GENERALINIO ADVOKATO
NILS WAHL IŠVADA,
pateikta 2013 m. gegužės 29 d.(1)
Byla C‑101/12
Herbert Schaible
prieš
Land Baden‑Württemberg
(Verwaltungsgericht Stuttgart (Vokietija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Žemės ūkis – Reglamentas (EB) Nr. 21/2004 – Avių ir ožkų identifikavimas ir registravimas – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 16 straipsnis – Chartijos 20 straipsnis – Proporcingumas – Lygybė“
1. Kova su epizootinėmis ligomis yra teisėtas Europos Sąjungos (ES) teisės aktų leidėjo tikslas. Tačiau 2003 m. gruodžio 17 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 21/2004, nustatančiu avių ir ožkų identifikavimo bei registravimo sistemą ir iš dalies pakeičiančiu Reglamentą (EB) Nr. 1782/2003 bei direktyvas 92/102/EEB ir 64/432/EEB(2), įvesta nauja individualaus avių ir ožkų elektroninio identifikavimo sistema yra netinkama minėtam tikslui pasiekti, ji nustato per daug pareigų ir yra pernelyg brangi, be to, diskriminacinė. Pačiu minėtu reglamentu pažeidžiama Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje (toliau – Chartija) įtvirtinta gyvūnų turėtojų laisvė užsiimti verslu, taip pat Chartijos 20 straipsnyje numatytas lygybės principas, todėl šis reglamentas negalioja.
2. Tai iš esmės yra pagrindinis vokiečio avių augintojo Herbert Schaible, turinčio 450 ėriavedžių avių, argumentas Verwaltungsgericht Stuttgart (Štutgarto administracinis teismas, Vokietija) nagrinėjamoje byloje, kurią jis iškėlė Badeno‑Viurtembergo žemei, siekdamas, kad jam nebebūtų taikomos įvairios Reglamente Nr. 21/2004 nustatytos pareigos.
3. Šioje išvadoje pirmiausia paaiškinsiu, kodėl, mano nuomone, H. Schaible pateikti teisiniai argumentai nėra pagrįsti. Tada pasiūlysiu Teisingumo Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui atsakyti taip, kad apsvarsčius pateiktus prejudicinius klausimus neatskleista jokių aplinkybių, dėl kurių nagrinėjamos nuostatos negalėtų galioti. Galiausiai tiek, kiek mano analizė parodo, kad praktinis minėto reglamento taikymas potencialiai gali kliudyti visiškai pasiekti pagrindinį jo tikslą ir bendram sistemos teisingumui, trumpai pateiksiu kai kuriuos svarstymus de lege ferenda.
I – Teisės aktai
4. Reglamento Nr. 21/2004 1, 3 ir 11 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(1) Pagal 1990 m. birželio 26 d. Tarybos direktyvos 90/425/EEB dėl Bendrijos vidaus prekyboje tam tikrais gyvūnais ir produktais taikomų veterinarinių ir zootechninių patikrinimų, siekiant užbaigti vidaus rinkos kūrimą, 3 straipsnio 1 dalies c punktą Bendrijos vidaus prekybai skirti gyvūnai turi būti identifikuojami laikantis reikalavimų, nustatytų Bendrijos taisyklėse, ir registruojami taip, kad būtų galima nustatyti kilmės arba tranzito ūkį, centrą arba organizaciją. <…>
(3) Avių ir ožkų identifikavimo bei registravimo taisyklės pirmiausia yra nustatytos Direktyvoje 92/102/EEB. Su avimis ir ožkomis susijusi patirtis, ypač įgyta kilus snukio ir nagų ligos krizei, parodė, kad Direktyva 92/102/EEB nebuvo patenkinamai įgyvendinta ir ją reikia tobulinti. Todėl būtina nustatyti griežtesnes ir konkretesnes taisykles <…>.
<...>
(11) Santykinai nedaug avių ar ožkų turinčiose valstybėse narėse elektroninės identifikavimo sistemos įdiegimas gali ir nepasiteisinti; todėl patartina leisti šioms valstybėms narėms pasirinkti, ar taikyti šią sistemą. <…>.“
5. Pagal Reglamento Nr. 21/2004 1 straipsnio 1 dalį:
„Kiekviena valstybė narė, laikydamasi šio reglamento, nustato avių ir ožkų identifikavimo ir registravimo sistemą.“
6. Remiantis Reglamento Nr. 21/2004 3 straipsnio 1 dalimi gyvūnų identifikavimo ir registravimo sistemą turi sudaryti: „a) ženklinimo priemonės, skirtos nustatyti kiekvieno gyvūno tapatybę; b) kiekviename ūkyje tvarkomi vis atnaujinami registrai; c) pervežimo dokumentai; d) centrinis registras arba kompiuterinė duomenų bazė.“
7. Šiai bylai svarbios Reglamento Nr. 21/2004 4 straipsnio nuostatos suformuluotos taip:
„1. Kiekvienas po 2005 m. liepos 9 d. gimęs ūkio gyvūnas per valstybės narės [nustatytą] laikotarpį nuo jo gimimo ir visada prieš išvežant jį iš ūkio, kuriame gimė, paženklinamas taip, kaip nurodyta šio straipsnio 2 dalyje. <…>
2. a) Gyvūnai ženklinami taikant pirmines identifikavimo priemones, atitinkančias priedo A skirsnio 1–3 punktų reikalavimus; ir
b) taikant antrines identifikavimo priemones, patvirtintas kompetentingos institucijos ir atitinkančias priedo A skirsnio 4 punkte išvardytas technines charakteristikas.“
8. Reglamento Nr. 21/2004 (EB) 5 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Kiekvienas gyvūnų turėtojas, išskyrus pervežėją, tvarko nuolat atnaujinamą įrašų registrą, į kurį įrašoma bent jau priedo B skirsnyje nurodyta informacija.“
9. Reglamento Nr. 21/2004 9 straipsnio 3 dalyje nurodyta:
„Visų gyvūnų elektroninis identifikavimas pagal 1 dalyje nurodytas gaires ir atitinkamas priedo A skirsnio nuostatas privalomas nuo 2009 m. gruodžio 31 d.
Tačiau valstybės narės, kuriose iš viso yra mažiau negu 600 000 avių ir ožkų, privalomojo elektroninio identifikavimo gali netaikyti gyvūnams, kuriais Bendrijoje neprekiaujama.
O valstybės narės, kuriose iš viso yra 160 000 ar mažiau ožkų, privalomo elektroninio identifikavimo gali netaikyti ožkoms, kuriomis Bendrijoje neprekiaujama.“
II – Faktinės aplinkybės, procedūra ir pateikti prejudiciniai klausimai
10. Pagrindinė byla susijusi su H. Schaible pateiktu ieškiniu, kuriuo Verwaltungsgericht Stuttgart prašoma pripažinti, kad H. Schaible nėra įpareigotas individualiai identifikuoti gyvūnų, atlikti individualų elektroninį identifikavimą ir tvarkyti ūkio registrą, kaip to reikalaujama pagal Reglamentą Nr. 21/2004.
11. Turėdamas abejonių dėl kelių Reglamento Nr. 21/2004 nuostatų galiojimo, Verwaltungsgericht Stuttgart nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui kelis prejudicinius klausimus, kuriais siekia sužinoti, ar:
„a) pareiškėjo pareiga individualiai identifikuoti gyvūnus pagal Reglamento Nr. 21/2004 3 straipsnio 1 dalį ir 4 straipsnio 2 dalį;
b) pareiškėjo pareiga elektroniniu būdu individualiai identifikuoti gyvūnus pagal Reglamento Nr. 21/2004 <…> 9 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą ir
c) pareiškėjo pareiga tvarkyti ūkio registrą C pagal Reglamento Nr. 21/2004 5 straipsnio 1 dalį, susijusią su priedo B skirsnio 2 punktu,
yra suderinamos su viršesne Sąjungos teise, todėl galiojančios (toliau – pateikti prejudiciniai klausimai).“
12. Rašytines pastabas šioje byloje pateikė H. Schaible, Badeno‑Viurtembergo žemė Prancūzijos, Nyderlandų ir Lenkijos vyriausybės, Taryba ir Komisija. Per 2013 m. kovo 7 d. vykusį teismo posėdį H. Schaible, Prancūzijos vyriausybė, Taryba ir Komisija taip pat žodžiu pateikė savo paaiškinimus.
III – Analizė
A – Pateikti prejudiciniai klausimai
13. Savo klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar galioja tam tikros Reglamento Nr. 21/2004 nuostatos, kuriomis avių ir ožkų turėtojams nustatomos trys konkrečios pareigos, būtent: i) individualiai identifikuoti gyvūnus (3 straipsnio 1 dalis ir 4 straipsnio 2 dalis); ii) elektroniniu būdu individualiai identifikuoti gyvūnus (9 straipsnio 3 dalies pirma pastraipa); ir iii) tvarkyti nuolat atnaujinamą gyvūnų registrą (5 straipsnio 1 dalis ir priedo B skirsnio 2 punktas) (toliau kartu – nagrinėjamos pareigos).
14. Nors Verwaltungsgericht Stuttgart konkrečiai nurodė nagrinėjamas pareigas – ir jų turinį, ir teisinį pagrindą, – jis nebuvo toks konkretus dėl ES pirminės teisės nuostatų, pagal kurias nustatyti šias pareigas galėtų būti draudžiama.
15. Iš tikrųjų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo klausia tik to, ar nagrinėjamos pareigos yra „suderinamos su viršesne Sąjungos teise, todėl galiojančios“.
16. Jeigu ne likusi nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą dalis, taip pat H. Schaible ir kitų šalių pateiktos pastabos, šiek tiek daugiau paaiškinančios šį esminį aspektą, dėl bendrai ir netiksliai suformuluotų prejudicinių klausimų Teisingumo Teismui tektų ypač probleminė užduotis(3).
17. Kaip paaiškina Verwaltungsgericht Stuttgart, H. Schaible teigia, kad nagrinėjamos pareigos yra nesuderinamos su jo laisve užsiimti profesija, įtvirtinta Chartijos 15 straipsnyje. Tačiau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad pagrindinėje byloje iškeltus klausimus veikiau reikėtų nagrinėti pagal Chartijos 16 straipsnį, susijusį su laisve užsiimti verslu, kuri bylos aplinkybėmis būtų „konkretesnė“. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja, ar nagrinėjamos pareigos teisėtos, atsižvelgiant į vienodo požiūrio principą.
18. Svarbu tai, kad Teisingumo Teismui H. Schaible pateiktose pastabose nurodyti Chartijos 16, o ne 15 straipsniu grindžiami teisiniai argumentai. Kitose pastabose (išskyrus pateiktas Lenkijos vyriausybės) daugiausia dėmesio skiriama laisvei užsiimti verslu (Prancūzijos vyriausybė ir Taryba) arba abiem laisvėms, nagrinėjamoms kartu, remiantis tuo, kad šių laisvių turinys iš esmės nesiskiria (Nyderlandų vyriausybė ir Komisija). Visos kitos Teisingumo Teisme nagrinėjamos bylos šalys (įskaitant Lenkijos vyriausybę) dar pateikė konkrečius argumentus, susijusius su Chartijos 20 straipsnyje įtvirtintu vienodo požiūrio principu.
19. Tokiomis aplinkybėmis manau, kad pirmiausia reikėtų nustatyti, kurios iškilusios teisinės problemos yra svarbiausios, paskui pasiūlyti Teisingumo Teismui, kaip, mano nuomone, galima veiksmingiausiai išnagrinėti tris Verwaltungsgericht Stuttgart pateiktus prejudicinius klausimus.
20. Tais klausimais iš esmės iškeliami du aspektai. Pirmasis susijęs su galimu Chartijos 15 ir (arba) 16 straipsnių pažeidimu dėl tariamai neproporcingo gyvūnų turėtojų teisių ribojimo, o antrasis – su galimu vienodo požiūrio principo pažeidimu. Pirmasis aspektas siejamas su visomis nagrinėjamomis pareigomis, nes, kaip ne kartą teigė pats H. Schaible, jos yra glaudžiai susijusios, o antrasis – tik su viena iš nagrinėjamų pareigų, t. y. gyvūnų augintojų pareiga pagal Reglamento Nr. 21/2004 9 straipsnio 3 dalį imtis elektroninio individualaus gyvūnų identifikavimo ir, konkrečiai kalbant, nuo šios pareigos leidžiančiomis nukrypti nuostatomis pagal minėtos nuostatos antrą ir trečią pastraipas.
21. Atsižvelgiant į tai, kas nurodyta pirma, ir tinkamai paisant proceso ekonomijos principo, atrodytų tinkamiau pateiktus tris prejudicinius klausimus nagrinėti susietus su minėtais dviem aspektais, nei analizuoti kiekvieną iš jų atskirai. Todėl pirmiausia nagrinėjamų pareigų galiojimą išnagrinėsiu proporcingumo požiūriu. Tada įvertinsiu, ar pagrįsti argumentai, susiję su tariamai diskriminaciniu antrajame Verwaltungsgericht Stuttgart pateiktame prejudiciniame klausime nurodytos pareigos pobūdžiu.
B – Proporcingumo principo pažeidimas
1. Laisvė užsiimti verslu
22. Pirmasis prejudiciniais klausimais iškeltas teisinis aspektas susijęs su nagrinėjamų pareigų proporcingumu.
23. Kaip jau minėta, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui teisėtumo kriterijus šioje byloje yra laisvė užsiimti verslu, pripažįstama Chartijos 16 straipsnyje, o kai kurios pastabas Teisingumo Teismui pateikusios šalys taip pat remiasi Chartijos 15 straipsniu.
24. Iš minėtų nuostatų teksto galima spręsti, kad 16 straipsnis skirtas verslininkų veiklos laisvių apsaugai, o 15 straipsnis labiau susijęs su darbuotojų teisėmis. Tokį aiškinimą patvirtina „Paaiškinimai, susiję su visu Chartijos tekstu“, kuriuose nurodyta, kad Chartijos 15 straipsnio 1 dalis taip pat paremta Europos socialinės chartijos 1 straipsnio 2 dalimi bei Bendrijos darbuotojų pagrindinių socialinių teisių chartijos 4 punktu(4).
25. Todėl manau, kad šios dvi laisvės iš esmės sutampa, nes abi jos yra susijusios su Sąjungos piliečių teise laisvai imtis ekonominės veiklos ir ją vykdyti.
26. Mano nuomone, Teisingumo Teismo praktika patvirtina šią sutaptį. Dar prieš Chartijai tampant teisiškai privaloma visoje Europos Sąjungoje pagal Lisabonos sutartį, Teisingumo Teismas abi laisves buvo pripažinęs bendraisiais ES teisės principais, kurių laikymąsi jis privalo užtikrinti(5). Kai kuriuose savo sprendimuose Teisingumo Teismas yra aiškiai nurodęs, kad laisvė užsiimti profesija ir laisvė užsiimti verslu gali „sutapti“(6). Be to, dar keliose bylose Teisingumo Teismas bendriau nurodė „laisvę vykdyti profesinę veiklą“(7) arba „teisę laisvai užsiimti ekonomine veikla“(8), kuri veikiausiai apima abiem laisvėms bendrus aspektus.
27. Todėl atrodo, kad šioje byloje nebūtina apibrėžti Chartijos 15 ir 16 straipsnių taikymo srities.
28. Kadangi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui atrodo, kad jo nagrinėjamai bylai yra svarbesnis Chartijos 16 straipsnis, ir atsižvelgiant į tai, kad H. Schaible yra savarankiškas ūkio subjektas, savo motyvus grįsiu minėta Chartijos nuostata. Vis dėlto mano šiuo atžvilgiu padarytos išvados galios mutatis mutandis ir Chartijos 15 straipsniui(9), nes šios abi nuostatos grindžiamos bendrais tikslais.
29. Pagal Chartijos 16 straipsnį „laisvė užsiimti verslu pripažįstama pagal Sąjungos teisę ir nacionalinės teisės aktus bei praktiką“.
30. Taigi ES pirminėje teisėje pripažįstama, kad ši laisvė turi esminę vertę, tačiau kartu paaiškinama, kad šios laisvės įgyvendinimas nėra absoliuti teisė. Iš tikrųjų Chartija buvo suformuluota atsižvelgiant į nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką, pagal kurią į principus, kaip antai laisvę užsiimti ekonomine veikla ar teisę į nuosavybę, „turi būti atsižvelgiama pagal jų funkciją visuomenėje“(10).
31. Tai atspindėta Chartijos 52 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatytos taisyklės, susijusios su galimais Chartijoje pripažįstamų teisių ir laisvių, pvz., laisvės užsiimti verslu, apribojimais. Pagal minėtą nuostatą tokie apribojimai gali būti nustatomi, jeigu jie yra numatyti įstatymo, nekeičia šių teisių ir laisvių esmės ir pagal proporcingumo principą yra būtini ir tikrai atitinka Europos Sąjungos pripažintus bendro intereso tikslus arba yra reikalingi kitų teisėms ir laisvėms apsaugoti(11).
2. Proporcingumo principas
32. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką proporcingumo principas yra bendrasis ES teisės principas ir pagal jį reikalaujama, kad, taikant ES teisės nuostatas, įgyvendinamos priemonės „būtų tinkamos atitinkamais teisės aktais siekiamiems teisėtiems tikslams įgyvendinti ir neviršytų to, kas būtina jiems pasiekti“(12).
33. Dėl teisminės minėtų sąlygų kontrolės Teisingumo Teismas yra pripažinęs, kad srityse, kuriose būtina priimti politinius, ekonominius ir socialinius sprendimus ir kur privaloma atlikti sudėtingus vertinimus, ES teisės aktų leidėjui įgyvendinant savo įgaliojimus suteikiama didelė diskrecija(13).
34. Tai visų pirma pasakytina apie bendrą žemės ūkio politiką, kurioje ES teisės aktų leidėjas turi didelę diskreciją pagal SESV 40 ir 43 straipsniais jam nustatytus politinius įpareigojimus(14). Pagal Teisingumo Teismo praktiką šioje srityje patvirtintos priemonės teisėtumui poveikis gali būti padarytas tik jei priemonė yra akivaizdžiai netinkama kompetentingos institucijos siekiamam tikslui įgyvendinti(15). Todėl šiomis aplinkybėmis svarbu ne tai, „ar [ES] teisės aktų leidėjo patvirtinta priemonė buvo vienintelė arba geriausia iš galimų; svarbu tai, ar ji buvo akivaizdžiai netinkama“(16).
35. Reikia pripažinti, kad minėtoje Teisingumo Teismo praktikoje vartojama sąvoka „akivaizdžiai netinkama“ galėtų būti kritikuojama dėl dviejų priežasčių. Pirmiausia atrodo, kad ši frazė reiškia, jog Teisingumo Teismas negali panaikinti priemonių, kurių neteisėtumas nėra visiškai akivaizdus ir jį galima išsiaiškinti tik atlikus išsamesnį teisinį vertinimą. Antra, atrodo, kad taip Teisingumo Teismo kontrolė apimtų tik pirmąjį tradicinio proporcingumo testo etapą (priemonės tinkamumas jos tikslui pasiekti), nesant galimybės atlikti išsamios analizės.
36. Tačiau taip teismo praktika būtų aiškinama neteisingai.
37. Dėl pirmojo galbūt kritikuotino aspekto manau, kad fraze „akivaizdžiai netinkama“ tiesiog siekiama pabrėžti, kad tais atvejais, kai teisės aktų leidėjui reikia atsižvelgti į įvairius (galbūt vienas kitam prieštaraujančius) interesus, jam būtinai turi būti suteikta tam tikra diskrecija. Priimant politinius sprendimus neišvengiamai reikia pasverti ir subalansuoti įvairius viešosios politikos tikslus, kurių negalima siekti visų vienu metu ir tokiu pat mastu. Tik ES teisės aktų leidėjas yra įgaliotas atlikti šią užduotį ir priimti sprendimus, kurie gali nevienodai paveikti socialinius ir ekonominius visuomenės sektorius, tačiau konkrečiu momentu yra laikomi atitinkančiais geriausius visos visuomenės interesus. Štai todėl Teisingumo Teismas yra aiškiai nurodęs, kad teisės aktų leidėjo siekiamų tikslų svarba gali būti pagrindas taikyti apribojimus, sukeliančius neigiamų ar net itin neigiamų padarinių kai kuriems ūkio subjektams(17).
38. Tačiau tokia ribota kontrolė nereiškia, kad Teisingumo Teismas negali nuodugniai įvertinti ginčijamų priemonių, kad patikrintų jų proporcingumą. Iš tikrųjų Teisingumo Teismas gali nustatyti, be kita ko, ar ES teisės aktų leidėjas savo sprendimą grindė objektyviais kriterijais(18), atsižvelgdamas į visas svarbias faktines aplinkybes ir tuo metu, kai nagrinėjama priemonė buvo tvirtinama, prieinamus techninius ir mokslinius duomenis(19), ir ar šios faktinės aplinkybės ir duomenys gali patvirtinti padarytas išvadas(20). Be to, Teisingumo Teismas turi užtikrinti, kad atitinkama ES institucija išsamiai atsižvelgė ne tik į pagrindinį siekiamą tikslą, bet ir į visus susijusius interesus(21) ir kad šiomis aplinkybėmis buvo tinkamai atsižvelgta į neigiamai paveiktų asmenų interesus(22).
39. Tačiau tikrindamas teisėkūros įgaliojimų įgyvendinimą, susijusį su politiniais sprendimais, Teisingumo Teismas negali savo vertinimu pakeisti ES teisės aktų leidėjo vertinimo(23). ES teismas konstituciškai nėra įgaliotas atlikti sudėtingų vertinimų, kur svarbus vaidmuo tenka bendro pobūdžio politiniams, ekonominiams ir socialiniams motyvams, nes teismo procesas bet kuriuo atveju akivaizdžiai nėra pritaikytas prie tokio pobūdžio vertinimų(24). Be to, Teisingumo Teismui nėra priskirta atlikti ES teisės aktų leidėjo patvirtintų priemonių tinkamumo vertinimo ex post. Šiuo atžvilgiu Teisingumo Teismas yra nuosekliai konstatavęs, kad ES priemonės teisėtumas negali priklausyti nuo jos efektyvumo vertinimo atgaline data. Kai Bendrijos teisės aktų leidėjas turi pareigą įvertinti būsimas priimamo teisės akto pasekmes, kurios negali būti tiksliai numatytos, šis įvertinimas gali būti kritikuojamas, tik jeigu jis yra akivaizdžiai klaidingas, atsižvelgiant į nagrinėjamo teisės akto priėmimo metu turėtą informaciją(25).
40. Dėl kito 38 punkte nurodyto galbūt kritikuotino aspekto norėčiau tiesiog atkreipti Teisingumo Teismo dėmesį į neseniai pateiktą generalinės advokatės J. Kokott išvadą byloje Kokopelli, kurioje ji pažymėjo, kad sąvoka „akivaizdžiai netinkama“ tikrai nereiškia, kad Teisingumo Teismo kontrolė apsiriboja tik priemonės tinkamumo vertinimu atsižvelgiant į jos tikslą. Sutinku, kad Teisingumo Teismo kompetencija kontroliuoti teisėtumą apima visus proporcingumo testo etapus, siekiant patikrinti, ar nagrinėjama priemonė yra tinkama ir būtina numatytam tikslui pasiekti, ir proporcinga stricto sensu, t. y. kad ja užtikrinama teisinga paveiktųjų asmenų interesų pusiausvyra(26).
41. Iš tikrųjų ir bylose, susijusiose su priemonėmis, kurių imtasi bendros žemės ūkio politikos srityje, Teisingumo Teismas yra ne kartą pakartojęs savo praktiką, susijusią su tuo, jog pagal proporcingumo principą reikalaujama, kad „kai galima rinktis iš kelių tinkamų priemonių, reikia taikyti mažiausiai suvaržančią, o sukelti nepatogumai neturi būti neproporcingi nurodytiems tikslams“(27).
3. Vertinimas
42. Todėl argumentus, susijusius su tuo, kad pareigos, dėl kurių kilo ginčas, negalioja, reikia nagrinėti atsižvelgiant į minėtus principus.
43. Siekiant geriau suvokti tuos argumentus, pirmiausia būtų naudinga trumpai apžvelgti svarbiausius senosios gyvūnų identifikavimo ir registravimo sistemos aspektus, taip pat vėliau Reglamentu Nr. 21/2004 nustatytą sistemą.
44. Iš pradžių galvijų, įskaitant avis ir ožkas, identifikavimo ir registravimo taisyklės buvo nustatytos Tarybos direktyvoje 92/102/EEB(28). Pagal senąją sistemą gyvūnus buvo galima identifikuoti pagal ūkį („partijos identifikavimas“). Pagal minėtos direktyvos 4 straipsnio 1 dalies b punktą bet kuris gyvūnų turėtojas turėjo tvarkyti registrą, kuriame būtų nurodytas visas ūkyje kasmet laikomų avių ir ožkų skaičius. Be to, registre, be kitų dalykų, reikėjo registruoti kai kuriuos duomenis, susijusius su į ūkį atgabenamų arba iš jo išgabenamų avių ir ožkų judėjimu. Pagal direktyvos 5 straipsnio 3 dalį gyvūnų turėtojai privalėjo žymėti gyvūnus ausies įsagu arba įdagu, kad būtų iš karto aišku, iš kurio ūkio gyvūnas yra kilęs.
45. Tačiau Reglamentu Nr. 21/2004 nustatyta sistema daugiausia dėmesio skiriama individualiam kiekvieno gyvūno identifikavimui dviem identifikavimo priemonėmis. Išskyrus kai kurias išimtis, šios dvi identifikavimo priemonės yra (tradicinis) ausies įsagas ir elektroninis įtaisas, t. y. elektroninis ausies įsagas, vadinamasis atrajotojų boliusas, įšvirkščiamas atsakiklis arba elektroninė žymė ant čiurnos, kuriuos galima nuskaityti specialiais elektroniniais skaitytuvais. Be to, kiekvieno gyvūno tapatybė turi būti užregistruota ūkio registre. Kai gyvūnai palieka ūkį, jų judėjimą reikia registruoti kartu su gyvūnu pateikiamame dokumente. Kiekviena valstybė narė dar privalo sukurti centrinį registrą arba duomenų bazę, kurioje būtų registruojami visi jos teritorijoje esantys ūkiai, ir reguliariai inventorizuoti šiuose ūkiuose laikomus gyvūnus.
46. Tokiomis aplinkybėmis dabar norėčiau pamėginti paaiškinti, kodėl H. Schaible argumentai, kuriais jis siekia paneigti nagrinėjamas pareigas, nėra įtikinami.
a) Nagrinėjamų pareigų tinkamumas
47. Pirmiausia išnagrinėsiu, ar aptariamos pareigos yra tinkamos Reglamento Nr. 21/2004 tikslams pasiekti.
48. Pagal Reglamento Nr. 21/2004 pirmą konstatuojamąją dalį, šis reglamentas priimtas siekiant baigti kurti prekybos tam tikrais gyvūnais ir gyvūnų produktais vidaus rinką. Poreikis turėti koordinuotą ir veiksmingą gyvūnų registravimo ir identifikavimo sistemą atsirado ES teisės aktų leidėjui Direktyva 90/425/EEB nusprendus panaikinti zootechnines ir veterinarines patikras valstybių pasieniuose, kad Europos ekonominėje bendrijoje būtų užtikrintas laisvas gyvūnų judėjimas(29). Direktyvos 90/425 3 straipsnio 1 dalies c punkte buvo atitinkamai numatyta, kad gyvūnais gali būti prekiaujama tik jeigu jie yra, pavyzdžiui, identifikuoti ir registruoti taip, kad būtų galima atsekti jų kilmės arba tarpinį ūkį.
49. Taigi gyvūnų identifikavimo ir registravimo teisės aktų sistema sudaro gyvūnų ir gyvūnų produktų bendrosios rinkos esmę. Tokia sistema ypač vertinga kontroliuojant infekcinių ligų plitimą tarp gyvūnų, kuriais prekiaujama tarp valstybių. Iš tiesų Reglamentas Nr. 21/2004 buvo priimtas po 2001 m. snukio ir nagų ligos krizės, kaip aiškiai nurodyta jo trečioje konstatuojamojoje dalyje.
50. H. Schaible neneigia, kad pagrindinis Reglamento Nr. 21/2004 tikslas kovoti su epizootinių ligų plitimu yra teisėtas. Jis neginčija ir to, kad šiomis aplinkybėmis yra būtina veiksminga gyvūnų atsekimo sistema. Tačiau jis teigia, kad nagrinėjamos pareigos yra netinkamos epizootinių ligų kontrolės tikslui pasiekti. Konkrečiai kalbant, jis tvirtina, kad ši sistema yra neveiksminga, nes ilgainiui pametamų ar sugendančių atsakiklių procentinė dalis nėra nereikšminga. Šiuo atžvilgiu H. Schaible remiasi Vokietijoje Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (Bavarijos žemės ūkio mokslo tyrimų centras) atliktu tyrimu, kur padaryta išvada, kad maždaug 5 % atsakiklių pametami arba pradeda gesti vos įtaisius juos gyvūnams.
51. Negaliu sutikti su tokiu teiginiu.
52. Pirmiausia, mano manymu, nagrinėjamos pareigos yra ypač tinkamos kovai su epizootinių ligų plitimu ir jomis pačiomis veiksmingai padedama baigti kurti šio ūkio sektoriaus vidaus rinką.
53. Pareiga individualiai identifikuoti visas avis ir ožkas pasirinkta kaip patikimas būdas sudaryti gyvūnų turėtojams ir veterinarijos bei administracinėms institucijoms galimybę atsekti kiekvieno gyvūno kilmę ir buvimo vietą. Manau, kad svarbu galėti sistemiškai atsekti visas vietas, pro kurias praėjo gyvūnas ir kur jis galėjo kontaktuoti su kitais gyvūnais. Neabejoju, kad šie duomenys suteikia kompetentingoms valdžios institucijoms galimybę imtis būtinų užkrečiamųjų ligų prevencijos ar pažabojimo priemonių.
54. Be to, manyčiau, pagrįsta reikalauti elektroninių identifikavimo priemonių, nes taip turbūt užtikrinama, kad duomenys bus perduoti patikimiau ir greičiau ir taip kova su užkrečiamomis ligomis taps veiksmingesnė. Tai visų pirma pasakytina apie gyvūnus, kaip antai avis ir ožkas, kurios paprastai per savo gyvenimą yra parduodamos daugelį kartų ir dažnai perkeliamos iš vienos vietos į kitą didelėmis bandomis, kartais į galvijų turgavietes arba surinkimo centrus, kur bandų sudėtis gali nesunkiai pasikeisti(30). Tokiomis aplinkybėmis būtų labai sudėtinga atsekti kiekvieno gyvūno judėjimą neturint jokių individualaus identifikavimo ir registravimo priemonių.
55. Galiausiai, kalbant apie pareigą tvarkyti kiekvieno ūkio registrą, pritariu Prancūzijos vyriausybei, kad individualaus elektroninio gyvūnų identifikavimo sistema savaime sukuria tokių registrų poreikį. Aišku, kad identifikavimo priemonėmis užregistruoti duomenys turi būti įrašyti į dokumentą, kurį galima būtų greitai atnaujinti, o paprašius su juo galėtų nesunkiai susipažinti kompetentingos valdžios institucijos. Taigi norint užtikrinti, kad būtinų priemonių būtų galima imtis be nepagrįsto delsimo, ypač svarbu, kad tam tikri duomenys (pvz., veislė, gimimo ir kritimo data, judėjimas), susiję su kiekvieno gyvūnų turėtojo turimais gyvūnais, kompetentingoms valdžios institucijoms būtų teikiami standartine forma ir skubiai(31). Pavyzdžiui, tik palyginusios dviejų ar daugiau ūkių informaciją valdžios institucijos gali sužinoti, ar ir, jeigu taip, tai kada tiksliai ir kur susikirto konkrečių gyvūnų keliai.
56. Nenagrinėsiu konkrečių H. Schaible teiginių, susijusių su techniniais identifikavimo sistemos trūkumais. Būtų keista, jeigu toks radikalus sistemos pakeitimas, kuris buvo nustatytas Reglamentu Nr. 21/2004, vos pradėjus jį įgyvendinti, neturėtų trūkumų. Manau, kad pradedant naują tokio pobūdžio projektą tam tikra klaidų ir trūkumų procentinė dalis yra neišvengiama, ypač jeigu šis projektas iš esmės grindžiamas naujų technologijų taikymu. Tačiau tokie trūkumai savaime nėra rodiklis, kad sistema yra visiškai netinkama, nebent jie aiškiai kliudytų pasiekti numatytą tikslą.
57. Šiuo atveju taip nėra.
58. Iš tikrųjų Komisija yra užsakiusi kelis tyrimus dėl elektroniniu gyvūnų identifikavimu grindžiamų sistemų pagrįstumo ir patikimumo. Užbaigus pirmąjį tyrimo projektą (toliau – EŽŪOGF projektas), kurį 1993–1994 m. atliko trys skirtingų valstybių narių tyrėjų grupės ir kuris iš esmės apėmė, be kita ko, iš viso 5 000 avių ir 2 000 ožkų, patvirtinta išvada, kad sistema yra pakankamai išplėtota, kad ją būtų galima toliau bandyti dideliu mastu ir realiomis sąlygomis(32). Antrąjį 1995–1998 m. vykdytą projektą (toliau – AIR 2304 projektas) įgyvendino 10 tyrėjų grupių iš 6 skirtingų valstybių narių. Šio tyrimo tikslas buvo įvertinti, ar bendra pamestų elektroninių identifikatorių procentinė dalis per ilgą laiką (4 metus) padidėtų. Galutinės šio tyrimo išvados parodė, kad pagal taikomas elektroninio identifikavimo sistemas (elektroniniai ausų įsagai, įšvirkščiami atsakikliai, atrajotojų boliusai) pasiekiamos didesnės išsaugojimo normos ir nuskaitymo vertės, nei taikant įprastas galvijų identifikavimo sistemas (ausų įsagus, įdagus ir kt.)(33).
59. Dar vienas projektas IDEA (Identification électronique des animaux) buvo susijęs su visu sistemos įgyvendinimu, įskaitant elektroninių identifikavimo priemonių taikymą įvairiausiomis sąlygomis (pvz., skirtingoms gyvūnų rūšims, taikant skirtingus veisimo metodus, skirtingus pervežimo ar skerdimo būdus, taip pat esant kintamoms aplinkos sąlygoms). Iš viso nuo 1998 m. kovo mėn. iki 2001 m. gruodžio mėn. tyrime dalyvavo daugiau kaip 500 000 avių ir beveik 30 000 ožkų(34). Tyrimu pagal tam tikrus parametrus (įrenginio tipas, gyvūno rūšis, amžius ir kt.) siekta ypač tiksliai įvertinti elektroninių identifikatorių funkcionalumą (nuskaitymo galimybes, tinkamą veikimą, praradimo normą, atgavimo normą ir kt.). Iš 2002 m. balandžio 30 d. pateiktų galutinės tyrimo ataskaitos išvadų svarbios yra šios: projekto metu „gauti labai teigiami elektroninio identifikavimo taikymo pagrįstumo rezultatai“; „objektų identifikavimas taikant atsakiklių technologiją gerai išvystytas, komerciškai prieinamas ir reguliariai taikomas daugelyje pramonės sričių“; o „pramonės subjektai <...> gali per trumpą laiką pagaminti daug elektroninių identifikatorių ir galvijams identifikuoti skirtų atitinkamų skaitytuvų“(35).
60. Galiausiai Komisija, laipsniškai įgyvendindama Reglamentą Nr. 21/2004, 2007 m. įvertino informaciją, kurią jai pateikė valstybės narės, savanoriškai arba pagal bandomuosius projektus įdiegusios elektroninį identifikavimą dar prieš sistemai tampant privaloma visoje Europos Sąjungoje. Komisijos teigimu, ši informacija bendrai patvirtino, kad „elektroninis avių ir ožkų identifikavimas veikia įvairiausiomis gamybos sąlygomis“(36).
61. Tuo remdamasis esu įsitikinęs, kad nusprendęs priimti Reglamentą Nr. 21/2004, ES teisės aktų leidėjas galėjo savo sprendimą grįsti daugeliu išsamių techninių ir mokslo duomenų, patvirtinančių teiginį, kad individualiu ir elektroniniu gyvūnų identifikavimu grindžiama sistema yra pagrįsta ir tinkama siekiant kovos su epizootinėmis ligomis tikslo. Be to, ir tai ypač svarbu šiai bylai, iš minėtos informacijos matyti, kad, nepaisant kai kurių praktinių dalykų, tokia sistema būtų patikimesnė ir veiksmingesnė nei tuo metu Direktyva 92/102 nustatyta sistema. Bet kuriuo atveju tradiciniai ausų įsagai tebėra privalomi, todėl sugedus atsakikliui gyvūnus galima identifikuoti juos apžiūrėjus, kaip tai buvo daroma pagal buvusią sistemą.
62. Dokumentuose, kuriais remiasi H. Schaible, įskaitant Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft parengtą studiją, nėra nieko, kas paneigtų šias išvadas.
63. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, kad pareigos, dėl kurių kilo ginčas, iš tikrųjų yra tinkamos Reglamento Nr. 21/2004 tikslams pasiekti. Dar daugiau, jos atrodo ypač tinkamos kovai su avių ir ožkų užkrečiamosiomis ligomis.
b) Nagrinėjamų pareigų būtinumas
64. Antruoju etapu reikia apsvarstyti, ar nagrinėjamos pareigos neviršija to, kas būtina numatytiems tikslams pasiekti.
65. Vienas iš pagrindinių H. Schaible argumentų, nukreiptų prieš nagrinėjamas pareigas, susijęs su pačiu Reglamento Nr. 21/2004 raison d’être. H. Schaible teigimu, senoji avių ir ožkų identifikavimo sistema pasitvirtino kaip tinkama užkrečiamųjų ligų plitimui kontroliuoti. H. Schaible tvirtinimu, snukio ir nagų liga, paskatinusi Reglamento Nr. 21/2004 priėmimą, 2001 m. išplito tik todėl, kad tuo metu galiojusios taisyklės nebuvo tinkamai įgyvendintos, o ne todėl, kad pati sistema buvo netinkama. Todėl ES teisės aktų leidėjui nebuvo būtina visiškai pertvarkyti sistemos, nes būtų pakakę teisingai įgyvendinti ir taikyti Direktyvoje 92/102 nustatytas mažiau griežtas taisykles siekiant užtikrinti, kad bus pasiekti joje nurodyti tikslai.
66. Nelaikau H. Schaible argumentų dėl senosios sistemos tinkamumo įtikinamais.
67. Kaip minėta šios išvados 49 punkte, naujoji sistema buvo sukurta todėl, kad patirtis, visų pirma 2001 m. snukio ir nagų ligos krizė, parodė, jog Direktyvoje 92/102 nustatytos avių ir ožkų identifikavimo ir registravimo taisyklės nebuvo tinkamai įgyvendintos ir jas reikėjo tobulinti. Taigi pripažindamas, kad senosios taisyklės tinkamai neįgyvendintos, ES teisės aktų leidėjas taip pat konstatavo, kad šias taisykles reikia persvarstyti.
68. Snukio ir nagų liga yra sunkus ir itin užkrečiamas virusinis susirgimas, ir nors žmonėms ji iš karto neperduodama, ja gali užsikrėsti kai kurių rūšių gyvūnai, įskaitant avis ir ožkas(37). Visiems žinomas ekonominis ir socialinis 2001 m. epidemijos poveikis Jungtinėje Karalystėje. Šiomis aplinkybėmis pakanka priminti, kad ši liga paveikė daugiau kaip 2 000 tos valstybės narės ūkių, o nuostoliai siekė kelis milijardus eurų(38). Europos ir nacionaliniu lygmeniu teko griebtis tam tikrų neatidėliotinų priemonių, dėl kurių Europos Sąjungoje visų pirma reikėjo masiškai skersti užsikrėtusias bandas (net tuos gyvūnus, kurie tik buvo įtariami užsikrėtę)(39) ir taikyti įvairius eksporto apribojimus bei pasaulinį visų galvijų, mėsos ir gyvūnų produktų eksporto iš Jungtinės Karalystės draudimą(40). Nepaisant šių priemonių, virusas išplito į kitas valstybes nares (Prancūziją, Airiją ir Nyderlandus), nors iš viso šiose valstybėse pranešta tik apie kelis susirgimo atvejus.
69. Tokiomis aplinkybėmis, kitaip nei H. Schaible, manau, kad ES teisės aktų leidėjas tuo metu pagrįstai nusprendė persvarstyti visą gyvūnų identifikavimo ir registravimo sistemą, užuot tiesiog mėginęs pakeisti sistemą, kurios galimybių ribos tapo akivaizdžios. Mano nuomone, po tokio masto nelaimės yra ne tik teisėta, bet ir apdairu, kad Europos Sąjunga ėmėsi įgyvendinti tokio plataus masto ir pobūdžio projektą.
70. Kartu 2001 m. jau buvo vykdomas didelio masto gyvūnų identifikavimo ir registravimo projektas (minėtas IDEA projektas), kurį koordinavo ES Jungtinis tyrimų centras(41). Taigi, kai 2002 m. balandžio 30 d. buvo parengta galutinė projekto ataskaita, ES teisės aktų leidėjas elgėsi tikrai protingai ir skyrė daug dėmesio šio tyrimo rezultatams ir jame pateiktiems siūlymams.
71. Pagal vieną iš IDEA galutinės ataskaitos išvadų, įvairūs galvijų ligos protrūkiai Europos Sąjungoje atskleidė, kad tuo metu taikytos galvijų identifikavimo sistemos „nebuvo pakankamai efektyvios ir patikimos, kad užtikrintų teisingą galvijų veislių atsekamumą ir veterinarinę kontrolę“. Iš tikrųjų gyvūnai buvo identifikuojami mechaniniu būdu, plika akimi apžiūrint esamus ausų įsagus, ir toks metodas laikytas „galinčiu lemti klaidas ir sukčiavimą“. Todėl didesnė atskirų gyvūnų ir jų judėjimo kontrolė buvo laikoma „esminiu <...> sanitarinės kontrolės ir ligų stebėjimo aspektu“. Šiuo tikslu buvo manoma, kad siekiant „efektyviai ir patikimai valdyti ES galvijus“ yra gyvybiškai svarbu turėti galimybę bet kada atsekti bet kurio atskiro gyvūno buvimo vietą. Todėl, siekiant efektyvesnės atskirų gyvūnų kontrolės, IDEA galutinėje ataskaitoje buvo siūlomas „unikalus kiekvieno gyvūno identifikavimas per visą jo gyvenimą, pasitelkus elektroninę identifikavimo priemonę“(42).
72. Po 2001 m. krizės IDEA galutinė ataskaita tikrai nebuvo vienintelė ekspertų parengta ataskaita, kurioje pasiūlyta išsamiau persvarstyti gyvūnų identifikavimą reglamentuojančius teisės aktus. Pavyzdžiui, 2001 m. gruodžio 12–13 d. Briuselyje vykusios Tarptautinės snukio ir nagų ligos kontrolės ir prevencijos konferencijos galutinėje ataskaitoje rekomenduota: „turėtų būti registruojamas ir atsekamas bet koks [gyvūnų] judėjimas“, siekiant užkirsti kelią snukio ir nagų viruso plitimui į skirtingus ūkius(43). Kartu Jungtinės Karalystės Bendruomenių Rūmų po 2001 m. krizės užsakytoje I. Andersono ataskaitoje rekomenduota sukurti „globalią galvijų atsekimo sistemą naudojant elektroninius įsagus galvijams, avims ir kiaulėms identifikuoti“(44).
73. Priėmęs Reglamentą Nr. 21/2004 ES teisės aktų leidėjas taip pat atsakė į ES institucinės sistemos dalyvių gaunamus prašymus. Pavyzdžiui, nors Audito Rūmų išleistoje specialiojoje ataskaitoje pažymėta, kad senoji gyvūnų identifikavimo ir registravimo sistema nebuvo tinkamai įgyvendinta, joje taip pat pabrėžtos šiai sistemai būdingos ribos. Ataskaitoje, be kita ko, nurodyta: „Įtartinų gyvulių atsekamumą apsunkino ir todėl jų skerdimą vėlino tai, kad Bendrijos teisės aktuose nebuvo reikalaujama individualaus avių identifikavimo, ir tai, kad jų siuntų identifikavimas turėjo trūkumų <...>“(45).
74. Taigi įvairūs požymiai rodo, kad problemą kėlė pati senoji gyvūnų identifikavimo ir registravimo sistema, o ne jos įgyvendinimo būdas.
75. Atsižvelgdamas į sąlygas, kurioms esant dažnai prekiaujama avimis ir ožkomis(46), ir į tai, kaip perduodamos epizootinės ligos(47), nemanau, kad ES teisės aktų leidėjas vėliau nepagrįstai nusprendė, kad gyvūnai turi būti atsekami individualiai. Be to, logiška, kad kompetentingos institucijos turi galėti tinkamai gauti duomenis, kurie dėl elektroninių identifikavimo priemonių ir ūkių registrų yra prieinami ir svarbūs norint taikyti priemones, būtinas užkirsti kelią užkrečiamosioms ligoms arba apriboti jų plitimą.
76. H. Schaible nurodytos alternatyvios identifikavimo ir registravimo priemonės, iš esmės atitinkančios numatytąsias Direktyvoje 92/102, turbūt yra mažiau ribojančios gyvūnų turėtojų laisvę užsiimti verslu nei nagrinėjamos pareigos. Vis dėlto, kaip vienareikšmiai rodo minėti tyrimai, jų aprėptis yra mažesnė, todėl jos gerokai mažiau veiksmingos.
77. Atsižvelgdamas į tai, darau išvadą, kad nagrinėjamos pareigos neviršija to, kas yra būtina Reglamente Nr. 21/2004 numatytam tikslui pasiekti.
c) Proporcingumas stricto sensu
78. Galiausiai reikia įvertinti nagrinėjamų pareigų proporcingumą stricto sensu. Šiuo tikslu išnagrinėsiu, ar teisės aktų leidėjas padarė klaidą, kai vertino įvairius interesus, kuriuos šios pareigos gali paveikti.
79. Šiuo atžvilgiu H. Schaible reiškia dvejopą kritiką. Viena vertus, jis teigia, kad nagrinėjamos pareigos neatitinka pagrindinių gyvūnų gerovės principų, nes įsegant atsakiklius sužalojama daug gyvūnų. Kita vertus, jis tvirtina, kad šios pareigos yra pernelyg sunkios ir reikalaujančios didelių išlaidų gyvūnų turėtojams ne tik dėl papildomų priemonių, kurias jie turi įsigyti (atsakikliai, skeneriai ir kt.), bet ir dėl didelio darbo, kurį reikia įdėti naudojant šias priemones (atsakiklio įsegimas, kodų nukopijavimas į ūkio registrą, skenerių priežiūra, dažnesnis specializuoto personalo, kaip antai IT specialistų ir veterinarijos gydytojų, pasitelkimas ir pan.).
80. Manau, šie argumentai taip pat yra nepagrįsti.
81. Priešingai H. Schaible teiginiams, į elektroninio identifikavimo poveikį avių ir ožkų gerovei buvo tinkamai atsižvelgta atliekant tyrimų projektus, įgyvendintus prieš priimant Reglamentą Nr. 21/2004. Pavyzdžiui, IDEA projektu tiriamos pagrindinės „sužalojimų ir mirties atvejų įdiegus elektroninę identifikavimo priemonę“ priežastys ir teisės aktų leidėjui pateikta naudinga informacija apie tai, kaip įvairių rūšių įtaisai gali paveikti gyvūnų sveikatą(48). Be to, į gyvūnų gerovės motyvus atsižvelgta ir įgyvendinimo etapu(49).
82. Nors elektroniniai ausų įsagai kartais tikrai gali palikti gyvūnų ausyse žaizdas, tą patį gali padaryti ir tradiciniai ausų įsagai, pvz., tie, kurių reikalaujama pagal Direktyvą 92/102. Iš tikrųjų atrodo, jog apie elektroninius ausų įsagus turimi duomenys rodo, kad dėl jų ši problema iškyla dažniau, nes jie sunkesni. Vis dėlto skirtumas tarp šių dviejų įtaisų, kuriuo remiasi H. Schaible, neatrodo toks didelis, kad leistų suabejoti bendru sistemos vertinimu atsižvelgiant į gyvūnų gerovę(50). Juk sistema yra labai naudinga padidėjusio visos visuomenės saugumo požiūriu. Be to, galima tikėtis, kad dėl būsimų technikos pokyčių sumažėjus atsakiklių dydžiui ir svoriui ir ūkių darbuotojams įgijus daugiau šių įtaisų taikymo ir naudojimo patirties padėtis neišvengiamai pasitaisys.
83. Galiausiai, sudarant galimybę naująja sistema tiksliau identifikuoti per ligos protrūkį kontaktavusius gyvūnus, numatyta apriboti ligos plitimą ir taip išvengti užkrėsto gyvūno kančių. Vertinant šiuo požiūriu atrodo, kad nagrinėjamos pareigos teigiamai padeda apsaugoti gyvūnų gerovę.
84. Be to, H. Schaible argumentai dėl per didelių išlaidų ir darbo, tenkančio gyvūnų turėtojams dėl nagrinėjamų pareigų, taip pat neįtikina.
85. Kaip Taryba ir Komisija pabrėžė savo pastabose, šie aspektai buvo išsamiai ištirti ir išdiskutuoti su valstybėmis narėmis ir kitais suinteresuotaisiais subjektais. Pavyzdžiui, JTC 2009 m. paskelbė ataskaitą „Smulkiųjų atrajotojų elektroninio identifikavimo valstybėse narėse ekonominė analizė“. Tyrime analizuotos visos sąnaudos, susijusios su įvairiais rinkoje prieinamais elektroniniais įrenginiais, įskaitant įrangos pirkimo ir kasdienio naudojimo sąnaudas (pvz., žymėjimo ir nuskaitymo operacijos arba darbuotojų mokymas). Nagrinėti įvairūs pareigos elektroniniu būdu identifikuoti kiekvieną gyvūną įgyvendinimo būdai. Buvo palygintos taikant kiekvieną būdą sutaupytos lėšos ir pranašumai, siekiant surasti pagrįstus kompromisus(51).
86. Tie patys aspektai buvo tiriami ir Maisto grandinės ir gyvūnų sveikatos nuolatinio komiteto 2010 m. atliktame tyrime(52), kuriam valstybės narės pateikė išlaidų duomenis.
87. Todėl man atrodo, kad ES teisės aktų leidėjas taip pat išsamiai apsvarstė visą reikšmingą su šiais aspektais susijusią informaciją, įskaitant įvairių prieinamų galimybių vertinimą, ir atitinkamai priėmė galutinį sprendimą, turėdamas išsamių žinių apie įvairius egzistuojančius interesus. Manau, ES teisės aktų leidėjo negalima kritikuoti už sprendimą, kad tokiomis aplinkybėmis visuomenės sveikatos apsauga turi būti svarbesnė už ekonominius motyvus(53).
88. Mano išvadą šiuo klausimu papildomai patvirtina dar trys aplinkybės.
89. Pirma, siekdamas pagrindinio tikslo kovoti su epizootinėmis ligomis ES teisės aktų leidėjas taip pat atsižvelgė į tai, kad nagrinėjamos pareigos gali duoti ir kitokią ekonominę ir neekonominę naudą visuomenei; pavyzdžiui, ūkių valdymo, gyvūnų veisimo, oficialios kontrolės ir maisto saugos srityse(54). Kaip nurodyta 2009 m. JTC ataskaitoje, naujoji gyvūnų identifikavimo ir registravimo sistema „vertintina ne tik kaip išlaidų veiksnys, nes daugiatikslis jos naudojimas yra naudingas ne tik ūkiams, bet ir atliekant oficialią kontrolę bei gamybos grandinei, pvz., galvijų turgavietėms, skerdykloms ir galbūt vartotojams. <...> Iki galo įdiegus sistemą dėl jos [taip pat] galėtų sumažėti <...> ligų išnaikinimo priemonių išlaidos“(55).
90. Antra, ES teisės aktų leidėjas kartu ėmėsi tam tikrų priemonių, kad palengvintų gyvūnų turėtojams dėl nagrinėjamų pareigų atsirandančią naštą.
91. Pirmiausia Reglamente Nr. 21/2004 numatyta, kad nauja sistema bus įgyvendinama laipsniškai ir etapais. Todėl kelioms tame reglamente numatytoms priemonėms buvo nustatytas pereinamasis laikotarpis, kad gyvūnų turėtojai (ir valstybių narių valdžios institucijos) turėtų pakankamai laiko prisitaikyti prie naujų reikalavimų ir iš anksto suplanuoti reikalingas investicijas. Pažymėtina, kad galutinė privalomo bendrosios elektroninio identifikavimo sistemos nustatymo ES lygmeniu data iš pradžių buvo 2008 m. sausio 1 d., tačiau paskui ji pavėlinta iki 2009 m. gruodžio 31 d.(56). Be to, pareigos gyvūnų turėtojams tvarkyti ūkio registrą(57) ir teikti pervežimo dokumentus(58) pradėtos visiškai taikyti tik 2005 m. liepos 9 d.
92. Be to, jeigu naujų priemonių poveikis atrodo neproporcingas arba papildoma rizika ‒ nereikšminga, Reglamente Nr. 21/2004 numatytos leidžiančios nukrypti nuostatos. Jos visų pirma susijusios su visomis nagrinėjamomis pareigomis – pareiga identifikuoti kiekvieną gyvūną(59), pareiga naudoti elektronines identifikavimo priemones(60) ir pareiga tvarkyti ūkio registrą(61).
93. Trečia, ES teisės aktų leidėjas sumažino papildomas gyvūnų turėtojų išlaidas, leisdamas valstybėms narėms ir regionams prireikus suteikti ES fondų finansinę pagalbą. Todėl 1999 m. gegužės 17 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1257/1999 dėl Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo (EŽŪOGF) paramos kaimo plėtrai ir iš dalies pakeičiantis bei panaikinantis tam tikrus reglamentus(62) buvo iš dalies pakeistas prieš pat priimant naująsias gyvūnų identifikavimo taisykles(63). Visų pirma minėto reglamento naujojo 21b straipsnio 1 dalyje numatyta, kad „laikina parama, skirta daliai patirtų išlaidų ir prarastų pajamų padengti, gali būti skiriama ūkininkams, kurie turi taikyti griežtus, Bendrijos teisės aktais pagrįstus ir naujai nacionalinės teisės aktuose nustatytus standartus“. Ši nuostata, be kita ko, taikoma gyvūnų turėtojams, kuriems nustatytos nagrinėjamos pareigos. Svarbu tai, kad dabar galiojančio 2005 m. rugsėjo 20 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai(64), kuriuo panaikintas Reglamentas Nr. 1257/99, 31 straipsnyje išlaikyta šios taisyklės esmė. Be to, Reglamento Nr. 1698/2005 20 straipsnio a punkte leidžiamos įvairios paramos priemonės žemės ūkio sektoriaus konkurencingumui skatinti, įskaitant „priemones, skirtas žinioms skatinti ir žmogiškajam potencialui didinti per <…> profesinį mokymą ir informavimą, įskaitant mokslinių žinių ir inovacinės praktikos skleidimą“.
94. Atsižvelgdamas į šiuos svarstymus laikausi nuomonės, kad ES teisės aktų leidėjas tinkamai atsižvelgė į visus nagrinėjamų pareigų paveiktus interesus, įskaitant su gyvūnų gerove susijusius interesus ir asmenims, pvz., gyvūnų turėtojams, kurie, norėdami laikytis naujų taisyklių, privalo patirti papildomų išlaidų, svarbius finansinius interesus. Todėl nemanau, kad ES teisės aktų leidėjas padarė kokią nors klaidą, kai palygino šiuos interesus tarpusavyje ir užtikrino teisingą jų pusiausvyrą.
4. Išvada dėl tariamo proporcingumo principo pažeidimo
95. Darydamas išvadą dėl proporcingumo manau, kad nagrinėjamomis pareigomis proporcingumo principas nepažeidžiamas. Jos yra tinkamos nurodytam tikslui įgyvendinti ir neviršija to, kas yra būtina jam pasiekti. Be to, nėra jokių požymių, kad ES teisės aktų leidėjas, svarstydamas nagrinėjamų pareigų pranašumus ir trūkumus atsižvelgiant į visus susijusius interesus, būtų padaręs klaidą, juo labiau akivaizdžią.
96. Dėl šių priežasčių manau, kad nagrinėjamos pareigos yra pateisinamos, todėl jomis nepažeidžiama gyvūnų turėtojų laisvė užsiimti verslu.
C – Lygybės principo pažeidimas
97. Kitas esminis teisinis klausimas šioje byloje yra susijęs su tuo, ar nagrinėjamos pareigos atitinka lygybės principą.
98. Iš pradžių atrodo naudinga priminti, kad pagal lygybės principą, bendrąjį ES teisės principą, dabar aiškiai įtvirtintą Chartijos 20 straipsnyje, reikalaujama, kad panašūs atvejai nebūtų vertinami skirtingai, o skirtingi atvejai – vienodai, jei toks vertinimas negali būti objektyviai pagrįstas(65). Šiuo atžvilgiu Teisingumo Teismas yra nurodęs, kad skirtingas požiūris yra pateisinamas, jeigu jis paremtas objektyviu ir pagrįstu kriterijumi(66).
99. Tiek, kiek H. Schaible prašo Teisingumo Teismo patikrinti ES teisės aktų leidėjo diskreciją, kuria jis naudojosi srityje, susijusioje su politiniais ir ekonominiais sprendimais, kaip nurodyta pirma, Teisingumo Teismo kompetencija tikrinti teisėtumą neabejotinai yra ribota. Teisingumo Teismas yra aiškiai nurodęs, kad tokiu atveju jis negali savo vertinimu pakeisti ES teisės aktų leidėjo vertinimo, todėl teturi išnagrinėti, ar ES teisės aktų leidėjas, atlikdamas vertinimą, padarė akivaizdžią klaidą, ar piktnaudžiavo įgaliojimais, o gal akivaizdžiai viršijo savo teisėkūros diskrecijos ribas(67).
100. Atsižvelgdamas į šiuos principus, išnagrinėsiu H. Schaible argumentus dėl vienodo požiūrio principo. Iš esmės pateikiami du skirtingi argumentai. Pirmiausia H. Schaible pabrėžia, kad pareiga elektroniniu būdu identifikuoti kiekvieną gyvūną nėra nustatyta jaučių ir kiaulių turėtojams, nepaisant to, kad šie gyvūnai irgi gali susirgti daugeliu užkrečiamųjų ligų. Antra, H. Schaible ginčija Reglamento Nr. 21/2004 9 straipsnio 3 dalyje esančią leidžiančią nukrypti nuostatą (toliau – nagrinėjama leidžianti nukrypti nuostata), pagal kurią valstybėms narėms, kur yra mažiau avių ir ožkų, leidžiama netaikyti elektroninio identifikavimo sistemos. Jis teigia, kad taip net 14 valstybių narių gyvūnų turėtojams galbūt suteikiamas konkurencinis pranašumas kitose valstybėse narėse, kuriose yra daugiau avių ir ožkų, įsikūrusių gyvūnų turėtojų atžvilgiu.
101. Lenkijos vyriausybė taip pat teigia, kad Reglamento Nr. 21/2004 9 straipsnio 3 dalis negalioja, tačiau nurodo kitas priežastis. Lenkijos vyriausybės nuomone, galimybės taikyti leidžiančią nukrypti nuostatą ribojimas, taikant ją tik gyvūnams, „kuriais Bendrijoje neprekiaujama“, negali būti pateisinamas.
102. Negaliu sutikti nė su vienu iš šių argumentų.
103. Dėl pirmojo H. Schaible pateikto argumento nemanau, kad iš palyginimo su taisyklėmis, taikomomis jaučiams ir kiaulėms, galima daryti kokią nors reikšmingą išvadą.
104. Manau, sunkiai nuginčijama, kad šių skirtingų rūšių gyvūnai veisiami, pervežami ir jais prekiaujama sąlygomis, kurios nė vienu atžvilgiu negalima sulyginti – kiekvienai šių gyvūnų rūšiai yra būdingi tam tikri ypatumai(68). Be to, šie gyvūnai paprastai linkę sirgti skirtingomis ligomis ir skirtingoms gyvūnų rūšims nustatytos rizikos tipai gali skirtis(69).
105. Dėl šių skirtumų kiekvienai gyvūnų rūšiai yra pagrįsta taikyti skirtingą reguliavimo sistemą(70). Todėl negalima neigti to, kad ES teisės aktų leidėjas savo pasirinkimą grindė objektyviu ir pagrįstu kriterijumi.
106. Bet kuriuo atveju, kaip teisingai pažymėjo Taryba, Teisingumo Teismas yra nuosekliai konstatavęs, kad kai ES teisės aktų leidėjas turi pertvarkyti ir nustatyti sudėtingą sistemą, jis gali tai įgyvendinti laipsniškai, etapais (71), ir veikti atsižvelgdamas į įgytą patirtį(72).
107. Manau, kad minėta teismo praktika yra labai svarbi nagrinėjamai bylai. Tačiau tai nereiškia, kad iš ES teisės aktų leidėjo nėra reikalaujama tam tikros nuoseklios ir vienodos praktikos, kai jis per tam tikrą laiką imasi priemonių reguliuoti tam tikrų bendrų bruožų turinčius atvejus, kaip galėtų būti skirtingų auginamų gyvūnų identifikavimo atveju.
108. Galiausiai nesu įsitikinęs ir dėl to, kad valstybėse narėse, kuriose yra daugiau avių ir ožkų, įsikūrę gyvūnų turėtojai būtų kaip nors diskriminuojami. Atsižvelgiant į H. Schaible argumentus, reikia nustatyti, ar dėl nagrinėjamos leidžiančios nukrypti nuostatos kai kurie ūkių valdytojai atsiduria už kitus nepalankesnėje padėtyje ir tokio vertinimo skirtumo negalima pateisinti tuo, kad esama esminių objektyvių skirtumų(73).
109. Aišku, kad taikant nagrinėjamą leidžiančią nukrypti nuostatą gyvūnų turėtojai vertinami skirtingai, nelygu valstybė narė, kurioje jie yra įsikūrę. Vis dėlto nemanau, kad tai reiškia neleistiną diskriminaciją. Šį teiginį grindžiu dviem motyvais: kriterijus, kuriuo paremta nagrinėjama leidžianti nukrypti nuostata, negali būti kritikuojamas dėl objektyvumo ar pagrįstumo stokos; be to, pagal nagrinėjamą leidžiančią nukrypti nuostatą kai kurie gyvūnų turėtojai neatsiduria gerokai nepalankesnėje konkurencinėje padėtyje, palyginti su kai kuriais savo konkurentais.
110. Dėl pirmojo aspekto negalima paneigti, kad kriterijus, kuriuo remiantis galima taikyti nagrinėjamą leidžiančią nukrypti nuostatą, t. y. bendras gyvūnų skaičius šalyje, yra visiškai objektyvus. Valstybės narės gali atitikti šį kriterijų arba jo neatitikti, nepaisant savo absoliutaus dydžio. Be to, ilgainiui padėtis kai kuriose valstybėse narėse gali pasikeisti, nes jų gyvūnų populiacija neišvengiamai kinta. Taigi valstybėms narėms, kurios iš esmės patenka į nagrinėjamos leidžiančios nukrypti nuostatos taikymo sritį, vis tiek gali tekti bet kada, pasikeitus atitinkamoms aplinkybėms, pradėti taikyti elektroninį identifikavimą.
111. Be to, šis kriterijus neatrodo nepagrįstas. Nors galima būtų apgailestauti, kad Reglamente Nr. 21/2004 nepaaiškinta, kodėl ES teisės aktų leidėjas manė, jog elektroninio identifikavimo sistemos įdiegimas „gali ir nepasiteisinti“ valstybėse narėse, kuriose yra palyginti nedaug avių ir ožkų(74), Prancūzijos ir Lenkijos vyriausybių ir Tarybos nagrinėjant šią bylą pateikti paaiškinimai man atrodo įtikinami.
112. Kaip pažymėjo H. Schaible, norint sukurti visiškai veikiančią elektroninio identifikavimo sistemą, būtinos didelės tiek gyvūnų turėtojų, tiek nacionalinės administracijos investicijos. Tose valstybėse narėse, kur gyvūnų populiacija nedidelė, o atskiri gyvūnų turėtojai paprastai turi nedaug gyvūnų, tokios investicijos gali būti perteklinės. Taip tikrai yra atsižvelgiant į sąnaudų ir naudos analizę. Labai tikėtina, kad tokioje valstybėje narėje įvykus ligos protrūkiui, ligos išnaikinimo sąnaudos (pavyzdžiui, taikant masinį skerdimą arba skiepijimą) ir tam tikrais atvejais neigiamų padarinių patyrusiems subjektams išmokėtos kompensacijos būtų mažesnės nei sistemai įdiegti būtinos investicijos. Tokiu atveju būtų pagrįsčiau išlaikyti esamą padėtį arba bent patvirtinti labiau subalansuotą ir laipsnišką naujų taisyklių įvedimą.
113. Be to, aišku, kad jeigu dauguma ūkių yra maži, juose nedaug gyvūnų, reaguojant į skubius valdžios institucijų prašymus, duomenis galima rinkti palyginti sklandžiai ir patikimai net ir nesant elektroninio identifikavimo sistemos. Mažai tikėtina, kad dėl to, jog kiekvieno gyvūno kodą reikia perskaityti jį apžiūrėjus ir paskui ranka įrašyti atitinkamuose dokumentuose, būtų nepagrįstai vėluojama. Tačiau taip būtų, jeigu šiuos veiksmus turėtų atlikti daugelis ūkių, kuriuose laikoma daug gyvūnų.
114. Tokiomis aplinkybėmis nelaikau nepagrįstu to, kad reikalavimus atitinkančioms valstybėms narėms buvo palikta laisvė pasirinkti, ar joms tinkamiau įdiegti naują avių ir ožkų elektroninio identifikavimo sistemą, ar pasinaudoti nagrinėjama leidžiančia nukrypti nuostata.
115. Akivaizdu, kad tokie argumentai taikomi tik jeigu kai kurioms valstybėms narėms pasinaudojus tokia leidžiančia nukrypti nuostata vidaus rinkoje nepadidėja rizika. Tačiau manau, kad šioje byloje taip nėra. Iš tiesų pagal nagrinėjamą leidžiančią nukrypti nuostatą valstybėms narėms leidžiama elektroninio identifikavimo netaikyti tik tiems gyvūnams, kuriais „Bendrijoje neprekiaujama“. Todėl bet kuris gyvūnas, kuris kerta šalies sieną ir todėl gali kontaktuoti su kitose valstybėse narėse esančiais gyvūnais, būtinai turi būti identifikuojamas elektroniniu būdu, nepaisant to, ar jo kilmės valstybė narė nusprendė pasinaudoti nagrinėjama leidžiančia nukrypti nuostata.
116. Taip bet kokia padidėjusi užkrato rizika paprastai neišplinta už valstybių narių, nusprendusių pasinaudoti nagrinėjama leidžiančia nukrypti nuostata, sienų. Šios valstybės narės pripažįsta, kad joms (ir jų teritorijoje įsikūrusiems gyvūnų turėtojams) ligos protrūkio atveju gali tekti sunkesni ekonominiai padariniai.
117. Be to, kriterijumi, pagal kurį galima taikyti nagrinėjamą leidžiančią nukrypti nuostatą, užtikrinama, – ir dabar turiu omenyje antrąjį šios išvados 112 punkte nurodytą aspektą, – kad nebūtų kaip nors reikšmingai iškreipiama konkurencija tarp skirtingose valstybėse narėse įsikūrusių gyvūnų turėtojų. Iš tikrųjų visi gyvūnų turėtojai, norintys parduoti savo avis ir ožkas už savo šalies ribų, turės laikytis tokių pačių taisyklių. Tai reiškia, kad Bendrijoje prekiaujančių gyvūnų turėtojų konkurencija nėra iškreipiama. Be to, gyvūnų turėtojas, įsikūręs valstybėje narėje, kuri taiko nagrinėjamą leidžiančią nukrypti nuostatą, negalėtų pasinaudoti savo hipotetiniu pranašumu, kiek tai susiję su išlaidomis, kitoje valstybėje narėje.
118. Vienintelis atvejis, kai galėčiau faktiškai įžvelgti konkurencijos požiūriu nepalankią padėtį, būtų, jeigu gyvūnų turėtojai būtų įsikūrę leidžiančios nukrypti nuostatos netaikančiose valstybėse narėse, ir eksportuotų galvijus į valstybes nares, kurios taiko nagrinėjamą leidžiančią nukrypti nuostatą. Tokiu atveju vietos gyvūnų turėtojų kaina tikrai galėtų būti pranašesnė už jų konkurentų, įsikūrusių eksportuojančioje valstybėje, kainą. Paklaustos apie tai per posėdį, nei Komisija, nei Taryba šio fakto neginčijo. Todėl, atsižvelgiant į mažesnes bandas, kurios paprastai yra nagrinėjamą leidžiančią nukrypti nuostatą taikančių valstybių narių ūkiuose, ir į tai, kad paprastai eksportuotojai yra didesni, todėl gauna naudą iš masto ekonomijos, tikėtina, kad bet kokie konkurencijos iškreipimai vietos rinkose bus nereikšmingi. Bet kuriuo atveju šis nedidelis požiūrio skirtumas man atrodo pateisinamas dėl jau minėtų objektyvių priežasčių.
119. Galiausiai aptarsiu Lenkijos vyriausybės pateiktą argumentą dėl Reglamento Nr. 21/2004 9 straipsnio 3 dalies taikymo srities. Pakanka pasakyti, kad nagrinėjama leidžianti nukrypti nuostata yra ypač svarbi užtikrinant, kad Europos Sąjungoje nepagrįstai neišaugtų visuotinė grėsmė visuomenės sveikatai ir kad vidaus rinkoje nebūtų smarkiai iškreipiama konkurencija. Taigi, Lenkijos vyriausybės kritika šiuo aspektu yra akivaizdžiai nepagrįsta.
120. Todėl darau išvadą, kad nagrinėjama leidžianti nukrypti nuostata taikoma tais atvejais, kurie objektyviai skiriasi nuo atvejų, patenkančių į bendrą taisyklę. Taigi argumentus, kuriais kaltinama vienodo požiūrio principo pažeidimu, reikėtų atmesti.
D – Baigiamosios pastabos „de lege ferenda“
121. Nors savo teisine analize neatskleidžiau jokių argumentų, kurie patvirtintų išvadą, kad nagrinėjamos pareigos yra neteisėtos, vis dėlto ji parodė, kad praktinis nagrinėjamos leidžiančios nukrypti nuostatos taikymas gali kliudyti visiškai įgyvendinti pagrindinį reglamentu siekiamą tikslą, taip pat užtikrinti, kad sistema bus bendrai teisinga.
122. Kalbėdamas apie pagrindinio reglamento tikslo pasiekimą, turiu dar kartą pabrėžti, kad Reglamentas Nr. 21/2004 priimtas siekiant veiksmingiau kovoti su epizootinėmis ligomis, kad būtų lengviau baigti kurti šio ekonomikos sektoriaus vidaus rinką. Vis dėlto dėl nagrinėjamos leidžiančios nukrypti nuostatos užkertamas kelias laisvam kai kurių gyvūnų judėjimui Europos Sąjungoje, o naujoji gyvūnų identifikavimo ir registravimo sistema tampa veiksminga tik tose valstybėse narėse, kurios taiko nagrinėjamą leidžiančią nukrypti nuostatą. Be to, negalima atmesti tam tikro šalutinio poveikio likusiai Europos Sąjungos daliai galimybės.
123. Kaip teisingai pažymi H. Schaible, grėsmė, kad epizootinė liga gali nekontroliuojamai išplisti valstybėse narėse, kuriose yra nedaug gyvūnų, nebūtinai yra mažesnė nei valstybėse narėse, kuriose yra daug gyvūnų. Kadangi ligos paprastai perduodamos gyvūnams kontaktuojant tarpusavyje, manyčiau, kad sunkaus ir greito užkrato tikimybė priklauso nuo įvairių veiksnių, pvz., sandorių ir pervežimų skaičiaus, to, ar gyvūnai parduodami mažomis, ar didelėmis siuntomis, ir to, ar gyvūnų siuntos yra sumaišomos, ar išlieka iš esmės nepakitusios. Dar svarbiau tai, kad atsižvelgiant į skirtingą ES valstybių narių geografinę konfigūraciją reikšmę turi šalyje esančių gyvūnų tankis, o ne absoliutus jų skaičius.
124. Nors priežastis, dėl kurios nagrinėjama leidžianti nukrypti nuostata padaryta priklausoma nuo prekybos Bendrijoje, yra užtikrinti, kad padidėjusi grėsmė, atsirandanti dėl elektroniniu būdu neidentifikuotų gyvūnų judėjimo, neišplistų už vidaus rinkos ribų, negalima atmesti, kad išimtinėmis aplinkybėmis to gali nepakakti, siekiant įtvirtinti patikimą sistemą. Iš tiesų, kadangi prieinami duomenys apie elektroniniu būdu identifikuotus gyvūnus ir tradiciniais ausų įsagais identifikuotus gyvūnus skiriasi, protrūkio atveju valdžios institucijos, norėdamos nustatyti visus rizikingo gyvūnų judėjimo tarp valstybių atvejus, gali vėluoti atsekti ir sutikrinti duomenis arba susidurti su šio atsekimo ir sutikrinimo kliūtimis.
125. Be to, visada išliks tam tikra rizika, kad dėl sukčiavimo ar dėl paprasčiausios klaidos kai kurie gyvūnai bus parduoti į kitą valstybę net ir nebūdami identifikuoti elektroniniu būdu. Galiausiai ožkos ir avys dažnai parduodamos didelėmis bandomis, todėl kartais gali būti sunku užtikrinti, kad visi bandos gyvūnai šiuo atžvilgiu atitiktų visus reikalavimus.
126. Dėl bendro identifikavimo sistemos teisingumo iš tikrųjų turiu pripažinti, kad Reglamente Nr. 21/2004 numatyta elektroninio identifikavimo sistema nėra tobulas sprendimas. Kaip jau pažymėjau, taikant nagrinėjamą leidžiančią nukrypti nuostatą, kai kurie gyvūnų turėtojai savo nacionalinėse rinkose gali įgyti pranašumą išlaidų atžvilgiu, palyginti su kitose valstybėse narėse įsikūrusiais konkurentais. Be to, gali būti, kad dėl nagrinėjamos leidžiančios nukrypti nuostatos gali būti netiesiogiai papildomai ekonomiškai paveikti tie gyvūnų turėtojai, kurie privalo taikyti elektroninį identifikavimą. Iš tikrųjų, net jeigu šie gyvūnų turėtojai neeksportuotų galvijų į nagrinėjamą leidžiančią nukrypti nuostatą taikančias valstybes nares, gali būti, kad tolesnėje gamybos grandinėje jų gyvūnų produktai (pvz., mėsa, vilna ar pienas) kažkuriuo etapu pradėtų konkuruoti su valstybėse, kuriose taikoma nagrinėjama leidžianti nukrypti nuostata, pagamintais produktais. Galima pagrįstai manyti, kad didesnės išlaidos, kurias turi padengti didesnių valstybių narių gyvūnų turėtojai, tam tikru mastu gali paveikti galutinių rinkai pateikiamų produktų kainą ir taip padaryti šiuos produktus šiek tiek mažiau konkurencingus.
127. Dėl nagrinėjamos leidžiančios nukrypti nuostatos atsirandantį skirtumą galima pateisinti dabartinėje situacijoje, tačiau kažin ar tai būtų įmanoma padaryti ateityje. Iš tikrųjų, kaip pažymėjo daugelis bylos šalių, Reglamente Nr. 21/2004 reikalaujami identifikavimo būdai dėl sparčios technologijų plėtros ir masto ekonomijos tampa vis ekonomiškesni. Todėl priežastis, dėl kurios nustatyta nagrinėjama leidžianti nukrypti nuostata, gali tapti vis mažiau akivaizdi.
128. Šiuo atveju svarbu pažymėti, kad Reglamente Nr. 21/2004 iš tiesų yra nuostata, pagal kurią Komisijai leidžiama pakeisti demografines nagrinėjamos leidžiančios nukrypti nuostatos ribas(75). Tačiau atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, esu linkęs manyti, kad ES teisės aktų leidėjui galiausiai teks apsvarstyti galimybę visai atsisakyti nagrinėjamos leidžiančios nukrypti nuostatos. Manau, kad taip kova su epizootinėmis ligomis taptų dar pažangesnė, Europos Sąjungoje pagerėtų laisvas avių ir ožkų judėjimas ir visiems Europos Sąjungos gyvūnų turėtojams būtų užtikrintos vienodos veiklos sąlygos, nepaisant susiklosčiusių aplinkybių.
IV – Išvada
129. Siūlau Teisingumo Teismui į Verwaltungsgericht Stuttgart (Vokietija) pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
išnagrinėjus pateiktą prejudicinį klausimą neatskleista nieko, dėl ko galėtų negalioti šios pareigos:
– gyvūnų turėtojų pareiga pagal 2003 m. gruodžio 17 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 21/2004, nustatančio avių ir ožkų identifikavimo bei registravimo sistemą ir iš dalies pakeičiančio Reglamentą (EB) Nr. 1782/2003 bei direktyvas 92/102/EEB ir 64/432/EEB, 3 straipsnio 1 dalį ir 4 straipsnio 2 dalį identifikuoti atskirus gyvūnus,
– gyvūnų turėtojų pareiga pagal Reglamento Nr. 21/2004 9 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą elektroniniu būdu identifikuoti atskirus gyvūnus arba
– gyvūnų turėtojų pareiga pagal Reglamento (EB) Nr. 21/2004 5 straipsnio 1 dalį, aiškinamą kartu su jo priedo B skirsnio 2 punktu, tvarkyti ūkio registrą C.