαστήριο δεν θα έπρεπε να δεχθεί την άποψη αυτή και να διακόψει την εξέταση της υποθέσεως, διότι έχει στη διάθεσή του στοιχεία ικανά για τη διατύπωση μιας ολοκληρωμένης λύσεως, χάρη στην οποία θα αποφευχθούν νέες προδικαστικές παραπομπές για το ίδιο ζήτημα (70).
113. Δύο βασικά επιχειρήματα προβλήθηκαν για τη δικαιολόγηση του περιορισμού στη χρηματοδότηση των σπουδών σε άλλα κράτη μέλη της Ενώσεως. Αφενός, η προϋπόθεση της υπάρξεως πραγματικού συνδέσμου του ενδιαφερομένου με τον τόπο προελεύσεώς του και αφετέρου, η ανεπάρκεια του προϋπολογισμού.
114. Με εκπλήσσει ο τρόπος με τον οποίον περιγράφεται ο σύνδεσμος του υποκειμένου με τη χώρα που χορηγεί το επίδομα. Και αυτό όχι διότι θεωρώ ότι η καταγωγή δεν θα έπρεπε να αποδεικνύεται, αλλά διότι είναι προφανής, δεδομένου ότι θίγει τους ίδιους τους υπηκόους της χώρας, από τους οποίους ζητείται να αποδείξουν ένα σύνδεσμο με τα προγράμματα σπουδών, ο οποίος καμιά σχέση δεν έχει με τη χώρα. Συμμερίζομαι την άποψη του Verwaltungsgericht Aachen, το οποίο επισημαίνει ότι ο βαθμός εντάξεως αποδεικνύεται από τη συνήθη διαμονή στη χώρα πριν από την έναρξη των σπουδών σε άλλη χώρα, στην οποία ο σπουδαστής διαμένει μόνο κατά τη διάρκεια των σπουδών (71).
115. Η σύνδεση του ατόμου με το κράτος μέσω της ενάρξεως των σπουδών δημιουργεί ακόμη βλαπτικότερες συνέπειες για τη θεμελιώδη ελευθερία της διακινήσεως, καθόσον προσδίδει υπερβολική σημασία στο πρώτο αυτό στάδιο και δεν αποδίδει σωστά τον πραγματικό και ουσιώδη βαθμό του συνδέσμου, ούτε, σε αντίθεση με όσα υποστηρίζει η Σουηδική Κυβέρνηση, τον ενισχύει. Υπάρχουν άλλες εναλλακτικές λύσεις περισσότερο συμβατές με την ως άνω ελευθερία, όπως αυτή που ακολούθησε η Φιλανδία, η οποία επέβαλε τον όρο να έχει ζήσει ο ενδιαφερόμενος στη χώρα τουλάχιστον δύο από τα πέντε έτη που προηγήθηκαν της διαμονής στο εξωτερικό (72).
116. Όσον αφορά τους οικονομικούς λόγους, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι κρατικοί πόροι δεν επαρκούν για την αντιμετώπιση των γενικών αναγκών. Η απαίτηση να έχει προηγηθεί των σπουδών στο εξωτερικό τουλάχιστον ένα έτος σπουδών στην ημεδαπή δεν φαίνεται να υπόκειται σε κανένα οικονομικό εμπόδιο, το οποίο, αν υπήρχε, θα περιόριζε τη χορήγηση των επιδομάτων στους σπουδαστές με τη μεγαλύτερη αξία και ικανότητα, ώστε τα διαθέσιμα ποσά να διανέμονται στους πλέον ικανούς να επωφεληθούν από τις παρεχόμενες ευκαιρίες (73).
117. Η επίκληση των οδηγιών 93/96 και 2004/38 (74) δεν αντικρούει το ως άνω επιχείρημα, καθόσον οι οδηγίες αυτές ρυθμίζουν τα σχετικά με τη διαμονή των σπουδαστών στη χώρα υποδοχής και δεν αφορούν τις επίδικες διαφορές, των οποίων το αντικείμενο δεν είναι η είσοδος ή η διαμονή σε άλλο κράτος από το κράτος προελεύσεως.
Β – Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα
118. Στην περίπτωση της Ι. Bucher, η διάταξη περί παραπομπής προσθέτει και ένα δεύτερο ερώτημα σχετικά με το αν είναι σύμφωνη με την ελεύθερη κυκλοφορία η άρνηση χορηγήσεως επιδομάτων σε παραμεθόριους σπουδαστές, με το αιτιολογικό ότι η παραμεθόρια περιοχή δεν αποτελεί τον τόπο κατοικίας τους και ότι έχει επιλεγεί με μοναδικό σκοπό την πραγματοποίηση των σπουδών τους (άρθρο 5, παράγραφος 1, του BAföG).
119. Απόκλιση από τον κανόνα της προηγούμενης μονοετούς φοιτήσεως σε ημεδαπό εκπαιδευτικό κέντρο ισχύει μόνο για τους σπουδαστές που έχουν την κατοικία τους κοντά στα γερμανικά σύνορα, γεγονός που παρεμποδίζει την ελεύθερη κυκλοφορία εις βάρος όσων, προκειμένου να παρακολουθούν με μεγαλύτερη επιμέλεια τα μαθήματα στη γειτονική χώρα, εγκαθίστανται σε παραμεθόριες περιοχές.
120. Κατανοώ ότι, όπως αναφέρει η Γερμανική Κυβέρνηση, λόγοι περιφερειακής πολιτικής υπαγορεύουν μέτρα αντισταθμιστικά των ζημιών που υφίστανται πολίτες οι οποίοι, όπως αναφέρει η Ιταλική Κυβέρνηση, πολλές φορές κατά τύχη, ζουν σε μικρή απόσταση από άλλο κράτος και αισθάνονται ότι τα σύνορα τους εμποδίζουν να επιλέξουν εκπαιδευτικά ιδρύματα κοντά στον τόπο κατοικίας τους. Ο αποκλεισμός κάθε άλλης κατηγορίας προσώπων δεν μπορεί να γίνει δεκτός.
121. Στην κύρια δίκη, ο σύνδεσμος της κατοικίας αρκεί. Δεν αμφισβητώ τον χαρακτηρισμό της κατοικίας της Ι. Bucher στο Düren, ο οποίος, άλλωστε, εναπόκειται στον εθνικό δικαστή, αλλά την υποχρέωση η κατοικία αυτή να είναι «μόνιμη». Συμμερίζομαι την ανησυχία του Verwaltungsgericht Aachen σχετικά με το γεγονός ότι η κατοικία της ενδιαφερομένης, τόσο κατά την έναρξη όσο και κατά τη διάρκεια των σπουδών, είναι στη Γερμανία (75), γεγονός που καταδεικνύει τον σύνδεσμο με το εθνικό εκπαιδευτικό σύστημα.
122. Υπάρχουν άλλα μέσα πιο δίκαια και λιγότερο περιοριστικά της ελεύθερης κυκλοφορίας, όπως η προσαρμογή των επιδομάτων στην απόδοση των σπουδαστών.
IX – Συμπέρασμα
123. Από τα ανωτέρω συνάγεται το συμπέρασμα ότι η Γερμανία, όπως και κάθε άλλο κράτος μέλος, δεν υποχρεούται βάσει του κοινοτικού δικαίου να χορηγεί επιδόματα για σπουδές εκτός της χώρας, καθόσον διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια για τη χορήγησή τους και, εν προκειμένω, για τους όρους χορηγήσεώς τους. Σε περίπτωση, όμως, που προβλέπει τέτοια επιδόματα, οφείλει να τηρεί το κοινοτικό δίκαιο.
124. Οι παράγραφοι 1 και 2, σημείο 3, του άρθρου 5 του BAföG, που ρυθμίζουν τη χορήγηση των επιδομάτων αυτών, την εξαρτούν αντίστοιχα από τις προϋποθέσεις να αποτελούν οι σπουδές συνέχεια μονοετούς τουλάχιστον εκπαιδεύσεως σε γερμανικό εκπαιδευτικό ίδρυμα και η διαμονή σε παραμεθόρια περιοχή να είναι μόνιμη, προϋποθέσεις οι οποίες όχι μόνον εμποδίζουν αμφότερες την ελεύθερη κυκλοφορία των σπουδαστών, στο μέτρο που τους αποθαρρύνουν να ασκήσουν την ελευθερία αυτή, αλλά και αποδεικνύονται δυσανάλογες προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς.
125. Βεβαίως, οι παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν κατά την παρούσα διαδικασία δημιουργούν ανησυχίες ως προς τις δυσμενείς συνέπειες της απόψεως που ανέπτυξα ανωτέρω, καθόσον, όπως πολύ ορθά επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας Geelhoed με τις προτάσεις του στην υπόθεση Hartmann (76), «οποιαδήποτε απόφαση μετάβασης σε άλλο κράτος μέλος σημαίνει την αποδοχή ορισμένων μειονεκτημάτων και την απόκτηση νέων πλεονεκτημάτων, λόγω των διαφορών στις νομοθεσίες μεταξύ των οικείων κρατών μελών […]. Ο πολίτης της Κοινότητας καλείται να σταθμίσει τα υπέρ και τα κατά πριν από τη λήψη της απόφασής του, αλλά δεν πρέπει να αναμένει ότι τα δικαιώματά του θα καλύπτουν κάθε είδους κοινωνική παροχή που ενδέχεται να χορηγεί το κράτος μέλος καταγωγής του κατά την άσκηση της πολιτικής του σε διάφορους τομείς […], [καθόσον] αυτό εξαρτάται πλήρως από τη φύση των παροχών. […] Δεν μπορεί να μη ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι η μεταφορά της κατοικίας σε άλλο κράτος μέλος ενδέχεται να παρέχει τη δυνατότητα απόκτησης άλλων δικαιωμάτων στο κράτος μέλος υποδοχής [και ότι] τα κράτη μέλη είναι μεν υποχρεωμένα να μην επιβάλλουν περιορισμούς στους υπηκόους τους που επιθυμούν να μετοικήσουν σε άλλο κράτος μέλος, αλλά δεν είναι υποχρεωμένα να τους ανταμείβουν για την αναχώρησή τους» (σημείο 86).
126. Ωστόσο, ανεξάρτητα από την ιδιαίτερη οργάνωση των κρατικών επιδομάτων για σπουδές στα κράτη μέλη, αν το Δικαστήριο θεωρήσει ότι έχει τον ρόλο του δικαστή καλλιτέχνη στον οποίον αναφέρθηκα στην αρχή των προτάσεων αυτών και, σύμφωνα με όσα προεκτέθηκαν, αναγνωρίσει την ευρωπαϊκή διάσταση των επιδομάτων αυτών, έχει στη διάθεσή του τα στοιχεία για να διορθώσει και να αποσοβήσει τις αρνητικές συνέπειες που ενδέχεται να ανακύψουν.
127. Πρώτον, οι ίδιες οι εθνικές ρυθμίσεις σχετικά με τα επιδόματα αυτά περιέχουν περιορισμούς θεμιτούς και ανάλογους προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, σχετικούς με οικονομικά ζητήματα ή με την απόδοση των σπουδαστών, προβλέπουν ασυμβίβαστα (77) και εμποδίζουν τον αθέμιτο πλουτισμό (78).
128. Δεύτερον, η νομολογία του Δικαστηρίου επιτρέπει να ποικίλλουν θεμιτώς τα μέτρα ενισχύσεως της ελεύθερης κυκλοφορίας των σπουδαστών, καθώς έχει επιβεβαιώσει ότι η κοινοτική έννομη τάξη δεν καλύπτει τις καταχρήσεις στον τομέα αυτόν (79).
X – Πρόταση
129. Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα του Verwaltungsgericht Aachen ως εξής:
«Η κατά το άρθρο 18 ΕΚ ελεύθερη κυκλοφορία πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι έρχεται σε αντίθεση με εθνικές νομοθετικές ρυθμίσεις περί χορηγήσεως επιδομάτων για σπουδές σε άλλα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, οι οποίες: α) εξαρτούν τη χορήγηση αυτή από τον όρο οι σπουδές να αποτελούν συνέχεια τουλάχιστον μονοετούς φοιτήσεως σε εκπαιδευτικό ίδρυμα της χώρας που χορηγεί τα επιδόματα και β) αρνούνται τη χορήγηση όταν οι σπουδαστές διαμένουν σε παραμεθόριες περιοχές της χώρας αυτής μόνο για εκπαιδευτικούς σκοπούς.»