CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. POIARES MADURO
van 23 mei 2007 (1)
Zaak C‑438/05
The International Transport Workers’ Federation
en
The Finnish Seamen’s Union
tegen
Viking Line ABP
en
OÜ Viking Line Eesti
[Verzoek van de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) om een prejudiciële beslissing]
1. De Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) heeft in het kader van een hogerberoepsprocedure tegen een uitspraak van de High Court of Justice (Commercial Court) een reeks prejudiciële vragen gesteld, die het Hof van Justitie voor een vraagstuk stellen dat tegelijkertijd juridisch zeer complex is en sociaal-politiek bijzonder gevoelig ligt. Soms is het antwoord op complexe vragen eenvoudig. Dat is hier niet het geval. In het kort gaat het in deze zaak om de volgende situatie. Een Finse onderneming die veerdiensten tussen Helsinki en Tallinn verzorgt, wilde haar vestiging naar Estland overbrengen om van de lagere loonkosten te profiteren en van daaruit haar diensten te verrichten. Een Finse vakbond, gesteund door een internationale federatie van vakbonden, wilde daar een stokje voor steken en dreigde met stakingsacties en boycotten indien de onderneming zou worden verplaatst en de bestaande loonniveaus gewijzigd. De door deze confrontatie ontstane juridische problemen betreffen de horizontale werking van de verdragsbepalingen inzake vrij verkeer, en de verhouding tussen sociale rechten en de rechten van vrij verkeer.
I – Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing
Partijen
2. Viking Line ABP (hierna: „Viking Line”) is een Finse onderneming die passagiersveerboten exploiteert. OÜ Viking Line Eesti is haar Estse dochtermaatschappij. Viking Line is eigenaresse van de Rosella, een schip dat onder Finse vlag vaart op de route Tallinn‑Helsinki tussen Estland en Finland. De bemanning van de Rosella is lid van de Finnish Seamen’s Union (hierna: „FSU”).
3. De in Helsinki gevestigde FSU is een nationale vakbond van varend personeel die zo’n 10 000 leden telt, waaronder de bemanningsleden van de Rosella. De FSU is het Finse lid van de International Transport Workers’ Federation (hierna: „ITF”).
4. De ITF is een Londen gevestigde federatie van 600 vervoersvakbonden uit 140 landen. Een van de speerpunten van het beleid van de ITF is het „goedkope vlaggen”-beleid. Tijdens de procedure voor de Commercial Court verklaarde de voorzitter van de ITF: „de voornaamste doelstellingen van de goedkopevlaggencampagne bestaan in de eerste plaats in het uitbannen van goedkope vlaggen en het creëren van een werkelijke band tussen de vlag waaronder het schip vaart en de nationaliteit van de eigenaar, en in de tweede plaats in het beschermen en verbeteren van de arbeidsvoorwaarden van zeelieden op goedkopevlagschepen.” Volgens het document waarin het goedkopevlaggenbeleid is uiteengezet, wordt een schip geacht onder een goedkope vlag te varen „wanneer de werkelijke eigenaar van en de leiding over het schip zich ergens anders bevinden dan in het land onder de vlag waarvan wordt gevaren”. In datzelfde document staat dat „vakbonden in het land van de werkelijke eigenaar het recht hebben overeenkomsten te sluiten die van toepassing zijn op schepen waarvan de werkelijke eigenaar zich in hun land bevindt”. De goedkopevlaggencampagne wordt kracht bijgezet door boycotten en andere collectieve acties.
Feiten
5. De exploitatie van de Rosella is door de concurrentie met onder Estse vlag varende schepen op dezelfde route tussen Tallinn en Helsinki verliesgevend. De Estse lonen voor bemanningsleden liggen lager dan de Finse. Omdat de Rosella onder Finse vlag vaart, is Viking Line naar Fins recht en ingevolge een collectieve arbeidsovereenkomst verplicht de bemanning lonen te betalen op Fins niveau.
6. In oktober 2003 probeerde Viking Line de Rosella om te vlaggen en in Estland te laten registreren, met het oogmerk een collectieve arbeidsovereenkomst aan te gaan met een Estse vakbond. Zij stelde de bemanning en de FSU van haar plannen op de hoogte. De FSU liet Viking Line weten het niet eens te zijn met het voorstel de Rosella om te vlaggen.
7. Bij e-mail van 4 november 2003 verzocht de FSU de ITF alle aangesloten vakbonden over de zaak te informeren en te verzoeken niet met Viking Line te onderhandelen. Op 6 november 2003 deed de ITF als verzocht en liet zij een circulaire uitgaan in het kader van het goedkopevlaggenbeleid. In de circulaire stond dat de werkelijke eigenaar van de Rosella nog steeds in Finland verbleef en de FSU derhalve het recht behield onderhandelingen te voeren. Zij deed een beroep op de aangesloten vakbonden om niet met Viking Line in onderhandeling te treden. De aangesloten vakbonden zouden vanwege het solidariteitsbeginsel niet tegen de circulaire ingaan. Niet-naleving ervan zou tot sancties kunnen leiden – in het ergste geval uitsluiting van de ITF.(2) De circulaire ontnam Viking Line derhalve iedere mogelijkheid om buiten de FSU om rechtstreeks met een Estse vakbond te onderhandelen.
8. Bovendien stelde de FSU dat de bemanningsovereenkomst voor de Rosella op 17 november 2003 eindigde en bijgevolg niet langer een verplichting tot arbeidsvrede bestond. De FSU kondigde de plannen voor een vakbondsactie met betrekking tot de Rosella aan voor 2 december 2003. De gestelde eis was dat de bemanning met acht leden zou worden uitgebreid en dat Viking Line van haar omvlaggingsplannen zou afzien dan wel, bij omvlagging, de bemanning onder Finse arbeidsvoorwaarden in dienst zou houden. Viking Line maakte een zaak aanhangig bij het arbeidsgerecht te Helsinki teneinde een verklaring voor recht te verkrijgen dat de bemanningsovereenkomst van kracht bleef, en bij de rechtbank te Helsinki voor een verbod van de stakingsactie. Geen van beide gerechten kon de zaak van Viking Line tijdig behandelen.
9. Op 2 december 2003 maakte Viking Line een einde aan het conflict vanwege de dreiging met staking. Viking Line ging akkoord met de extra bemanning en verbond zich ertoe de omvlaggingsprocedure niet voor 28 februari 2005 te beginnen. Daarnaast zegde zij toe de procedures bij het arbeidsgerecht en de rechtbank te zullen beëindigen.
10. De ITF heeft de circulaire nooit ingetrokken, zodat het verzoek aan de aangesloten vakbonden om niet met Viking Line te onderhandelen van kracht bleef. Onderwijl bleef de Rosella verlies lijden. Viking Line, die het schip nog steeds onder Estse vlag wilde brengen, was voornemens dit te doen na afloop van de nieuwe bemanningsovereenkomst van 28 februari 2005.
11. In de verwachting dat een nieuwe poging om de Rosella om te vlaggen wederom tot collectieve actie van de ITF en de FSU zou leiden, vorderde Viking Line op 18 augustus 2004 bij de Commercial Court te Londen een verklaring voor recht en een verbod, ertoe strekkende dat de ITF de circulaire moest intrekken en dat de FSU geen afbreuk mocht doen aan Viking Line’s rechten van vrij verkeer met betrekking tot de omvlagging van de Rosella. Terwijl de zaak nog aanhangig was, werd de bemanningsovereenkomst voor de Rosella verlengd tot februari 2008. De datum van 28 februari 2005 was derhalve niet langer van essentieel belang, maar de Rosella leed nog steeds verlies vanwege de voor Viking Line minder gunstige arbeidsvoorwaarden dan de Estse. De beslechting van het geschil was daarom nog steeds van belang. Bij uitspraak van 16 juni 2005 wees de Commercial Court de beide vorderingen toe, nadat Viking Line zich ertoe had verplicht ten gevolge van de omvlagging geen werknemers te laten afvloeien.
12. Op 30 juni 2005 stelden de ITF en de FSU tegen die uitspraak hoger beroep in bij de Court of Appeal (Civil Division). Bij beschikking van 3 november 2005 heeft de Court of Appeal een uitgebreide reeks uiterst nauwkeurig geformuleerde prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie.(3) Ik hoop dat ik de zaken niet te veel vereenvoudig door deze vragen kortheidshalve terug te brengen tot wat kennelijk de drie kernvragen zijn.
13. In de eerste plaats gaat het erom of naar analogie van het arrest in de zaak Albany(4) collectieve actie als de hier in geding zijnde op grond van de communautaire sociale politiek buiten de werkingssfeer van artikel 43 EG en artikel 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 4055/86(5) valt.
14. In de tweede plaats wenst de verwijzende rechter te vernemen of die bepalingen „horizontale rechtstreekse werking [hebben] in die zin dat zij aan een particuliere onderneming rechten toekennen die deze kan inroepen tegen [...] een vakbond of vereniging van vakbonden met betrekking tot een collectieve actie van deze vakbond of vereniging van vakbonden”.
15. Tot slot vraagt de verwijzende rechter of in omstandigheden als de onderhavige, acties als de hier in geding zijnde een beperking van het vrije verkeer inhouden en, zo ja, of zij objectief gerechtvaardigd, passend en in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel zijn, en zorgen voor „een fair evenwicht tussen het sociale grondrecht tot het voeren van een collectieve actie en de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting”. De verwijzende rechter wenst in dit verband tevens te vernemen of de betrokken acties moeten worden geacht rechtstreeks discriminerend, indirect discriminerend of niet-discriminerend te zijn, en in hoeverre dat de beoordeling ervan op grond van de relevante bepalingen inzake vrij verkeer zou beïnvloeden.
II – Beoordeling
A – Inleidende opmerkingen
16. De door de nationale rechter gestelde vragen hebben betrekking op artikel 1, lid 1, van verordening nr. 4055/86 en op artikel 43 EG.
17. Verordening nr. 4055/86 regelt het vrij verrichten van zeevervoersdiensten tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en derde landen. Ingevolge deze verordening is „de gehele verdragsregeling inzake het vrij verrichten van diensten” van toepassing op de sector van het zeevervoer tussen de lidstaten.(6) Artikel 1, lid 1, van de verordening bepaalt: „het vrij verrichten van diensten inzake zeevervoer tussen de lidstaten onderling [...] is van toepassing op de onderdanen van de lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan in die van degene voor wie de diensten worden verricht.” Deze bepaling geeft op het gebied van het zeevervoer in wezen uitdrukking aan het in artikel 49 EG gewaarborgde beginsel van de vrijheid van dienstverrichting.(7)
18. In deze zaak gaat het echter voornamelijk om de in artikel 43 EG gewaarborgde vrijheid van vestiging. De omvlagging van de Rosella door Viking Line zou neerkomen op de uitoefening van het recht van vrije vestiging. Zoals het Hof in het arrest Factortame e.a. heeft vastgesteld, is de registratie van een vaartuig dat wordt gebruikt „voor de uitoefening van een economische activiteit [...] die gepaard gaat met een duurzame vestiging in de betrokken lidstaat” een vestigingshandeling in de zin van artikel 43 EG.(8)
19. Viking Line wil derhalve eerst haar recht van vrije vestiging uitoefenen, om vervolgens haar recht van vrije dienstverrichting geldend te maken. De ITF en de FSU willen daarentegen de uitoefening van Viking Line’s recht van vrije vestiging aan bepaalde voorwaarden onderwerpen en hebben met een boycot van haar passagiersveerbootdiensten gedreigd indien Viking Line tot omvlagging van de Rosella zou besluiten zonder aan hun voorwaarden te voldoen.
B – Toepasselijkheid van de bepalingen inzake vrij verkeer op vakbondsacties
20. De FSU en de ITF zijn van mening dat door een vakbond of vereniging van vakbonden gevoerde collectieve actie ter bevordering van de doelstellingen van de communautaire sociale politiek buiten de werkingssfeer van artikel 43 EG en verordening nr. 4055/86 valt. Toepassing van de bepalingen inzake vrij verkeer zou afbreuk doen aan het recht van werknemers op collectieve onderhandelingen en het recht van staking om tot een collectieve overeenkomst te komen. Zij merken in dit verband op dat het recht van vereniging en het stakingsrecht in verschillende internationale instrumenten als een grondrecht zijn beschermd. Bovendien is de eerbiediging van het stakingsrecht in het kader van collectieve onderhandelingen een constitutionele traditie die de lidstaten gemeen hebben en vormt dit derhalve een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht. Naar analogie van ’s Hofs redenering in het arrest Albany(9) sluiten de sociale bepalingen in titel XI van het Verdrag huns inziens de toepassing van artikel 43 EG en verordening nr. 4055/86 op het gebied van arbeidsgeschillen als het onderhavige in feite uit.
21. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of deze opvatting juist is. Ik meen dat het antwoord ontkennend moet luiden.
22. De FSU en de ITF gaan in feite uit van de veronderstelling, dat de toepassing van de bepalingen inzake vrij verkeer in de context van collectieve actie door een vakbond of een vereniging van vakbonden de doelstellingen van sociaal beleid van de Gemeenschap zou aantasten en aan het karakter van grondrecht van het recht van vereniging en het stakingsrecht afbreuk zou doen. Deze veronderstelling is echter niet juist.
23. De bepalingen inzake vestiging en vrije dienstverrichting zijn geenszins onverenigbaar met de bescherming van grondrechten of met het bereiken van de doelstellingen van sociaal beleid van de Gemeenschap. Noch de verdragsbepalingen inzake vrij verkeer, noch het recht van vereniging en het stakingsrecht zijn absoluut. Bovendien wijst niets in het Verdrag erop dat de doelstellingen van sociaal beleid van de Gemeenschap altijd voorrang moeten hebben op de doelstelling van een goed werkende gemeenschappelijke markt. Dat beide beleidsdoelstellingen in het Verdrag zijn opgenomen, duidt integendeel op het doel van de Gemeenschap deze beleidsterreinen met elkaar te verenigen. Het feit dat de uitoefening van een grondrecht of een gedraging die binnen het kader van de bepalingen van sociaal beleid valt het vrije verkeer beperkt, leidt er derhalve niet toe dat de bepalingen inzake vrij verkeer niet van toepassing zijn.
24. Deze conclusie vindt steun in de rechtspraak. In de zaak Schmidberger liet de Oostenrijkse regering een samenkomst toe die het vrije verkeer van goederen belemmerde; zij was van mening dat een verbod van die samenkomst het recht van vrije meningsuiting en het recht van vergadering zou schenden.(10) In de zaak Omega moest het Hof oordelen over een maatregel die ertoe strekte de menselijke waardigheid te beschermen, maar tevens de vrijheid van dienstverrichting beperkte.(11) Het Hof erkende in beide gevallen dat het ging om grondrechten die als algemene beginselen van gemeenschapsrecht moesten worden geëerbiedigd.(12) In geen van deze gevallen kwam het Hof evenwel tot de conclusie dat de regels inzake vrij verkeer bijgevolg niet op de betrokken beperkingen van toepassing waren. Het Hof stelde integendeel vast dat, hoewel die regels van toepassing waren, de beperkingen van het vrije verkeer niet verder gingen dan wat op goede gronden noodzakelijk kon worden geacht voor de bescherming van het betrokken grondrecht.(13)
25. Evenzo is vaste rechtspraak van het Hof dat het algemene belang in verband met het sociale beleid bepaalde beperkingen van het vrije verkeer kan rechtvaardigen, wanneer deze beperkingen niet verder gaan dan wat noodzakelijk is.(14) Het Hof heeft echter nooit aanvaard dat dergelijke beperkingen geheel buiten de werkingssfeer van de bepalingen inzake vrij verkeer vallen. In feite, om maar enkele voorbeelden uit de rechtspraak te noemen, werden maatregelen ter bescherming van milieu(15), consumenten(16), pluriformiteit van de pers(17) en volksgezondheid(18), alle geacht onder de bepalingen inzake vrij verkeer te vallen. Het zou beslist vreemd zijn te concluderen dat in het belang van het sociale beleid genomen maatregelen daarentegen niet aan de regels inzake vrije verkeer behoeven te worden getoetst.
26. Ten slotte ben ik niet overtuigd door de gestelde analogie met het arrest Albany.(19) In de zaak Albany ging het om een collectieve overeenkomst tussen werkgevers‑ en werknemersorganisaties tot instelling van een bedrijfspensioenfonds waarbij men zich verplicht moest aansluiten. Het Hof stelde vast dat de betrokken overeenkomst naar aard en doel ervan buiten de werkingssfeer van artikel 81 van het Verdrag viel. Het feit dat een overeenkomst of activiteit buiten de werkingssfeer van de mededingingsregels valt, houdt echter niet noodzakelijkerwijs in dat zij tevens van de werkingssfeer van de regels inzake vrij verkeer is uitgesloten. Uit de arresten Wouters(20) en Meca‑Medina(21) blijkt immers dat een overeenkomst of activiteit onder een bepaalde groep bepalingen kan vallen en tegelijkertijd van een andere kan zijn uitgesloten.(22)
27. Bovendien ging het er in de zaak Albany kennelijk om een mogelijke tegenstrijdigheid in het Verdrag te voorkomen. Het Verdrag stimuleert de sociale dialoog die tot het sluiten van collectieve overeenkomsten over arbeidsomstandigheden en lonen leidt. Deze doelstelling zou evenwel ernstig in het gedrang komen, indien het Verdrag tegelijkertijd dergelijke overeenkomsten zou verbieden vanwege de inherente gevolgen ervan voor de mededinging.(23) Collectieve overeenkomsten moeten derhalve „in beperkte mate buiten het kartelverbod” vallen.(24) Bij de verdragsbepalingen inzake vrij verkeer bestaat dat gevaar voor tegenstrijdigheid daarentegen niet, daar deze bepalingen, zoals gezegd, met de doelstellingen van sociaal beleid in overeenstemming kunnen worden gebracht.(25)
28. Ik geef het Hof daarom in overweging de eerste prejudiciële vraag van de nationale rechter te beantwoorden als volgt: „Door een vakbond of vereniging van vakbonden ondernomen collectieve actie die erop is gericht de doelstellingen van sociaal beleid van de Gemeenschap te bevorderen, is niet op die enkele grond vrijgesteld van de toepassing van artikel 43 EG en verordening nr. 4055/86.”
C – Horizontale toepassing van de bepalingen inzake vrij verkeer
29. De tweede prejudiciële vraag van de nationale rechter betreft de horizontale werking van de artikelen 43 EG en 49 EG.(26) De FSU en de ITF betogen dat deze bepalingen hun geen verplichtingen opleggen, omdat zij op overheidsmaatregelen zijn gericht. Zij wijzen erop dat zowel de FSU als de ITF een privaatrechtelijke rechtspersoon zonder regelgevende bevoegdheden is. Viking Line stelt aan de andere kant dat zij de betrokken bepalingen moet kunnen inroepen, met name gezien het feit dat vakbonden in de rechten van vrij verkeer kunnen ingrijpen.
30. Ik zal het punt in vier stappen onderzoeken. Om te beginnen zal ik, als uitgangspunt, toelichten dat de betrokken bepalingen verplichtingen voor particulieren in het leven kunnen roepen. In de tweede plaats zal ik trachten te verhelderen op welke soort handelingen van particulieren de regels inzake vrij verkeer van toepassing zijn. In de derde plaats zal ik ingaan op een vaak genegeerd doch belangrijk probleem: hoe is de horizontale werking van de bepalingen inzake vrij verkeer te verenigen met eerbied voor de manier waarop het nationale recht de partijautonomie wil beschermen en conflicten tussen particulieren wil oplossen? Na deze opmerkingen van meer algemene aard zal ik tot slot een voorstel doen voor een antwoord op de vraag of een onderneming zich op artikel 43 EG en artikel 1, lid 1, van verordening nr. 4055/86 kan beroepen in een rechtszaak tegen een vakbond of een vereniging van vakbonden.
Roepen de bepalingen inzake vrij verkeer verplichtingen voor particulieren in het leven?
31. Het Verdrag geeft niet uitdrukkelijk uitsluitsel over de vraag naar de horizontale werking van de artikelen 43 EG en 49 EG. We moeten daarom kijken naar de plaats en de functie van deze bepalingen in de opzet van het Verdrag.
32. Samen met die inzake mededinging, zijn de bepalingen inzake vrij verkeer onderdeel van een coherent geheel van regels, waarvan het doel is beschreven in artikel 3 EG.(27) Dit doel is het vrije verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal tussen de lidstaten in omstandigheden van eerlijke mededinging te verzekeren.(28)
33. De regels inzake vrij verkeer en de mededingingsregels bewerkstelligen dit doel hoofdzakelijk door marktdeelnemers rechten toe te kennen. Zij beschermen marktdeelnemers in wezen door hen in staat te stellen op te komen tegen bepaalde belemmeringen van de mogelijkheid om onder gelijke voorwaarden op de gemeenschappelijke markt te concurreren.(29) Het bestaan van die mogelijkheid is het essentiële element in het streven naar kostendoelmatigheid in de Gemeenschap als geheel. Zonder de regels inzake vrij verkeer en mededinging zou de fundamentele doelstelling van de Gemeenschap, een goed werkende gemeenschappelijke markt, onmogelijk haalbaar zijn.
34. De autoriteiten van de lidstaten bevinden zich gewoonlijk in een positie waardoor zij de werking van de gemeenschappelijke markt kunnen beïnvloeden door de activiteiten van marktdeelnemers te beperken. Ditzelfde geldt voor bepaalde ondernemingen die onderlinge afspraken maken of een dominante positie hebben in een substantieel deel van de gemeenschappelijke markt. Het wekt daarom geen verbazing dat het Verdrag marktdeelnemers rechten verleent die zij tegen de autoriteiten van de lidstaten en tegen dergelijke ondernemingen kunnen inroepen. Wat deze laatste betreft, spelen de mededingingsregels de voornaamste rol; wat de autoriteiten van de lidstaten aangaat, is die rol weggelegd voor de bepalingen betreffende het vrije verkeer.(30) Teneinde de rechten van marktdeelnemers doeltreffend te beschermen, hebben de mededingingsregels derhalve horizontale werking(31), terwijl de regels inzake vrij verkeer verticale werking hebben.(32)
35. Hieruit kan evenwel niet a contrario worden afgeleid dat het Verdrag de horizontale werking van de bepalingen inzake vrij verkeer uitsluit. Die horizontale werking zou waar nodig integendeel logisch uit het Verdrag volgen, om marktdeelnemers in de hele Gemeenschap gelijke kansen op toegang tot alle delen van de gemeenschappelijke markt te bieden.
36. In wezen gaat het dus om de volgende vraag: impliceert het Verdrag, teneinde de goede werking van de gemeenschappelijke markt te verzekeren, dat de bepalingen inzake vrij verkeer de rechten van marktdeelnemers niet alleen beschermen door de bevoegdheden van de autoriteiten van de lidstaten te beperken, maar ook de autonomie van derden?
37. Volgens sommigen dient het antwoord op deze vraag beslist ontkennend te luiden – hoofdzakelijk omdat de mededingingsregels zouden volstaan om verstoring van de werking van de gemeenschappelijk markt door niet-publiekrechtelijke actoren tegen te gaan.(33) Anderen wijzen er evenwel op dat handelingen van particulieren – dat wil zeggen handelingen die uiteindelijk niet van de overheid uitgaan en waarop de mededingingsregels niet van toepassing zijn – wel degelijk de goede werking van de gemeenschappelijke markt kunnen belemmeren, en het daarom verkeerd zou zijn dergelijke handelingen categorisch van de toepassing van de regels inzake vrij verkeer uit te sluiten.(34)
38. Ik denk dat de laatste opvatting een meer realistische is, die ook steun vindt in de rechtspraak. Het Hof heeft vastgesteld dat de regels inzake vrij verkeer de autonomie van particulieren kunnen beperken, met name in zijn arresten Commissie/Frankrijk(35) en Schmidberger.(36) De fundamentele redenering in beide zaken is dat handelingen van particulieren de doelstellingen van de bepalingen inzake vrij verkeer kunnen verstoren. Bijgevolg mogen particulieren volgens het Hof niet handelen zonder voldoende rekening te houden met de rechten die andere particulieren aan de regels inzake vrij verkeer ontlenen. In het arrest Commissie/Frankrijk hadden de gewelddadige protestacties van Franse landbouwers tot gevolg dat derden de vrijheid werd ontnomen fruit en groenten uit andere lidstaten te verkopen of importeren. In de zaak Schmidberger was de belemmering van het vrije verkeer van goederen lang niet zo ernstig. Van groot belang was echter, dat het Hof het recht van vrije meningsuiting van een groep betogers afwoog tegen het recht van een transportonderneming op onbelemmerd vervoer van goederen van de ene lidstaat naar de andere en aldus het fundamentele beginsel van vrij verkeer van goederen horizontaal toepaste.
39. In de zaak Schmidberger maakte een particulier een geding aanhangig tegen de staat. Een dergelijke procedure is algemeen erkend in veel, zo niet alle nationale rechtsstelsels waar een beroep op een grondwettelijke bepaling als zelfstandige vordering in civiele procedures niet mogelijk is. Het is een alternatieve manier om de horizontale werking van grondwettelijke rechten te bewerkstelligen, namelijk door aan die rechten een plicht van de staat te ontlenen om in te grijpen in situaties waarin de grondwettelijke rechten van een particulier door handelingen van een andere worden bedreigd.(37) Een daaruit volgende en eveneens gebruikelijke manier om grondwettelijke rechten in horizontale verhoudingen normatieve werking te geven, is deze bindend te achten voor de rechter die in een geding tussen particulieren moet beslissen. Of de rechter nu een contractueel beding uitlegt, over een vordering tot schadevergoeding beslist, of over een verzoek om een rechterlijk bevel oordeelt, hij dient, als overheidsorgaan, een uitspraak te doen die recht doet aan de grondwettelijke rechten van de partijen.(38) De afbakening van rechten van particulieren op deze wijze staat bekend als „mittelbare Drittwirkung”, of indirecte horizontale werking. Hieruit volgt dat tot de staat gerichte grondwettelijke bepalingen rechtsregels worden die tussen particulieren van toepassing zijn, hetgeen illustreert dat „de overheid als derde betrokken is bij elk geding tussen particulieren, te weten in de gedaante van het recht en de rechter die dit recht toepast.”(39)
40. Wat de afbakening van de respectieve rechtssferen betreft, kan indirecte horizontale werking naar de vorm ervan afwijken van rechtstreekse horizontale werking; inhoudelijk is er evenwel geen verschil.(40) Dit verklaart waarom wordt gesteld dat het Hof in het arrest Defrenne de „rechtstreekse horizontale werking” van artikel 141 EG heeft erkend, ook al legde het de horizontale werking van dat artikel uit als een verplichting voor de nationale rechters.(41) Het verklaart tevens waarom het argument van de Commissie ter terechtzitting, dat het Hof geen rechtstreekse horizontale werking mag aannemen op grond dat de bepalingen betreffende het vrije verkeer en de uitzonderingen daarop niet voor toepassing op particulieren zijn ontworpen, door de rechtspraak reeds is achterhaald. Al had het Hof bij zijn uitspraak in de zaak Schmidberger moeten uitgaan van een privaatrechtelijk geding tussen de transportonderneming en de betogers, dan nog had het het recht van vrijheid van verkeer van eerstgenoemde moeten afwegen tegen het recht van betoging van laatstgenoemde.(42) De onderhavige zaak had in theorie ook bij het Hof terecht kunnen komen in het kader van een procedure tegen de Finse autoriteiten op grond dat zij hebben nagelaten op te treden tegen de collectieve actie tegen Viking Line. Dit zou geen verschil hebben gemaakt voor de kern van het probleem: hoe het recht van Viking Line op vrij verkeer te verenigen met het recht van vereniging en het stakingsrecht van de FSU en de ITF? (43)
Op welke soort handelingen van particulieren zijn de regels betreffende het vrije verkeer van toepassing?
41. Dit betekent evenwel niet dat de regels inzake vrij verkeer in een procedure tegen een particulier altijd te berde kunnen worden gebracht. De aan overheidsinstanties toekomende normatieve en sociaaleconomische bevoegdheid brengt mee, dat deze instanties per definitie aanzienlijke macht hebben om de goede werking van de gemeenschappelijke markt te belemmeren. Dit wordt verergerd door het feit dat de handelingen van overheidsinstanties, ongeacht of zij formeel gezien van algemene aard zijn, nooit helemaal op zichzelf staan. Zij maken deel uit van bredere beleidsmatige keuzes en hebben derhalve gevolgen voor eenieder die zijn rechten van vrij verkeer binnen hun bevoegdheid wil uitoefenen. Bovendien zullen overheidsinstanties minder snel dan particuliere marktdeelnemers hun gedrag aanpassen in antwoord op de commerciële impulsen die de normale werking van de markt waarborgen.(44) De werkingssfeer van de regels inzake vrij verkeer omvat derhalve elk doen of laten van de overheid dat de uitoefening van de rechten van vrij verkeer kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken.(45)
42. Particulieren daarentegen hebben in veel omstandigheden eenvoudigweg niet voldoende invloed om anderen met succes het genot van hun rechten van vrij verkeer te ontzeggen. Het geval van een individuele winkelier die weigert goederen van andere lidstaten af te nemen, zou de werking van de gemeenschappelijke markt niet kunnen belemmeren. De reden daarvoor is dat leveranciers uit andere lidstaten nog steeds de mogelijkheid zouden hebben hun goederen via alternatieve kanalen op de markt te brengen. Bovendien zou de winkelier zeer waarschijnlijk concurrentie ondervinden van winkeliers die minder moeite hebben met het kopen van buitenlandse goederen en die de consument daardoor wellicht lagere prijzen en een groter aanbod kunnen bieden. Alleen al dat vooruitzicht zou waarschijnlijk volstaan om dergelijk gedrag te ontmoedigen. De markt maakt daar dus zelf „korte metten” mee. In die omstandigheden is er voor het gemeenschapsrecht geen reden om in te grijpen.
43. Dit impliceert dat de regels betreffende het vrije verkeer rechtstreeks van toepassing zijn op elke handeling van particulieren die de uitoefening van het recht van vrij verkeer door anderen daadwerkelijk kan beperken. Maar hoe moet men vaststellen of dat het geval is? Een simpel antwoord op deze vraag lijkt er niet te zijn. Het Hof is in zijn rechtspraak voorzichtig te werk gegaan door de rechtstreekse horizontale toepassing van de regels inzake vrij verkeer te erkennen in specifieke gevallen.
44. In een aantal van deze gevallen ging het om de uitoefening van intellectuele eigendomsrechten.(46) De houders van dergelijke rechten hebben een legitiem commercieel belang bij de uitoefening van hun rechten naar eigen goeddunken.(47) Desalniettemin moeten deze belangen worden afgewogen tegen het beginsel van het vrije verkeer van goederen.(48) Anders zouden houders van intellectuele eigendomsrechten „de mogelijkheid [...] hebben de nationale markten af te grendelen en aldus de handel tussen de lidstaten te beperken”.(49)
45. Het Hof heeft de regels inzake vrij verkeer eveneens toegepast op nationale en internationale professionele sportclubs.(50) De reden daarvoor is evident. Deze clubs hebben grote invloed op de organisatie van professionele sporten als grensoverschrijdende economische activiteit. Zij kunnen regelingen opstellen die in feite bindend zijn voor nagenoeg eenieder die die activiteit wil uitoefenen. Zoals het Hof stelde in het arrest Deliège, „de opheffing tussen de lidstaten van de belemmeringen voor het vrije verkeer van personen en het vrij verrichten van diensten zou namelijk in gevaar worden gebracht, indien de opheffing van door de staten gestelde belemmeringen kon worden ontkracht door belemmeringen voortvloeiend uit handelingen krachtens hun eigen rechtsbevoegdheid, verricht door niet onder het publiekrecht vallende verenigingen of lichamen”.(51)
46. De toepassing van de bepalingen inzake vrij verkeer op handelingen van particulieren is van bijzonder belang op het gebied van arbeidsomstandigheden en toegang tot het arbeidsproces.(52) Het Hof heeft dit erkend in zijn arrest Angonese, toen het artikel 39 EG van toepassing verklaarde op een particuliere bankinstelling te Bolzano.(53) Angonese solliciteerde in het kader van een vergelijkend onderzoek ter voorziening in een vacature bij die bankinstelling. Voor toelating tot het vergelijkend onderzoek moest men echter in het bezit zijn van een tweetaligheidsattest dat door de overheidsdienst van de provincie Bolzano werd afgegeven en enkel daar kon worden behaald. Deze voorwaarde werd voorheen als eis gesteld voor toegang tot de overheidsdienst en bestendigde in die zin een gangbare praktijk. Het Hof merkte in zijn arrest op dat de inwoners van Bolzano het attest gewoonlijk voor alle zekerheid behaalden met het oog op het zoeken naar werk en dat het werd gezien als een bijna „verplichte fase van de normale opleiding”.(54) Ofschoon Angonese niet in het bezit was van dat attest, was hij perfect tweetalig en had hij andere diploma’s waaruit dat bleek. Desondanks was hij niet tot het vergelijkend onderzoek voor de aanwerving van personeel toegelaten.
47. Werknemers kunnen niet zo gemakkelijk hun beroepskwalificaties veranderen of alternatief werk verkrijgen als handelaars hun producten kunnen wijzigen of alternatieve manieren kunnen vinden om ze op de markt te brengen. Voorwaarden voor aanwerving zoals die in de zaak Angonese hebben derhalve een negatieve invloed op de werking van de gemeenschappelijke markt, zelfs al worden ze opgelegd door een particuliere bankinstelling in het kader van een vaste regionale praktijk. De mogelijkheid dat op de lange termijn economische prikkels aan dergelijke discriminerende praktijken bij aanwerving tegenwicht zullen bieden, biedt de persoon die thans op zoek is naar werk weinig soelaas. Wellicht meer dan op elk ander terrein geldt het gezegde „de markt kan langer irrationeel blijven dan u solvabel”(55) daadwerkelijk op het gebied van het vrije verkeer voor werknemers.
48. Uit het voorgaande volgt dat de bepalingen inzake vrij verkeer van toepassing zijn op handelingen van particulieren die door het algemeen effect ervan op de houders van rechten van vrij verkeer, deze laatste in de uitoefening van die rechten kunnen beperken door het opwerpen van een obstakel dat zij redelijkerwijs niet kunnen omzeilen.
Horizontale werking van de bepalingen inzake vrij verkeer en eerbied voor de in het nationale recht beschermde partijautonomie
49. Uiteraard betekent de vaststelling dat de regels inzake vrij verkeer voor bepaalde particulieren gelden, niet het einde van hun partijautonomie. Het hoeft ook niet per se te betekenen dat zij aan exact dezelfde normen moeten voldoen als overheidsinstanties. Het Hof kan een toetsing op verschillende niveaus toepassen, afhankelijk van de oorsprong en ernst van de belemmering van de uitoefening van het recht van vrij verkeer, en van het gewicht en de steekhoudendheid van hiermee concurrerende belangen van partijautonomie. Met andere woorden, particulieren kunnen veelal nog steeds dingen doen die overheidsinstanties niet kunnen doen.(56)
50. Het Hof heeft bovendien erkend dat de lidstaten over beoordelingsbevoegdheid beschikken wanneer zij belemmeringen van het vrije verkeer ten gevolge van het gedrag van particulieren moeten voorkomen.(57) In dit verband heeft het Hof vastgesteld dat het „niet aan de gemeenschapsinstellingen [staat] zich in de plaats van de lidstaten te stellen en deze voor te schrijven, welke maatregelen zij moeten vaststellen en daadwerkelijk moeten toepassen om [de uitoefening van het vrije verkeer van goederen] te verzekeren”.(58) De bepalingen inzake vrij verkeer bieden dus niet altijd een concrete oplossing voor ieder geval, maar stellen louter bepaalde grenzen vast waarbinnen een geschil tussen twee particulieren kan worden opgelost.(59)
51. Dit heeft een belangrijke consequentie: zelfs in gevallen die binnen de werkingssfeer ervan vallen, treden de bepalingen inzake vrij verkeer niet in de plaats van het nationale recht als het relevante normatieve kader voor de beoordeling van geschillen tussen particulieren. In plaats daarvan zijn de lidstaten vrij gedragingen van particulieren te regelen, zolang zij de door het gemeenschapsrecht vastgestelde grenzen eerbiedigen.
52. Die mate van vrijheid voor de lidstaten heeft procedurele gevolgen. Hoewel de regels van het burgerlijk procesrecht van de nationale rechtsstelsels onderling kunnen verschillen, is een gemeenschappelijk kenmerk dat de procespartijen primair verantwoordelijk zijn voor de afbakening van de inhoud en de omvang van hun geschil. Zouden deze partijen een rechtsgeding bij een nationale rechter aanhangig mogen maken louter onder verwijzing naar de toepasselijke verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer, dan zou het gevaar ontstaan dat de toepasselijke nationale bepalingen buiten beschouwing werden gelaten. Om te voorkomen dat dit gebeurt, mogen de lidstaten overeenkomstig het beginsel van procesautonomie eisen dat een procedure tegen een particulier op grond van schending van het recht van vrij verkeer aanhangig wordt gemaakt binnen het nationale rechtskader, op grond van een nationale rechtsvordering – bijvoorbeeld onrechtmatige daad of contractbreuk.
53. Wanneer de nationale rechter vervolgens een uitspraak doet over het bij hem aanhangig gemaakte geding, dient hij het nationale recht toe te passen op een wijze die verenigbaar is met de verdragsbepalingen inzake vrij verkeer.(60) Is dat niet mogelijk, en conflicteert het nationale recht met de regels betreffende het vrij verkeer, dan hebben deze laatste voorrang.(61) Wanneer geen rechtsmiddel beschikbaar is omdat het nationale recht geen rechtsvordering kent waarmee een schending van het recht van vrij verkeer kan worden aangevochten, kan de vordering overeenkomstig het doeltreffendheidsbeginsel rechtstreeks op de relevante verdragsbepaling worden gebaseerd.(62)
54. Het nationale recht, dat is gebaseerd op de waarden van het nationale rechtssysteem, behoudt aldus zijn eigen plaats in het normatieve kader dat op geschillen tussen particulieren van toepassing is. Tegelijkertijd is de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht gewaarborgd.
Beoordeling van de onderhavige zaak
55. Blijkens de in de verwijzingsbeschikking weergegeven feiten is het praktische gevolg van de gecoördineerde acties van de FSU en de ITF, in het bijzonder waar zij onderhandelingen met bij de ITF aangesloten vakbonden in Estland belemmeren, dat de uitoefening door Viking Line van haar recht van vrije vestiging aan de toestemming van de FSU onderworpen is. Tezamen kunnen de acties van de FSU en de ITF de uitoefening van het recht van vrije vestiging van een onderneming zoals Viking Line daadwerkelijk beperken.
56. Ik geef het Hof derhalve in overweging op de tweede vraag van de verwijzende rechter te antwoorden als volgt: „Artikel 43 EG en artikel 1, lid 1, van verordening nr. 4055/86 hebben horizontale werking in nationale rechtsgedingen tussen een onderneming en een vakbond of een vereniging van vakbonden in omstandigheden als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn.”
D – Afweging tussen het recht van vrije vestiging en het recht op collectieve actie
57. Viking Line tracht bovenal, om voor de hand liggende zakelijke redenen, haar recht van vrije vestiging geldend te maken. Het Verdrag beschermt dit recht, omdat de mogelijkheid voor een onderneming om haar activiteiten naar een lidstaat te verplaatsen waar haar exploitatiekosten lager zijn, van groot belang is voor het streven naar een daadwerkelijk intracommunautair handelsverkeer. Indien ondernemingen alleen een beroep zouden mogen doen op de productiemiddelen die in een bepaald land of een bepaalde regio beschikbaar zijn, zou dit de economische ontwikkeling belemmeren van die regio en ook van die regio’s waar de noodzakelijke middelen beter voorhanden zijn. De uitoefening van het recht van vrije vestiging is daarom een middel tot bevordering van de groei van de economische welvaart van alle lidstaten.(63)
58. Het recht van vrije vestiging biedt weliswaar in het algemeen voordelen, maar heeft vaak ook vervelende consequenties, met name voor de werknemers van ondernemingen die tot verplaatsing van hun activiteiten hebben besloten. De verwezenlijking van economische vooruitgang via intracommunautaire handel brengt onvermijdelijk voor werknemers in de hele Gemeenschap het risico van wijziging van de arbeidsomstandigheden mee, of zelfs het verlies van hun baan. Juist dit risico, toen het voor de bemanning van de Rosella realiteit werd, vormde de aanleiding voor de acties van de FSU en de ITF.
59. Hoewel het Verdrag de gemeenschappelijke markt instelt, gaat het niet voorbij aan de werknemers die nadeel ondervinden van de negatieve kanten daarvan. De Europese economische orde is integendeel stevig verankerd in een sociaal pact: werknemers in Europa moeten de terugkerende nadelige gevolgen die aan de toename van de welvaart in de gemeenschappelijke markt inherent zijn voor lief nemen, in ruil waarvoor de samenleving zich moet inzetten voor de algemene verbetering van hun levens‑ en arbeidsomstandigheden en economische steun moet bieden aan die werknemers die ten gevolge van de marktwerking in de problemen komen.(64) Zoals uit de preambule ervan blijkt, is het pact onderdeel van het Verdrag.
60. Het recht van vereniging en het recht op collectieve actie zijn essentiële instrumenten voor werknemers om hun stem te laten horen en regeringen en werkgevers hun deel van het sociale pact te laten nakomen. Zij bieden de middelen om te benadrukken dat verplaatsing van activiteiten, ook al is de samenleving daar uiteindelijk bij gebaat, kosten meebrengt voor de betrokken werknemers en dat niet alleen die werknemers die kosten zouden moeten dragen. Het recht van vereniging en het recht op collectieve actie nemen derhalve binnen de communautaire rechtsorde een fundamentele plaats in, zoals het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bevestigt.(65) De kernvraag in deze zaak is evenwel, voor welke doelen collectieve actie is toegestaan en hoe ver zij mag gaan. Het gaat daarbij om een grote uitdaging voor de Gemeenschap en haar lidstaten: zorgen voor die werknemers die door de werking van de gemeenschappelijke markt nadeel ondervinden, en tegelijkertijd de algemene voordelen van het intracommunautair handelsverkeer veiligstellen.
61. De verwijzende rechter vraagt of de voorgenomen acties van de ITF en de FSU „voor een fair evenwicht [zorgen] tussen het fundamentele sociale recht tot het voeren van een collectieve actie en de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting”. Nu deze vraag in een breder perspectief is geplaatst, kan ik thans nader ingaan op de vorm en het doel van de betrokken collectieve actie.
62. Een gecoördineerd beleid van collectieve actie onder vakbonden is gewoonlijk een legitiem middel om de lonen en arbeidsomstandigheden van zeelieden te beschermen. Collectieve actie die tot afscherming van de arbeidsmarkt leidt en het inhuren van zeelieden uit bepaalde lidstaten belemmert teneinde de banen van zeelieden in andere lidstaten te beschermen, zou evenwel het non-discriminatiebeginsel dat aan de gemeenschappelijke markt ten grondslag ligt, in de kern aantasten.
63. Om vast te stellen of het betrokken beleid van gecoördineerde collectieve actie in strijd met het non-discriminatiebeginsel tot afscherming van de arbeidsmarkt leidt, moet onderscheid worden gemaakt tussen twee soorten collectieve actie die in casu aan de orde kunnen zijn: collectieve actie om Viking Line ertoe te bewegen de banen en arbeidsomstandigheden van de huidige bemanning te handhaven, en collectieve actie om de arbeidsvoorwaarden van zeelieden in de hele Gemeenschap te verbeteren.
Collectieve actie in het belang van de banen en arbeidsomstandigheden van de huidige bemanning
64. De ITF en de FSU kunnen in de eerste plaats collectieve actie voeren om de eventuele nadelige gevolgen van de omvlagging van de Rosella voor de huidige bemanning te beperken. Gecoördineerde collectieve actie kan in dat geval bijvoorbeeld dienen om hun lonen en arbeidsomstandigheden te garanderen, ontslagen te voorkomen of gelijke beloning te verkrijgen.
65. Gezien de beoordelingsmarge die het gemeenschapsrecht aan de lidstaten laat, staat het aan de nationale rechter om in het licht van de toepasselijke nationale regels inzake de uitoefening van het recht op collectieve actie vast te stellen, of de betrokken actie verder gaat dan wat het nationale recht voor de bescherming van de belangen van de huidige bemanning rechtmatig acht. Bij die vaststelling dient de nationale rechter volgens het gemeenschapsrecht evenwel te garanderen dat gevallen die verplaatsing van activiteiten binnen de Gemeenschap betreffen niet minder gunstig worden behandeld dan verplaatsingen van activiteiten binnen de landsgrenzen.
66. In beginsel belet het gemeenschapsrecht vakbonden dus niet collectieve actie te voeren die het recht van vestiging beperkt van een onderneming die haar activiteiten naar een andere lidstaat wil verplaatsen, om de werknemers van die onderneming te beschermen.
67. Collectieve actie om een onderneming ertoe te bewegen haar huidige banen en arbeidsomstandigheden te handhaven, moet echter niet worden verward met collectieve actie om een onderneming te beletten haar diensten te verrichten nadat zij haar activiteiten naar het buitenland heeft verplaatst. De eerste soort collectieve actie vormt een legitiem middel voor werknemers om hun rechten te beschermen en is wat gewoonlijk zou gebeuren indien de verplaatsing van activiteiten binnen een lidstaat zou plaatsvinden. Dat is echter niet het geval bij collectieve actie die louter erop is gericht te beletten dat een naar elders verplaatste onderneming rechtmatig haar diensten kan verrichten in de lidstaat waar zij voorheen was gevestigd.
68. Het via collectieve actie blokkeren of dreigen te blokkeren van de rechtmatige dienstverrichting in een lidstaat door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming, is in wezen het soort handelsbelemmering dat het Hof in het arrest Commissie/Frankrijk(66) onverenigbaar heeft verklaard met het Verdrag, omdat het de grondgedachte van de gemeenschappelijke markt volledig teniet doet. Bovendien zou het gedogen van dergelijke actie het risico inhouden dat een sfeer van voortdurende vergelding ontstaat tussen sociale groeperingen in verschillende lidstaten, hetgeen de gemeenschappelijke markt en de daarin verankerde geest van solidariteit ernstig zou kunnen bedreigen.
69. In tegenstelling tot wat de ITF en de FSU stellen, doet ’s Hofs rechtspraak over gedetacheerde werknemers aan deze vaststelling in het geheel niet af. In de specifieke context van gedetacheerde werknemers heeft het Hof uitgemaakt, dat de bepalingen inzake vrij verkeer de lidstaten niet beletten hun nationale regels inzake arbeidsvoorwaarden en minimumloon toe te passen op gedetacheerde werknemers die op hun grondgebied tijdelijk arbeid in loondienst verrichten.(67) Lidstaten mogen hun nationale normen voor werknemerbescherming toepassen op gedetacheerde werknemers voor zover dit noodzakelijk en evenredig is om gedetacheerde werknemers en werknemers uit de ontvangende staat een gelijkwaardig niveau van werknemerbescherming te bieden.(68) Deze tendens in de rechtspraak vindt evenwel met name haar oorsprong in de bezorgdheid over gelijke behandeling en sociale cohesie tussen werknemers. Het doel van de rechtspraak op het gebied van gedetacheerde werknemers is niet het opleggen van nationale arbeidsvoorwaarden en lonen aan in een andere lidstaat gevestigde ondernemingen mogelijk te maken – hoewel dat in zekere zin het gevolg kan zijn – maar te verzekeren dat werknemers die tijdelijk naar een lidstaat worden uitgezonden, een vergelijkbaar niveau van werknemersbescherming genieten als hun collega’s in de ontvangende lidstaat, met wie zij veelal zij aan zij hun werk moeten verrichten. In casu is hiervan helmaal geen sprake.
Collectieve actie om de arbeidsvoorwaarden van zeelieden in de hele Gemeenschap te verbeteren
70. Uiteraard kan de FSU, samen met de ITF en andere vakbonden, gecoördineerde collectieve actie inzetten als middel om de arbeidsvoorwaarden van zeelieden in de hele Gemeenschap te verbeteren. Een beleid gericht op coördinatie van de nationale vakbonden ter bevordering van een bepaald niveau van rechten voor zeelieden strookt met hun recht op collectieve actie. In beginsel is het een redelijke methode om tegenwicht te bieden aan de handelingen van ondernemingen die door de uitoefening van hun rechten van vrij verkeer hun arbeidskosten trachten te verlagen. In dat verband mag niet worden vergeten dat werknemers minder mobiel zijn dan kapitaal of ondernemingen. Wanneer werknemers niet uit protest kunnen opstappen, moeten zij gezamenlijk optreden. De erkenning van hun recht om gezamenlijk op te treden op Europees niveau verplaatst derhalve eenvoudigweg de logica van nationale collectieve actie naar het Europese toneel. Maar net als er grenzen zijn aan het recht op collectieve actie wanneer het op nationaal niveau wordt uitgeoefend, zijn er ook grenzen aan dat recht op Europees niveau.
71. Een beleid van gecoördineerde collectieve actie zou gemakkelijk op discriminerende wijze kunnen worden misbruikt, indien het was gebaseerd op een voor alle nationale vakbonden geldende verplichting om collectieve actie van een van hun zustervakbonden te steunen. Iedere nationale vakbond zou daardoor de steun van andere vakbonden kunnen inroepen om een verplaatsing van activiteiten naar een andere lidstaat afhankelijk te stellen van de toepassing van zijn eigen voorkeursnormen voor werknemersbescherming, zelfs nadat die verplaatsing heeft plaatsgevonden. Een dergelijk beleid zou daarmee in feite de collectieve onderhandelingspositie van een aantal nationale vakbonden kunnen beschermen ten koste van de belangen van derden, en zou in strijd met de regels betreffende het vrije verkeer tot afscherming van de arbeidsmarkt kunnen leiden.
72. Zouden andere vakbonden daarentegen daadwerkelijk de keuzevrijheid hebben om in bepaalde situaties al dan niet aan collectieve actie deel te nemen, dan zou het gevaar van discriminerend misbruik van een gecoördineerd beleid worden vermeden. Of dit in de omstandigheden van het onderhavige geval zo is, moet worden vastgesteld door de verwijzende rechter.
III – Conclusie
73. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging de vragen van de Court of Appeal te beantwoorden als volgt:
„1) Door een vakbond of vereniging van vakbonden ondernomen collectieve actie die erop is gericht de doelstellingen van sociaal beleid van de Gemeenschap te bevorderen, is niet op die enkele grond vrijgesteld van de toepassing van artikel 43 EG en verordening (EEG) nr. 4055/86 van de Raad van 22 december 1986 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en derde landen.
2) Artikel 43 EG en artikel 1, lid 1, van verordening nr. 4055/86 hebben horizontale werking in nationale rechtsgedingen tussen een onderneming en een vakbond of een vereniging van vakbonden in omstandigheden als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn.
3) Artikel 43 EG belet een vakbond of een vereniging van vakbonden niet collectieve actie te voeren die het recht van vestiging beperkt van een onderneming die haar activiteiten naar een andere lidstaat wil verplaatsen, teneinde de werknemers van die onderneming te beschermen. Het staat aan de nationale rechter uit te maken of die actie rechtmatig is in het licht van de toepasselijke nationale regels inzake de uitoefening van het recht van collectieve actie, vooropgesteld dat gevallen van verplaatsing van activiteiten binnen de Gemeenschap niet ongunstiger worden behandeld dan gevallen van verplaatsing van activiteiten binnen de landsgrenzen.
4) Artikel 43 EG verzet zich tegen een gecoördineerd beleid van collectieve actie door een vakbond en een vereniging van vakbonden, dat door beperking van het recht van vrije vestiging tot afscherming van de arbeidsmarkt leidt en het inhuren van werknemers uit bepaalde lidstaten belemmert teneinde de banen van werknemers in andere lidstaten te beschermen.”