WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 9 listopada 2010 r.(*)
Dyrektywa 2004/83/WE – Minimalne normy dotyczące warunków nadania statusu uchodźcy lub statusu ochrony uzupełniającej – Artykuł 12– Wyłączenie z możliwości uznania za uchodźcę – Artykuł 12 ust.2 lit. b) i c) – Pojęcie poważnego przestępstwa o charakterze innym niż polityczne – Pojęcie działań sprzecznych z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych – Przynależność do organizacji zaangażowanej w akty terrorystyczne – Późniejsze umieszczenie tej organizacji w wykazie osób, grup i podmiotów stanowiącym załącznik do wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB – Indywidualna odpowiedzialność za część aktów popełnionych przez tę organizację – Przesłanki – Prawo azylu na podstawie krajowego prawa konstytucyjnego – Zgodność z dyrektywą 2004/83/WE
W sprawach połączonych C‑57/09 i C‑101/09
mających za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 68 WE i 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Bundesverwaltungsgericht (Niemcy) postanowieniami z dnia 14 października i z dnia 25 listopada 2008 r., które wpłynęły do Trybunału odpowiednio w dniach 10 lutego i 13 marca 2009 r., w postępowaniach
Bundesrepublik Deutschland
przeciwko
B (C‑57/09),
D (C‑101/09),
przy udziale:
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht (C‑57/09 i C‑101/09),
Bundesbeaufragter für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (C‑101/09),
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts i J.C. Bonichot, prezesi izb, A. Borg Barthet, M. Ilešič, U. Lõhmus i L. Bay Larsen (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: P. Mengozzi,
sekretarz: B. Fülöp, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 9 marca 2010 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu B przez R. Meistra, Rechtsanwalt,
– w imieniu D przez H. Jacobiego oraz H. Odendahla, Rechtsanwälte,
– w imieniu rządu niemieckiego przez M. Lummę, J. Möllera oraz N. Graf Vitzthuma, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu francuskiego przez G. de Berguesa oraz B. Beaupère-Manokha, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez C. Wissels, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu szwedzkiego przez A. Falk oraz A. Engman, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez S. Ossowskiego, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez T. Eicke’a, barrister,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez M. Condou-Durande oraz S. Grünheid, działające w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 1 czerwca 2010 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni, po pierwsze, art. 12 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony (Dz.U. L 304, s. 12 oraz – sprostowanie – Dz.U. L 204 z 2005 r., s. 24, zwanej dalej „dyrektywą”) oraz, po drugie, art. 3 tej dyrektywy.
2 Wnioski te zostały złożone w ramach sporów między Bundesrepublik Deutschland, reprezentowaną przez Bundesministerium des Inneren (federalne ministerstwo spraw wewnętrznych), reprezentowane z kolei przez Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (federalny urząd ds. migracji i uchodźców, zwany dalej „Bundesamt”), a B (C‑57/09) i D (C‑101/09), obywatelami tureckimi pochodzenia kurdyjskiego. Spory te dotyczą, odpowiednio, odmownego rozpoznania przez Bundesamt wniosku B o udzielenie azylu i przyznanie statusu uchodźcy oraz cofnięcia przez ten sam organ prawa azylu i statusu uchodźcy przyznanych wcześniej D.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
Konwencja dotycząca statusu uchodźców
3 Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, n° 2545 (1954), s. 150], weszła w życie w dniu 22 kwietnia 1954 r. i została uzupełniona Protokołem dotyczącym statusu uchodźców z dnia 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r. (zwana dalej „konwencją genewską”).
4 W art. 1 A zdefiniowano termin „uchodźca” w rozumieniu konwencji, a następnie w art. 1 F postanowiono, co następuje:
„Postanowienia niniejszej konwencji nie mają zastosowania do osoby, w stosunku do której istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że:
[…]
b) dokonała poważnej zbrodni o charakterze niepolitycznym poza państwem, które ją przyjęło, przed uznaniem jej za uchodźcę;
c) jest winna czynów sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych”.
5 Artykuł 33 konwencji genewskiej, zatytułowany „Zakaz wydalania lub zawracania” stanowi:
„1. Żadne umawiające się państwo nie wydali lub nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne.
Nie może powoływać się jednakże na dobrodziejstwo niniejszego postanowienia uchodźca, co do którego istnieją podstawy, aby uznać go za groźnego dla bezpieczeństwa państwa, w którym się on znajduje, lub który, będąc skazanym prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne zbrodnie, stanowi niebezpieczeństwo dla społeczeństwa tego państwa”.
Europejska konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
6 Europejska konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwana dalej „EKPC”) w art. 3 stanowi, że:
„Nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu”.
Rezolucje Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych
7 W następstwie ataków terrorystycznych dokonanych w dniu 11 września 2001 r. w Nowym Jorku, Waszyngtonie i Pensylwanii, Rada Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych uchwaliła w dniu 28 września 2001 r. rezolucję 1373 (2001).
8 Preambuła do tej rezolucji potwierdza „konieczność zwalczania wszelkimi środkami, zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych, zagrożeń międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa spowodowanych przez akty terrorystyczne”.
9 Zgodnie z pkt 5 tej rezolucji akty, metody i praktyki terrorystyczne są sprzeczne z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz [...] finansowanie i organizowanie aktów terrorystycznych lub świadome podżeganie do takich aktów są również sprzeczne z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych”.
10 W dniu 12 listopada 2001 r. Rada Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych przyjęła rezolucję 1377 (2001), w której „podkreśla, że akty międzynarodowego terroryzmu są sprzeczne z celami i zasadami zawartymi w Karcie Narodów Zjednoczonych, oraz że finansowanie, planowanie i przygotowywanie aktów międzynarodowego terroryzmu, podobnie jak wszelkie inne formy wspierania go są również sprzeczne z celami i zasadami w [niej] zawartymi”.
Uregulowania Unii
Dyrektywa
11 Zgodnie z motywem 3 dyrektywy, konwencja genewska zawiera fundamenty międzynarodowego reżimu prawnego dla ochrony uchodźców.
12 W motywie 6 dyrektywy stwierdzono, że głównym jej celem jest, z jednej strony, zapewnienie, aby państwa członkowskie stosowały wspólne kryteria dla identyfikacji osób rzeczywiście potrzebujących międzynarodowej ochrony, a z drugiej strony zapewnienie, aby we wszystkich państwach członkowskich był dostępny minimalny poziom świadczeń dla takich osób.
13 Motyw 9 dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy, którzy są uprawnieni do przebywania na terytoriach państw członkowskich z powodów niewywołanych potrzebą zapewnienia międzynarodowej ochrony, ale na dyskrecjonalnej podstawie ze względów współczucia lub powodów humanitarnych, są wyłączeni z zakresu obowiązywania niniejszej dyrektywy”.
14 W motywie 10 dyrektywy sprecyzowano, że uwzględnia ona fundamentalne prawa i przestrzega zasad uznanych w szczególności w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. W szczególności ma na celu zapewnienie pełnego poszanowania ludzkiej godności i prawa do azylu osób ubiegających się o azyl.
15 Motywy 16 i 17 dyrektywy zostały sformułowane następująco:
„(16) Minimalne normy dla definicji i określenia istoty statusu uchodźcy powinny zostać ustanowione jako wytyczne dla właściwych krajowych organów państw członkowskich przy stosowaniu Konwencji genewskiej.
(17) Konieczne jest wprowadzenie wspólnych kryteriów dla uznawania wnoszących o azyl jako uchodźców w rozumieniu artykułu 1 Konwencji genewskiej”.
16 Zgodnie z motywem 22 dyrektywy:
„Działania sprzeczne z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych zostały wymienione w preambule i artykułach 1 i 2 Karty Narodów Zjednoczonych i są, między innymi, zawarte w Rezolucji Organizacji Narodów Zjednoczonych odnoszącej się do środków w zakresie zwalczania terroryzmu, które deklarują, że »działania, metody i praktyki terroryzmu są sprzeczne z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych« i że »świadome finansowanie, planowanie oraz inicjowanie działań terrorystycznych jest także sprzeczne z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych«”.
17 Zgodnie z art. 1 dyrektywy jej celem jest określenie minimalnych norm dla zakwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz określenie zakresu przyznanej ochrony.
18 Zgodnie z art. 2 dyrektywy do jej celów:
„a) »międzynarodowa ochrona« oznacza status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej, tak jak to określono w lit. d) i f);
[…]
c) »uchodźca« oznacza obywatela państwa trzeciego, który posiadając uzasadnioną obawę bycia prześladowanym z powodów rasowych, religijnych, narodowościowych, przekonań politycznych lub członkostwa w określonej grupie społecznej znajduje się poza krajem, którego jest obywatelem, i jest niezdolny do wykorzystania bądź, ze względu na taką obawę, nie chce wykorzystać ochrony takiego państwa, lub bezpaństwowca, który, będąc poza państwem poprzedniego miejsca stałego pobytu, z takich samych powodów, jak wskazano powyżej, jest niezdolny do powrotu lub – posiadając taką obawę – nie chce wrócić do niego, i do którego art. 12 nie ma zastosowania;
d) »status uchodźcy« oznacza uznanie przez państwo członkowskie obywatela państwa trzeciego albo bezpaństwowca jako uchodźcy;
[…]
g) »wniosek o udzielenie międzynarodowej ochrony« oznacza wniosek o ochronę państwa członkowskiego złożony przez obywatela państwa trzeciego albo bezpaństwowca, która to osoba może być rozumiana jako ubiegająca się o przyznanie statusu uchodźcy lub statusu ochrony uzupełniającej oraz która nie wnioskuje wyraźnie o inny rodzaj ochrony będącej poza zakresem niniejszej dyrektywy, o który można wnioskować osobno;
[…]”
19 Artykuł 3 dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie mogą wprowadzić lub utrzymywać bardziej korzystne normy dla określania, kto kwalifikuje się jako uchodźca lub osoba podlegająca ochronie uzupełniającej, oraz dla określenia istoty międzynarodowej ochrony, w zakresie, w jakim normy te są zgodne z niniejszą dyrektywą”.
20 Artykuł 12 dyrektywy, zatytułowany „Wyłączenie”, a zamieszczony w jej rozdziale III, zatytułowanym „Kwalifikacje, aby zostać uchodźcą [Warunki uznania za uchodźcę]”, w ust. 2 i 3 stanowi:
„2. Obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec zostaje wyłączony z możliwości bycia uchodźcą, w przypadku gdy występują poważne powody, aby uważać, że:
[...]
b) popełnił on poważne przestępstwo o charakterze innym niż polityczne poza państwem uchodźstwa, przed jego przyjęciem jako uchodźcy; oznacza to czas wydawania zezwolenia na pobyt opartego na przyznaniu statusu uchodźcy; szczególnie okrutne działania, nawet jeśli były popełnione z rzekomo politycznych pobudek, mogą zostać zakwalifikowane jako poważne przestępstwa o charakterze innym niż polityczny;
c) jest on winny działań sprzecznych z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych określonymi w Preambule i Artykułach 1 i 2 Karty Narodów Zjednoczonych.
3. Ustęp 2 ma zastosowanie do osób, które podżegały albo w inny sposób brały udział w popełnianiu przestępstw lub działań określonych w tymże ustępie”.
21 Artykuły 13 i 18 dyrektywy stanowią, że państwa członkowskie przyznają status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej obywatelom państw trzecich, którzy spełniają warunki przewidziane, odpowiednio, w rozdziałach II i III lub II i V tej dyrektywy.
22 Artykuł 14 dyrektywy, zatytułowany „Cofnięcie, uchylenie albo odmowa odnowienia statusu uchodźcy”, a zamieszczony w jej rozdziale IV, zatytułowanym „Status uchodźcy”, stanowi:
„1. Rozważając wnioski o udzielenie międzynarodowej ochrony zgromadzone po wejściu w życie niniejszej dyrektywy, państwa członkowskie cofną, uchylą lub odmówią odnowienia statusu uchodźcy przyznanego przez [właściwy] organ obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi, jeśli przestał on być uchodźcą zgodnie z art. 11.
[…]
3. Państwa członkowskie cofną, uchylą lub odmówią odnowienia statusu uchodźcy obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi, jeśli po tym, jak został mu przyznany status uchodźcy, dane państwo członkowskie uznało, że:
a) powinien być lub jest wyłączony z możliwości bycia uchodźcą, zgodnie z art. 12;
[…]”
23 Artykuł 21 dyrektywy, zamieszczony w jej rozdziale VII, zatytułowanym „Zagadnienia objęte międzynarodową ochroną”, w ust. 1 i 2 stanowi:
„1. Państwa członkowskie, zgodnie z ich zobowiązaniami międzynarodowymi, przestrzegają zasady zakazu wydalania.
2. W przypadku braku zakazu przewidzianego przez zobowiązania międzynarodowe określonego w ust. 1, państwa członkowskie mogą wydalić uchodźcę, bez względu na to, czy został on uznany w sposób formalny za uchodźcę, wtedy gdy:
a) istnieją uzasadnione podstawy do uznania go za zagrażającego bezpieczeństwu państwa członkowskiego, w którym się znajduje;
b) został skazany w drodze prawomocnego wyroku sądowego za szczególnie poważne przestępstwo, stanowiące niebezpieczeństwo dla społeczności w tym państwie członkowskim”.
24 Zgodnie z jej art. 38 i 39 dyrektywa weszła w życie w dniu 20 października 2004 r. i powinna była zostać transponowana najpóźniej do dnia 10 października 2006 r.
Wspólne stanowisko 2001/931/WPZiB
25 W celu wprowadzenia w życie rezolucji 1373 (2001) Rada Unii Europejskiej przyjęła w dniu 27 grudnia 2001 r. wspólne stanowisko 2001/931/WPZiB w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu (Dz.U. L 344, s. 93).
26 Artykuł 1 ust. 1 tego wspólnego stanowiska stanowi, że ma ono zastosowanie do „osób, grup i podmiotów uczestniczących w aktach terrorystycznych” i wymienionych w załączniku do tego wspólnego stanowiska.
27 Do celów wspólnego stanowiska 2001/931, zgodnie z jego art. 1 ust. 2: osoby, grupy i podmioty uczestniczące w aktach terrorystycznych:
„2. […] osoby, grupy i podmioty uczestniczące w aktach terrorystycznych oznaczają:
– osoby, które dokonują lub usiłują dokonać aktów terrorystycznych lub biorą w nich udział, lub ułatwiają dokonanie aktów terrorystycznych,
– grupy i podmioty będące własnością takich osób lub kontrolowane, bezpośrednio lub pośrednio, przez takie osoby; oraz osoby, grupy i podmioty działające w imieniu lub pod kierunkiem takich osób, grup i podmiotów, włączając fundusze uzyskane lub wytworzone z mienia będącego własnością lub kontrolowanego, bezpośrednio lub pośrednio, przez takie osoby i osoby, grupy i podmioty z nimi związane.
3. […] »akt terrorystyczny« oznacza jeden z następujących zamierzonych [umyślnych] czynów, który, ze względu na swój charakter lub kontekst, może wyrządzić poważną szkodę krajowi lub organizacji międzynarodowej, określony jako przestępstwo na mocy prawa krajowego, gdy został dokonany w celu:
[…]
iii) poważnej destabilizacji lub zniszczenia podstawowych struktur politycznych, konstytucyjnych, gospodarczych lub społecznych kraju lub organizacji międzynarodowej:
[…]
k) uczestniczenie w działalności grupy terrorystycznej, włączając w to dostarczanie zasobów informacyjnych lub materialnych lub finansowanie jej działalności w jakikolwiek sposób, ze świadomością faktu, że takie uczestniczenie przyczyni się do przestępczej działalności grupy.
[…]»
28 Wspólne stanowisko 2001/931 zawiera załącznik zatytułowany „Pierwsza lista [pierwszy wykaz] osób, grup i podmiotów wymienionych w art. 1 […]”. W wykazie tym nie figurowały początkowo ani DHKP/C, ani PKK.
29 Treść tego załącznika została zaktualizowana wspólnym stanowiskiem Rady 2002/340/WPZiB z dnia 2 maja 2002 r. (Dz.U. L 116, s. 75).
30 W tym zaktualizowanym załączniku w pkt 9 i 19 rubryki 2 zatytułowanej „Grupy i podmioty” figurują, odpowiednio Partia Pracujących Kurdystanu (PKK) oraz „Partia, Front i Armia Wyzwolenia Ludu Tureckiego (DHKP/C), [Devrimci Sol (Lewica Rewolucyjna), Dev Sol]”. Organizacje te zostały utrzymane w wykazie, o którym mowa w art. 1 ust. 1 i 6 wspólnego stanowiska 2001/931 w kolejnych wspólnych stanowiskach Rady, a ostatnio decyzją Rady 2010/386/WPZiB z dnia 12 lipca 2010 r. aktualizującą wykaz osób, grup i podmiotów objętych art. 2, 3 i 4 wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB (Dz.U. L 178, s. 28).
Decyzja ramowa 2002/475/ WSiSW
31 Artykuł 1 decyzji ramowej 2002/475/ WSiSW z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie zwalczania terroryzmu (Dz.U. L 164, s. 3) zobowiązuje państwa członkowskie do tego, by podjęły niezbędne środki zapewniające, że wskazane w tym przepisie umyślne czyny, określone zgodnie z prawem krajowym jako przestępstwa, które ze względu na swój charakter i kontekst mogą wyrządzić poważne szkody krajowi lub organizacji międzynarodowej, gdy zostają popełnione w jednym z celów również wskazanych w tym przepisie, zostaną uznane za przestępstwa terrorystyczne.
32 Artykuł 2 tej decyzji ramowej, zatytułowany „Przestępstwa dotyczące grupy terrorystycznej”, stanowi w ustępie 2:
„Każde państwo członkowskie podejmuje niezbędne środki zapewniające karalność następujących czynów zamierzonych [umyślnych]:
[…]
b) uczestnictwo w działaniach grupy terrorystycznej, w tym poprzez dostarczanie informacji lub zasobów materialnych lub poprzez wszelkiego rodzaju finansowanie działalności grupy terrorystycznej, ze świadomością, że takie uczestnictwo będzie stanowiło wkład w działalność przestępczą grupy terrorystycznej”.
Uregulowania krajowe
33 Paragraf 16a ust. 1 Grundgesetz (ustawy zasadniczej) stanowi:
„Osoby prześladowane z powodów politycznych korzystają z prawa do azylu”.
34 Paragraf 1 Asylverfahrensgesetz (ustawy o procedurze uzyskania azylu, zwanej dalej „AsylVfG”) w brzmieniu opublikowanym w dniu 2 września 2008 r. (BGBl. 2008 I, s. 1798) stanowi, że ustawa ta stosuje się do cudzoziemców, którzy ubiegają się o ochronę jako osoby prześladowane politycznie w rozumieniu § 16a ust. 1 ustawy zasadniczej lub o ochronę przed prześladowaniem zgodnie z konwencją genewską.
35 Paragraf 2 AsylVfG przewiduje, że osobom korzystającym z prawa azylu przysługuje na terytorium krajowym status określony w konwencji genewskiej.
36 Status uchodźcy był początkowo uregulowany w § 51 Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet (ustawy w sprawie wjazdu i pobytu cudzoziemców na terytorium federalnym, zwanej dalej „Ausländergesetz”).
37 Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus (ustawa z dnia 9 stycznia 2002 r. o zwalczaniu terroryzmu, BGBl. 2002 I, s. 361, zwana dalej „Terrorismusbekämpfungsgesetz”) po raz pierwszy wprowadziła, w § 51 ust. 3 zdaniu drugim Ausländergesetz, ze skutkiem od dnia 11 stycznia 2002 r., podstawy wyłączenia odzwierciedlające te, które zostały przewidziane w art. 1F konwencji genewskiej.
38 W drodze Gesetz zur Umsetzung aufenthalts - und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union (ustawy z dnia 19 sierpnia 2007 r. dokonującej transpozycji dyrektyw Unii Europejskiej z zakresu prawa pobytu i prawa azylowego, BGBl. 2007 I, s. 1970, zwanej dalej „Richtlinienumsetzungsgesetz”), która weszła w życie w dniu 28 sierpnia 2007 r., Republika Federalna Niemiec dokonała transpozycji, m.in., dyrektywy.
39 Obecnie warunki uznania za uchodźcę są określone w § 3 AsylVfG. Zgodnie z ust. 1 i 2 tego paragrafu :
„(1) Cudzoziemiec jest uchodźcą w rozumieniu [konwencji genewskiej], jeżeli w państwie, którego jest obywatelem, zagraża mu niebezpieczeństwo, o którym mowa w § 60 ust. 1 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (ustawy o pobycie, zatrudnieniu i integracji cudzoziemców na terytorium federalnym, zwanej dalej »Aufenthaltsgesetz«. […]
(2) Cudzoziemiec wyłączony jest z możliwości bycia uchodźcą w rozumieniu ust. 1, gdy istnieją poważne względy, aby uznać [że]:
1. […]
2. przed uznaniem go za uchodźcę popełnił poza terytorium krajowym poważne przestępstwo o charakterze innym niż polityczny, w szczególności czyn odznaczający się okrucieństwem, chociażby przestępstwo takie zostało popełnione rzekomo w celu politycznym lub
3. dokonał czynu sprzecznego z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych.
Zdanie pierwsze odnosi się również do cudzoziemców, którzy podżegali do takich czynów lub przestępstw lub w inny sposób pomogli w ich popełnieniu”.
40 Podstawy wyłączenia określone w § 3 ust. 2 AsylVfG zastąpiły z dniem 28 sierpnia 2007 r. § 60 ust. 8 zdanie drugie Aufenthaltsgesetz, który z kolei zastąpił § 51 ust. 3 zdanie drugie Ausländergesetz.
41 Paragraf 60 ust. 1 Aufenthaltsgesetz w brzmieniu opublikowanym w dniu 25 lutego 2008 (BGBl. 2008 I, s. 162) stanowi:
„Na podstawie konwencji [genewskiej] cudzoziemiec nie może zostać wydalony lub zawrócony do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne […]”.
42 Paragraf 73 ust. AsylVfG stanowi, że „uznanie prawa do azylu i przyznanie statusu uchodźcy ulegają cofnięciu natychmiast, gdy ustają przesłanki ich uznania lub przyznania”.
Postępowania przed sądem krajowymi i pytania prejudycjalne
Sprawa C‑57/09
43 B, urodzony w 1975 r., pod koniec 2002 r. wjechał do Niemiec i złożył wniosek o udzielenie azylu i ochrony jako uchodźcy oraz – pomocniczo – o stwierdzenie zakazu wydalenia w odniesieniu do Turcji .
44 Jako uzasadnienie wskazał on w szczególności, że w Turcji już jako uczeń sympatyzował z Dev Sol (obecnie: DHKP-C) i od końca 1993 r. do początku 1995 r. wspierał w górach zbrojne walki partyzanckie.
45 Po jego aresztowaniu w lutym 1995 r. znęcano się nad nim fizycznie i wymuszano na nim zeznania torturami.
46 W grudniu 1995 r. został on skazany na dożywotnie pozbawienie wolności.
47 W 2001 r., będąc już pozbawiony wolności, został on ponownie skazany na dożywotnie pozbawienie wolności po tym, jak wziął na siebie odpowiedzialność za zabicie współwięźnia podejrzewanego o donosicielstwo.
48 W grudniu 2002 r. uzyskał przerwę w odbywaniu kary na okres sześciu miesięcy ze względu na stan zdrowia, którą wykorzystał, by opuścić Turcję i udać się do Niemiec.
49 Decyzją z dnia 14 września 2004 r. Bundesamt odrzucił jego wniosek o azyl jako oczywiście bezzasadny oraz stwierdził, że warunki z § 51 ust. 1 Ausländergesetz nie są spełnione. Organ ten uznał, że skoro B. popełnił poważne przestępstwo o charakterze innym niż polityczne, ma wobec niego zastosowanie druga podstawa wyłączenia przewidziana w § 51 ust. 3 zdanie drugie Ausländergesetz (ujęta następnie w § 60 ust. 8 zdanie drugie Aufenthaltsgesetz, a później w § 3 ust. 2 pkt 2 AsylVfG).
50 W tej samej decyzji Bundesamt stwierdził ponadto, że nie zachodzą przeszkody wydalenia B do Turcji, oraz że podlega on wydaleniu.
51 Orzeczeniem z dnia 13 czerwca 2006 r. Verwaltungsgericht w Gelsenkirchen (sąd administracyjny pierwszej instancji w Gelsenkirchen) uchylił decyzję Bundesamt i nakazał temuż przyznanie B prawa do azylu oraz stwierdzenie zakazu wydalenia B do Turcji.
52 Wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r., Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (sąd administracyjny II instancji dla Nadrenii Północnej - Westfalii) oddalił odwołanie od tego wyroku wniesione przez Bundesamt, stwierdzając, że należy przyznać B prawo azylu na podstawie § 16a Grundgesetz, a także status uchodźcy.
53 Sąd ten uznał w szczególności, że podstawę wyłączenia przytoczoną przez Bundesamt należy rozumieć w ten sposób, że służy ona nie tylko ukaraniu za popełnione w przeszłości poważne przestępstwo o charakterze innym niż polityczne, lecz również zażegnaniu niebezpieczeństwa, jakie wnioskodawca mógłby stanowić dla przyjmującego państwa członkowskiego i że jej stosowanie wymaga całościowej oceny konkretnego przypadku w świetle zasady proporcjonalności.
54 Bundesamt zaskarżył ten wyrok w drodze „Revision” do Bundesverwaltungsgericht (Federalnego Sądu Administracyjnego), powołując się na stosowanie drugiej i trzeciej podstawy wyłączenia przewidzianych w § 60 ust. 8 zdanie drugie Aufenthaltsgesetz (a następnie w § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 AsylVfG) i podnosząc, że wbrew twierdzeniom sądu odwoławczego, w przypadku obu podstaw wyłączenia nie jest konieczne istnienie zagrożenia dla bezpieczeństwa Republiki Federalnej Niemiec ani badanie proporcjonalności w odniesieniu do konkretnego przypadku.
55 Ponadto, zdaniem Bundesamt, podstawy wyłączenia z art. 12 ust. 2 stanowią część zasad, od których, zgodnie z art. 3 tej dyrektywy, państwa członkowskie nie mogą odstąpić.
Sprawa C‑101/09
56 D, urodzony w 1968 r., od maja 2001 r. przebywa w Niemczech, gdzie w dniu 11 maja 2001 r. wystąpił o azyl.
57 W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w roku 1990 uciekł w góry, aby przyłączyć się do PKK. Podaje, że był partyzantem i wysokim funkcjonariuszem PKK. Pod koniec roku 1998 PKK wysłała go do północnego Iraku.
58 W maju 2000 r. opuścił PKK z powodu różnic politycznych z kierownictwem i był od tamtej pory przez nią zagrożony. Przebywał jeszcze mniej więcej przez rok w północnym Iraku, jednak tam również nie był bezpieczny.
59 Bundesamt przyznał mu w maju 2001 r. prawo azylu i uznał jego status uchodźcy zgodnie z obowiązującym w tym czasie prawem krajowym.
60 W związku z wejściem w życie Terrorismusbekämpfungsgesetz, Bundesamt wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia i decyzją z dnia 6 maja 2004 r., na podstawie § 73 ust. 1 AsylVfG, cofnął decyzję o przyznaniu prawa azylu i statusu uchodźcy, przysługujących wcześniej D. Organ ten uznał, że Bundesamt uznał, iż istniały poważne podstawy do przyjęcia, że D dopuścił się ciężkiego przestępstwa o charakterze innym niż polityczny poza terytorium Niemiec zanim został w tym państwie przyjęty jako uchodźca i że okazał się on winny czynów sprzecznych z celami i z zasadami Narodów Zjednoczonych.
61 Orzeczeniem z dnia 29 listopada 2005 r. Verwaltungsgericht Gelsenkirchen stwierdził nieważność tej decyzji w sprawie cofnięcia.
62 Wniesione przez Bundesamt odwołanie zostało oddalone przez Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen w wyroku z dnia 27 marca 2007 r. Stosując rozumowanie analogiczne do przyjętego w wydanym tego samego dnia wyroku w sprawie B, sąd ten uznał, że podstawy wyłączenia przewidziane w niemieckich przepisach nie mają zastosowania również w przypadku D.
63 Bundesamt zaskarżył ten wyrok w drodze „Revision”, podnosząc, co do zasady, argumenty analogiczne do tych, jakie przedstawił na poparcie skargi w sprawie B.
Pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
64 Sąd krajowy wskazuje, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez sąd odwoławczy, którymi jest związany, pozwani w sprawie głównej w przypadku powrotu do kraju pochodzenia nie byliby wystarczająco bezpieczni, jeśli chodzi o ponowne prześladowania. Wywodzi stąd, że w obu sprawach zostały spełnione pozytywne przesłanki uznania za uchodźcę. Jednak zainteresowani nie będą mogli uzyskać statusu uchodźcy, jeżeli zastosowanie znajdzie jedna z przesłanek wyłączenia z art. 12 ust. 2 dyrektywy.
65 Sąd ten uściśla, że w razie zastosowania jednej z podstaw wyłączenia pozwani w sprawie przed sądem krajowym byliby uprawnieni do tego, by zostało uznane ich prawo azylu na podstawie § 16a Grundgesetz, który nie wyłącza z tego prawa żadnej kategorii osób.
66 Wreszcie wskazuje, że ani wyłączenie na podstawie art. 12 dyrektywy, ani stwierdzenie ewentualnej niezgodności między § 16a Grundgesetz a dyrektywą nie prowadziłoby koniecznie w przypadku pozwanych przed sądem krajowym do utraty prawa do przebywania w Niemczech.
67 W tych okolicznościach Bundesverwaltungsgericht postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału, w każdej ze spraw przed sądem krajowym, pięć pytań prejudycjalnych, z których pierwsze i piąte sformułowane są nieco odmiennie z uwagi na konkretne okoliczności każdej ze spraw:
„1) Czy poważne przestępstwo o charakterze innym niż polityczny lub naruszenie celów i zasad Organizacji Narodów Zjednoczonych w rozumieniu art. 12 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy […] 2004/83/WE […] ma miejsce wtedy, gdy [:]
[–] wnioskodawca należał do organizacji ujętej w wykazie osób, grup i podmiotów znajdującym się w załączniku do wspólnego stanowiska [2001/931] i stosującej metody terrorystyczne, a ponadto wnioskodawca aktywnie popierał walkę zbrojną prowadzoną przez tę organizację [(sprawa C‑57/09)]?
[–] cudzoziemiec przez wiele lat należał jako bojownik i funkcjonariusz, a czasowo także jako członek kierownictwa, do organizacji (PKK), która w swojej zbrojnej walce z państwem (Turcją) wielokrotnie stosowała metody terrorystyczne, ujętej w wykazie osób, grup i podmiotów znajdującym się w załączniku do wspólnego stanowiska [2001/931], a ponadto cudzoziemiec na eksponowanym stanowisku aktywnie popierał walkę zbrojną prowadzoną przez tę organizację? [(sprawa C‑101/09)]?
2) W przypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej: czy wyłączenie z możliwości bycia uchodźcą na podstawie art. 12 ust. 2 lit. b) [lub] c) dyrektywy [...] wymaga, aby [zainteresowany] nadal stanowił zagrożenie?
3) W przypadku udzielenia na pytanie drugie odpowiedzi przeczącej: czy wyłączenie z możliwości bycia uchodźcą na podstawie art. 12 ust. 2 lit. b) [lub] c) dyrektywy [...] wymaga przeprowadzenia odnoszącego się do danego przypadku badania proporcjonalności?
4) W przypadku udzielenia na pytanie trzecie odpowiedzi twierdzącej:
a) Czy badając proporcjonalność należy wziąć pod uwagę, że [zainteresowany] jest chroniony przed wydaleniem na podstawie art. 3 [EKPC] lub na podstawie przepisów krajowych?
b) Czy wyłączenie jest nieproporcjonalne jedynie w pewnych szczególnych, wyjątkowych przypadkach?
5) Czy można uznać za zgodną z dyrektywą […], w rozumieniu jej art. 3 okoliczność, że[:]
[–] wnioskodawca ma prawo do azylu na podstawie krajowego prawa konstytucyjnego, pomimo istnienia podstawy wyłączenia przewidzianej przez jej art. 12 ust. 2 [(sprawa C‑57/09)]?
[–] cudzoziemiec ma nadal prawo do azylu na podstawie krajowego prawa konstytucyjnego, pomimo istnienia podstawy wyłączenia przewidzianej przez jej art. 12 ust. 2 oraz pomimo cofnięcia statusu uchodźcy zgodnie z jej art. 14 ust. 3 [lit. a)] [sprawa C‑101/09]?”
68 Na mocy postanowienia prezesa Trybunału z dnia 4 maja 2009 r. sprawy C‑57/09 i C‑101/09 zostały połączone do celów procedury pisemnej i ustnej, jak również do celów wydania wyroku.
W przedmiocie właściwości Trybunału
69 W sprawach przed sądem krajowym Bundesamt wydał sporne decyzje na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie dyrektywy, tj. przed dniem 9 listopada 2004 r.
70 Decyzje te, które leżą u podstaw wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie wchodzą więc w zakres zastosowania dyrektywy ratione temporis.
71 Należy jednak przypomnieć, że gdy pytania przedstawione przez sądy krajowe dotyczą wykładni przepisu prawa wspólnotowego, Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do orzekania. W istocie ani z art. 68 WE i 234 WE, ani z celu trybu postępowania ustanowionego przez to ostatnie postanowienie nie wynika, by zamiarem autorów traktatu WE było wyłączenie z kompetencji Trybunału wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczących dyrektywy w szczególnym przypadku, gdy prawo krajowe państwa członkowskiego odsyła do postanowień konwencji międzynarodowej przejętych przez dyrektywę w celu określenia norm stosowanych do sytuacji o charakterze wyłącznie wewnętrznym dla tego państwa. W takim przypadku dla uniknięcia rozbieżności interpretacyjnych mogących powstać w przyszłości, w interesie Unii leży, aby postanowienia tej konwencji międzynarodowej przejęte przez prawo krajowe oraz przepisy prawa Unii były interpretowane w sposób jednolity, niezależnie od warunków, w jakich mają zostać zastosowane (zob. analogicznie wyrok z dnia 2 marca 2010 r. w sprawach połączonych C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08 Salahadin Abdulla i in., dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 48).
72 Jeżeli chodzi o obecnie analizowane sprawy przed sądem krajowym, sąd odsyłający podkreśla, że Terrorismusbekämpfungsgesetz wprowadziła do prawa krajowego podstawy wyłączenia odpowiadające zasadniczo tym, które widnieją w art. 1 F konwencji genewskiej. Jako że podstawy wyłączenia zawarte w art. 12 ust. 2 dyrektywy również odpowiadają, co do zasady, podstawom widniejącym w tymże art. 1 F, w obu decyzjach, których dotyczy spór przed sądem krajowym, wydanych przed wejściem w życie dyrektywy, Bundesamt zbadał i zastosował podstawy wyłączenia odpowiadające zasadniczo tym, które następnie zostały wprowadzone do dyrektywy.
73 Ponadto, co się tyczy decyzji Bundesamt o cofnięciu decyzji o przyznaniu statusu uchodźcy w stosunku do D, należy przypomnieć, że art. 14 ust. 3 lit. a) dyrektywy zobowiązuje właściwe organy państwa członkowskiego do cofnięcia statusu uchodźcy każdemu zainteresowanemu, jeśli po przyznaniu mu tego statusu uznają, że „powinien być lub jest wyłączony” z możliwości bycia uchodźcą, zgodnie z art. 12 dyrektywy.
74 Inaczej więc niż w przypadku podstawy wyłączenia zawartej w art. 14 ust. 1 dyrektywy, podstawa ujęta w art. 14 ust. 3 lit. a) nie jest objęta reżimem przejściowym i nie może zostać ograniczona do wniosków złożonych po dniu wejścia w życie dyrektywy lub decyzji po tym dniu wydanych. W odróżnieniu od podstaw wyłączenia wymienionych w art. 14 ust. 4 nie ma też charakteru fakultatywnego.
75 W tych okolicznościach należy udzielić odpowiedzi na przedstawione pytania.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Uwagi wstępne
76 Dyrektywa została przyjęta w szczególności na podstawie art. 63 akapit pierwszy pkt 1 lit. c) WE, który nakładał na Radę Unii Europejskiej obowiązek wydania przepisów odnoszących się do azylu, zgodnie z konwencją genewską, jak również z innymi odpowiednimi traktatami, w dziedzinie minimalnych norm dotyczących warunków, które powinni spełniać obywatele państw trzecich ubiegający się o nadanie statusu uchodźcy.
77 Z motywów 3, 16 i 17 dyrektywy wynika, że konwencja genewska stanowi fundamenty międzynarodowego systemu prawnego ochrony uchodźców, oraz że przepisy dyrektywy odnoszące się do warunków nadania statusu uchodźcy oraz zawartości przyznawanej ochrony zostały ustanowione jako wytyczne dla właściwych organów państw członkowskich przy stosowaniu tej konwencji w oparciu o wspólne pojęcia i kryteria. (ww. wyrok w sprawie Salahadin Abdulla i in., pkt 52 i wyrok z dnia 17 czerwca 2010 r. w sprawie C‑31/09 Bolbol, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 37).
78 Wykładni przepisów dyrektywy należy zatem dokonywać w świetle jej ogólnej systematyki i przyświecającego jej celu z poszanowaniem konwencji genewskiej i innych odpowiednich traktatów, o których mowa w art. 63 akapit pierwszy pkt 1 WE. Wykładni tej należy również dokonywać, jak to wynika z motywu 10 dyrektywy, z uwzględnieniem praw podstawowych oraz zasad uznanych w szczególności przez kartę praw podstawowych (ww. wyroki w sprawie Salahadin Abdulla i in., pkt 53 i 54, a także w sprawie Bolbol, pkt 38).
W przedmiocie pytania pierwszego
79 Poprzez pytanie pierwsze sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy można mówić o „poważnym przestępstwie o charakterze innym niż polityczny” lub „naruszeniu celów i zasad Organizacji Narodów Zjednoczonych” w rozumieniu art. 12 ust. 2 lit. b) lub c) dyrektywy, jeżeli zainteresowany należał do organizacji ujętej w wykazie osób, grup i podmiotów znajdującym się w załączniku do wspólnego stanowiska 2001/931 w związku z jej zaangażowaniem w akty terrorystyczne, a ponadto zainteresowany aktywnie popierał walkę zbrojną prowadzoną przez tę organizację, ewentualnie zajmując w niej wysokie stanowisko.
80 W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie, które zmierza do ustalenia, w jakim zakresie przynależność danej osoby do organizacji umieszczonej w tym wykazie może być objęta zakresem art. 12 ust. 2, lit. b) i c) dyrektywy, należy na wstępie ustalić, czy akty popełnione przez taką organizację mogą – co zakłada sąd krajowy – należeć do kategorii poważnych przestępstw o charakterze innym niż polityczny oraz naruszeń, o których mowa odpowiednio w art. 12 ust. 2, lit. b) i lit. c) dyrektywy.
81 Po pierwsze, nie sposób nie przyjąć, że akty o charakterze terrorystycznym, cechujące się przemocą wobec ludności cywilnej, nawet jeśli były popełnione z rzekomo politycznych pobudek, powinny zostać zakwalifikowane jako poważne przestępstwa o charakterze innym niż polityczny w rozumieniu lit. b).
82 Po drugie, jeżeli chodzi o działania sprzeczne z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych, o których mowa w art. 12 ust. 2 lit. c) dyrektywy, to jej motyw 22 wskazuje, że zostały one wymienione w preambule i artykułach 1 i 2 Karty Narodów Zjednoczonych i sprecyzowane, m.in., w rezolucjach Organizacji Narodów Zjednoczonych odnoszących się do „środków w zakresie zwalczanie terroryzmu”.
83 Do tych aktów należą rezolucje 1373 (2001) i 1377 (2001) Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych, z których wynika, że Rada ta wychodzi z założenia, że akty terrorystyczne, generalnie i niezależnie od udziału państwa, są sprzeczne z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych.
84 Wynika stąd, jak twierdziły w uwagach na piśmie przedłożonych Trybunałowi wszystkie rządy państw członkowskich, które takie uwagi przedstawiły, a także Komisja Europejska, że właściwe organy państw członkowskich mogą stosować art. 12 ust. 2 lit. c) dyrektywy również wobec osoby, która – w związku z przynależnością do organizacji ujętej w wykazie znajdującym się w załączniku do wspólnego stanowiska 2001/931 – była zaangażowana w akty terrorystyczne mające wymiar międzynarodowy.
85 Następnie pojawia się pytanie, w jakim zakresie przynależność do takiej organizacji oznacza, że zainteresowanego obejmuje art. 12 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy, jeżeli aktywnie popierał walkę zbrojną prowadzoną przez tę organizację i zajmował w niej wysokie stanowisko.
86 W tej kwestii należy wskazać, że art. 12 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy, tak jak zresztą art. 1 F lit. b) i c) konwencji genewskiej, pozwala na wyłączenie osoby z możliwości uznania za uchodźcę jedynie wtedy gdy występują „poważne powody”, aby uważać, że „popełnił[a] [ona]” poważne przestępstwo o charakterze innym niż polityczne poza państwem uchodźstwa, przed jego przyjęciem lub „jest winn[a]” działań sprzecznych z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych.
87 Z brzmienia wymienionych przepisów dyrektywy wynika, że właściwy organ danego państwa członkowskiego może je zastosować dopiero po przeprowadzeniu – indywidualnie dla każdego przypadku – oceny konkretnych znanych mu okoliczności w celu ustalenia, czy istnieją poważne powody, aby uważać, że czyny popełnione przez zainteresowanego, spełniającego poza tym kryteria uzyskania statusu uchodźcy, podlegają pod jeden z przypadków wyłączenia.
88 W konsekwencji, po pierwsze, nawet jeżeli czyny popełnione przez organizację znajdującą się w załączniku do wspólnego stanowiska 2001/931 w związku z jej zaangażowaniem w akty terrorystyczne mogą wiązać się z każdą z podstaw wyłączenia wskazanych w art. 212 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy, sama okoliczność, że dana osoba należała do takiej organizacji, nie może automatyczne skutkować wyłączeniem jej z możliwości uznania za uchodźcę na podstawie tych przepisów.
89 Nie istnieje bowiem bezpośredni związek między wspólnym stanowiskiem 2001/931 i dyrektywą w zakresie realizowanych celów i nie ma uzasadnienia dla tego, by – rozważając wyłączenie danej osoby z możliwości uznania za uchodźcę na podstawie art. 12 ust. 2 dyrektywy – właściwy organ opierał się wyłącznie na jej przynależności do organizacji figurującej w wykazie ustalonym poza ramami ustanowionymi w dyrektywie z poszanowaniem konwencji genewskiej.
90 Fakt, że nazwa organizacji figuruje w wykazie takim jak wykaz będący załącznikiem do wspólnego stanowiska 2001/931, pozwala jednak na udowodnienie terrorystycznego charakteru grupy, do której należała dana osoba. Jest to okoliczność, którą właściwy organ powinien wziąć pod uwagę przy ustalaniu, na początkowym etapie, czy grupa ta popełniła czyny wchodzące w zakres art. 12 ust. 2 lit. b) lub c) dyrektywy.
91 W tej kwestii należy zauważyć, że przesłanki umieszczenia w omawianym wykazie nazw obu organizacji, do których odpowiednio należeli pozwani w sprawach przed sądem krajowym ,nie mogą być porównywane z indywidualną oceną konkretnych okoliczności, jaka powinna poprzedzać każdą decyzję o wyłączeniu danej osoby z możliwości uznania za uchodźcę na podstawie art. 12 ust. 2 lit. b) lub c) dyrektywy.
92 Po drugie – i wbrew twierdzeniom Komisji – uczestnictwo w działaniach grupy terrorystycznej w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) decyzji ramowej 2002/475 również nie musi koniecznie i automatycznie wchodzić w zakres podstaw wyłączenia przewidzianych w art. 12 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy.
93 Nie tylko bowiem – podobnie jak wspólne stanowisko 2001/931 – ta decyzja ramowa została przyjęta w kontekście innym niż kontekst dyrektywy, który jest zasadniczo humanitarny, ale czyn umyślny polegający na uczestnictwie w działaniach grupy terrorystycznej, który został zdefiniowany w art. 2 ust. 2 lit. b) tej decyzji ramowej i którego karalność państwa członkowskie powinny zapewnić w prawie krajowym, nie może spowodować stosowania w sposób automatyczny klauzul wyłączenia wymienionych w art. 12 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy, zakładających pełną analizę wszystkich okoliczności każdego indywidualnego przypadku.
94 Z ogółu tych rozważań wynika, że wyłączenie z możliwości uznania za uchodźcę osoby, która należała do organizacji stosującej metody terrorystyczne, jest uzależnione od indywidualnej analizy konkretnych okoliczności, pozwalającej na ocenę, czy istnieją poważne powody, aby uważać, że w czasie działalności w ramach takiej organizacji osoba ta popełniła poważne przestępstwo o charakterze innym niż polityczne lub jest winna działań sprzecznych z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych, lub do takich przestępstw lub działań podżegała albo w inny sposób brała w nich udział w rozumieniu art. 12 ust. 3 dyrektywy.
95 Aby stwierdzić istnienie podstaw wyłączenia wskazanych w art. 12 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy konieczna jest możliwość przypisania danej osobie, biorąc pod uwagę standardy dowodowe wymagane w art. 12 ust. 2 dyrektywy, części odpowiedzialności za czyny popełnione przez organizację w czasie, gdy była jej członkiem.
96 Tę indywidualną odpowiedzialność należy oceniać w świetle kryteriów obiektywnych i subiektywnych.
97 W tym celu właściwy organ powinien w szczególności zbadać rolę, jaką taka osoba w rzeczywistości odgrywała w popełnieniu takich czynów, jej pozycję wewnątrz organizacji, stopień znajomości działalności organizacji, jaki miała ona lub powinna była mieć, ewentualne naciski, jakim mogła być poddana lub inne czynniki, jakie były w stanie wpłynąć na jej zachowanie.
98 Organ, który w wyniku takiej analizy stwierdzi, że dana osoba, jak D, zajmowała wysokie stanowisko w organizacji stosującej metody terrorystyczne, może zakładać, że na takiej osobie ciąży indywidualna odpowiedzialność za czyny popełnione przez tę organizację w odnośnym okresie; aby jednak możliwe było wydanie decyzji o wyłączeniu takiej osoby z możliwości uznania za uchodźcę na podstawie art. 12 ust. lit. b) lub c) dyrektywy, nadal jest konieczne zbadanie ogółu istotnych dla sprawy okoliczności.
99 W świetle ogółu powyższych rozważań na pierwsze pytanie przedstawione w obu sprawach odpowiedzieć należy, że wykładni art. 12 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy należy dokonywać w ten sposób, że:
– okoliczność, że dana osoba należała do organizacji ujętej w wykazie osób, grup i podmiotów znajdującym się w załączniku do wspólnego stanowiska 2001/931 w związku z jej zaangażowaniem w akty terrorystyczne, oraz że aktywnie popierała walkę zbrojną prowadzoną przez tę organizację nie przesądza automatycznie o istnieniu poważnych powodów, aby uważać, że dopuściła się ona „poważne[go] przestępstw[a] o charakterze innym niż polityczne” lub „działań sprzecznych z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych”;
– stwierdzenie w takim kontekście, że występują poważne powody, aby uważać, że dana osoba popełniła takie poważne przestępstwo lub jest winna takich działań wymaga indywidualnej oceny konkretnych okoliczności w celu ustalenia, czy akty popełnione przez organizację spełniają przesłanki ustanowione w tych przepisach oraz od tego, czy istnieje możliwość przypisania danej osobie, z uwzględnieniem standardów dowodowych wymaganych w art. 12 ust. 2 dyrektywy, indywidualnej odpowiedzialności za te czyny.
W przedmiocie pytania drugiego
100 Poprzez pytanie drugie przedstawione w każdej ze spraw sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy wyłączenie z możliwości uznania za uchodźcę na podstawie art. 12 ust. 2 lit. b) lub c) dyrektywy zależy od okoliczności, że zainteresowany stanowi obecnie zagrożenie dla przyjmującego państwa członkowskiego.
101 Na wstępie należy podkreślić, że w systemie dyrektywy aktualne zagrożenie, jakie ewentualnie stanowi uchodźca dla zainteresowanego państwa członkowskiego jest oceniane nie w ramach jej art. 12 ust. 2, lecz z jednej strony w ramach art. 14 lit. a), zgodnie z którym państwo członkowskie może cofnąć status przyznany uchodźcy, jeżeli istnieją uzasadnione podstawy do uznania, że stanowi on zagrożenie dla bezpieczeństwa, a z drugiej strony w ramach art. 21 ust. 2, który stanowi, że państwo członkowskie może – do czego upoważnia je także art. 33 ust. 2 konwencji genewskiej – wydalić uchodźcę, istnieją uzasadnione podstawy do uznania, że stanowi on zagrożenie dla bezpieczeństwa lub społeczności tego państwa członkowskiego.
102 Zgodnie z art. 12 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy, które są analogiczne do art. 1F lit. b) i c) konwencji genewskiej, obywatel państwa trzeciego jest wyłączony z uznania za uchodźcę jedynie wtedy gdy występują „poważne powody”, aby uważać, że „popełnił” poważne przestępstwo o charakterze innym niż polityczne poza państwem uchodźstwa, przed jego przyjęciem jako uchodźcy lub „jest winny” działań sprzecznych z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych.
103 Zgodnie z brzmieniem przepisów, w których obie podstawy wyłączenia zostały ustanowione, i jak podnoszą wszystkie rządy, które przedstawiły uwagi oraz Komisja, ich celem jest ukaranie aktów popełnionych w przeszłości.
104 Należy w tej kwestii podkreślić, że rozważane podstawy wyłączenia zostały ustanowione w celu wyłączenia statusu uchodźcy w stosunku do osób uznanych za niegodne związanej z tym statusem ochrony oraz niedoprowadzenia do sytuacji, w której status ten pozwoliłby sprawcom niektórych poważnych przestępstw na uniknięcie odpowiedzialności karnej. Nie byłoby zatem zgodne z tym podwójnym celem uzależnienie wyłączenia statusu uchodźcy od istnienia aktualnego zagrożenia dla przyjmującego państwa członkowskiego.
105 W tych okolicznościach na drugie z przedstawionych pytań należy odpowiedzieć w ten sposób, że wyłączenie statusu uchodźcy na podstawie art. 12 ust. 2 lit. b) lub c) dyrektywy nie jest uzależnione od okoliczności, że dana osoba stanowi aktualne zagrożenie dla przyjmującego państwa członkowskiego.
W przedmiocie pytania trzeciego
106 Poprzez pytanie trzecie przedstawione w każdej ze spraw sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy wyłączenie statusu uchodźcy na podstawie art. 12 ust. 2 lit. b) lub c) dyrektywy wymaga przeprowadzenia odnoszącego się do danego przypadku badania proporcjonalności.
107 W tej kwestii należy przypomnieć, że z brzmienia art. 12 ust. 2 wynika, że w razie spełnienia ustanowionych w nim warunków dana osoba „zostaje wyłączon[a]” z możliwości bycia uchodźcą, oraz że w systemie dyrektywy jej art. 2 lit. c) wprost uzależnia status uchodźcy od tego, by zainteresowany nie wchodził w zakres zastosowania art. 12.
108 Wyłączenie statusu uchodźcy w oparciu o jedną z podstaw wymienionych w art. 12 ust. 2 lit. b) lub c) – jak wskazano w odpowiedzi na pytanie pierwsze – jest związane z wagą popełnionych czynów, która powinna osiągnąć taki stopień, by zainteresowana osoba nie mogła słusznie ubiegać się o ochronę związaną ze statusem uchodźcy w rozumieniu art. 2 lit. d) dyrektywy.
109 Jak podniosły rządy niemiecki, francuski, niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa, skoro właściwy organ, w ramach oceny wagi popełnionych czynów oraz indywidualnej odpowiedzialności zainteresowanego, uwzględnił wszystkie okoliczności charakteryzujące te czyny oraz sytuację tej osoby, to w sytuacji, gdy dochodzi do wniosku, że art. 12 ust. 2 dyrektywy powinien znaleźć zastosowanie, nie może być zobowiązany do przeprowadzenia badania proporcjonalności, oznaczającego ponowną ocenę wagi popełnionych czynów.
110 Należy podkreślić, że wyłączenie danej osoby z możliwości bycia uchodźcą na podstawie art. 12 ust. 2 dyrektywy nie powoduje konieczności zajęcia stanowiska w odrębnej kwestii, jaką jest ustalenie, czy osoba ta powinna być wydalona do kraju pochodzenia.
111 Na trzecie z przedstawionych pytań należy więc odpowiedzieć w ten sposób, że wyłączenie statusu uchodźcy na podstawie art. 12 ust. 2 lit. b) lub c) dyrektywy nie wymaga przeprowadzenia odnoszącego się do danego przypadku badania proporcjonalności.
W przedmiocie pytania czwartego
112 Z uwagi na odpowiedź udzieloną na pytanie trzecie nie ma potrzeby odpowiadania na pytanie czwarte przedstawione w każdej ze spraw.
W przedmiocie pytania piątego
113 Poprzez pytanie piąte w obu sprawach sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy jest zgodna z dyrektywą, w rozumieniu jej art. 3, sytuacja, gdy państwo członkowskie uznaje prawo do azylu na podstawie swojego prawa konstytucyjnego w stosunku do osoby wyłączonej ze możliwości bycia uchodźcą na podstawie art. 12 ust. 2 dyrektywy.
114 W tej kwestii należy przypomnieć, że ten art. 3 pozwala państwom członkowskim na wprowadzanie lub utrzymywanie bardziej korzystnych norm dla określania, w szczególności, kto kwalifikuje się jako uchodźca, jednakże w zakresie, w jakim normy te będą zgodne z dyrektywą.
115 Tymczasem, mając na względzie cel podstaw wyłączenia z dyrektywy, polegający na zachowaniu wiarygodności systemu przewidzianego w niej z poszanowaniem konwencji genewskiej, zastrzeżenie zawarte w art. 3 dyrektywy stoi na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie wprowadzało lub utrzymywało w mocy przepisy przyznające przewidziany w niej status uchodźcy osobie, która jest wyłączona z możliwości jego uzyskania na podstawie jej art. 12 ust. 2 dyrektywy.
116 Należy jednak wskazać, że z art. 2 lit. g) in fine dyrektywy wynika, że nie stoi ona na przeszkodzie temu, by dana osoba złożyła wniosek o udzielenie jej ochrony w ramach „innego rodzaju ochrony”, będącego poza zakresem zastosowania dyrektywy.
117 Dyrektywa, podobnie jak konwencja genewska, zbudowana jest na założeniu, że przyjmujące państwa członkowskie mogą na podstawie swego prawa krajowego przyznawać ochronę krajową, obejmującą uprawnienia pozwalające na przebywanie na terytorium danego państwa członkowskiego osobom wyłączonym z możliwości uznania za uchodźcę na podstawie art. 12 ust. 2 dyrektywy.
118 Przyznanie przez państwo członkowskie takiego statusu ochrony krajowej z przyczyn innych niż potrzeba ochrony międzynarodowej w rozumieniu art. 2 lit. a) dyrektywy, tj. na dyskrecjonalnej podstawie i ze względów współczucia lub powodów humanitarnych, nie wchodzi – jak sprecyzowano w motywie 9 dyrektywy – w zakres jej zastosowania.
119 Ten inny rodzaj ochrony, do przyznania którego uprawnione są państwa członkowskie, nie powinien być jednak mylony ze statusem uchodźcy w rozumieniu dyrektywy, jak m. in. słusznie podkreśliła Komisja.
120 W zakresie zatem w jakim przepisy krajowe przyznające prawo azylu osobom wyłączonym z możliwości uznania za uchodźcę w rozumieniu dyrektywy pozwalają na wyraźne rozróżnienie między ochroną krajową a ochroną przyznaną na podstawie dyrektywy nie naruszają one systemu wprowadzonego na mocy dyrektywy.
121 W świetle powyższych rozważań na pytanie piąte należy odpowiedzieć w ten sposób, że państwa członkowskie mogą uznać prawo azylu na podstawie swojego prawa krajowego w stosunku do osoby wyłączonej z możliwości uznania za uchodźcę na podstawie art. 12 ust. 2 dyrektywy, o ile ten inny rodzaj ochrony nie niesie ze sobą niebezpieczeństwa pomylenia go ze statusem uchodźcy w rozumieniu tego aktu prawnego.
W przedmiocie kosztów
122 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Wykładni art. 12 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony należy dokonywać w następujący sposób:
– okoliczność, że dana osoba należała do organizacji ujętej w wykazie osób, grup i podmiotów znajdującym się w załączniku do wspólnego stanowiska Rady 2001/931/WPZiB z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu w związku z jej zaangażowaniem w akty terrorystyczne, oraz że aktywnie popierała walkę zbrojną prowadzoną przez tę organizację, nie przesądza automatycznie o istnieniu poważnych powodów, aby uważać, że dopuściła się ona „poważne[go] przestępstw[a] o charakterze innym niż polityczne” lub „działań sprzecznych z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych”;
– stwierdzenie w takim kontekście, że występują poważne powody, aby uważać, że dana osoba popełniła takie poważne przestępstwo lub jest winna takich działań wymaga indywidualnej oceny konkretnych okoliczności w celu ustalenia, czy akty popełnione przez organizację spełniają przesłanki ustanowione w tych przepisach oraz czy istnieje możliwość przypisania danej osobie, z uwzględnieniem standardów dowodowych wymaganych w art. 12 ust. 2 dyrektywy, indywidualnej odpowiedzialności za te czyny.
2) Wyłączenie możliwości uznania za uchodźcę na podstawie art. 12 ust. 2 lit. b) lub c) dyrektywy 2004/83 nie jest uzależnione od okoliczności, że dana osoba stanowi aktualne zagrożenie dla przyjmującego państwa członkowskiego.
3) Wyłączenie możliwości uznania za uchodźcę na podstawie art. 12 ust. 2 lit. b) lub c) dyrektywy 2004/83 nie wymaga przeprowadzenia odnoszącego się do danego przypadku badania proporcjonalności.
4) Wykładni art. 3 dyrektywy 2004/83 należy dokonywać w ten sposób, że państwa członkowskie mogą uznać prawo azylu na podstawie swojego prawa krajowego w stosunku do osoby wyłączonej z możliwości uznania za uchodźcę na podstawie art. 12 ust. 2 dyrektywy, o ile ten inny rodzaj ochrony nie niesie ze sobą niebezpieczeństwa pomylenia go ze statusem uchodźcy w rozumieniu tego aktu prawnego.
Podpisy