JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
7 päivänä syyskuuta 2006 1(1)
Asia C-369/04
Hutchison 3G UK Ltd ym.
vastaan
Commissioners of Customs & Excise
(VAT and Duties Tribunal Londonin (Yhdistynyt kuningaskunta) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Kuudes arvonlisäverodirektiivi – Taloudellisen toiminnan käsite – Julkisoikeudellisen yhteisön viranomaisen ominaisuudessa harjoittama toiminta – Kolmannen sukupolven televiestintäpalvelujen (UMTS/IMT‑2000) taajuuksien käyttölupien huutokauppaaminen
I Johdanto
1. Yhdistynyt kuningaskunta huutokauppasi maalis–huhtikuussa 2000 ensimmäisenä jäsenvaltiona viisi lupaa, jotka koskivat tiettyjen taajuuskaistojen käyttöä UMTS/IMT‑2000‑standardin(2) mukaisten televiestintäpalvelujen (jotka tunnetaan myös nimellä kolmannen sukupolven, niin sanotun 3G:n, televiestintäpalvelut) tarjoamisessa. Kolmannen sukupolven matkaviestintälaitteiden käytössä on suurempi tiedonsiirtokapasiteetti kuin aikaisempien sukupolvien matkapuhelimilla. Ne mahdollistavat erityisesti multimediapalvelujen, kuten videokonferenssien, Internet-yhteyden ja online-viihteen, tarjoamisen. UMTS‑televiestintäjärjestelmän käyttöönotto on huomattava tekninen edistysaskel, joka avaa televiestintäyrityksille monia uusia toimintamahdollisuuksia.
2. Yritykset olivat tämän vuoksi valmiita maksamaan luvista korkean hinnan. Radiocommunications Agency (jäljempänä RA) sai lupien huutokaupasta tuloja kaikkiaan noin 22,5 miljardia Englannin puntaa (GBP), joka vastasi tuolloin noin 38,4:ää miljardia euroa. RA on kauppa‑ ja teollisuusministeriön alaisuudessa toimiva viranomainen, joka järjesti huutokaupan ministeriön Secretary of Staten puolesta.
3. Nyt esillä olevassa asiassa kantajina olevat viisi televiestintäyritystä ostivat kukin huutokaupasta yhden luvan. Ne katsovat, että lupien myöntäminen oli arvonlisäveron alainen tapahtuma ja että lupamaksut sisälsivät näin ollen arvonlisäveron. Kantajat väittävät maksaneensa 3 347 698 000 GBP:aa (noin 5 miljardia euroa) arvonlisäveroa,(3) jonka vähentämistä ne vaativat niille tämän vuoksi kuuluvan verovähennysoikeuden perusteella. Yhdistyneen kuningaskunnan veroviranomaiset eivät sen sijaan pidä lupien huutokauppaa kuudennessa arvonlisäverodirektiivissä(4) (jäljempänä kuudes direktiivi) tarkoitettuna verollisena toimintana.
4. Kuudennen direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla liiketoimet ovat verollisia ainoastaan silloin, kun verovelvollinen suorittaa ne osana taloudellista toimintaansa. Direktiivin 4 artiklan 5 kohdan nojalla valtioita ja julkisoikeudellisia yhteisöjä ei pidetä lähtökohtaisesti verovelvollisina, kun ne harjoittavat toimintaa viranomaisen ominaisuudessa. Nyt esillä olevan asian ytimen muodostaa näiden säännösten tulkinta UMTS‑lupien huutokaupan yhteydessä.
5. Samanaikaisesti aloitetussa ennakkoratkaisumenettelyssä,(5) josta esitän ratkaisuehdotuksen niin ikään tänään, Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien esittää samankaltaisia kysymyksiä Itävallassa toteutetun UMTS‑lupien huutokauppamenettelyn arvioimiseksi.
6. Myös muut jäsenvaltiot ovat seuranneet Yhdistyneen kuningaskunnan esimerkkiä ja perineet niin ikään korkeita lupamaksuja, jotka eivät kuitenkaan ole olleet – kutakin mahdollista matkaviestinasiakasta kohden laskettuina – ihan niin suuria kuin Yhdistyneen kuningaskunnan perimät maksut.(6) Nyt esillä oleva asia ja sen kanssa samanaikaisesti vireillä oleva Itävaltaa koskeva asia eivät ole merkityksellisiä pelkästään niissä kyseessä olevien huomattavan suurten summien vuoksi. Nämä asiat ovat nimittäin lisäksi ennakkotapauksia muissa jäsenvaltioissa syntyville vastaaville oikeusriidoille.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Arvonlisäverolainsäädäntö
1. Yhteisön lainsäädäntö
7. Kuudennen direktiivin 2 artiklan 1 kohdan nojalla arvonlisäveroa on kannettava:
”verovelvollisen tässä ominaisuudessaan maan alueella suorittamasta vastikkeellisesta tavaroiden luovutuksesta ja palvelujen suorituksesta; – –”.
8. Kuudennen direktiivin 4 artiklassa määritellään verovelvollinen seuraavasti:
”1. ’Verovelvollisella’ tarkoitetaan jokaista, joka itsenäisesti harjoittaa missä tahansa jotakin 2 kohdassa tarkoitettua taloudellista toimintaa, riippumatta tämän toiminnan tarkoituksesta tai tuloksesta.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettua taloudellista toimintaa on kaikki tuottajan, kauppiaan tai palvelujen suorittajan harjoittama toiminta, mukaan lukien kaivostoiminta, maataloustoiminta ja vapaa ammattitoiminta tai vastaava. Taloudellisena toimintana on pidettävä myös liiketoimintaa, joka käsittää aineellisen tai aineettoman omaisuuden hyödyntämistä jatkuvaluonteisessa tulonsaantitarkoituksessa.
– –
5. Valtioita, hallinnollisia alueita, kuntia ja muita julkisoikeudellisia yhteisöjä ei niiden viranomaisen ominaisuudessa harjoittaman toiminnan tai suorittamien liiketoimien osalta ole pidettävä verovelvollisina, vaikka ne tämän toiminnan tai liiketoimien yhteydessä kantaisivatkin maksun, lupamaksun, jäsenmaksun tai korvauksen.
Jos ne harjoittavat tällaista toimintaa tai suorittavat tällaisia liiketoimia, niitä on kuitenkin pidettävä verovelvollisina tämän toiminnan tai liiketoiminnan osalta, jos niiden jättäminen verovelvollisuuden ulkopuolelle johtaisi huomattavaan kilpailun vääristymiseen.
Edellä tarkoitettuja yhteisöjä on joka tapauksessa pidettävä verovelvollisina liitteessä D luetelluista liiketoimista, jos nämä eivät ole merkitykseltään vähäisiä.
– –”
9. Kuudennen direktiivin liitteessä D olevassa 1 kohdassa on mainittu televiestintä direktiivin 4 artiklan 5 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuna liiketoimena.
2. Kansallinen lainsäädäntö
10. Vuoden 1994 arvonlisäverolain (Value Added Tax Act 1994, jäljempänä vuoden 1994 arvonlisäverolaki) 4 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Arvonlisäveroa kannetaan kaikista Yhdistyneessä kuningaskunnassa luovutettavista tavaroista tai suoritettavista palveluista, mikäli luovutus tai suoritus on verollinen ja sen tekee verovelvollinen liiketoimintansa yhteydessä tai sen edistämiseksi.”
11. Vuoden 1994 arvonlisäverolain 41 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tätä lakia sovelletaan valtion verollisiin luovutuksiin samalla tavoin kuin verovelvollisten verollisiin luovutuksiin.”
12. Vuoden 1994 arvonlisäverolain 41 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Mikäli se, että hallituksen elin luovuttaa tavaroita tai suorittaa palveluja, ei merkitse liiketoiminnan harjoittamista, mutta verohallinto katsoo, että verovelvolliset luovuttavat samanlaisia tavaroita tai suorittavat samanlaisia palveluja tai saattaisivat luovuttaa ja suorittaa niitä liiketoimintansa yhteydessä tai sen edistämiseksi, näiden tavaroiden luovuttamista tai palvelujen suorittamista kohdellaan tätä lakia sovellettaessa sen harjoittaman liiketoiminnan yhteydessä tai sen edistämiseksi tapahtuvana luovutuksena tai suorituksena siltä osin kuin verohallinto niin määrää.”
13. Yhdistyneen kuningaskunnan verohallinto antoi 14.4.2000 verotusohjeet, joissa määrättiin, että ”luettelossa 1 mainittujen julkishallinnon yksiköiden luovuttaessa tai suorittaessa minkä tahansa luettelossa 2 kuvatun tavaran tai palvelun tätä kohdellaan tätä lakia [vuoden 1994 arvonlisäverolakia] sovellettaessa sen harjoittaman liiketoiminnan yhteydessä tai sen edistämiseksi tapahtuvana luovutuksena tai suorituksena”. Luettelossa 1 viitattiin kauppa‑ ja teollisuusministeriöön. Luettelossa 2 viitattiin muun muassa sekä ”lupiin, todistuksiin, toimilupiin tai minkä tahansa muiden kuin maahan kohdistuvien oikeuksien myöntämiseen” että ”televiestintään”.
B UMTS-taajuuksien jakamista koskeva lainsäädäntö
14. Radiotaajuudet ovat niukka voimavara. Teknisesti käytettävissä olevat taajuudet on jo suurimmaksi osaksi jaettu erilaisille palveluille ja käyttötarkoituksille. Häiriöiden välttämiseksi eri käyttötarkoituksia varten on rajattu toisistaan erilliset kaistat (taajuuskaistat). Maailmanlaajuinen taajuusjärjestely perustuu Yhdistyneiden Kansakuntien alaisuudessa toimivan Kansainvälisen televiestintäliiton (ITU) työhön.
15. UMTS/IMT‑2000‑televiestintää varten avatut taajuuskaistat vahvistettiin lähtökohtaisesti ITU:n maailman radiohallintojen konferenssissa (WRC 92) vuonna 1992. Maailman radiohallintojen konferenssi oletti vuonna 1997 antamassaan päätöslauselmassa 212, että IMT‑2000‑televiestintäpalvelut otetaan käyttöön vuoteen 2000 mennessä.
16. Euroopan radio‑, tele‑ ja postihallintojen yhteistyökonferenssi (CEPT)(7) jatkoi Euroopassa kolmannen sukupolven televiestintäpalvelujen käyttöönoton valmistelua. Kyseiseen konferenssiin kuuluva Euroopan radioviestintäkomitea (ERC) määritteli 30.6.1997 antamassaan päätöksessä ERC/DEC(97)/07(8) erikseen käytössä olevat taajuudet.
17. Kolmannen sukupolven televiestintään varattu taajuusalue jakautuu useisiin osiin, joissa useat palveluntarjoajat voivat ylläpitää matkaviestinverkkojaan rinnakkain. Tätä tarkoitusta varten jaettujen lupien luonne ja lukumäärä vaihtelevat jäsenvaltioissa.(9) Esimerkiksi Itävalta ja Saksa ovat jakaneet taajuusalueen kuudelle palveluntarjoajalle, kun taas Belgia ja Ranska ovat jakaneet sen vain kolmelle palveluntarjoajalle. Verkon käyttöön osoitettavan kaistan leveyden määrittämisessä on näin ollen käytettävissä jonkin verran harkintavaltaa – teknisten vähimmäisvaatimusten puitteissa.
1. Yhteisön lainsäädäntö
18. Säännökset telepalvelun yleisten valtuutusten ja yksittäisten toimilupien yhteisistä puitteista sisältyivät nyt esillä olevan asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana direktiiviin 97/13/EY.(10)
19. Direktiivin 97/13 3 artiklan 3 kohdan nojalla ”jäsenvaltiot voivat antaa yksittäisen toimiluvan ainoastaan siltä osin kuin luvanhaltija pääsee hyödyntämään niukkoja aineellisia tai muita voimavaroja tai kun luvanhaltijaa koskevat erityisvelvollisuudet tai luvanhaltijalla on III jakson säännösten mukaisia erityisiä oikeuksia”.
20. Direktiivin III jaksossa (7–11 artiklassa) säädetään tarkemmin yksittäisistä toimiluvista. Direktiivin 10 artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat rajoittaa yksittäisten toimilupien määrää siltä osin kuin se on tarpeen radiotaajuuksien tehokkaan hyödyntämisen varmistamiseksi. Sen on näin tehdessään korostettava asianmukaisella tavalla tarvetta tarjota käyttäjille mahdollisimman suuri hyöty ja helpottaa kilpailun kehittymistä. Jäsenvaltioiden on myönnettävä yksittäiset toimiluvat puolueettomien, ketään syrjimättömien, yksityiskohtaisten, avoimien ja oikeasuhteisten valintaperusteiden perusteella.
21. Direktiivin 97/13 11 artiklan 1 kohdan mukaan luvan myöntämisestä aiheutuvat kulut voidaan kattaa maksuilla. Artiklan 2 kohdan mukaan myös muiden maksujen periminen on mahdollista:
”Sen estämättä, mitä 1 kohdassa säädetään, jäsenvaltiot voivat, jos käytettävät voimavarat ovat niukat, sallia, että niiden kansalliset sääntelyviranomaiset perivät maksuja, joilla pyritään varmistamaan näiden voimavarojen mahdollisimman tehokas käyttö. Näiden maksujen on oltava ketään syrjimättömiä ja niissä on erityisesti otettava huomioon tarve edistää uusien palvelujen ja kilpailun kehittymistä.”
22. Direktiivi 97/13 korvattiin sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2002/21/EY (puitedirektiivi).(11) Direktiivistä 97/13 poiketen direktiivin 2002/21 9 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat antaa yrityksille mahdollisuuden siirtää radiotaajuuksien käyttöoikeuksia muille yrityksille.
23. Direktiivin 2002/21 9 artiklan 4 kohdassa säädetään tähän liittyen seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tietyn yrityksen aikomuksesta siirtää radiotaajuuksien käyttöoikeuksia ilmoitetaan taajuuksien osoittamisesta vastaavalle kansalliselle sääntelyviranomaiselle ja että mahdollinen siirto toteutetaan kansallisen sääntelyviranomaisen vahvistaman menettelyn mukaisesti ja että se julkistetaan. Kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että tällaisella siirrolla ei vääristetä kilpailua. Jos radiotaajuuksien käyttö on yhdenmukaistettu päätöstä 2002/676/EY (radiotaajuuspäätös) tai muuta yhteisön toimenpidettä soveltamalla, tällaisella siirrolla ei saa muuttaa kyseisen taajuuden käyttöä.”
24. On syytä panna merkille myös kolmannen sukupolven matkaviestinnän ja langattoman viestinnän järjestelmän (UMTS) koordinoidusta käyttöönotosta yhteisössä 14.12.1998 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 128/1999/EY(12) (jäljempänä UMTS‑päätös). Parlamentti ja neuvosto antoivat päätöksellään tietyssä määrin alkusysäyksen UMTS‑matkaviestintäjärjestelmän Euroopan laajuiselle käyttöönotolle.
25. UMTS‑päätöksen perusteluosassa lähtökohdaksi otetaan kansainvälinen kehitys ja kolmannen sukupolven matkaviestintä. UMTS‑päätöksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava UMTS:ää koskeva valtuutusjärjestelmä viimeistään 1.1.2000, jotta UMTS‑palvelut voidaan ottaa käyttöön. Päätöksen 3 artiklan 3 kohdan nojalla jäsenvaltioiden on tässä yhteydessä ”yhteisön lainsäädännön mukaisesti huolehdittava siitä, että UMTS:n tarjonta tapahtuu taajuuskaistoilla, jotka on yhdenmukaistettu CEPT:ssä”.
2. Kansallinen lainsäädäntö
26. Vuoden 1949 Wireless Telegraphy Actin (jäljempänä vuoden 1949 WTA) 1 §:n nojalla ”kukaan ei saa perustaa tai käyttää langatonta lennätintä taikka asentaa tai käyttää mitään langatonta lennätinlaitetta ilman lupaa, jonka antaa Secretary of State tämän pykälän nojalla”. Vuoden 1949 WTA:ssa säädetään myös tähän kieltoon liittyvistä rikosoikeudellisista seuraamuksista.
27. Kauppa‑ ja teollisuusministeriö ja RA aloittivat vuonna 1997 laajat valmistelut UMTS‑lupien huutokauppaamista varten. Asianomaisia tahoja kuultiin, ja ulkoisen asiantuntijan palveluja käytettiin. Työt johtivat UMTS‑lupien myöntämistä koskevan oikeusperustan laatimiseen.
28. Vuoden 1998 Wireless Telegraphy Actissa (jäljempänä vuoden 1998 WTA) annettiin suuntaviivat lupien myöntämiseksi ja lupa periä maksuja, jotka ovat suurempia kuin hallintokulut. Näiden maksujen määrittämisessä on otettava huomioon seuraavat seikat:
– elektromagneettisten taajuuksien tehokas käyttö ja hallinnointi
– langattoman lennätintekniikan käytöstä saatavat taloudelliset edut
– uusien palvelujen kehittäminen ja
– kilpailu telepalvelujen tarjoamisessa.
29. Vuoden 1999 Wireless Telegraphy (Third Generation Licences) Regulations ‑nimisessä asetuksessa (jäljempänä WTA‑asetus) annettiin vuoden 1998 WTA:n perusteella uusia, UMTS‑lupien myöntämistä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä. WTA‑asetuksen liitteeseen sisältyvät erityisesti kuvaukset viidestä jaettavasta luvasta. Sen mukaan luvat A ja B koskevat molemmat 2 x 15 MHz:n parillista taajuutta(13) ja luvat C, D ja E 2 x 10 MHz:n parillista taajuutta. Lupa A on varattu operaattorille, joka ei ole aikaisemmin toiminut Yhdistyneen kuningaskunnan markkinoilla.
30. Huutokauppaan osallistumista ja huutokaupan kulkua koskevat yksityiskohtaiset säännöt julkaistiin 22.12.1999 päivätyssä tiedonannossa. Huutokauppaan osallistuminen edellytti muun muassa 50 miljoonan GBP:n suuruisen vakuuden asettamista. Lisäksi luville asetettiin alimmat tarjoushinnat, jotka olivat 89,3–125 miljoonaa GBP luvan laajuuden mukaisesti.
31. Direktiivin 2002/21 9 artiklan 3 kohdan nojalla jäsenvaltiot voivat käynnistää taajuuksilla käytävän kaupan. Yhdistynyt kuningaskunta ei ole toistaiseksi avannut taajuuksilla käytävää kauppaa.
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
32. Huutokauppa kesti 6.3.–27.4.2000, ja siihen osallistui yhteensä neljä Yhdistyneen kuningaskunnan markkinoilla toiminutta operaattoria ja yhdeksän mahdollista uutta markkinatoimijaa. Seuraavat tarjoajat saivat luvan:
Lupa | Voittaja | Lopullinen hinta (GBP) |
Lupa A (varattu markkinoille tulevalle uudelle operaattorille) | TIW UMTS (UK) Limited (nykyään Hutchison 3G UK Limited) (uusi operaattori) | 4 384 700 000 |
Lupa B | Vodafone Limited (markkinoilla toiminut operaattori) | 5 964 000 000 |
Lupa C | BT3G Limited(14) (markkinoilla toiminut operaattori) | 4 030 100 000 |
Lupa D | One2One Personal Communications Limited (nykyään T-Mobile (UK) Limited) (markkinoilla toiminut operaattori) | 4 003 600 000 |
Lupa E | Orange 3G Limited (markkinoilla toiminut operaattori) | 4 095 000 000 |
Yhteensä | | 22 477 400 000 |
33. Luvat myönnettiin touko‑ ja syyskuussa 2000, ja niiden voimassaoloaika päättyy 31.12.2021. Valitut palveluntarjoajat maksoivat lupamaksunsa kokonaisuudessaan vuonna 2000. Huutokaupan suunnittelusta ja toteuttamisesta aiheutuneet hallinnointikulut olivat 8 miljoonaa GBP (noin 13,7 miljoonaa euroa).
34. Luvanhaltijoiden on muun muassa aloitettava televiestintäpalvelujen tarjonta alueella, jolla elää ainakin 80 prosenttia Yhdistyneen kuningaskunnan väestöstä, 31.12.2007 mennessä ja ylläpidettävä palveluja siellä sen jälkeen. Luvanhaltijat tarvitsevat myös vuoden 1984 Telecommunications Actin 7 §:ssä tarkoitetun luvan, jonka perusteella ne saavat yleisen oikeuden tarjota televiestintäpalveluja.
35. Kantajat katsovat, että lupamaksuihin sisältyi arvonlisävero. Ne vaativat tämän perusteella tietyistä veronalaisista suorituksista maksetun arvonlisäveron palauttamista. Commissioners of Customs and Excise kieltäytyi palauttamasta arvonlisäveroa. Se katsoi, ettei lupien myöntäminen ollut veronalainen tapahtuma. Sen jälkeen kun kantajien vaatimukset oli hylätty ensimmäisessä oikeusasteessa, kantajat esittivät vaatimuksensa uudelleen VAT and Duties Tribunalille, joka on 24.8.2004 tekemällään välipäätöksellä esittänyt EY 234 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko riidattomassa tosiseikastokuvauksessa esitetyssä tilanteessa kuudennen direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettua käsitettä ’taloudellinen toiminta’ tulkittava siten, että siihen sisältyy se, että Secretary of State myöntää lupia järjestämällä huutokaupan oikeuksista käyttää televiestintälaitteita elektromagneettisten taajuuksien määrätyissä osissa (jäljempänä toiminta), ja millä seikoilla on merkitystä tämän kysymyksen ratkaisemisen kannalta?
2) Millä seikoilla on riidattomassa tosiseikastokuvauksessa esitetyssä tilanteessa merkitystä arvioitaessa sitä, toimiko Secretary of State toimintaa harjoittaessaan kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla ’viranomaisen ominaisuudessa’?
3) Voiko toiminta riidattomassa tosiseikastokuvauksessa esitetyssä tilanteessa olla i) osittain taloudellista toimintaa ja osittain muuta toimintaa ja/tai ii) osittain toimintaa, jota harjoittaa julkisoikeudellinen yhteisö viranomaisen ominaisuudessa, ja osittain muuta toimintaa, jolloin toiminta olisi kuudennen direktiivin nojalla osittain arvonlisäveron alaista ja osittain ei?
4) Kuinka todennäköistä ja ajallisesti kuinka lähellä ajankohtaa, jona toimintaa on harjoitettu, kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun ’huomattavan kilpailun vääristymisen’ on oltava, jotta kyseistä toimintaa harjoittavaa henkilöä voidaan pitää kyseisessä alakohdassa edellytetyllä tavalla verovelvollisena kyseisestä toiminnasta? Millä tavoin verotuksen neutraalisuuden periaate mahdollisesti vaikuttaa tähän kysymykseen?
5) Käsittääkö kuudennen direktiivin liitteessä D (johon viitataan kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan kolmannessa alakohdassa) mainittu sana ’televiestintä’ sen, että Secretary of State myöntää luvat järjestämällä huutokaupan oikeuksista käyttää televiestintälaitteita elektromagneettisten taajuuksien määritellyissä osissa riidattomassa tosiseikastokuvauksessa esitetyssä tilanteessa?
6) Mikäli i) jäsenvaltio päättää panna täytäntöön kuudennen direktiivin 4 artiklan 1 ja 5 kohdan lainsäädännöllä, jolla annetaan hallituksen elimelle (kuten tässä tapauksessa Yhdistyneen kuningaskunnan valtiovarainministeriölle) valtuudet antaa ohjeita, joissa täsmennetään, mitä hallituksen elinten luovuttamia tavaroita tai suorittamia palveluja on kohdeltava veronalaisina luovutuksina, ja ii) kyseinen hallituksen elin antaa tai pyrkii antamaan kyseisten valtuuksien perusteella ohjeita, joissa täsmennetään, että tietyt luovutukset ovat veronalaisia, onko asiassa C‑106/89, Marleasing, 13.11.1990 annetun tuomion (Kok. 1990, s. I‑4135, Kok. Ep. X, s. 599) 8 kohdassa vahvistetulla periaatteella merkitystä kansallista lainsäädäntöä ja kyseisiä ohjeita tulkittaessa (ja mikäli on, mikä merkitys)?”
IV Oikeudellinen arviointi
A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys: Onko kyse taloudellisesta toiminnasta?
36. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään, onko sellaisten lupien huutokauppaaminen, joiden perusteella myönnetään oikeus käyttää televiestintälaitteita elektromagneettisten taajuuksien määrätyissä osissa, kuudennen direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettua taloudellista toimintaa.
37. Kuudennen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan nojalla verovelvollisella tarkoitetaan jokaista, joka itsenäisesti harjoittaa taloudellista toimintaa, riippumatta tämän toiminnan tarkoituksesta tai tuloksesta. Säännöksessä säädetään näin ollen paitsi siitä, kuka voi olla verovelvollinen, myös siitä, millä edellytyksin toiminnasta on maksettava arvonlisäveroa.
38. Kuudennen direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa luetellaan hyvin kattavasti, millaista toimintaa voidaan pitää 1 kohdassa tarkoitettuna taloudellisena toimintana. Tätä toimintaa on kaikki tuottajan, kauppiaan ja palvelujen suorittajan harjoittama toiminta sekä erityisesti liiketoiminta, joka käsittää aineellisen tai aineettoman omaisuuden hyödyntämistä jatkuvaluonteisessa tulonsaantitarkoituksessa.
39. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut tämän määritelmän perusteella, ”että taloudellisen toiminnan käsitteen soveltamisala on laaja ja objektiivinen, millä tarkoitetaan sitä, että toimintaa tarkastellaan sellaisenaan sen tarkoituksesta tai tuloksesta riippumatta”.(15)
40. Kyseisen toiminnan subjektiivisella tarkoituksella ei näin ollen ole merkitystä. Muussa tapauksessa veroviranomaisten olisi suoritettava tutkimuksia verovelvollisen tarkoituksen selvittämiseksi, mikä olisi ristiriidassa yhteisen arvonlisäverojärjestelmän niiden tavoitteiden kanssa, joiden mukaan on taattava oikeusvarmuus ja helpotettava arvonlisäveron soveltamiseen liittyviä toimia sillä tavoin, että kyseisen liiketoimen objektiivinen luonne jätetään ottamatta huomioon vain poikkeustilanteissa.(16)
41. Tarkastelen seuraavaksi tarkemmin väitettä, jonka mukaan toimintaa ei voida pitää taloudellisena ennen kaikkea siksi, että UMTS‑lupien huutokauppaamisen avulla säänneltiin markkinoita. Tähän liittyen on tutkittava, voidaanko tapahtumaa pitää kuudennen direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna liiketoimintana, joka käsittää aineellisen tai aineettoman omaisuuden hyödyntämisen jatkuvaluonteisessa tulonsaantitarkoituksessa.
1. Onko taloudellinen toiminta suljettu pois markkinoiden sääntelemisen tavoitteen perusteella?
42. Lupien huutokauppaamisen taustalla on se, että radiotaajuudet ovat niukka voimavara. Elektromagneettisten taajuuksien osat, joita voidaan käyttää UMTS‑palveluihin, on jaettu kansainvälisten sopimusten mukaisesti. Näissä taajuuksien osissa mahtuu toimimaan rinnakkain vain rajallinen määrä radioverkkoja. Järjestäytyneen ja häiriöttömän käytön varmistamiseksi valtioiden on säänneltävä toimintaa.
43. UMTS‑päätöksen nojalla jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat hallinnolliset toimet UMTS‑palvelujen käyttöön ottamiseksi.
44. Direktiivi 97/13 ja sen kansalliset täytäntöönpanosäädökset muodostavat konkreettisen oikeuskehyksen, joka sitoo jäsenvaltioita taajuuskaistojen jakamisessa. Direktiivin 97/13 10 artiklan nojalla jäsenvaltioiden on myönnettävä yksittäiset toimiluvat puolueettomien, ketään syrjimättömien, yksityiskohtaisten, avoimien ja oikeasuhteisten valintaperusteiden perusteella. Direktiivin 97/13 11 artiklan 2 kohdan nojalla jäsenvaltiot voivat periä tässä yhteydessä maksuja, joilla pyritään varmistamaan näiden voimavarojen mahdollisimman tehokas käyttö.
45. Yhdistynyt kuningaskunta päätti huutokaupata luvat, jotka mahdollistavat tiettyjen radiotaajuuksien käytön. Huutokaupasta saatuja tuloja pidettiin direktiivin 97/13 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuina maksuina. Yhdistyneen kuningaskunnan antamien tietojen mukaan huutokauppamenettelyssä oli tarkoitus selvittää operaattorit, jotka antoivat luville suurimman taloudellisen arvon, minkä avulla myös taattaisiin, että lupien käytöstä saadaan mahdollisimman suuri hyöty. Tarkoituksena ei näin ollen ollut saada mahdollisimman suuria tuloja valtiolle.
46. Menettelyyn osallistuvat jäsenvaltiot ja komissio päättelevät näiden seikkojen perusteella, ettei se, että Secretary of State, tarkemmin sanoen RA, myöntää UMTS‑luvat, ole kuudennen direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettua taloudellista toimintaa, vaan että kyse on markkinoiden sääntelytoimenpiteestä.
47. Tätä näkemystä ei voida hyväksyä.
48. Se, onko toiminta arvonlisäverolainsäädännössä tarkoitettua taloudellista toimintaa, riippuu toiminnan objektiivisesta luonteesta, joka on määriteltävä toiminnan konkreettisten ulkoisten seikkojen perusteella. Toiminnan tavoitteella, joka oli säännellä UMTS‑markkinoille pääsyä yhteisön oikeuden mukaisesti ja selvittää toiminnan harjoittamiseen parhaiten soveltuvat operaattorit, ei sitä vastoin ole merkitystä. Toiminnan tavoitteita ei nimittäin oteta edellä mainitun oikeuskäytännön nojalla huomioon toiminnan luonteen määrittelemisessä.(17)
49. Huutokaupan kohteena oli oikeus käyttää 20 vuoden ajan tiettyjä radiotaajuuksia matkaviestinverkon ylläpitämiseksi. Tämän oikeuden saivat ne operaattorit, jotka tekivät huutokaupassa korkeimmat tarjoukset.
50. Se, miten valtio on tässä yhteydessä järjestänyt lupien jakamisen oikeudellisesti – hallinto-oikeudellisena lupana vai siviilioikeudellisena suorituksena –, on yhtä merkityksetöntä toiminnan objektiivisen luonteen määrittelemisen kannalta kuin se, määritelläänkö operaattoreilta saatu taloudellinen vastike maksuksi vai ostohinnaksi.(18) Luvat myönnettiin joka tapauksessa ainoastaan huutokaupassa tarjottua rahasummaa vastaan, minkä vuoksi luvan myöntäminen on välittömästi yhteydessä maksusuoritukseen. Lisäksi maksun suuruus ylittää pelkät hallintokulut.
51. Asianosaiset ovat eri mieltä siitä, järjestettiinkö huutokauppa jopa siten, että siitä pyrittiin saamaan mahdollisimman suuret tulot. Tämän perusteella esimerkiksi sitä, että huutokaupassa myönnettiin yhteensä viisi lupaa kuuden sijasta – Saksassa myönnettiin kuusi lupaa –, voidaan pitää toisaalta lupien määrän keinotekoisena rajaamisena, joka johti huutokaupasta saatujen tulojen lisääntymiseen. Toisaalta päätöstä myöntää markkinoille viisi toimilupaa voidaan perustella myös sääntelyä koskevilla seikoilla.(19) Kilpailun edistämiseksi markkinoille haluttiin uusi toimija neljän toimintansa jo vakiinnuttaneen operaattorin rinnalle. Mikäli markkinaosuuksia jakamaan olisi valittu vielä useampi kilpailija, verkkoihin tehtävien huomattavien investointien kannattavuutta ei välttämättä olisi voitu enää taata.
52. Viime kädessä tämä kysymys voidaan kuitenkin jättää avoimeksi samaan tapaan kuin kysymys siitä, oliko tulojen hankkiminen ylipäänsä vaikuttimena lupien myöntämistä koskevan menettelyn suunnittelussa.
53. Voidaan nimittäin objektiivisesti todeta, että Secretary of State myönsi luvat sellaista maksusuoritusta vastaan, jonka on tarkoitus kuvastaa lupien taloudellista arvoa ja joka ylitti moninkertaisesti myöntämismenettelystä aiheutuneet kulut. Hallitus asetti vähimmäistarjoukset (enimmillään 125 miljoonaa GBP) jo huutokauppasäännöissä, minkä vuoksi huomattavien tulojen kertyminen oli ennakoitavissa jo alusta alkaen. Lupien huutokauppaa koskevan arvonlisäverojärjestelyn kannalta ei ole mitään merkitystä sillä, oliko hallituksen toiminnan vaikuttimena suurten tulojen saaminen vai oliko se ainoastaan oheisvaikutus, joka syntyi väistämättä tällaisen lupamenettelyn seurauksena.
54. Toimintaa voidaan pitää taloudellisena toimintana, vaikka lupien myöntämisessä sovellettiin viime kädessä yhteisön oikeuden mukaista sääntelykehystä. Näiden laissa annettujen tehtävien hoitaminen on nimittäin joka tapauksessa vain toiminnan yksi (pakottavasti asetettu) tavoite, jolla ei ole merkitystä taloudellisen toiminnan määrittämisessä.(20)
55. Kuudennen direktiivin liitteessä D olevasta 7 kohdasta käy ilmi, että sääntelytoiminta voi olla arvonlisäveron alaista taloudellista toimintaa. Liiketoimiin, jotka luokitellaan kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan kolmannen alakohdan nojalla aina arvonlisäveron alaisiksi toimiksi, kuuluvat liitteen perusteella maatalouden interventioelinten toimet, jotka suoritetaan näiden tuotteiden yhteisen markkinajärjestelyn sääntöjen mukaisesti. Mikäli interventioelin myy varastoistaan tuotteita, myynnistä on perittävä arvonlisäveroa, vaikka näiden toimien tavoitteena olisikin tulonhankinnan sijaan ensisijaisesti markkinoiden sääntely.
56. Arvioinnin perustaminen menettelyn objektiivisiin ulkoisiin seikkoihin laajentaa taloudellisen toiminnan käsitteen kattavuutta, mikä vastaa yhteisöjen tuomioistuimen käsitystä.(21) Jos otettaisiin huomioon ainoastaan arviointiperusteet, joiden mukaan julkinen elin hoitaa laissa annettua sääntelytehtäväänsä, direktiivin soveltamisala olisi alun alkaen hyvin suppea. Erityisesti kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan soveltamisala olisi suppea, vaikka siinä nimenomaisesti säädetään julkisista viranomaisista.
57. Yhteisöjen tuomioistuin on tosin todennut erityisesti niin sanotussa Eurocontrol‑tuomiossaan,(22) johon yksi asianosaisista on viitannut, että julkisen vallan etuoikeuksien käyttämisessä ei ole kyse taloudellisesta toiminnasta, johon EY:n perustamissopimuksen kilpailusääntöjä voitaisiin soveltaa.
58. Kilpailulainsäädännön ja kuudennen direktiivin perustana olevat taloudellisen toiminnan käsitteet ovat kuitenkin erilaiset. Kilpailulainsäädännössä julkisen vallan käyttöä pidetään perusteena jättää kilpailuun vaikuttava taloudellinen toiminta kilpailulainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle. Kilpailulainsäädännössä ei kuitenkaan ole säädetty erikseen valtion toiminnasta julkisen viranomaisen ominaisuudessa.
59. Kuudennen direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettu taloudellisen toiminnan käsite on kilpailulainsäädännön vastaavaa käsitettä laajempi. Julkisen vallan käytöllä ei ensi vaiheessa ole tässä yhteydessä merkitystä. Julkisen vallan käyttö otetaan näin ollen huomioon vasta myöhemmässä arvioinnissa, joka perustuu 4 artiklan 5 kohdan erityissääntelyyn. Tämä sääntely olisi pitkälti turha, jos julkisen vallan käyttö ei analogisesti kilpailulainsäädännön kanssa kuuluisi lainkaan kuudennen direktiivin soveltamisalaan.
2. Omaisuuden hyödyntäminen jatkuvaluonteisessa tulonsaantitarkoituksessa
60. Kuudennen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan nojalla taloudellisena toimintana on pidettävä myös liiketoimintaa, joka käsittää aineellisen tai aineettoman omaisuuden hyödyntämistä jatkuvaluonteisessa tulonsaantitarkoituksessa. Oikeutta käyttää televiestintälaitteita taajuuksien määrätyissä osissa on pidettävä aineettomana omaisuutena.
61. Käsitteellä hyödyntäminen viitataan yhteisen arvonlisäverojärjestelmän neutraalisuusperiaatteen vaatimusten mukaisesti kaikkiin liiketoimiin niiden oikeudellisesta muodosta riippumatta.(23) Yhteisöjen tuomioistuin onkin todennut, että vuokraaminen on tämän omaisuuden hyödyntämistä, joka on luokiteltava kuudennen direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuksi taloudelliseksi toiminnaksi.(24) Yhdistynyt kuningaskunta myönsi kantajille maksua vastaan ajallisesti rajoitetun luvan taajuuksien käyttöä varten. Tätä tapahtumaa, joka muistuttaa vuokraamista, on pidettävä aineettoman omaisuuden hyödyntämisenä tulonsaantitarkoituksessa.
62. Alankomaiden ja Tanskan hallitukset väittävät kuitenkin, ettei kyse ole jatkuvaluonteisesta tulojen saannista, koska luvat myönnetään ainoastaan kerran.
63. Saksankielisessä toisinnossa käytetty sana ”nachhaltig” ei ole täysin selkeä, mutta muista kielitoisinnoista käy selvästi ilmi, että tuloja on saatava pysyvästi.(25) Omaisuuden pelkkä tilapäinen kaupallinen hyödyntäminen ei näin ollen ole kuudennen direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettua taloudellista toimintaa, kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa Enkler antamassaan tuomiossa.(26)
64. Nyt esillä olevassa asiassa kyseessä oleva lupien myöntäminen ei kuitenkaan ole tämänkaltaista tilapäistä hyödyntämistä. Asian selventämiseksi on syytä palauttaa lyhyesti mieleen asiassa Enkler annetun tuomion asiayhteys. Asiassa oli kyse siitä, onko sellaisen matkailuauton tilapäinen vuokraaminen, joka on muutoin pääasiallisesti omistajan yksityisessä käytössä, katsottava olevan omaisuuden hyödyntämistä jatkuvaluonteisessa tulonsaantitarkoituksessa.
65. Yhteisöjen tuomioistuimen arvioinnin lähtökohtana oli omaisuuden luonne. Mikäli omaisuus olisi tavanomaisesti yksinomaan taloudellisessa käytössä, tätä olisi yleisesti pidettävä riittävänä osoituksena siitä, että omistaja hyödyntää omaisuuttaan taloudellisen toiminnan tarkoituksessa ja siten jatkuvaluonteisessa tulonsaantitarkoituksessa. Mikäli omaisuutta voidaan sen ominaisuuksien puolesta käyttää sekä taloudellisessa toiminnassa että yksityisessä käytössä, on sen sijaan otettava huomioon kaikki seikat, jotta kyetään ratkaisemaan, käytetäänkö sitä tosiasiassa jatkuvaluonteisessa tulonsaantitarkoituksessa.(27)
66. Oikeus käyttää radiotaajuuksia UMTS‑matkaviestintäpalvelujen tarjoamiseksi koskee selvästi omaisuuden taloudellista hyödyntämistä. Näin ollen nyt esillä olevassa asiassa ei alun alkaenkaan ole kyse omaisuuden yksityisen käytön ja taloudellisen toiminnan erottamisesta. Kyse ei näin ollen voi myöskään olla pelkästään tilapäisestä taloudellisesta toiminnasta, joka jää yksityisen käytön rinnalla toissijaiseksi.
67. Omaisuutta ei hyödynnetä taloudellisessa tarkoituksessa tilapäisesti myöskään sen perusteella, että luvat myönnettiin ainoastaan kertaluonteisesti pitkäksi ajaksi. Tässä yhteydessä merkityksellistä ei ole se, kuinka usein verovelvollinen toteuttaa vastaavia liiketoimia, vaan se, saadaanko konkreettisen omaisuuden perusteella pysyviä tuloja. Tästä ei ole nyt esillä olevassa asiassa epäilystäkään. Oikeus käyttää taajuuksia myönnettiin 20 vuodeksi, ja valtio saa tuloja koko tältä ajalta.
68. Tulonsaanti oli jatkuvaa siitä huolimatta, ettei kyse ollut säännöllisesti toistuvista maksusuorituksista, vaan maksu oli suoritettava kertaluonteisena luvan myöntämisen yhteydessä. Teoriassa lupien maksu olisi voinut tapahtua myös toisella tavalla. Kuudennen direktiivin sovellettavuus ei kuitenkaan voi riippua lupien maksutapavaihtoehdoista, jotka osapuolilla oli käytettävissään.
69. Tästä täysin riippumatta lupa voidaan myös palauttaa tai peruuttaa ennen määräaikaa, jolloin kyse ei olekaan käyttöoikeuden kertaluonteisesta myöntämisestä 20 vuodeksi.
70. Käyttöoikeuden määräaikainen myöntäminen ei myöskään ole verrattavissa arvopaperien myyntiin, jota yhteisöjen tuomioistuin ei pidä taloudellisena toimintana kahdesta syystä – paitsi jos kyse on ammattimaisesta sijoitustoiminnasta.(28)
71. Arvopapereiden omistamisesta ja luovutuksesta saatavat tulot – eli osingot ja kurssivoitot – eivät ensinnäkään ole peräisin arvopapereiden aktiivisesta käytöstä, vaan ne ovat välitön seuraus omistusoikeudesta sinänsä. Lupien myöntämisestä saadut tulot sen sijaan eivät ole pelkästään taajuuksiin kohdistuvasta määräämisvallasta syntyviä osinkojen ja kurssivoittojen kaltaisia tuloja vaan tämän oikeuden käytöstä saatavia tuloja.
72. Arvopaperien myynnistä saadut tulot ovat lisäksi kertaluonteisia. Sen jälkeen, kun ne eivät enää ole myyjän omaisuutta, myyjä ei voi käyttää niitä uudelleen tulonsaantitarkoituksessa. Valtio sen sijaan ei luovu taajuuksiin kohdistuvasta määräämisvallastaan lopullisesti. Määräämisvalta palautuu takaisin valtiolle viimeistään luvan umpeuduttua ja voidaan myöntää sen jälkeen uudelleen.
73. Ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on näin ollen vastattava seuraavasti:
Julkisen laitoksen järjestämää huutokauppaa luvista, joiden perusteella myönnetään oikeus käyttää määrättynä ajanjaksona elektromagneettisten taajuuksien määrättyjä osia UMTS‑matkaviestintäpalvelujen tarjoamiseksi, on nyt esillä olevassa asiassa pidettävä aineettoman omaisuuden hyödyntämisenä jatkuvaluonteisessa tulonsaantitarkoituksessa ja siten kuudennen direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuna taloudellisena toimintana.
B Toinen, kolmas, neljäs ja viides ennakkoratkaisukysymys: Edellytykset, joiden täyttyessä julkisoikeudelliset yhteisöt ovat verovelvollisia
1. Alustavat huomiot kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdasta
74. Kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdassa on eritelty eri tilanteita sen mukaan, milloin valtiota on pidettävä verovelvollisena.(29)
75. Kyseisen kohdan ensimmäisen alakohdan pääsäännön mukaisesti valtioita, hallinnollisia alueita, kuntia ja muita julkisoikeudellisia yhteisöjä ei niiden viranomaisen ominaisuudessa harjoittaman toiminnan tai suorittamien liiketoimien osalta ole pidettävä verovelvollisina. Julkiset tahot vapautetaan näin ollen tässä säännöksessä yleisestä verovelvollisuudesta myös siinä tapauksessa, että ne harjoittavat kuudennen direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettua taloudellista toimintaa. Julkisen vallan käyttö rinnastetaan tällä tavoin yksityisen kuluttajan toimintaan.
76. Kyseisen kohdan toisen alakohdan nojalla valtio on ensimmäisestä kohdasta poiketen verovelvollinen, jos sen jättäminen verovelvollisuuden ulkopuolelle johtaisi huomattavaan kilpailun vääristymiseen. Tämän säännöksen perusajatuksena on se, että jotkin valtion yksiköt saattavat olla kilpailuasemassa yksityisten oikeussubjektien kanssa – myös silloin, kun valtion yksiköt toimivat julkisen viranomaisen ominaisuudessa. Tällä tavoin pyritään myös varmistamaan verotuksen neutraalisuus.(30)
77. Lisäksi kolmannen alakohdan nojalla julkisoikeudellisia yhteisöjä on pidettävä aina verovelvollisina liitteessä D luetelluista toimista, jos nämä eivät ole merkitykseltään vähäisiä. Näiden toimien kannalta ei näin ollen ole viime kädessä merkitystä sillä, toimiiko valtio viranomaisen ominaisuudessa.
78. Liitteessä D mainitut liiketoimet – muun muassa televiestintä – ovat pohjimmiltaan taloudellista toimintaa,(31) jota valtio usein harjoittaa tai harjoitti viranomaisen ominaisuudessa ainoastaan alan yleisen merkityksen vuoksi mutta jota joka tapauksessa myös yksityiset yritykset voisivat harjoittaa.(32) Direktiivin antamisen jälkeen jotkin siinä mainitut taloudenalat on liberalisoitu. Näillä aloilla yksityiset yritykset todellakin kilpailevat alan yksityistetyn osan kanssa ja osittain vielä valtion entiseen monopoliin kuuluvan osan kanssa. Kuudennessa direktiivissä tämänkaltainen kehitys otettiin selvästikin huomioon jo direktiiviä annettaessa vuonna 1977.
79. Mikäli televiestintälupien myöntäminen luokitellaan televiestintäalan toiminnaksi, joka ei ole merkitykseltään vähäistä, se on joka tapauksessa arvonlisäveron alainen tapahtuma riippumatta siitä, onko kyse julkisen vallan käytöstä tai kilpailun todellisesta vääristymisestä. Tämän perusteelta on syytä vastata viidenteen ennakkoratkaisukysymykseen ennen toisen, kolmannen ja neljännen ennakkoratkaisukysymyksen käsittelyä.
2. Viides ennakkoratkaisukysymys: Sisältyykö kuudennen direktiivin liitteessä D tarkoitettuun televiestinnän käsitteeseen myös UMTS‑lupien huutokauppa?
80. Asianosaiset ovat pääasiassa eri mieltä siitä, kattaako liitteessä D olevassa 1 kohdassa tarkoitettu ”televiestintä” ainoastaan telepalvelujen tarjonnan(33) – kuten menettelyyn osallistuvat hallitukset ja komissio katsovat – vai käsittääkö se myös telepalvelujen tarjoamiseen liittyvät toimet, eli myös lupien huutokaupan, kuten kantajat väittävät.
81. Liitteessä D käytetty sanamuoto ei auta tämän riidanalaisen kysymyksen ratkaisemisessa. Sillä, että saksankielisessä toisinnossa käytetään jo vanhentunutta käsitettä Fernmeldewesen (lennätintoiminta) televiestinnän (Telekommunikation) sijasta, ei voida katsoa olevan merkitystä. Muissa kielitoisinnoissa tällä paikalla on kussakin kielessä edelleen käytössä oleva käsite (vrt. esim. telecommunications tai télécommunications). Lisäksi kyseiset saksankieliset käsitteet ovat lähes synonyymeja, kuten Saksan hallitus perustellusti korostaa.
– Historiallinen tulkinta
82. Historiallisen tulkinnan perusteella voitaisiin esittää, ettei matkaviestintälupien myöntäminen yksityisille yrityksille voi kuulua televiestinnän käsitteen soveltamisalaan, koska tällaisia lupia ei edes ollut silloin, kun direktiivi vuonna 1977 annettiin. Tuolloin telepalvelut nimittäin kuuluivat yksinomaan valtiollisen postilaitoksen hallintoalaan. Yhteisön lainsäätäjän tarkoituksena ei tämän vuoksi ole oletettavasti ollut antaa televiestintälupiin liittyvää lainsäädäntöä.
83. Historiallisella tulkinnalla on kuitenkin ainoastaan toissijainen merkitys, eikä se ole yksin ratkaiseva.(34) On pikemminkin tulkittava kuudennen direktiivin säännöksiä systemaattisesti ja erityisesti niiden tavoitteiden valossa.
– Systemaattinen tulkinta
84. Systemaattisessa tulkinnassa merkityksellisenä voitaisiin pitää ensinnäkin kuudennen direktiivin(35) 9 artiklan 2 kohdan c alakohdan kymmenennessä luetelmakohdassa olevaa telepalvelujen määritelmää, joka kuuluu seuraavasti:
”Telepalveluina pidetään palveluja, joiden tarkoituksena on signaalien, kirjoitettujen, kuvallisten ja ääniviestien tai erityyppisten tietojen välittäminen, lähettäminen ja vastaanottaminen johtimella, radioteitse, optisesti tai muulla sähkömagneettisella menetelmällä, mukaan luettuna tähän liittyvän välitys‑, lähetys‑ tai vastaanottokapasiteetin käyttöoikeuden siirto tai myöntäminen. – –”
85. Direktiivin 9 artiklassa säädetään, mitä paikkaa pidetään palvelujen suorituspaikkana. Artiklan 2 kohdan e alakohdassa todetaan muun muassa siinä mainittujen telepalvelujen osalta, että rajat ylittävien palvelujen suorituspaikka on paikka, jossa vastaanottajalla on kotipaikka.
86. Siltä osin kuin hallitukset ja komissio ylipäänsä hyväksyvät tästä määritelmästä johdetut päätelmät, ne katsovat, että tähän määritelmään sisältyvät ainoastaan telepalvelut niiden suppeassa merkityksessä. Säännöksen saksankielisessä toisinnossa mainittu ”Abtretung oder Einräumung von Nutzungsrechten an Einrichtungen zur Übertragung, Ausstrahlung oder zum Empfang” viittaa hallitusten ja komission mukaan infrastruktuuriin eikä taajuuksien käyttölupiin.
87. Kantajat tekevät päinvastaisen päätelmän tästä katkelmasta, joka kuuluu englanninkielisessä toisinnossa seuraavasti: ”including the related transfer or assignment of the right to use capacity for such transmission, emission or reception” (välitys‑, lähetys‑ tai vastaanottokapasiteetin käyttöoikeuden siirto tai myöntäminen). Kantajien mukaan käsitettä capacity käytetään myös frequency spectrum capacityn merkityksessä.
88. Tällainen tulkinta vaikuttaa mahdolliselta englanninkielisen toisinnon perusteella. Muut kielitoisinnot tukevat kuitenkin menettelyyn osallistuvien hallitusten ja komission tulkintaa.(36) Erikielisten versioiden poiketessa toisistaan ratkaiseva on säännöksen tarkoitus,(37) joka ei nyt esillä olevassa asiassa missään tapauksessa puolla sitä, että taajuuksien myöntäminen sisältyisi kyseiseen määritelmään.
89. Kuten Alankomaiden hallitus perustellusti korostaa, sääntelyllä on varmistettava, että yhteisöön sijoittautuneille asiakkaille kolmansista maista tarjottuja telepalveluja verotetaan yhteisössä.(38) Tämä huomio koskee ainoastaan telepalveluja niiden suppeassa merkityksessä. Luvat myöntävät joka tapauksessa kansalliset viranomaiset. Yleensä luvanhaltijoiden eli palvelusuorituksen vastaanottajien on joka tapauksessa oltava sijoittautuneita luvan myöntäneeseen valtioon, koska on epätodennäköistä, että UMTS‑matkaviestinverkkoa ylläpidettäisiin ilman, että yrityksellä olisi toimipaikka tai tytäryhtiö kyseisessä valtiossa.
90. Yhdistyneen kuningaskunnan, Alankomaiden ja Tanskan hallitukset sekä komissio viittaavat lisäksi kyseisiin sisämarkkinadirektiiveihin sisältyvään telepalvelujen määritelmään. On täysin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaista ottaa kuudennen direktiivin tulkinnassa huomioon myös sellaisiin säädöksiin sisältyvät määritelmät, joilla säännellään kyseistä alaa ja joiden tavoitteet ovat yhtenevät arvonlisäverolainsäädännön kanssa.(39)
91. Telepalvelujen sisämarkkinoiden toteuttamisesta saamalla aikaan avoimen verkon tarjoaminen 28.6.1990 annetun neuvoston direktiivin 90/387/ETY(40) 2 artiklan 4 kohdan mukaan yleisillä telepalveluilla tarkoitetaan ”telepalveluja, joiden tarjoamisen jäsenvaltiot ovat nimenomaan antaneet erityisesti yhdelle tai useammalle teletoimintaorganisaatiolle”. Tämän määritelmän mukaisesti UMTS‑lupien myöntäminen ei ole telepalvelu.
92. On kuitenkin epäselvää, voidaanko mainittua telepalvelujen määritelmää soveltaa rajoituksetta liitteeseen D, koska kyseisellä käsitteellä viitataan telepalveluihin – (Telekommunikationsdienste, telecommunication services), kun taas liitteessä D mainitaan televiestintä (Fernmeldewesen, telecommunications). Tämä käsite voitaisiin ymmärtää kyseisen toimialan laajamerkityksisenä kuvauksena, joka käsittäisi suppeassa merkityksessä myös muita toimintoja kuin telepalvelut.
– Teleologinen tulkinta
93. Ratkaisevaa on kuitenkin kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan kolmannen alakohdan ja liitteen D tarkoitus. Kuten julkisasiamies Alber on todennut, liitteessä D luetellut liiketoimet ovat sellaisia, jotka ovat ensisijaisesti ja ilmeisesti luonteeltaan taloudellisia.(41)
94. Koska yksityiset yritykset tavanomaisesti suorittavat tai voivat suorittaa näitä liiketoimia, voidaan yleisesti olettaa, että niillä on huomattava vaikutus kilpailuun. Sääntelyn tarkoituksena on asettaa valtio tällaisessa tilanteessa samaan asemaan yksityisen verovelvollisen kanssa. Toisen alakohdan nojalla muusta valtion harjoittamasta toiminnasta peritään arvonlisäveroa, jos sen perimättä jättäminen yksittäisessä tapauksessa uhkaisi vääristää huomattavasti kilpailua.
95. Valtion asettaminen samaan asemaan yksityisten verovelvollisten kanssa on tarkoituksenmukaista ainoastaan siltä osin kuin kyse on telepalveluista suppeassa merkityksessä, koska myös yksityiset yritykset voivat nyttemmin tarjota näitä palveluja. Lupien myöntäminen ensimmäisen kerran taajuuksien tiettyjen osien käyttöä varten on sen sijaan lainsäädännön nykyisessä kehitysvaiheessa(42) tehtävä, jonka hoitaminen kuuluu yksin valtiolle.(43) Vaikka lupien myöntäminen olisi tietyissä oloissa kilpailevaa toimintaa yksityisten oikeussubjektien harjoittaman lupien edelleenluovuttamisen kanssa,(44) ei tällaisessa toiminnassa pidä yleisesti asettaa valtiota samaan asemaan yksityisten verovelvollisten kanssa. Sen sijaan on mahdollisesti tutkittava, onko valtion harjoittaman toiminnan verottaminen välttämätöntä kilpailun suojelemiseksi kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan nojalla.
96. Viidenteen ennakkoratkaisukysymykseen on näin ollen vastattava, että se, että valtio huutokauppaa UMTS‑luvat, ei lainsäädännön nykyisessä kehitysvaiheessa sisälly kuudennen direktiivin liitteessä D olevassa 1 kohdassa tarkoitettuun ”televiestinnän” käsitteeseen.
3. Toinen ennakkoratkaisukysymys: Kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu viranomaisen ominaisuudessa toimiminen
97. Kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla kahden edellytyksen on täytyttävä samanaikaisesti, jotta verovelvollisuuden ulkopuolelle jäämistä koskevaa sääntöä voidaan soveltaa: toiminnan harjoittajan on oltava julkisoikeudellinen yhteisö, ja toimintaa on harjoitettava viranomaisen ominaisuudessa.(45) Secretary of State ja RA täyttävät kiistatta ensimmäisen edellytyksen.
98. Yhteisöjen tuomioistuin on kuvaillut asiassa Fazenda Pública(46) antamassaan tuomiossa toista edellytystä seuraavasti:
”Viimeksi mainitun edellytyksen osalta juuri kulloinkin kyseessä olevan toiminnan harjoittamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen perusteella voidaan määritellä julkisoikeudellisten yhteisöjen verovelvollisuuden ulkopuolelle jättämisen laajuus – –.[(47)]
Viimeksi mainitun edellytyksen osalta yhteisöjen tuomioistuimen täysin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu viranomaisen ominaisuudessa harjoitettu toiminta on sellaista toimintaa, jota julkisoikeudelliset yhteisöt harjoittavat niitä erityisesti koskevan oikeudellisen järjestelmän piirissä, eikä se sisällä sellaista toimintaa, jota ne harjoittavat samoilla oikeudellisilla edellytyksillä kuin yksityiset taloudelliset toimijat – –.”(48)
99. Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi todennut, että toiminnan määrittämisessä viranomaisen ominaisuudessa harjoitettavaksi ei merkitystä ole toiminnan kohteella tai päämäärällä.(49)
100. Kantajat katsovat oikeuskäytännön perusteella, että ratkaisevaa on ennen kaikkea toimintatapa. Lupien huutokauppaaminen suoritettiin samoilla edellytyksillä, joita sovelletaan Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädännön nojalla myös yksityisoikeudellisiin liiketoimiin. Kantajien mukaan sillä, että huutokaupan tarkoituksena oli markkinoiden säänteleminen, ei ole merkitystä.
101. Menettelyyn osallistuvat jäsenvaltiot ja komissio sen sijaan korostavat, että asiaa koskevan yhteisön ja kansallisen lainsäädännön nojalla UMTS‑lupien myöntäminen kuuluu yksin valtiolle, jonka on toiminnassaan noudatettava tiettyjä edellytyksiä.
102. Tässä yhteydessä on mainittava, että direktiivin 97/13 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan ainoastaan kansallinen sääntelyviranomainen voi myöntää yksittäisen toimiluvan telepalvelujen tarjoamiseen. Sääntelyviranomaisen on tässä yhteydessä noudatettava direktiivin 9 ja 10 artiklassa tarkoitettuja menettelyjä. Mikäli jäsenvaltio jakaa vain rajatun määrän yksittäisiä toimilupia, jäsenvaltion on myönnettävä ne puolueettomien, ketään syrjimättömien, yksityiskohtaisten, avoimien ja oikeasuhteisten valintaperusteiden perusteella (direktiivin 97/13 10 artiklan 3 kohta). Tässä yhteydessä perittäviin maksuihin sovelletaan direktiivin 97/13 11 artiklan 2 kohtaa.
103. Vaikka lopullisen arvion kansallisesta lainsäädännöstä tekee kansallinen tuomioistuin, on selvää, että vuoden 1949 WTA:n ja vuoden 1998 WTA:n sekä WTA‑asetuksen nojalla ainoastaan Secretary of State voi myöntää UMTS‑luvat. Edellytykset, joita Secretary of Staten on tässä yhteydessä kansallisen lainsäädännön mukaan noudatettava, perustuvat direktiiviin 97/13. Lisäksi ainoastaan Secretary of State voi peruuttaa luvan paitsi lupaehdoissa mainituista syistä myös valtion turvallisuuden perusteella sekä siihen yhteisön tai kansainvälisen oikeuden nojalla kohdistuvien velvoitteiden perusteella.(50)
104. Secretary of State, jota RA edustaa, jakoi UMTS‑luvat nimenomaan sitä koskevan lainsäädännön perusteella. Yksityinen oikeussubjekti ei voi myöntää tällaisia lupia. Tämän perusteella voidaan päätellä, että lupien huutokauppaaminen oli tapahtuma, jossa julkinen elin toimi viranomaisen ominaisuudessa.
105. Tähän ei vaikuta se, että luvat myönnettiin huutokaupassa, joka on siviilioikeuteen perustuva tapahtuma ja jollaisia näin ollen myös yksityiset oikeussubjektit voivat järjestää.
106. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että toimintatapa on ratkaiseva. Olisi kuitenkin lyhytnäköistä päätellä, että ilmaisulla ”samoilla oikeudellisilla edellytyksillä” tarkoitetaan myös toimintatapaa. Kyse on päinvastoin ennen kaikkea siitä, voivatko yksityiset oikeussubjektit ylipäänsä harjoittaa vastaavaa toimintaa asiaa koskevan lainsäädännön nojalla. Jos ne voivat, valtiota on pidettävä verovelvollisena, jotta arvonlisäverotuksen neutraalisuuden periaate ei vaarantuisi. Verotuksen neutraalisuuteen ei sen sijaan vaikuta se, että valtio hyödyntää siviilioikeudesta tunnettuja menettelyjä käyttäessään yksinomaan sille kuuluvaa toimivaltaa.
107. Huutokauppaa koskevat siviilioikeudelliset säännökset eivät ole ratkaisevia vaan UMTS‑lupien huutokauppaa koskeva konkreettinen oikeuskehys.
108. Kantajien väite johtaisi siihen, että julkisoikeudellinen yhteisö toimii viranomaisen ominaisuudessa ainoastaan silloin, kun se tekee hallintotoimia, eli vain sellaisten toimintojen osalta, jotka kuuluvat viranomaisen hoidettaviksi viranomaisen käsitettä suppeasti tulkiten. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin selvästi hylännyt tällaisen tulkinnan moottoriteiden tiemaksuja koskevissa asioissa antamissaan tuomioissa.(51)
109. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin asiassa Fazenda Pública antamassaan tuomiossa(52) katsonut, että julkisten paikoitusalueiden hallinnointi sisältää julkisen vallan käyttämistä, minkä perusteella julkisoikeudelliset yhteisöt harjoittavat tätä toimintaa niitä erityisesti koskevan oikeudellisen järjestelmän piirissä. Julkisen vallan käyttö siten, että kansalaiset ovat valtioon nähden alisteisessa suhteessa, on yhteisöjen tuomioistuimen mukaan myös ilmeinen osoitus kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesta, julkisen viranomaisen ominaisuudessa harjoitetusta toiminnasta, vaikka se ei olekaan välttämätön edellytys tällaiselle toiminnalle.(53)
110. Mikäli menettelytapaa koskevaa oikeuskehystä pidettäisiin ratkaisevana, se voisi myös vaarantaa kuudennen direktiivin yhdenmukaisen soveltamisen, koska se, kuinka laajalti valtio käyttää yksityisoikeudellisia menettelytapoja, saattaa vaihdella jäsenvaltiosta toiseen. Lisäksi julkisoikeudelliset menettelytavat ja yksityisoikeudelliset menettelytavat voidaan erottaa toisistaan eri tavoin eri jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä.
111. Lisäksi on syytä huomauttaa, että kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa edellytetään ainoastaan, että toimintaa harjoitetaan viranomaisen ominaisuudessa. Tämän vuoksi UMTS‑lupien huutokauppaa ei pidä käsitellä asiayhteydestä irrallaan.(54) Tämän toiminnan on pikemminkin katsottava sisältyvän taajuuksien hallinnoinnin ja televiestintäsektorin sääntelyn yleisiin puitteisiin. Tässä yhteydessä valtio käyttää ennen kaikkea julkista valtaansa, kun se esimerkiksi panee UMTS‑päätöksen tai sisämarkkinadirektiivien säännökset täytäntöön kansallisessa oikeudessa. Valtio käyttää julkista valtaa myös silloin, kun se määrää vuoden 1949 WTA:n nojalla rikosoikeudellisia seuraamuksia radiolaitteiston luvattoman käytön vuoksi tai kun se peruuttaa luvan valtion turvallisuuden perusteella sekä yhteisön tai kansainvälisen oikeuden nojalla siihen kohdistuvien velvoitteiden perusteella.
112. On täysin asianmukaista ottaa tässä arvioinnissa huomioon toiminnan laajempi oikeudellinen ympäristö, kun taas taloudellisen toiminnan määrittämisen kannalta ainoastaan ulkoiset ominaispiirteet ovat ratkaisevia. On täysin kuudennen direktiivin 4 artiklan logiikan mukaista, että tulkitsemalla 1 ja 2 kohtaa laajasti varmistetaan ensiksi direktiivin laaja sovellettavuus, samalla kun 5 kohdan soveltamisessa otetaan tämän jälkeen huomioon valtion toimintaa koskevat oikeudelliset edellytykset.
113. Lisäksi valtion voidaan katsoa toimivan viranomaisen ominaisuudessa lupia huutokaupatessaan siitä huolimatta, että se saa siitä suuret tulot. Kuten on näytetty toteen, tämä saattaa kuitenkin johtaa siihen, että valtion toiminnasta tulee kuudennen direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua taloudellista toimintaa. Tästä huolimatta silloin, kun valtio toimii sitä erityisesti koskevan oikeudellisen järjestelmän piirissä, kyse on julkisen vallan käytöstä.
114. Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on näin ollen vastattava seuraavasti:
Kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuna viranomaisen ominaisuudessa harjoitettavana toimintana on pidettävä toimintaa, jota julkisoikeudelliset yhteisöt harjoittavat niitä erityisesti koskevan oikeudellisen järjestelmän piirissä. Valtio voi näin ollen toimia viranomaisen ominaisuudessa siitä huolimatta, että se käyttää yksinomaan sille osoitettujen tehtävien hoitamisessa siviilioikeudesta tunnettuja menettelyjä tai että se saa toiminnastaan suuret tulot.
4. Kolmas ennakkoratkaisukysymys: Voiko toiminta olla osittain taloudellista toimintaa tai osittain viranomaisen ominaisuudessa harjoitettua toimintaa?
115. Kantajat ovat esittäneet toissijaisesti, että UMTS‑lupien myöntäminen oli luonteeltaan ainakin osittain taloudellista toimintaa eli ettei osa siitä ollut viranomaisen ominaisuudessa harjoitettua toimintaa.
116. Tämän osalta on syytä huomauttaa, että asiassa Armbrecht annettu tuomio,(55) johon kantajat tässä yhteydessä viittaavat, koski tavaroiden osittaista käyttöä taloudellisiin tarkoituksiin ja siitä johtuvaa verovähennysoikeutta. Nyt esillä olevassa asiassa on sen sijaan kyse siitä, oliko lupien huutokauppaaminen sinänsä arvonlisäveron alainen tapahtuma siksi, että sen toteutti verovelvollinen osana taloudellista toimintaansa.
117. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa CPP antamassaan tuomiossa,(56) että jokaista palvelun suoritusta on tavallisesti pidettävä erillisenä ja itsenäisenä. Jotta arvonlisäverojärjestelmän toimivuutta ei vaarannettaisi, taloudelliselta kannalta katsottuna yhdestä ainoasta palvelusta koostuvaa suoritusta ei pidä jakaa keinotekoisesti osiin, minkä vuoksi on tärkeää selvittää kyseisen liiketoimen luonteenomaiset osatekijät sen määrittelemiseksi, tarjoaako verovelvollinen kuluttajalle useita erillisiä pääasiallisia suorituksia vai yhden ainoan suorituksen. Mikäli kyse on yhdestä ainoasta liiketoimesta, sitä on käsiteltävä arvonlisäveron perimisen osalta lähtökohtaisesti myös yhtenäisesti.(57)
118. Ennakkoratkaisupyynnön perusteella ei voida mitenkään olettaa, että UMTS‑lupien myöntäminen koostuisi kahdesta tai useammasta suorituksesta. Päinvastoin luvan myöntäminen oli yksi ainoa tapahtuma ja siitä perittiin näin ollen yhtenäinen maksu.
119. Tältä osin on myös merkityksetöntä, että luvanhaltijat ja maksun suuruus määritettiin ensiksi huutokaupan perusteella ja että luvat myönnettiin vasta sitten maksusuoritusta vastaan. Viimeksi mainitut tapahtumat ovat nimittäin pelkkiä riippumattomia täytäntöönpanotoimia, joita ei voida arvioida irrallaan huutokaupasta.
120. Kuten on jo todettu, valtio harjoitti tämän yhtenäisen tapahtuman yhteydessä taloudellista toimintaa mutta toimi samalla viranomaisen ominaisuudessa. Koska tosiseikat eivät tue arvioitavien toimien jakamista erikseen käsiteltäviksi, kolmas kysymys on luonteeltaan hypoteettinen eikä siihen ole näin ollen tarpeen vastata.(58)
5. Neljäs ennakkoratkaisukysymys: Johtaako verovelvollisuuden ulkopuolelle jättäminen huomattavaan kilpailun vääristymiseen?
121. Kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että jos julkisoikeudelliset yhteisöt harjoittavat viranomaisen ominaisuudessa toimintaa, niitä on pidettävä verovelvollisina tämän toiminnan osalta, jos niiden jättäminen verovelvollisuuden ulkopuolelle johtaisi huomattavaan kilpailun vääristymiseen.
122. Yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa Comune di Carpaneto Piacentino ym. antamassaan tuomiossa esittämien toteamusten mukaan jäsenvaltioiden on
”varmistettava julkisoikeudellisten yhteisöjen pitäminen verovelvollisina sellaisen toiminnan osalta, jota ne harjoittavat viranomaisen ominaisuudessa silloin, kun myös yksityiset oikeussubjektit voivat kilpailla niiden kanssa harjoittamalla tällaista toimintaa, jos niiden jättäminen verovelvollisuuden ulkopuolelle on omiaan johtamaan huomattavaan kilpailun vääristymiseen – – ”.(59)
123. Luvat voi ensimmäisen kerran myöntää ainoastaan valtio, minkä vuoksi kilpailua valtion ja muiden palvelujentarjoajien vastaavien toimien välillä ei voinut olla lupien huutokauppaamisen aikaan. Kantajat väittävät kuitenkin, että se, että valtio jakaa taajuudet arvonlisäverovapaasti, saattaa muodostaa kilpailutilanteen yksityisten palvelujentarjoajien kanssa, kun nämä mahdollisesti myyvät lupia eteenpäin.
124. Vuonna 2000 jaettujen lupien 4 kohtaan sisältyi kuitenkin ehto, jonka mukaan niitä ei voida siirtää eteenpäin. Kyseisenä ajankohtana lupien kauppa ei myöskään ollut mahdollista direktiivin 97/13 eikä vuoden 1998 WTA:n nojalla.
125. Ministeriön 1.11.1999 antamassa tiedonannossa todetaan kuitenkin, että mikäli kaupankäynti taajuuksilla myöhemmin aloitetaan, huutokaupattujen lupien siirtäminen eteenpäin voidaan sallia jälkikäteen. On kuitenkin epäselvää, kävisikö näin ja milloin. Direktiivin 2002/21 9 artiklan 4 kohdassa säädetään nykyisin, millä edellytyksin taajuuksien käyttöoikeuksia voidaan siirtää. Ennakkoratkaisupyynnössä annettujen tietojen mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät varautuneet siihen, että radiotaajuuksien kauppa aloitettaisiin ennen vuotta 2007.
126. Edellä esitetyn perusteella kansallinen tuomioistuin tiedustelee, kuinka todennäköistä ja kuinka lähellä ajankohtaa, jona toimintaa on harjoitettu, kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun ”huomattavan kilpailun vääristymisen” on oltava ja millä tavoin verotuksen neutraalisuuden periaate vaikuttaa tähän kysymykseen.
127. Tässä yhteydessä on aluksi todettava, että verovelvollisen ja verovelvollisuuden ulkopuolelle jäävän tahon ominaisuutta ratkaistaessa on otettava huomioon tilanne kyseisen suorituksen ajankohtana.(60) Tämän vuoksi toimen vaikutusta kilpailuun on myös lähtökohtaisesti tarkasteltava saman ajankohdan perusteella.
128. Tämä edellyttää, että taajuuksien jakamisen ajankohtana markkinoilla oli jo vastaavia käyttöoikeuksia, eli ensinnäkin markkinoilla oli jo oltava vastaavia käyttöoikeuksia, ja toiseksi näitä oikeuksia oli voitava siirtää yksityisten oikeussubjektien välillä. Ainoastaan näiden edellytysten täyttyessä se, että valtio jakaa taajuuksia, voi muodostaa kilpailutilanteen yksityisten oikeussubjektien välillä tehtävien taajuuksien käyttöoikeuksien siirron kanssa.
129. Ennen UMTS‑lupien huutokauppaamista Yhdistyneen kuningaskunnan markkinoilla ei ollut käytössä vastaavia lupia. Luvilla käytävä kauppa ei myöskään ollut oikeudellisesti mahdollista. Ei ollut edes ennakoitavissa, luotaisiinko niiden kaupalle oikeudelliset puitteet ja milloin niin tehtäisiin.
130. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin asiassa Taksatorringen antamassaan tuomiossa(61) todennut, että kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan f alakohdassa tarkoitetaan myös kilpailun vääristymistä, jonka vapauttaminen voi aiheuttaa tulevaisuudessa. Tämän vaaran on kuitenkin oltava todellinen.(62)
131. Kilpailun vääristymisen vaara voi olla todellinen myös siinä tapauksessa, ettei yksikään kilpailija tarjoa kyseisenä ajankohtana kilpailevia arvonlisäveron alaisia suorituksia. Jokin epäedullinen toiminnan lähtökohta saattaa nimittäin jo sinänsä estää mahdollisia kilpailijoita aloittamasta aktiivista toimintaa markkinoilla. Tällaista todellista vaaraa ei sen sijaan ole, jos oikeudellisten edellytysten mukaisesti mitkään mahdolliset kilpailijat eivät voi tehdä kilpailevia tarjouksia valtion myöntämistä taajuuksista.
132. Kun valtio myöhempänä ajankohtana, sen jälkeen kun taajuuksien kauppa on jo aloitettu, jakaa uudelleen lupia, tällä lupien myöntämiskierroksella on arvioitava uudelleen tapahtuman arvonlisäverokohtelua.(63) Myöhemmin myönnettävien lupien arvonlisäverokohtelu ei kuitenkaan vaikuta taannehtivasti nyt esillä olevassa asiassa riidanalaiseen, vuonna 2000 tapahtuneeseen lupien myöntämiseen.
133. Kantajat perustelevat kilpailun vääristymistä myös seuraavilla seikoilla: Mikäli operaattori hankkii taajuuskaupan aloittamisen jälkeen toimiluvan toiselta yritykseltä ja mikäli sen on tässä yhteydessä maksettava arvonlisäveroa, on tämä operaattori heikommassa asemassa niihin kilpailijoihin nähden, jotka ovat aikaisemmin saaneet luvat arvonlisäverovapaasti valtiolta. Luvan seuraava haltija voi tosin vähentää maksamansa arvonlisäveron yleensä ostoihin sisältyvänä verona, mutta se menettää tässä yhteydessä tietyssä vaiheessa tilapäisesti likviditeettiään.
134. Kuten on jo todettu, kilpailun mahdollisen vääristymisen on uhattava kuitenkin jo kyseisen liiketoimen suorittamishetkellä. Ei riitä, että tämän edellyttämät oikeudelliset edellytykset annetaan mahdollisesti myöhemmin. Verovelvollisuus ei nimittäin voi riippua enemmän tai vähemmän epävarmoista ennusteista.
135. Tästä huolimatta valtion toiminta on veronalaista ainoastaan silloin, kun verovelvollisuuden ulkopuolelle jättäminen johtaisi kansallisen tuomioistuimen toteamusten mukaan kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuun huomattavaan kilpailun vääristymiseen.
136. Näin kuitenkin olisi, jos valtio tarjoaisi loppukäyttäjille samoja palveluja kuin yksityiset yritykset tarjoavat niille, jolloin toisten asiakkaiden olisi maksettava niistä korvaus ilman arvonlisäveroa ja toisten asiakkaiden korvaus ja arvonlisävero.(64) Koska loppukäyttäjillä ei ole verovähennysoikeutta, yksityisen palveluntarjoajan suorituksen hinta olisi arvonlisäveron täyden määrän verran korkeampi.
137. Mikäli sen sijaan verovelvollinen saa UMTS‑luvan yksityiseltä oikeussubjektilta, tämä olisi ainoastaan joissakin yksittäistapauksissa ja ainoastaan vähäisessä määrin vähemmän houkuttelevaa kuin luvan hankkiminen valtiolta, koska arvonlisävero voitaisiin vähentää välittömästi ostoihin sisältyvänä verona tai se palautettaisiin lyhyen ajan kuluessa. Ennakkorahoituksesta syntyvät kustannukset saattavat tosin yhteenlaskettuina absoluuttisina lukuina muodostaa suuren summan. Suhteessa UMTS‑taajuuksien hankinnasta aiheutuviin kokonaiskustannuksiin nämä kustannukset eivät kuitenkaan yleisesti ole suuruudeltaan sellaisia, jotka saattaisivat aiheuttaa kilpailun vääristymistä.
138. Lisäksi taajuuskaupan sallimista vuonna 2000 ei voitu mitenkään varmuudella ennakoida, eikä sitä ole vielä aloitettu Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Mitä kauempana valtion lupien myöntämisen ajankohta ja mahdollisuus siirtää lupa eteenpäin ovat ajallisesti toisistaan, sitä enemmän myös yleinen markkinaympäristö tänä aikana muuttuu. Tässä yhteydessä muilla seikoilla, kuten lupien taloudellisen arvon uudelleenarvioinnilla UMTS‑matkaviestinnän kilpailevien tekniikoiden luomisen perusteella, on aivan eri painoarvo kuin mahdollisella likviditeettihaitalla, joka seuraa tilapäisestä ostoihin sisältyvän veron maksusta. Myös tämä tarkastelu osoittaa, että kilpailu voi vääristyä kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla lähtökohtaisesti ainoastaan silloin, kun suoritukset ovat käytettävissä likimain samaan aikaan ja kun mahdollinen hankkija voi valita kahden vastaavan tarjouksen välillä.
139. Neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen on näin ollen vastattava seuraavasti:
Kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu huomattava kilpailun vääristyminen on kyseessä ainoastaan silloin, kun on todellinen vaara siitä, että valtion toiminta muuten kuin verovelvollisena heikentää huomattavasti kilpailevia suoritteita tarjoavien nykyisten tai mahdollisten palvelujentarjoajien kilpailuasemaa. Tällaista vaaraa ei lähtökohtaisesti ole, kun oikeudellisten edellytysten mukaisesti ajankohtana, jona valtio harjoitti toimintaa, yksityiset palvelujentarjoajat eivät voineet harjoittaa markkinoilla valtion toiminnan kanssa kilpailevaa toimintaa.
C Kuudes ennakkoratkaisukysymys: Kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan täytäntöönpanevien kansallisten säännösten direktiivin mukainen tulkinta
140. Valtiovarainministeriö antoi vuoden 1994 arvonlisäverolain 41 §:n 2 momentin nojalla verotusohjeet, joiden perusteella julkishallinnon tietyt toimet – muun muassa lupien myöntäminen ja televiestintä – ovat veronalaisia.(65)
141. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Fazenda Pública antamassaan tuomiossa(66) todennut, jäsenvaltiot voivat panna kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan täytäntöön siten, että ne luovat oikeudellisen kehyksen ja antavat hallinnolliselle viranomaiselle valtuudet päättää laissa säädettyjen arviointiperusteiden nojalla, missä tilanteissa julkisoikeudellisen yhteisön harjoittaman toiminnan voidaan katsoa aiheuttavan huomattavaa kilpailun vääristymistä ja olevan sen vuoksi arvonlisäveron alaista.
142. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee nyt esillä olevassa asiassa, missä määrin asiassa Marleasing annetussa tuomiossa(67) vahvistetulla periaatteella, joka koskee kansallisen oikeuden direktiivin mukaista tulkintaa, on merkitystä sovellettaessa edellä mainittua kansallista lainsäädäntöä.
143. Kyseisen periaatteen mukaan kansallisen tuomioistuimen on kansallista lainsäädäntöä soveltaessaan ja erityisesti soveltaessaan sellaisia säännöksiä, jotka on nimenomaan annettu direktiivissä asetettujen edellytysten täytäntöönpanemiseksi, tulkittava kansallista lainsäädäntöä mahdollisimman pitkälle kyseessä olevan direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti direktiivillä tavoitellun tuloksen saavuttamiseksi ja noudatettava tällä tavoin EY 249 artiklan kolmatta kohtaa.(68)
144. Tämä periaate on otettava huomioon aina kansallista lainsäädäntöä sovellettaessa. Sitä sovelletaan myös hallinnollisiin ohjeisiin, joilla pannaan täytäntöön kuudennen direktiivin 4 artiklan 1 ja 5 kohta vahvistamalla, mitä julkisoikeudellisen yhteisön toimia on pidettävä verollisina.
145. Kantajat väittävät kuitenkin, ettei kansallisen lainsäädännön direktiivin mukaista tulkintaa koskevaa periaatetta sovelleta verotusohjeisiin, koska valtiovarainministeriö on antanut ohjeet direktiivin nojalla sille kuuluvan harkintavallan perusteella.
146. Tätä näkemystä ei voida hyväksyä. Direktiivin oikeudelliset säännöt sitovat kansallisia viranomaisia niiden määritellessä kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan nojalla julkisoikeudellisten yhteisöjen tietyt toimet verollisiksi. Kuten edellä on todettu, kilpailun huomattava vääristyminen edellyttää direktiivin nojalla lähtökohtaisesti, että valtion toimet ovat niiden toteuttamisajankohtana kilpailuasemassa yksityisten oikeussubjektien vastaaviin suorituksiin nähden. Direktiivillä ei anneta kansallisille viranomaisille valtuuksia kantaa arvonlisäveroa julkisoikeudellisen yhteisön viranomaisen ominaisuudessa harjoittamasta toiminnasta, vaikka oikeudellisesti katsottuna mitään kilpailuasemaa eikä kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan kolmannessa alakohdassa, luettuna yhdessä liitteen D kanssa, tarkoitettua tilannetta olisi.
147. Kantajat väittävät lisäksi, ettei valtio voi vedota direktiivin mukaiseen tulkintaan yksityisten oikeussubjektien kustannuksella. Myöskään tämä näkemys ei pidä paikkaansa. Tuomioistuinten velvollisuus tulkita kansallista lainsäädäntöä direktiivien mukaisesti ei ole riippuvainen siitä, koituuko tällaisesta tulkinnasta haittaa yksityisille oikeussubjekteille. Yhteisöjen tuomioistuin onkin korostanut riita‑asioissa, joissa vastapuolina ovat yksityiset oikeussubjektit ja joissa yhteisön oikeuden noudattamisella on näin ollen väistämättä kielteisiä vaikutuksia yksityisiin asianosaisiin, velvollisuutta noudattaa direktiivin mukaista tulkintaa.(69) Yhteisöjen tuomioistuin on myös todennut, että direktiiviin vetoamisella voi välillisesti olla kielteisiä vaikutuksia yksityisten oikeuksiin.(70)
148. Tämän kanssa ei ole ristiriidassa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan direktiivillä ei sellaisenaan voida luoda velvoitteita yksityiselle oikeussubjektille eikä direktiivin säännökseen näin ollen sellaisenaan voida vedota tällaista henkilöä vastaan.(71) Nämä toteamukset pätevät ainoastaan direktiivien välittömään soveltamiseen, eivät direktiivin mukaiseen tulkintaan. Direktiivin mukaisessa tulkinnassa direktiivillä ei nimittäin sinänsä luoda velvoitteita yksityiselle oikeussubjektille, vaan velvoitteet asetetaan kansallisessa lainsäädännössä, jota on sovellettava direktiivin mukaisesti.
149. Kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on tutkia, onko kansallista lainsäädäntöä mahdollista tulkita nyt esillä olevassa asiassa direktiivin mukaisesti. Tässä yhteydessä on otettava huomioon verotusohjeiden lisäksi muitakin seikkoja. Kansallisen tuomioistuimen on arvioitava kaikkien kansallisten oikeussääntöjen perusteella, miten niitä voidaan soveltaa niin, että niillä saavutetaan tulos, joka ei ole ristiriidassa direktiivin kanssa.(72)
150. Mikäli kansallisessa oikeudessa, siinä hyväksyttyjen tulkintatapojen mukaan, sallitaan eräissä tilanteissa joko kansallisen oikeuden säännöksen sellainen tulkinta, että ristiriita kansallisen oikeuden jonkin toisen säännöksen kanssa voidaan välttää, tai se, että ensin mainitun säännöksen soveltamisalaa rajoitetaan soveltamalla sitä ainoastaan siinä määrin kuin se on yhteensopiva mainitun toisen säännöksen kanssa, tuomioistuimella on velvollisuus soveltaa näitä samoja tulkintatapoja pyrkiäkseen saavuttamaan direktiivillä tavoitellun lopputuloksen.(73) Tosin yhteisön oikeuden nojalla yhdenmukaisen tulkinnan periaate ei voi olla perustana kansallisen oikeuden contra legem ‑tulkinnalle.(74)
151. Kuudenteen ennakkoratkaisukysymykseen on näin ollen vastattava seuraavasti:
Kun jäsenvaltio päättää panna kuudennen direktiivin 4 artiklan 1 ja 5 kohdan täytäntöön lainsäädännöllä, jolla annetaan julkishallinnolle valtuudet antaa ohjeita, joissa täsmennetään, mitä julkishallinnon yksiköiden luovuttamia tavaroita tai suorittamia palveluja on kohdeltava veronalaisina luovutuksina tai suorituksina, ja kun julkishallinto käyttää tätä valtuutustaan, kansallisen tuomioistuimen on näiden säännösten soveltamisen yhteydessä tulkittava kansallista lainsäädäntöä mahdollisimman laajasti kuudennen direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen perusteella, jotta direktiivillä tavoiteltu tulos voidaan saavuttaa ja jotta EY 249 artiklan kolmatta kohtaa voidaan noudattaa.
V Ratkaisuehdotus
152. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että VAT and Duties Tribunal, Londonin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin vastataan seuraavasti:
1) Julkisen laitoksen järjestämää huutokauppaa luvista, joiden perusteella myönnetään oikeus käyttää määrättynä ajanjaksona elektromagneettisten taajuuksien määrättyjä osia UMTS‑matkaviestintäpalvelujen tarjoamisen ylläpitämiseksi, on nyt esillä olevassa asiassa pidettävä aineettoman omaisuuden hyödyntämisenä jatkuvaluonteisessa tulonsaantitarkoituksessa ja siten jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsäädännön yhdenmukaistamisesta – yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräytymisperuste – 17.5.1977 annetun kuudennen neuvoston direktiivin 77/388/ETY 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuna taloudellisena toimintana.
2) Se, että valtio huutokauppaa UMTS‑luvat, ei lainsäädännön nykyisessä kehitysvaiheessa sisälly kuudennen direktiivin liitteessä D olevassa 1 kohdassa tarkoitettuun ”televiestinnän” käsitteeseen.
3) Kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuna viranomaisen ominaisuudessa harjoitettavana toimintana on pidettävä toimintaa, jota julkisoikeudelliset yhteisöt harjoittavat niitä erityisesti koskevan oikeudellisen järjestelmän piirissä. Valtio voi näin ollen toimia viranomaisen ominaisuudessa siitä huolimatta, että se käyttää yksinomaan sille osoitettujen tehtävien hoitamisessa siviilioikeudesta tunnettuja menettelyjä tai että se saa toiminnastaan suuret tulot.
4) Kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu huomattava kilpailun vääristyminen on kyseessä ainoastaan silloin, kun on todellinen vaara siitä, että valtion toiminta muuten kuin verovelvollisena heikentää huomattavasti kilpailevia suoritteita tarjoavien nykyisten tai mahdollisten palvelujentarjoajien kilpailuasemaa. Tällaista vaaraa ei lähtökohtaisesti ole, kun oikeudellisten edellytysten mukaisesti ajankohtana, jona valtio harjoitti toimintaa, yksityiset palvelujentarjoajat eivät voineet harjoittaa markkinoilla valtion toiminnan kanssa kilpailevaa toimintaa.
5) Kun jäsenvaltio päättää panna kuudennen direktiivin 4 artiklan 1 ja 5 kohdan täytäntöön lainsäädännöllä, jolla annetaan julkishallinnolle valtuudet antaa ohjeita, joissa täsmennetään, mitä julkishallinnon yksiköiden luovuttamia tavaroita tai suorittamia palveluja on kohdeltava veronalaisina luovutuksina tai suorituksina, ja kun julkishallinto käyttää tätä valtuutustaan, kansallisen tuomioistuimen on näiden säännösten soveltamisen yhteydessä tulkittava kansallista lainsäädäntöä mahdollisimman laajasti kuudennen direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen perusteella, jotta direktiivillä tavoiteltu tulos voidaan saavuttaa ja jotta EY 249 artiklan kolmatta kohtaa voidaan noudattaa.