SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
DÁMASA RUIZ-JARABOJA COLOMERJA,
predstavljeni 20. marca 2007(1)
Zadevi C‑11/06 in C‑12/06
Rhiannon Morgan
proti
Bezirksregierung Köln
in
Iris Bucher
proti
Landrat des Kreises Düren
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe Verwaltungsgericht Aachen (Nemčija))
„Prosto gibanje študentov – Pogoji za dodeljevanje pomoči pri usposabljanju v drugih državah članicah – Pomoč s predhodnim najmanj enoletnim obiskom nacionalne ustanove – Stalno prebivališče v obmejnih krajih“
I – Uvod
1. Po prepričanju latinsko-ameriškega pravnika obstajajo tri vrste sodnikov: obrtniki, pravi avtomati, ki uporabljajo samo roke in serijsko, v industrijskih količinah proizvajajo sodbe, pri tem pa se ne spuščajo v človeška in socialna vprašanja; igralci, ki uporabljajo roke in možgane in se podrejajo tradicionalnim metodam razlage, to pa jih neizogibno vodi k temu, da se zadovoljijo s prepisovanjem zakonodajalčeve volje; in umetniki, ki z rokami, glavo in srcem državljanom odpirajo lepša obzorja, pri tem pa ne obračajo hrbta dejstvom in konkretnemu stanju.(2)
2. Čeprav so za dobro opravljanje sodne naloge potrebne vse tri vrste, se je Sodišče s tem, ko je sprejelo svojo vlogo, vedno enačilo z zadnjo kategorijo, zlasti ko se je upočasnil neizogibni razvoj idej, ki je pripeljal do rojstva Skupnosti.
3. Prosto gibanje je ena teh izvornih idej, ki je postala temeljno načelo, čeprav se njena vsebina spreminja, saj se nanaša na nestalno resničnost, ki se spreminja glede na socialne zahteve, napredek v prometu, rast trgovine in glede na številne druge dejavnike, ki ugodno vplivajo na mobilnost posameznika in njegove družine.(3)
4. V ta kontekst se umeščata vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Verwaltungsgericht Aachen (upravno sodišče v Aachnu) in ki dajeta priložnost za podrobnejšo analizo posledic prostega gibanja evropskih študentov in pomoči pri usposabljanju v drugih državah ter natančnejšo opredelitev nekaterih glavnih prvin te svobode.
5. Na kratko, spora zadevata mladi Nemki, ki so jima zavrnili zahtevo za pomoč pri usposabljanju v Združenem kraljestvu in na Nizozemskem, prvi zato, ker izobraževanje ni nadaljevanje izobraževanja, ki je najmanj eno leto potekalo v Nemčiji, in drugi zato, ker nima stalnega prebivališča v obmejnem kraju.
6. Glede na to, kako pomembna so ta vprašanja, bom najprej opisal pravni okvir (II), dejstva in potek postopka v obeh zadevah (III in IV), nato bom osvetlil mobilnost študentov (V), predstavil sodno prakso v zvezi z dvema temeljnima točkama postavljenih vprašanj (VI) in pregledal različne pomembne vidike štipendij za izobraževanje, kot so njihove značilnosti in povezave s svobodo gibanja in svobodo opravljanja storitev (VII). Na tej podlagi bom lahko odgovoril na postavljena vprašanja (VIII). Nazadnje bo treba odvrniti pomisleke glede posledic mojega predloga (IX).
II – Pravni okvir
A – Skupnostna ureditev
7. Predložitveno sodišče meni, da so v sporih, o katerih odloča, pomembne določbe Pogodbe ES o evropskem državljanstvu in prostem gibanju (1); pravni okvir dopolnjujejo navedbe o izobraževanju iz navedene pogodbe (2) ter določbe sekundarne zakonodaje o študentih (3).
1. Evropsko državljanstvo in prosto gibanje
8. Člen 17(1) ES uvaja „državljanstvo Unije“ in postavlja posameznika v središče njenih dejavnosti(4); „[d]ržavljani Unije so vse osebe z državljanstvom ene od držav članic“; torej morajo zakonodaje držav določiti to lastnost(5).
9. V skladu s členom 17(2) ES za državljane Unije veljajo pravice in dolžnosti iz te pogodbe. V skladu s členom 18 ES podeljuje državljanstvo „pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic“ ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s to pogodbo in ustreznimi predpisi.
10. Njegova posledica so tudi volilna sposobnost (člen 19 ES), pravica do zaščite v tujini (člen 20 ES) ter pravica do pritožbe in peticije (člen 21 ES).
11. Listina o temeljnih pravicah Evropske unije(6) v nekaterih primerih(7) uporablja pojem iz člena 17 ES in v členu 45(1) razglaša „pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic“.
2. Pristojnosti Skupnosti glede izobraževanja
12. Za doseganje ciljev, ki si jih je Skupnost postavila, dejavnost Skupnosti v skladu s členom 3(1)(q) ES vključuje „prispevek h kakovostnemu izobraževanju in usposabljanju ter razcvetu kultur držav članic“.
13. Poglavje 3 v naslovu XI v tretjem delu Pogodbe je posvečeno „[i]zobraževanj[u], poklicn[emu] usposabljanj[u] in mladin[i]“; vsebuje člena 149 in 150 ES, ki sta bila dodana leta 1992 s Pogodbo o Evropski uniji.
14. Člen 149 ES določa, da:
„1. Skupnost prispeva k razvoju kakovostnega izobraževanja s spodbujanjem sodelovanja med državami članicami ter po potrebi s podpiranjem in dopolnjevanjem njihovih dejavnosti, pri čemer v celoti upošteva odgovornost držav članic za vsebino poučevanja in organizacijo izobraževalnih sistemov, pa tudi njihovo kulturno in jezikovno raznolikost.
2. Cilji dejavnosti Skupnosti so:
– razvijanje evropske razsežnosti v izobraževanju, zlasti s poučevanjem in razširjanjem jezikov držav članic;
– spodbujanje mobilnosti študentov in profesorjev, med drugim s spodbujanjem akademskega priznavanja diplom in študijskih obdobij;
– pospeševanje sodelovanja med izobraževalnimi zavodi;
– razvijanje izmenjave informacij in izkušenj glede vprašanj, ki so skupna izobraževalnim sistemom držav članic;
– spodbujanje razvoja izmenjave mladih ter izmenjave pedagoških in drugih strokovnih delavcev;
– spodbujanje razvoja izobraževanja na daljavo.
[…]
4. Da bi Svet prispeval k uresničevanju ciljev iz tega člena, sprejme:
– spodbujevalne ukrepe v skladu s postopkom iz člena 251 ter po posvetovanju z Ekonomsko-socialnim odborom in Odborom regij, pri čemer je izključeno kakršno koli usklajevanje zakonov in drugih predpisov držav članic;
– priporočila, o katerih odloča s kvalificirano večino na predlog Komisije.“
15. Člen 150 ES s podobnimi besedami govori o poklicnem usposabljanju.
3. Sekundarna zakonodaja
16. Glede na to, da obstajajo skupine, ki združujejo različne lastnosti, ne preseneča, da jim Komisija pripisuje posebno pozornost, kot na primer v Direktivi Sveta 93/96/EGS z dne 29. oktobra 1993 o pravici do prebivanja za študente(8).
17. Z uvedbo evropskega državljanstva se je izkazalo, da je treba spremeniti predpise o svobodi gibanja in prebivanja, kar je bilo opravljeno z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic(9), s katero je bila razveljavljena Direktiva 93/96.
18. Direktiva 2004/38 ureja vstop na ozemlje države članice in izstop iz njega (člena 4 in 5) ter prebivanje, za katero določa pogoje, ki se spreminjajo glede na trajanje prebivanja: a) za prebivanje do treh mesecev je potrebna veljavna osebna izkaznica ali potni list (člen 6); b) za prebivanje od treh mesecev do pet let morajo osebe, vpisane v javno ali zasebno ustanovo, imeti zdravstveno zavarovanje, ki zajema vse vrste tveganja v državi gostiteljici, in dovolj sredstev, da ne postanejo breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici (člen 7(1)(c)); c) z zakonitim prebivanjem nad pet let se pridobi pravica, ki ni podvržena nobenemu pogoju (člen 16).
B – Nemška zakonodaja
19. Pomoči pri usposabljanju ureja Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (zvezni zakon o individualni pomoči za izobraževanje, v nadaljevanju: BAföG)(10). Njegov člen 4 določa teritorialno območje uporabe in dodeljuje te pomoči samo za izobraževanje v državi, razen nekaterih izjem iz členov 5 in 6.
20. Člen 5(1) se nanaša na čezmejno usposabljanje:
„Študentje iz člena 8(1) prejmejo pomoč pri usposabljanju, če imajo stalno prebivališče na ozemlju Nemčije in vsak dan obiskujejo izobraževalno ustanovo v tujini. Za namen tega zakona je stalno prebivališče kraj, ki je stalno središče stikov zadevne osebe [...]; kraj, v katerem oseba prebiva samo zaradi izobraževanja, ne šteje za stalno prebivališče.“
21. Člen 5(2) zadeva izobraževanje v drugi državi:
„Študentje, ki imajo stalno prebivališče na ozemlju Nemčije, študirajo na izobraževalni ustanovi v tujini in imajo zadostno jezikovno znanje, prejmejo pomoč pri usposabljanju, če:
1. navedeni študij koristi njihovemu izobraževanju in če se lahko vsaj del tega študija šteje kot del zahtevanega ali običajnega izobraževanja, ali če
2. se v okviru mednarodnega sodelovanja predavanja enotnega študija izmenično izvajajo v Nemčiji in tujini, ali če
3. študent, ki je najmanj eno leto obiskoval nemško izobraževalno ustanovo, nadaljuje izobraževanje na izobraževalni ustanovi druge države članice Evropske unije.
[…]“
22. Člen 6 omogoča, da se upoštevajo posebni primeri:
„Nemški državljani, ki so to v smislu ustave, ki imajo stalno prebivališče v tuji državi in v tej državi obiskujejo izobraževalno ustanovo ali od tam obiskujejo ustanovo v sosednji državi, lahko prejmejo pomoč pri usposabljanju, če to upravičujejo posebne okoliščine konkretnega primera. […]“
23. Člen 8(1) določa osebno področje uporabe BaföG:
„Pomoč pri usposabljanju prejmejo
1. nemški državljani, ki so to v smislu ustave,
[…]
8. študentje, ki imajo ob upoštevanju pogojev iz člena 3 Freizügigkeitsgesetz/EU (zakon o prostem gibanju državljanov Unije) kot zakonec ali otrok pravico do vstopa in prebivanja v Nemčiji ali se kot otrok ne morejo sklicevati na to pravico, ker so stari 21 let ali več, in od očeta in matere ali njunih zakoncev ne prejemajo več preživnine,
9. študentje, državljani druge države članice Evropske unije ali druge države članice Evropskega gospodarskega prostora, ki so bili pred začetkom izobraževanja zaposleni na ozemlju Nemčije, če obstaja povezava med dejavnostjo, ki so jo opravljali, in vsebino izobraževanja [...]“
III – Dejstva in spora o glavni stvari
A – Zadeva C‑11/06
24. R. Morgan se je rodila leta 1983 v Nemčiji, v državi, katere državljanstvo ima in kjer je končala srednjo šolo. Po opravljenem izpitu Abitur (matura) je preživela eno leto v Veliki Britaniji, kjer je bila varuška au pair.
25. Od 20. septembra 2004 študira uporabno genetiko na University of the West of England v Bristolu. Britanski organi so ji priznali status delavke migrantke in ji dodelili preživnino(11).
26. Preden je začela študirati v Združenem kraljestvu, je avgusta 2004 zaprosila za pomoč, ki ji jo je Bezirksregierung Köln z odločbo z dne 25. avgusta 2004 zavrnila z obrazložitvijo, da ne izpolnjuje pogojev iz člena 5(2) BaföG, in to potrdila z novo odločbo z dne 3. februarja 2005, ki prav tako ni dopustila uporabe povezanih določb členov 6 in 5(1) BaföG.
27. R. Morgan je pri Verwaltungsgericht Aachen zoper to upravno odločbo vložila pritožbo, iz katere izvira zadeva C‑11/06.
B – Zadeva C‑12/06
28. I. Bucher, Nemka, rojena leta 1983, je s starši živela v Bonnu do 1. julija 2003, ko se je s partnerjem preselila v Düren(12).
29. Od 1. julija 2003 obiskuje predavanja delovne terapije na Hogeschool Zuyd de Heerlen(13) (Nizozemska).
30. Za pomoč je zaprosila 28. januarja 2004, toda Landrat des Kreises Düren ji jo je zavrnil 7. julija 2004 z obrazložitvijo, da pogoji iz člena 5(1) BAföG niso izpolnjeni, saj naj bi prebivališče spremenila samo za namen izobraževanja, kar je 16. novembra 2004 potrdila tudi Bezirksregierung Köln.
31. I. Bucher je pri Verwaltungsgericht Aachen vložila pritožbo zoper zavrnitev, kar je podlaga za zadevo C‑12/06.
IV – Vprašanji za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
32. Čeprav zahtevi tožnic ne moreta temeljiti na členih 5 in 6 BaföG, je Verwaltungsgericht Aachen ob upoštevanju, da se tožnici lahko sklicujeta na pravila Skupnosti, prekinilo odločanje v obeh postopkih in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali prosto gibanje, ki je državljanom Unije zagotovljeno v členih 17 ES in 18 ES, prepoveduje državi članici, da bi svojemu državljanu v primeru, kot je predloženi, odrekla pomoč pri usposabljanju za pridobitev popolne izobrazbe v drugi državi članici z obrazložitvijo, da to usposabljanje ni nadaljevanje najmanj enoletnega izobraževanja na domači ustanovi?
2. Ali prosto gibanje, ki je državljanom Unije zagotovljeno v členih 17 ES in 18 ES, prepoveduje državi članici, da bi svojemu državljanu, ki kot obmejni dnevni migrant (vozač) opravi izobraževanje v sosednji državi članici, v primeru, kot je predloženi, odrekla pomoč pri usposabljanju z obrazložitvijo, da v nemškem obmejnem kraju biva zgolj za namen usposabljanja in to bivališče ni njegovo stalno prebivališče?“
33. Prvo vprašanje je skupno obema sporoma, medtem ko je drugo vprašanje postavljeno samo v zadevi I. Bucher.
34. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 16. marca 2006 zadevi C‑11/06 in C‑12/06 združil zaradi njune objektivne povezanosti.
35. Bezirksregierung Köln, Landrat des Kreises Düren, nemška, avstrijska, finska, italijanska, nizozemska, britanska in švedska vlada ter Komisija so v roku, določenem v členu 23 Statuta, predložili pisna stališča.
36. Predstavniki R. Morgan, I. Bucher, Nemčije, Nizozemske, Avstrije, Združenega kraljestva in Komisije so na obravnavi 30. januarja 2007 ustno predstavili svoja stališča.
V – Mobilnost študentov
A – Zgodovinska konstanta
37. Čeprav je po mnenju Thomasa Mora izobraževanje v svojem jeziku „bogato, prijetno za uho in boljši tolmač misli kakor vsi drugi jeziki“(14), žeja po znanju spodbuja iskanje virov, da bi se učili od najbolj učenih, ne glede na to, kje so in v katerem jeziku poučujejo. Ta želja vodi učence k najboljšim učiteljem, kar so ugotavljali v vseh obdobjih.
38. Med središči, ki so v klasični antiki privabila najrazličnejše ljudi, naj omenimo Platonovo akademijo, Aristotelovo gimnazijo ali Pitagorovo šolo in šolo v Aleksandriji, ki jo je v 3. st. pr. n. š. ustanovil Ptolomej Soter in kjer je blestel Evklid.
39. Od 9. st. naprej so se z razcvetom samostanskega življenja v samostanih in opatijah pojavljale dvorane, kjer je potekalo šolanje menihov, in na številnih krajih tudi zunanji prizidki, kjer so sprejemali druge učence (Jarrow, Cork, Corbie, Richenau, Montecassino …). Vzporedno so škofi in kolegiji kanonikov pod okriljem katedral ustanavljali škofovske šole (Reims, Chartres, Köln, Mainz, Dunaj, Liège …). Tudi arabski svet je poznal ta pojav, saj sta na primer Bagdad in Córdoba ustanovila študijske prostore z bogatimi knjižnicami in astronomskimi opazovalnicami.
40. Približno v 12. st. so začele poučevati tudi osebe, ki niso prihajale iz verskih šol. Tako se je rodila zamisel o univerzah, ki so bile odprte študentom in profesorjem različnih narodnosti in kjer je bila latinščina lingua franca za sporazumevanje in prenos znanja. Prva univerza je bila ustanovljena v Bologni, vendar so se potem univerze hitro razširile po vsej Evropi (Pariz, Palencia, Oxford, Montpellier, Salamanca(15) …).
41. Univerze so povzročile veliko socialno mobilnost. Sprejemale so otroke plemičev, meščanov, trgovcev, obrtnikov in kmetov; ekonomske težave so premagovali s štipendijami. Vendar pa so nastanek nacionalnih držav in verske vojne oslabili začetno splošnost.
42. Tako je Juan Luis Vives (1492–1540) delal na Univerzi v Valencii, na Sorboni v Parizu, v Brugesu, Leuvenu in Oxfordu; Miguel Servet (1511–1553) je študiral pravo v Toulouse, medicino v Parizu in Montpellieru ter teologijo v Leuvenu; David Hume (1711–1776) je študiral literaturo in filozofijo v Reimsu in Anjouju, potem pa se je po dveh letih v Parizu vrnil na Škotsko, kjer je zavrnil ponujeno profesuro; Karl Marx (1818–1883) je študiral na univerzi v Bonnu, živel pa je v Parizu, Bruslju in Londonu in imel močan intelektualni vpliv.
43. Med učenjaki-popotniki je imel Erazem Rotterdamski (1469–1536) posebno mesto. Študiral je na univerzi v Parizu, bil domači učitelj sina škotskega kralja Jakoba II., v Bologni opravil doktorat iz teologije ter zavrnil povabilo papeža Leona X., naj ostane v Rimu. Odpotoval je v Anglijo, kjer ga je Henrik VIII. lepo sprejel in kjer je imel stike z Johnom Coletom in Thomasom Morom. V Cambridgeu je bil redni profesor teologije. V Benetkah je delal za založnika Aldusa Manutiusa. Pridobil si je spoštovanje cesarja in španskega kralja Karla V., ki ga je imenoval za svetovalca za Flandrijo(16). Nekaj časa je živel v Freiburgu, potem pa se je umaknil v Basel, da bi poskrbel za objavo svojih del.(17) Danes njegovo življenje buri domišljijo in kaže, da Evropa ob koncu srednjega veka ni poznala meja intelektualnega življenja in ni bila razdeljena zaradi jezikovnih razlik, ki, ne da bi zanikali njihovo pomembnost za kulturo, siromašijo izmenjavo idej in ovirajo napredovanje proti tesnejši in bolj angažirani zvezi narodov te celine. Erazmov mit prinaša kanček upanja, da bomo premagali te ovire.(18)
B – Skrb danes
44. Vrtoglavi razvoj sodobne družbe spremljajo vedno večje povpraševanje po izobraževanju na visoki ravni, specializacija izobraževanja in vse večja zavest, da je izobraževanje pomembno za oblikovanje prihodnosti. Povsod se pojavljajo podobni problemi in izzivi, povezani s financiranjem, kakovostjo, enakimi pogoji, usposobljenostjo osebja, možnostjo zaposlovanja diplomantov ali razdelitvijo koristi, ki jih prinaša mednarodno sodelovanje.
45. V ta kontekst se vključuje tako imenovani bolonjski proces, ki se je začel 19. junija 1999 z deklaracijo štiridesetih ministrov(19) za ustanovitev evropskega prostora za višješolsko in visokošolsko izobraževanje(20) do leta 2010 in ki počasi vodi do vrste ciljev, med katerimi je mobilnost študentov kljub visoki stopnji komunikacije, ki jo omogočajo informacijska omrežja, še vedno zelo pomembna.
46. Z bolonjskim procesom so povezani številni instrumenti za gibanje študentov(21), ki so jih odobrile institucije Skupnosti, ker se je zaradi možnosti pridobitve dela v katerikoli državi članici in možnosti poznejše integriracije v njene strukture, kar ponuja zelo spodbudne priložnosti, povečalo povpraševanje po študiju v drugi državi za različno dolga obdobja. Izmenjave prinašajo koristi tistim, ki gredo drugam, družbi, ki jih sprejme, in družbi, iz katere prihajajo, čeprav pomenijo tudi tveganja, ker lahko ogrozijo raznolikost, pospešijo komercializacijo izobraževanja in spodbudijo beg možganov.
47. Poleg tega lahko premiki sprožijo drugačne izzive, zlasti lingvistične ali take, povezane s prilagajanjem(22), ki so lahko upravni ali ekonomski(23). Pomoči pri usposabljanju za pokrivanje izdatkov zaradi plačila vpisnine, mesečnih obrokov, vzdrževanja ali stanovanja ločimo glede na izvor na zasebne, nacionalne ali evropske. Zasebne izplačujejo zasebniki pod pogoji, ki jih sami določijo; nacionalne so urejene z lokalnimi, regionalnimi ali nacionalnimi določbami, za katere veljajo določena načela kot na primer načelo objektivnosti in enakosti; evropske prinašajo dejavnosti Skupnosti, med katerimi sta najvidnejša program „Erasmus“, ki se je začel leta 1987 in je zdaj del programa „Socrates“(24), in program „Leonardo da Vinci“, ki je bil uveden leta 1994 za spodbujanje poklicnega usposabljanja.
48. V sporih R. Morgan in I. Bucher se razprava nanaša na subvencije, predvidene v nacionalni ureditvi, s pridržkom, da združljivost teh treh sistemov financiranja upošteva pravila vsakega posameznega sistema, ker je glede na to, da po navadi ne krijejo vseh stroškov(25), pogosto dovoljeno hkratno prejemanje sredstev iz teh sistemov.
VI – Sodna praksa o pomočeh pri usposabljanju in o prostem gibanju
49. Odgovori Verwaltungsgericht Aachen zahtevajo pregled sodne prakse v zvezi z dvema točkama iz predloženih vprašanj za predhodno odločanje.
A – Pomoči pri usposabljanju
50. Sodišče je večkrat preučilo različne vrste pomoči za začetek, izvedbo ali konec izobraževanja. V dosedanjih sodbah je bila pritožba vložena v državi članici gostiteljici ali državi članici izvora, vendar po selitvi, medtem ko sta R. Morgan in I. Bucher svoji zahtevi naslovili na državo izvora, ki je nista zapustili. Čeprav bi ta okoliščina onemogočila presojo različnega obravnavanja Nemcev in državljanov drugih držav Skupnosti, kar bi izključilo uporabo obstoječe sodne prakse na tem področju, kot je bilo poudarjeno v večini predstavljenih stališč, lahko kljub temu ocenimo ugotovitve, ki bi lahko bile koristne v tem primeru.
51. Med sodbami, ki obravnavajo vidike, povezane s tem primerom, je treba poudariti sodbe v zadevah Grzelczyk(26), D’Hoop(27) in Bidar(28), ki se poleg tega nanašajo na državljanstvo Unije in pomenijo dragocen prispevek.
52. Pred tem je bilo v sodbi Gravier(29) potrjeno, da plačilo pristojbine, vpisnine ali šolnine, ki se naloži šolarjem drugih držav članic kot pogoj za dostop do predavanj poklicnega usposabljanja, pomeni ločevanje na podlagi narodnosti, ki je prepovedano s Pogodbo (točka 26). Prav tako je v sodbi Blaizot(30) ugotovljena neenakost zaradi „dodatne vpisnine, ki jo morajo plačati študentje drugih držav članic, ki hočejo vpisati to stopnjo študija“, ker „pojem poklicno usposabljanje vključuje univerzitetni študij veterinarske medicine“ (točka 24).
53. Kmalu potem sta to sodno prakso razjasnili sodbi Lair(31) in Brown(32), ki sta ločili pomoči za „kritje stroškov vpisa in drugih stroškov, zlasti šolnine, potrebnih za dostop do izobraževanja“, in pomoči za „vzdrževanje in izobraževanje“ in presodili, da samo prva skupina pomoči izhaja iz Pogodbe (točke od 14 do 16 sodbe Lair in točke od 17 do 19 sodbe Brown). Novosti v Pogodbi o Evropski uniji(33) in sprejetje Direktive 93/96 so po sodbi Grzelczyk odpravile to razlikovanje.
1. Sodba Grzelczyk
54. R. Grzelczyk, Francoz, je študiral športno vzgojo na Université Catholique v Louvain-la-Neuve (Belgija) in sam poravnaval stroške izobraževanja in bivanja. Na začetku četrtega letnika, to je zadnjega, je zaprosil za minimex – najnujnejša sredstva za preživljanje –, kar so mu zavrnili z obrazložitvijo, da ni Belgijec.
55. Sodišče je poudarilo, da je v sodbi Hoeckx(34) opredelilo minimex kot „socialno ugodnost v smislu Uredbe št. 1612/68“(35) (točka 27); prav tako je opozorilo na spremembe v veljavni nacionalni zakonski ureditvi (točka 28), po kateri bi belgijski študent, ki ne bi imel statusa delavca po Uredbi št. 1612/68 in bi se znašel v enakih okoliščinah kot R. Grzelczyk, izpolnjeval vse pogoje za pridobitev ugodnosti, kar kaže na „diskriminacijo zaradi nacionalnosti“ (točka 29) in je „načelno“ v nasprotju s členom 6 Pogodbe ES (ki je po spremembi postal člen 12 ES), razloženim „v povezavi z določbami […] o državljanstvu Unije, da bi ocenili njegovo področje uporabe“ (točka 30).
56. Po ugotovitvah o evropskem državljanstvu (točke od 31 do 33) in sklicevanju na sodno prakso Lair in Brown (točki 34 in 35) je Sodišče povezalo prepoved neenakega obravnavanja s „pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic“, ki je omejena z Direktivo 93/96, ki poudarja zahtevo po ekonomski plačilni sposobnosti, pri čemer je Sodišče opozorilo, da se glede „posebnosti bivanja študentov“ ta direktiva razlikuje od direktiv 90/364 in 90/365 (točke od 37 do 44)(36), in poudarilo spremenljivost položajev (točka 45).
2. Sodba D’Hoop
57. M.-N. D’Hoop, Belgijka, je v Franciji končala srednješolsko izobraževanje, ki so ga priznali organi oblasti v državi izvora, kjer se je vpisala na univerzo. Potem je zaprosila za nadomestilo za primer čakanja na delo, ekonomsko pomoč, ki omogoča dostop do zaposlitvenih programov, namenjenih mladim iskalcem prve zaposlitve. Prošnjo so ji zavrnili, ker srednješolskega izobraževanja ni opravila na belgijski gimnaziji.
58. Čeprav nadomestilo za čakanje na delo pomeni socialno ugodnost po Uredbi št. 1612/68(37), se v okoliščinah primera ta uredba in člen 48 ES (točke od 17 do 20) nista uporabljala za spor, zato se je Sodišče v svojih razmišljanjih osredotočilo na državljanstvo Unije, ki velja začasno (točke od 23 do 26), kar bi povzročilo nezdružljivost s pravico do prostega gibanja, kajti državljan je „v državi članici, katere državljan je, manj ugodno obravnavan, kot bi bil, če ne bi izkoristil ugodnosti, ki jih daje Pogodba v zvezi s svobodo gibanja“ (točki 30 in 31), ugotovitev, ki je „za izobraževanje“ zelo pomembna (točka 32).
59. V teh pogojih je ugotovilo razliko med „belgijskimi državljani, ki so celo srednješolsko izobraževanje opravili v Belgiji, in tistimi državljani, ki so izkoristili svobodo gibanja in pridobili zaključno spričevalo [...] v drugi državi članici“ (točka 33), ki so torej oškodovani (točka 34). Kljub temu se diskriminacija lahko upraviči iz objektivnih razlogov, ki so neodvisni od državljanstva zadevnih oseb in so sorazmerni glede na sledeni legitimni cilj, vendar je v tem primeru, čeprav je legitimno, da „se hoče nacionalni zakonodajalec prepričati o dejanski povezavi med prosilcem za nadomestilo in zadevnim geografskim trgom dela“, edini pogoj, ki zadeva kraj pridobitve zaključnega šolskega spričevala, „preveč splošen in izključujoč“ (točke od 36 do 39).
3. Sodba Bidar
60. D. Bidar, Francoz, se je preselil v Združeno kraljestvo, kjer je končal srednješolsko izobraževanje. Da bi lahko začel visokošolsko izobraževanje, je zaprosil za ustrezno financiranje pri London Borough of Ealing, kjer so mu odobrili pomoč za vpis, zavrnili pa posojilo za kritje stroškov za vzdrževanje, ker prosilec ni „nastanjen“ v Združenem kraljestvu.
61. Sodišče je moralo preveriti, ali je bila zavrnitev pomoči v nasprotju s Pogodbo, zlasti s členom 12 ES, zato je navedlo sodno prakso v zvezi s to določbo in členom 18 ES ter razvoj sodne prakse in prava Skupnosti (točke od 28 do 41) in trdilo, da položaj državljana Unije, ki zakonito prebiva v drugi državi članici, spada na področje uporabe Pogodbe ES v smislu člena 12, prvi odstavek, ES v zvezi s pridobitvijo pomoči, dodeljene študentom bodisi v obliki subvencioniranega posojila bodisi štipendije in namenjene kritju njegovih stroškov za vzdrževanje (točka 42), kar je potrdilo glede na Direktivo 2004/38 (točka 43).
62. Potem je preučilo previdnost iz člena 18 ES, ki napotuje na omejitve iz Pogodbe, in ukrepe, ki so sprejeti za njegovo uporabo, med katerimi je Direktiva 93/96, katere člen 3 je izključeval plačilo vzdrževalnine za študente, ki so uživali pravico do prebivanja (točka 44). V skladu s sodbo Grzelczyk je odločilo, da nezmožnost, da pomoči za kritje stroškov za vzdrževanje temeljijo na tej direktivi (točka 45), ne preprečuje sklicevanja na člen 12 ES (točka 46).
63. Potem ko je bila priznana uporaba člena 12 ES, je Sodišče preučilo vprašanje objektivnih pogojev za dodelitev pomoči. Menilo je, da lahko zakonske zahteve po „nastanitvi“ v Združenem kraljestvu oškodujejo „predvsem državljane drugih držav članic“, ker jih „njeni državljani lažje izpolnijo“ (točke od 50 do 53). Vendar je razlika v obravnavanju lahko upravičljiva za spodbujanje „študento[v], ki so izkazali določeno stopnjo vključitve“ (točke od 54 do 57), za kar zadošča dokaz, da je „študent v določenem obdobju prebival v državi članici gostiteljici“ (točka 59), kajti položaj „ni primerljiv s položajem prosilca za nadomestilo za primer brezposelnosti [...] ali za nadomestilo za iskanje zaposlitve“ (točka 58). Sodišče je iz tega sklenilo, da so zadevna britanska pravila v nasprotju s členom 12 ES (točke od 60 do 63).
B – Prosto gibanje
64. Sodišče vedno pogosteje prejema zahteve, naj opredeli evropsko državljanstvo in pravice, ki iz njega izhajajo.
65. Sodba Grzelczyk je naznanila pomembnost te lastnosti, ki naj bi postala „temeljni status državljanov držav članic“ (točka 31)(38) in je s prepovedjo diskriminacije v skladu s členom 12 ES pridobila daljnosežen vpliv, saj se od sodbe Martínez Sala(39) naprej lahko nanjo sklicuje vsak imetnik potnega lista Skupnosti v vseh primerih, „ki spadajo na področje uporabe ratione materia prava Unije“ (točka 63), ne da bi vključil položaje čisto notranjega značaja(40).
66. Med zadevne primere spadajo primeri, povezani z uresničevanjem temeljnih svoboščin, kot sta prosto gibanje in prebivanje.(41) Iz tega sledi, da se enako obravnavanje in prosto gibanje večkrat pojavljata skupaj in sta kršena v državi gostiteljici – sodbi Grzelczyk in Bidar – ali v državi izvora – sodba D’Hoop – v zadnjem primeru zaradi nezdružljivosti predpisov, ki so škodili tistim državljanom, ki so uresničili svoje pravice.(42)
67. Povezano navajanje prostega gibanja in prepovedi diskriminacije ne pomeni, da ti načeli nimata lastne in ocenljive vsebine.(43) Tako je sodba Baumbast in R.(44) zagovarjala neposredni učinek člena 18 ES(45), ker gre za „jasno in natančno določbo Pogodbe ES“ (točka 84)(46), kajti prosto gibanje – in prosto prebivanje – je „osrednja pravica državljanstva Unije“(47).
68. Sodba Grzelczyk je tudi opozorila, da imajo zgoraj navedene svoboščine svoje omejitve (točka 37), ki izhajajo iz Pogodbe in predpisov, ki so sprejeti za njeno uporabo, tako da, kadar obstajajo posebni predpisi, ni nujno odločati o členu 18 ES(48); v drugih primerih morajo biti omejitve, kot je na primer zahteva po dejanski povezavi med osebo in državo(49), objektivne, neodvisne od državljanstva in sorazmerne(50), da bi bile veljavne.
VII – Značilni vidiki pomoči pri študiju v drugi državi članici
69. Po tem pregledu najpomembnejših sodb Sodišča za obravnavana spora je treba pregledati še prikrite vidike vprašanj za predhodno odločanje, ki določajo njihov pravni okvir: naravo in posebnosti pomoči pri študiju v tujini (A); možnost uveljavljanja prostega gibanja v tem primeru (B) in posledice svobode opravljanja storitev (C).
A – Značilnosti pomoči pri študiju v tujini
70. Navedel sem že, da so pomoči pri usposabljanju zelo raznolike, ker blažijo različne vrste težav. Tako so nekatere pomoči, ki krijejo stroške vpisnine ali mesečne obroke šolnine, neposredno povezane z izobraževanjem, druge pa posredno zmanjšujejo breme, ki ga pomenijo nakup knjig ali drugega gradiva, prevoz ali stroški za vzdrževanje.
71. Na splošno veljajo za „pomoči pri študiju“ vse pomoči osebam, ki se želijo šolati ali se že šolajo za izobraževalne, kulturne, poklicne ali znanstvene namene ter akademska priznanja.
72. O naravi dejavnosti javne uprave na tem področju se je že razpravljalo, zlasti o tem, ali gre za dejavnost javnih storitev ali dejavnost spodbujanja. Pri prvi dejavnosti organi oblasti zagotavljajo storitve za posameznike; pri drugi pa spodbujajo posameznike, naj svoje poklicne dejavnosti usmerjajo glede na splošni interes.(51)
73. Odgovor je odvisen od sestave pomoči, pri čemer je treba tehtati njeno zasnovo in njene cilje. Na ravni obveznega izobraževanja javna oblast državljanom zagotovi določeno stopnjo izobrazbe, kar pomeni, da obstaja neka storitev.
74. Nasprotno na višjih ravneh nacionalni organi ne jamčijo pravice do izobraževanja, ampak enakost pri uresničevanju te pravice in izogibanje ločevanju zaradi premoženjskih okoliščin; prav tako želijo omogočiti povečanje znanja in zagotoviti znanja, ki ustrezajo družbi ali po katerih obstaja povpraševanje. Pri tem uporabljajo tehnike spodbujanja z neposrednimi pomočmi – štipendija – in posrednimi pomočmi – oprostitev vpisnih dajatev –, pri čemer element storitve ni v ospredju.
75. Novi elementi se pojavijo, ko študent zaprosi svojo državo, naj odpravi težave, zlasti finančne, pri usposabljanju v tujini. Tako se pojavita že navedena pojma – mobilnost in prosto gibanje – s posebno čezmejno razsežnostjo, evropsko.
76. Štipendija države izvora se ne „izvozi“ v državo gostiteljico in v nasprotju z mnenjem Komisije prva država ne subvencionira prostega gibanja. Vsaka pomoč se dodeli v določenih pogojih, ne da se pomoč za usposabljanje na določenem ozemlju prenese na druge študije ali v druge kraje, razen če je to predvideno v določbah, ki urejajo take spremembe. Vendar je izvoz neločljivo povezan s pomočjo pri usposabljanju v drugi državi, ker osebe zaprosijo za pomoč za pokrivanje globalnih stroškov v drugih državah.
77. Te pomoči, ki omogočajo pot v tujino, so zato ugodnosti, za katere ima država večjo diskrecijsko pravico, kot če bi imele značaj storitve, in pri katerih obstaja mednacionalni vidik.
78. Ta sestava izključuje prenos sodne prakse v zvezi z obdavčenjem pri spremembi prebivališča, po kateri „Pogodba ES delavcu ne zagotavlja, da je prenos njegovih dejavnosti v drugo državo članico, kot je tista, v kateri je do takrat stalno prebival, glede [tega] nevtralen“(52). Teh položajev ni mogoče primerjati s položaji v sporih o glavni stvari, ker se poleg tega, da imajo različne namene, eni nanašajo na obvezno prispevanje v državno blagajno, drugi pa na prejemanje zneskov iz državne blagajne.
B – Možnost uveljavljanja pravice do prostega gibanja
79. V več pisnih stališčih, predloženih temu sodišču, je bilo navedeno, da Evropska unija nima pristojnosti na področju pomoči pri študiju, ki jih omogočajo države članice. Ker naj bi se dejanska položaja teh vprašanj za predhodno odločanje ne nanašala na zadeve Skupnosti, naj pravic iz člena 18 ES ne bi bilo mogoče uveljaviti in torej naj ne bi bilo treba odgovoriti predložitvenemu sodišču, o zadevah R. Morgan in I. Bucher pa bi moralo biti odločeno na podlagi nemških pravil.
80. S temi trditvami se ne strinjam. Da bi jih ovrgel, zadošča predstavitev dveh dopolnilnih argumentacij; prva zadeva svobodo gibanja in druga pristojnosti na področju izobraževanja.
1. Področje prostega gibanja
81. Državljani se lahko proti svoji državi neposredno sklicujejo na svobodo gibanja v Skupnosti. Člen 17 ES jasno navaja, da so državljani Unije osebe, ki imajo „državljanstvo države članice“(53) in uživajo pravice, ki iz njega izhajajo(54).
82. V prejšnjih sklepnih predlogih sem predstavil svoje stališče o avtonomnosti prostega gibanja. Ponavljam, da „nastanek državljanstva Unije, katerega posledica je, da imajo njegovi imetniki pravico do prostega gibanja na območju vseh držav članic, pomeni velik kvalitativni napredek, ker loči svobodo gibanja od njenih funkcionalnih ali instrumentalnih prvin (ker svoboda gibanja ni več povezana z opravljanjem gospodarske dejavnosti ali vzpostavljanjem notranjega trga) in ker to pravico dvigne na raven lastne in neodvisne pravice, ki je del političnega statusa državljanov Unije“.(55)
83. Nedavna zgoraj navedena sodba Tas-Hagen in Tas je povzela to trditev pri določanju vprašanja, ali mora biti za sklicevanje na člen 18 ES poleg uresničevanja pravice do prostega gibanja vključeno tudi kakšno področje Skupnosti.
84. K. Tas-Hagen in R. A. Tas, Nizozemca, sta od nizozemskih organov oblasti zahtevala plačilo prejemkov, ki se odobrijo civilnim žrtvam vojne, kar so jima zavrnili z obrazložitvijo, da sta na dan zahtevka živela v Španiji.
85. V točkah od 27 do 43 sklepnih predlogov, predstavljenih v tej zadevi, je generalna pravobranilka J. Kokott prepričljivo dokazala, da ima dejstvo, da je predmet zahtevka urejen s pravom Skupnosti ali teži k uresničevanju njegovih ciljev, samo „postransko vlogo“ pri presoji vsakega primera in nikakor ne more biti pogoj za uporabo člena 18 ES.
86. Sodišče je sledilo temu mnenju in potrdilo, da na trenutni stopnji razvoja prava Skupnosti zahtevana odškodnina „spada v pristojnost držav članic“ (točka 21), vendar je opozorilo, da se mora ta pristojnost izvajati ob spoštovanju „določb Pogodbe, ki dajejo vsem državljanom Unije pravico, da se prosto gibljejo in bivajo na ozemlju“ Skupnosti (točka 22). Dodalo je, da čeprav državljanstvo Unije ne vključuje sklicevanja na Pogodbo v notranjih položajih, uporaba pravice, ki izhaja iz prava Skupnosti, in ki je vplivala na možnost pridobitve prejemka, določenega z nacionalno ureditvijo, takega položaja ni mogoče obravnavati kot položaj čisto notranjega značaja, ki bi bil brez vsakršne povezave s pravom Skupnosti (točka 28).
87. Ta sodna praksa kljub temu ne more biti omejena na primere, ki vključujejo gibanje, ker se uporablja tudi v primerih preprečevanja ali odvračanja od gibanja, če so pomoči namenjene izobraževanju v drugih državah članicah, in tako dokaže povezavo s Skupnostjo, potrebno za uveljavljanje člena 18 ES.
88. Evropsko pravo ostaja na obrobju državnih politik pomoči pri študiju v tujini, kadar pa se države odločijo, da bodo podelile take pomoči, pravo Skupnosti preveri, ali predpisani pogoji neupravičeno ne omejujejo prostega gibanja.
2. Pristojnosti glede izobraževanja
89. Skupnost spodbuja kakovostno izobraževanje in usposabljanje (člen 3(1)(q) ES), sodelovanje med državami članicami ter po potrebi podpira in dopolnjuje njihove dejavnosti, pri čemer v celoti upošteva njihovo odgovornost za vsebino poučevanja in organizacijo izobraževalnih sistemov (člen 149(1) ES); spodbuja tudi „mobilnost študentov“ in „razvoj izmenjave mladih“ (člen 149(2) ES). Pravni instrumenti za uresničevanje ciljev pomoči Skupnosti so „spodbujevalni ukrepi“, pri čemer je izključeno kakršno koli usklajevanje predpisov držav članic, in „priporočila“ (člen 149(4) ES).(56)
90. Iz tega sklepam, da imajo države članice pooblastila za urejanje izključno bistvenih vidikov študija, ne pa vsega v povezavi s tem področjem.
91. Izobraževanje vključuje vidike, ki so njegovo bistveno jedro, kot so študijski programi ali organizacija sistema, katerih opredelitev, podrobnosti in razmejitev določijo nacionalni zakonodajalci, institucije Skupnosti pa se omejijo na naloge usmerjanja in spodbujanja. Tako člen 14 Listine o temeljnih pravicah Evropske unije določa, da ima vsakdo pravico „do izobraževanja in do dostopa do poklicnega [...] usposabljanja“ (odstavek 1), ki vključuje „možnost brezplačnega obveznega izobraževanja“ (odstavek 2), in napotuje na nacionalne predpise samo v zvezi s predpisi o uresničevanju svobode ustanavljanja izobraževalnih zavodov in pravice staršev, da svojim otrokom zagotovijo izobraževanje in pouk v skladu s svojim verskim, svetovnonazorskim in vzgojnim prepričanjem (odstavek 3)(57).
92. Obstajajo pa tudi stranski vidiki, katerih povezava s svobodami in načeli Skupnosti je spremenljiva. To velja tudi za pomoči za začetek ali nadaljevanje študija, s katerim se izboljšajo tehnike, spretnosti, usposobljenost za opravljanje dela, ki nimajo neposredne povezave z zgoraj navedenim bistvenim jedrom. V teh primerih je evropski pravni red bolj prisoten.
93. Ne strinjam se s trditvijo avstrijske vlade, da so štipendije zajete v vsebini izobraževanja, ker vsebino sestavljajo študijski programi, poučevane discipline, obravnavane teme, predpisano znanje in metode za pridobivanje znanja. Prav tako ne spadajo v organizacijo izobraževalnega sistema, ki zadeva materialne in človeške vire ter delitev nalog med njimi, za „ohranitev oziroma izboljšanje“ tega sistema pa so odgovorne države(58).
94. Sodišče je v področje uporabe Pogodbe vključilo pogoje za dostop do poklicnega usposabljanja(59), ki zajema visokošolsko in univerzitetno izobraževanje(60).
95. S pomočmi študentom se premagujejo ovire, po navadi ekonomske, ki preprečujejo udeležbo v izobraževanju in so torej povezane s „pogoji za dostop“, kar velja tudi, kadar cilj ni začeti, ampak nadaljevati šolanje.
96. Zato predpisi o pomočeh pri usposabljanju niso rezervirani za izključno nacionalne zakonodajalce, saj so prežeti s predpisi Skupnosti in njihovo filozofijo integracije.(61) In tudi če bi ti predpisi spadali v območje državnih pooblastil na področju izobraževanja, bi morali upoštevati pravo Skupnosti(62) in ohranjati njegova temeljna načela, kot je načelo prostega gibanja.
C – Vpliv svobode opravljanja storitev
97. V predložitvenih sklepih in stališčih, ki so bili predloženi v postopku, so bila vprašanja za predhodno odločanje preučena z vidika prostega gibanja evropskih državljanov ob upoštevanju položaja tožnic v sporih o glavni stvari. Vendar mislim, da se pri tem lahko upošteva še en dejavnik.
98. Ovire pri študiju zunaj države izvora v zadevah R. Morgan in I. Bucher ne omejujejo samo možnosti izbire študentk, ampak vplivajo tudi na ustanove, ker zmanjšujejo njihove možnosti, da bi pritegnile tuje študente.
99. Tako pride do podobnega pojava kot pri bolniku, ki se hoče zdraviti na kliniki v tujini. Sodišče je v svobodnem opravljanju storitev na področju zdravstva združilo na eni strani svobodo prejemnikov storitev, da gredo v drugo državo članico na ustrezno zdravljenje(63), in na drugi strani plačano zdravljenje(64).
100. Čeprav so storitve na področju izobraževanja drugačne od zdravstvenih storitev, je mogoče ponovno navesti trditve, ki omogočajo uporabo člena 49 ES in naslednjih, ne da bi se zaradi posebne narave storitev izmuznili pravilom Pogodbe.(65) Ker univerze ponujajo znanje v zameno za plačilo, je treba vsako oviro pri dostopu do njihovih predavalnic razumeti kot omejitev navedene svoboščine Skupnosti.
101. Plačilo je nujen element storitve po členu 50 ES in v danem primeru ne vzbuja dvoma, ker mora zadevna oseba običajno plačati stroške vpisa ali mesečne obroke, saj je brezplačno izobraževanje na splošno zagotovljeno samo na nižjih ravneh. Posamezne primere je treba razumeti kot izjeme, ki ne ovržejo tega, kar je bilo navedeno.
102. Lahko bi se torej sklicevali na člen 49 ES, če bi vprašanja predložitvenega sodišča preučili z vidika šol, ki jih študentje želijo obiskovati, brez poseganja v priznavanje zainteresiranim osebam kot državljanom Skupnosti pravice do prostega gibanja, ki se v skladu s sodno prakso uporablja, če se ne uporabljajo bolj specifične pravice iz členov 39 ES, 43 ES in 49 ES.(66)
103. Za preučitev vprašanj Verwaltungsgericht Aachen z vidika svobode opravljanja storitev bi vendarle potrebovali določene podatke o tujih ustanovah, ki jih v tem trenutku nimamo.(67)
VIII – Preučitev vprašanj za predhodno odločanje
A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje
104. Zgornja pojasnila kažejo, da R. Morgan in I. Bucher, tako kot kateri koli drug državljan Unije, lahko odideta iz države izvora v druge države članice, da bi se izobraževali.
105. Prvo vprašanje za predhodno odločanje, ki je skupno obema sporoma o glavni stvari, želi razjasniti, ali je ta svoboščina v nasprotju z zavrnitvijo pomoči pri usposabljanju v drugi državi članici z utemeljitvijo, da ta študij ni nadaljevanje najmanj enoletnega študija v državi izvora (člen 5(2)(3) BaföG). Zato je treba določiti, ali je obstajala ovira za navedeno temeljno svoboščino in poleg tega preučiti, kot sem že omenil, ali je taka ovira upravičena in sorazmerna.
1. Obstoj omejitve
106. BAföG ne preprečuje, da gredo osebe v druge države članice, da bi tam pridobile izobrazbo, vendar za pridobitev pomoči določa pogoj, da je to nadaljevanje usposabljanja, ki ga je oseba najmanj eno leto obiskovala na nemški ustanovi. Ta pogoj ima dve veliki slabosti.
107. Prvič, ne upošteva neskladij na področju izobraževanja, ki izhajajo iz pristojnosti, ki pripadajo državam po členih 149 ES in 150 ES, tako da, če to ni usklajeno, pridobljena znanja v vseh ustanovah niso enaka. Zahtevana kontinuiteta omejuje izbiro, ker zainteresirane osebe odvrača od tega, da bi v izbrani državi začele določena usposabljanja. Predložitveni sklepi kažejo, da obstajajo posebnosti, kakršnih v Nemčiji ni, zato mora zadevna oseba v takem primeru izbirati med želenim študijem ali pomočjo(68), s čimer se strinja tudi italijanska vlada(69).
108. In drugič, v letu, ki ga študent preživi na določeni ustanovi, stke osebne, materialne in drugačne vezi, ki otežijo odhod, kajti udobje nas vedno privlači, da ostanemo, kjer smo se nastanili ali kjer smo začeli neko izkušnjo.
109. Kot ugotavlja predložitveno sodišče, ti dejavniki v drugih državah članicah odvračajo od vpisa na univerze za pridobitev popolne izobrazbe, ker pomenijo odpoved finančnim ugodnostim, ki jih imajo tisti, ki v enakih pogojih ostanejo v državi izvora.
110. Torej obstaja omejitev svobode študentov, da gredo na izobraževalne ustanove v drugo državo.
2. Upravičenost in sorazmernost omejitve
111. Nizozemska in Finska trdita, da bi, če bi bila ugotovljena omejitev pravic iz člena 18 ES, ta imela legitimen cilj, na primer preprečevanje pretirane gospodarske obremenitve, pri čemer bi o primernosti ukrepa odločalo nacionalno sodišče.
112. Sodišče ne bi smelo sprejeti tega predloga in razdružiti analize, ker ima dovolj podatkov, da pripravi celovito rešitev, ki bi povrhu vsega preprečila poznejše vračanje zadeve v ponovno odločanje(70).
113. Predstavljeni sta bili dve trditvi za upravičenost ovire pri financiranju usposabljanja v državah Unije. Po eni strani je to zahteva po dejanski povezavi med zadevno osebo in krajem izvora in po drugi nezadostnost proračuna.
114. Način, kako je izražena zahteva po povezavi med zadevno osebo in državo, ki dopusti pomoč, me preseneča. Ne zato, ker mislim, da je dokaz ukoreninjenosti nezaželen, ampak ker je očiten, saj zadeva lastne državljane, od katerih se zahteva povezava s študijskimi programi, ki z ozemljem nima ničesar skupnega. Strinjam se z razmišljanjem Verwaltungsgericht Aachen, da se stopnja integracije kaže v običajnem prebivanju študenta v državi, preden se začne usposabljati v drugi državi, kamor prenese prebivališče samo za čas izobraževanja.(71)
115. Ustvarjanje povezave med posameznikom in državo z začetkom študija prinaša škodljive posledice za to temeljno svoboščino, ker pripisuje prevelik pomen prvi fazi, neprimerno predstavlja stopnjo resnične in dejanske povezanosti in je – v nasprotju z mnenjem švedske vlade – tudi ne krepi. Obstajajo še druge rešitve, kot je finska, ki se bolje ujemajo z navedeno svoboščino, ki od študenta zahteva, da v petih letih pred prebivanjem v tujini preživi najmanj dve leti na Finskem.(72)
116. V zvezi s finančnimi utemeljitvami je nesporno, da primanjkuje javnih sredstev za pokrivanje kolektivnih interesov. Zdi se, da se zahteva države, da je študij v tujini nadaljevanje najmanj enoletnega študija na njenem ozemlju, ne ravna po nobeni ekonomski zahtevi. Pomoči bi bilo treba usmeriti k najbolj zaslužnim in sposobnim, tako da bi razpoložljiva proračunska sredstva dodelili tistim, ki bi najbolje izkoristili ponujene možnosti.(73)
117. Sklicevanje na direktivi 93/96 in 2004/38(74) ne vpliva na te trditve, ker urejata prebivanje študentov v državi gostiteljici, to pa ni tema sporov o glavni stvari, pri kateri razprava ne zadeva vstopa in prebivanja v državi, ki ni država izvora.
B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje
118. V primeru I. Bucher predložitveni sklep dodaja še vprašanje, ali je prosto gibanje združljivo z zavrnitvijo pomoči čezmejnim študentom z obrazložitvijo, da to bivališče ni običajno prebivališče in da je bilo izbrano samo zaradi usposabljanja (člen 5(1) BaföG).
119. Odstopanje od pravila v predhodnem študijskem letu v nacionalnih ustanovah je omejeno na študente, ki imajo stalno prebivališče blizu nemške meje, kar posega v prosto gibanje na škodo tistih, ki so se v želji po bolj rednem spremljanju predavanj preselili v obmejne kraje.
120. Razumem pojasnilo nemške vlade, da dejavniki regionalne politike narekujejo sprejetje ukrepov, ki bi nadomestili škodo tistim državljanom, ki, kot je navedla italijanska vlada, včasih čisto po naključju živijo blizu druge države in čutijo, da meje posegajo v njihovo možnost, da bi izbrali ustanove blizu doma. Izključitev katere koli druge kategorije ljudi ne more biti dovoljena.
121. V sporu o glavni stvari je povezava, ki jo pomeni prebivališče, zadostna. Pri tem ne nasprotujem opredelitvi prebivališča R. Bucher v Dürnu, to je naloga nacionalnega sodišča, nasprotujem pa zahtevi, da mora biti „stalno“. Strinjam se s pomisleki Verwaltungsgericht Aachen, saj je običajno prebivališče zadevne osebe, in to tako na začetku študija kot v času celotnega izobraževanja, v Nemčiji(75), kar kaže na povezavo z nacionalnim izobraževalnim sistemom.
122. Obstajajo še druga, pravičnejša sredstva, ki manj omejujejo prosto gibanje, npr. oblikovanje pomoči glede na rezultate študentov.
IX – Sklep
123. Iz zgoraj navedenega sklepam, da za Nemčijo in druge države članice ne velja obveznost Skupnosti, da mora odobriti pomoči za usposabljanje v drugi državi, ker uživa veliko diskrecijsko pravico pri dodeljevanju pomoči in, če jih dodeli, pri določanju pogojev za njihovo odobritev; vendar pa mora, če se odloči za take pomoči, upoštevati zakonodajo Unije.
124. Take pomoči urejata člena 5(1) in 5(2)(3) BAföG in zanje določata pogoja, da je usposabljanje nadaljevanje usposabljanja, ki je najmanj eno leto potekalo na nemški ustanovi, in da obstaja obvezno stalno prebivališče v bližini meje; ta pogoja pa ne le posegata v prosto gibanje študentov in jih odvračata od uresničevanja te svoboščine, ampak sta glede na postavljene cilje tudi pretirana.
125. Ugotovitve v teh postopkih razkrivajo strah pred posledicami, ki bi jih prinesla ta trditev, kot zelo pravilno ugotavlja generalni pravobranilec Geelhoed v sklepnih predlogih v zadevi Hartmann(76), kajti „[v]saka odločitev za preselitev v drugo državo članico ima zaradi razlik v zakonodajah med državami članicami [...] za posledico tako slabe strani kot pridobitev novih ugodnosti. Državljan Skupnosti pri odločanju sam pretehta slabosti in prednosti, vendar naj ne pričakuje, da bo lahko razširil upravičenost do kakršnekoli socialne ugodnosti, ki jih lahko njegova matična država članica zagotavlja zaradi različnih političnih razlogov. [...] je to v celoti odvisno od narave zadevne ugodnosti. [...] Ne smemo prezreti dejstva, da se s prenosom stalnega prebivališča v drugo državo članico lahko v državi članici [...] odprejo nove oblike upravičenosti [in da] če države članice ne smejo uvesti nobenih omejitev za svoje državljane, ki se želijo preseliti v drugo državo članico, jim tudi niso dolžne dati nobene nagrade, ko odhajajo“ (točka 86).
126. Če bo Sodišče sprejelo vlogo sodnika umetnika, o kateri sem pisal na začetku teh sklepnih predlogov, in če bo v skladu s predstavljenimi ugotovitvami priznalo evropsko razsežnost takih pomoči, bo poleg posebne konfiguracije nacionalnih pomoči pri usposabljanju v državah članicah vendarle imelo dovolj elementov, da bo popravilo in preprečilo morebitne nezaželene posledice, ki se lahko pojavijo.
127. Prvič, nacionalni predpisi o takih pomočeh vsebujejo sprejemljive in sorazmerne omejitve, ki se nanašajo na ekonomske vidike ali rezultate, ki jih dosegajo študentje, in predvidevajo nezdružljivosti(77) ter zavirajo neupravičeno obogatitev(78).
128. Drugič, sodna praksa Sodišča omogoča legitimno oblikovanje ukrepov za spodbujanje prostega gibanja študentov, saj je potrdila, da pravni red Skupnosti ne pokriva zlorab na tem področju.(79)
X – Predlog
129. Glede na zgornje ugotovitve predlagam, naj Sodišče na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je predložilo Verwaltungsgericht Aachen, odgovori:
„Prosto gibanje iz člena 18 ES je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi pomoči pri usposabljanju v drugih državah Evropske skupnosti, ki: a) zanje določajo pogoj, da je študij nadaljevanje najmanj enoletnega študija v izobraževalni ustanovi države, ki pomoč dodeli; in b) odrekajo navedene pomoči, če študentje zaradi usposabljanja prebivajo v obmejnih krajih.“