FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NILS WAHL
föredraget den 13 maj 2015(1)
Mål C‑44/14
Konungariket Spanien
mot
Europaparlamentet
och
Europeiska unionens råd
(Förordning (EU) nr 1052/2013 – Inrättande av ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur) – Protokoll (nr 19) om Schengenregelverket införlivat inom Europeiska unionens ramar – Utveckling av bestämmelser i Schengenregelverket – Samarbete med Irland och Förenade kungariket)
1. Får det genom en åtgärd som utgör en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket i vilka vissa medlemsstater inte deltar, föreskrivas om former för samarbete med dessa medlemsstater och i så fall under vilka omständigheter?
2. Detta är den grundläggande fråga som aktualiseras i förevarande mål, i vilket Konungariket Spanien har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara artikel 19 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1052/2013 av den 22 oktober 2013 om inrättande av ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur).(2)
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Schengenprotokollet
3. Artikel 4 i Schengenprotokollet(3) har följande lydelse:
”Irland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland får när som helst begära att vissa eller samtliga bestämmelser i Schengenregelverket ska tillämpas på dem.
Rådets beslut i anledning av en sådan begäran ska fattas med enhällighet bland de medlemmar som avses i artikel 1 och företrädaren för regeringen i den berörda staten.”
4. I artikel 5 i Schengenprotokollet, i den del som är av intresse här, föreskrivs följande:
”1. Förslag och initiativ som utvecklar Schengenregelverket ska omfattas av de tillämpliga bestämmelserna i fördragen.
Om antingen Irland eller Förenade kungariket inte inom rimlig tid skriftligen har underrättat rådet om att medlemsstaten önskar delta, ska i detta sammanhang de medlemsstater som avses i artikel 1 samt Irland eller Förenade kungariket, om någon av dem önskar delta i de ifrågavarande samarbetsområdena, anses ha fått ett sådant bemyndigande som avses i artikel 329 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
2. Om antingen Irland eller Förenade kungariket anses ha lämnat en underrättelse i enlighet med ett beslut enligt artikel 4, kan medlemsstaten ändå skriftligen inom tre månader underrätta rådet om att den inte önskar delta i förslaget eller initiativet. I så fall ska Irland eller Förenade kungariket inte delta i dess antagande. …
… .”
B – Förordning nr 1052/2013
5. Enligt skäl 1 i förordning nr 1052/2013 är inrättandet av ett europeiskt gränsövervakningssystem (nedan kallat Eurosur) ”nödvändigt för att stärka utbytet av information och det operativa samarbetet mellan medlemsstaternas nationella myndigheter och med Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser … (nedan kallad byrån). Eurosur kommer att förse de myndigheterna och byrån med den infrastruktur och de verktyg som behövs för att förbättra deras situationsmedvetenhet och reaktionsförmåga vid unionens medlemsstaters yttre gränser … i syfte att upptäcka, förhindra och bekämpa olaglig invandring och gränsöverskridande brottslighet och bidra till att säkerställa skydd för och att rädda migranters liv”.
6. I skäl 15 förklaras att det i förordningen ”ingår bestämmelser om samarbete med angränsande tredjeländer, eftersom ett välstrukturerat och bestående informationsutbyte och samarbete med de länderna, särskilt i Medelhavsområdet, är nyckelfaktorer för att uppnå målen för Eurosur”.
7. Därefter anges i skäl 16 att förordningen ”innehåller bestämmelser om möjligheterna till nära samarbete med Irland och Förenade kungariket som kan bidra till att bättre uppnå målen för Eurosur”.
8. I skälen 20 och 21 anges att förordningen utgör en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket i vilka Förenade kungariket och Irland inte deltar, i enlighet med rådets beslut 2000/365/EG(4) respektive rådets beslut 2002/192/EG(5). Därför deltar Förenade kungariket och Irland inte i antagandet av förordningen. De är inte heller bundna av den och omfattas inte av dess tillämpning.
9. I artikel 19 (”Samarbete med Irland och Förenade kungariket”) anges följande:
”1. Med avseende på tillämpning av denna förordning får utbytet av information och samarbetet med Irland och Förenade kungariket äga rum på grundval av bilaterala eller multilaterala avtal mellan respektive Irland eller Förenade kungariket och en eller flera av de angränsande medlemsstaterna eller genom regionala nätverk som grundar sig på de avtalen. Medlemsstaternas nationella samordningscentraler ska vara kontaktpunkter för informationsutbytet med de motsvarande myndigheterna i Irland och Förenade kungariket inom Eurosur. Kommissionen ska meddelas när de avtalen har ingåtts.
2. De avtal som avses i punkt 1 ska begränsas till följande informationsutbyte mellan en medlemsstats nationella samordningscentral och motsvarande myndighet i Irland eller Förenade kungariket:
a) Information som ingår i en medlemsstats nationella situationsbild i den omfattning som den överförts till byrån i fråga om den europeiska situationsbilden och den gemensamma underrättelsebilden av situationen före gränserna.
b) Information som samlats in av Irland och Förenade kungariket och som är relevant för den europeiska situationsbilden och den gemensamma underrättelsebilden av situationen före gränserna.
c) Information som avses i artikel 9.9.
3. Information som tillhandahållits av byrån eller av en medlemsstat som inte är part i ett avtal som avses i punkt 1 inom ramverket för Eurosur ska inte delas med Irland eller Förenade kungariket utan ett förhandsgodkännande från byrån eller den medlemsstaten. Medlemsstaterna och byrån ska vara bundna av en vägran att dela den informationen med Irland eller Förenade kungariket.
4. Att föra vidare eller på annat sätt förmedla information som utbytts i enlighet med denna artikel till tredjeländer eller andra tredje parter ska vara förbjudet.
5. De avtal som avses i punkt 1 ska innehålla bestämmelser om de finansiella kostnader som uppkommer genom att Irland och Förenade kungariket deltar i genomförandet av de avtalen.”
II – Förfarandet och parternas yrkanden
10. Konungariket Spanien har yrkat att domstolen ska
– ogiltigförklara artikel 19 i förordning nr 1052/2013, och
– förplikta Europaparlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
11. Europaparlamentet och rådet har yrkat att domstolen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
12. Genom beslut av domstolens ordförande den 19 maj 2014 tilläts Irland, Förenade kungariket och kommissionen att intervenera till stöd för Europaparlamentet och rådet.
III – Bedömning
A – Parternas huvudargument
13. Det kan inledningsvis vara värt att påpeka att förordning nr 1052/2013 antogs med stöd av artikel 77.2 d FEUF (nödvändiga åtgärder för att stegvis upprätta ett integrerat system för förvaltning av de yttre gränserna). Ingen av parterna i målet har ifrågasatt riktigheten i att använda denna rättsliga grund. Det är även ostridigt mellan parterna att Irland och Förenade kungariket inte deltar i den del av Schengenregelverket som rör gränskontroll. Irland och Förenade kungariket deltog således inte i antagandet av förordning nr 1052/2013.
14. Konungariket Spanien har i förevarande mål åberopat en enda grund för att artikel 19 i denna förordning är ogiltig. Det har i korthet gjort gällande att denna bestämmelse strider mot artiklarna 4 och 5 i Schengenprotokollet. En rad argument har anförts till stöd för detta påstående. Jag kommer att sammanfatta och behandla dessa argument i den ordning som jag finner mest logisk.
15. Den spanska regeringen anser för det första att artikel 19 i förordning nr 1052/2013 strider mot artikel 5.1 i Schengenprotokollet, eftersom den medger att Irland och Förenade kungariket deltar i utvecklingen av en del av Schengenregelverket som de inte är bundna av. Domstolen har nämligen klargjort att artikel 5.1 i Schengenprotokollet endast är tillämplig på förslag och initiativ som grundar sig på en del av Schengenregelverket i vilken en medlemsstat har fått tillåtelse att delta med tillämpning av artikel 4 i samma protokoll.(6)
16. Den spanska regeringen har för det andra påpekat att det i artikel 4 i Schengenprotokollet föreskrivs ett särskilt förfarande för Irlands och Förenade kungarikets deltagande i Schengenregelverkets bestämmelser, något som är en förutsättning för deras deltagande i utvecklingen av detta regelverk. Enligt den spanska regeringen förlorar emellertid nämnda artikel sin ändamålsenliga verkan genom att det i artikel 19 i förordning nr 1052/2013 har införts ett ad hoc-förfarande för Irlands och Förenade kungarikets deltagande i utvecklingen av Schengenregler i vilka de inte deltar. Förfarandet enligt artikel 4 skulle med andra ord kringgås.
17. Den spanska regeringen har för det tredje gjort gällande att en annan tolkning av artiklarna 4 och 5 i Schengenprotokollet skulle undergräva koherensen i det system som inrättats genom förordning nr 1052/2013. Den menar att möjligheten att ingå olika avtal enligt artikel 19 i nämnda förordning ökar fragmenteringen av Eurosur-systemet, varför särskilda anpassningsbestämmelser skulle behöva införas för att säkerställa systemets koherens. Domstolen har emellertid slagit fast att den omständigheten ”[a]tt Schengenregelverket och en framtida utveckling av detta är enhetliga innebär att när de medlemsstater som deltar i detta regelverk utvecklar [detsamma] …, är dessa medlemsstater inte skyldiga att föreskriva särskilda anpassningsbestämmelser för de medlemsstater som inte deltog när bestämmelser antogs i tidigare skeden av denna utveckling”.(7)
18. Europaparlamentet och rådet – med stöd av Irland, Förenade kungariket och kommissionen – har bestritt dessa argument. De har betonat att det genom artikel 19 i förordning nr 1052/2013 har införts en möjlighet till en begränsad form av samarbete mellan å ena sidan en eller flera medlemsstater som deltar i skapandet av Eurosur och å andra sidan Irland eller Förenade kungariket. Detta samarbete kan enligt deras mening inte likställas med ett fullvärdigt deltagande i Eurosur-systemet. De har också påpekat att förordning nr 1052/2013 gör det möjligt att upprätta former för samarbete med angränsande tredjeländer.(8) Det vore enligt deras mening märkligt om Irland och Förenade kungariket skulle befinna sig i en sämre position än vad angränsande tredjeländer gör. Framför allt skulle ett förbud mot varje form av samarbete med Irland och Förenade kungariket strida mot intressena hos de medlemsstater som deltar i Eurosur-systemet, eftersom sådana utbyten av information som avses i artikel 19 i förordning nr 1052/2013 i slutändan kan komma att gagna systemet som helhet.
B – Bedömning av argumenten
19. Huvudfrågan som har uppkommit i detta mål är huruvida en åtgärd som utgör en utveckling av bestämmelser i Schengenregelverket (nedan kallad en Schengen-utvecklande åtgärd), i vilka vissa medlemsstater inte deltar, får föreskrivas om former för samarbete med dessa medlemsstater och i så fall under vilka omständigheter.
20. Jag ska behandla denna fråga, och förklara varför jag anser att de olika argumenten som har lagts fram av den spanska regeringen till stöd för den åberopade grunden inte kan godtas.
1. Öppnar artikel 19 för ett ”deltagande” av Irland och Förenade kungariket i Eurosur-systemet?
21. Den spanska regeringens första argument är i allt väsentligt att artikel 19 i förordning nr 1052/2013 öppnar för Irlands och Förenade kungarikets ”deltagande” i Eurosur-systemet, i strid med artikel 5.1 i Schengenprotokollet.
22. Det ska inledningsvis erinras om att Schengenprotokollet – och särskilt artiklarna 3–5 däri – använder begreppet deltagande i dubbel betydelse, dels i betydelsen deltagande i processuellt hänseende i en Schengen-utvecklande åtgärd (åtgärdens antagande), dels i betydelsen deltagande i materiellt hänseende i en Schengen-utvecklande åtgärd (tillämpningen av åtgärden).
23. Domstolen har redan slagit fast, i domen Förenade kungariket/rådet, att en medlemsstat inte kan delta i beslut om en Schengen-utvecklande åtgärd om denna stat inte är bunden av den del av Schengenregelverket i vilken den åtgärd som ska beslutas ingår eller som den utgör en utveckling av.(9) I sin dom hänvisade domstolen specifikt till antagandet av åtgärden, eftersom sökanden hade gjort gällande att rådet hade åsidosatt artikel 5 i Schengenprotokollet genom att utesluta sökanden från förfarandet för antagande av förordning 2007/2004.(10)
24. Jag anser emellertid att det står klart att domstolens konstaterande även gäller en medlemsstats deltagande i materiellt hänseende i en Schengen-utvecklande åtgärd. En medlemsstat som inte är bunden av en del av Schengenregelverket kan med andra ord inte delta, tillsammans med och på samma villkor som de andra medlemsstaterna, i tillämpningen av en Schengen-utvecklande åtgärd som grundar sig på denna del av regelverket. Den tolkningen av Schengenprotokollet kommer även till uttryck i ingressen till förordning nr 1052/2013. I skälen 20 och 21 anges det att Irland och Förenade kungariket ”inte [deltar] i antagandet av denna förordning” och att den ”inte är bindande för eller tillämplig på [dem]”. Ingen av parterna i målet verkar ifrågasätta den tolkningen av Schengenprotokollet.
25. I sak håller jag således med den spanska regeringen om att unionslagstiftaren inte kan anta en Schengen-utvecklande åtgärd som ger medlemsstater som inte deltar i det underliggande Schengenregelverket en ställning som väsentligen eller i stor utsträckning är jämförbar med den som de medlemsstater som deltar i regelverket åtnjuter. En Schengen-utvecklande åtgärd får med andra ord inte öppna upp för vad som i själva verket är ett förtäckt deltagande för medlemsstater som inte är bundna av det relaterade regelverket. Enligt min mening skulle en sådan åtgärd strida mot både artikel 4 och artikel 5 i Schengenprotokollet, på ett sådant sätt att de förfaranden och villkor för deltagande som föreskrivs däri skulle kringgås på ett väsentligt sätt.(11)
26. Sedan detta klarlagts vill jag poängtera att jag inte anser att artikel 19 i förordning nr 1052/2013 tillförsäkrar Irland och Förenade kungariket en ställning som väsentligen eller i stor utsträckning är jämförbar med den som de medlemsstater som antog förordningen åtnjuter. Jag är följaktligen inte övertygad om att denna bestämmelse öppnar för en form av deltagande av Irland och Förenade kungariket i tillämpningen av Eurosur. En rad omständigheter talar emot en sådan slutsats.
27. Såsom Irland och Förenade kungarikets regering har påpekat, medverkar inte Irland och Förenade kungariket till det centrala målet i förordning nr 1052/2013, vilket är att inrätta ett ”gemensamt ramverk” för informationsutbyte och samarbete mellan medlemsstaterna och byrån i syfte att förbättra kunskapen om situationen vid unionens medlemsstaters yttre gränser.(12) De medlemsstater som deltar i Eurosur har, för att uppnå detta mål, tillträde till all information som ingår i ”kommunikationsnätverket”(13), och i synnerhet till den ”europeiska situationsbilden” eller den ”gemensamma underrättelsebilden av situationen före gränserna”.(14)
28. Denna situation står i skarp kontrast till den som Irland och Förenade kungariket har enligt förordning nr 1052/2013. Den aktuella bestämmelsen tillåter endast, under vissa förutsättningar, ett begränsat utbyte av information mellan en eller flera medlemsstater å ena sidan och Irland eller Förenade kungariket å andra sidan.
29. De medlemsstater som deltar i de bilaterala eller multilaterala avtalen med Irland eller Förenade kungariket får endast utbyta sådan information som anges i artikel 19.2 a och c i förordning nr 1052/2013. Det rör sig här huvudsakligen om uppgifter som är relevanta för att kunna bedöma situationen vid dessa två staters gränser eller vid deras angränsande staters gränser.(15) Medlemsstater som deltar i Eurosur får dessutom endast dela med sig av sin egen information. Information som tillhandahållits inom ramen för Eurosur av en annan medlemsstat eller av byrån, får inte delas med Irland eller Förenade kungariket utan ett förhandsgodkännande från den medlemsstaten eller byrån.(16)
30. Såsom rådet och Europaparlamentet har poängterat, förhåller det sig vidare så, att de övriga huvudkomponenterna i Eurosur-systemet, som beskrivs i artiklarna 4–7 i förordning nr 1052/2013, inte heller är tillämpliga på Irland och Förenade kungariket. Dessa medlemsstater är till exempel inte skyldiga att inrätta nationella samordningscentraler i enlighet med artikel 5 i denna förordning. Irland och Förenade kungariket är inte heller skyldiga att, i syfte att stärka sin reaktionsförmåga, vidta de åtgärder som anges i artiklarna 14–16 i samma förordning.
31. Artikel 19 medger dessutom endast att samarbete upprättas mellan en eller flera medlemsstater å ena sidan och Irland och Förenade kungariket å andra sidan. Samarbete eller andra former av samverkan mellan de sistnämnda och byrån är inte möjligt inom ramen för Eurosur-systemet.(17) Detta är inte någon liten detalj, eftersom byråns arbete är avgörande för Eurosur-systemets dagliga förvaltning och funktionssätt.(18)
32. På grund av det som anförts ovan kan artikel 19 enligt min mening inte anses öppna för en form av deltagande av Irland och Förenade kungariket i tillämpningen av Eurosur. Jag anser därför inte att artikel 19 i förordning nr 1052/2013 strider mot artikel 5.1 i Schengenprotokollet.
2. Innebär artikel 19 att artikel 4 i Schengenprotokollet förlorar sin ändamålsenliga verkan?
33. Den spanska regeringens andra argument kräver en analys av huruvida artikel 19 i förordning nr 1052/2013 innebär att artikel 4 i Schengenprotokollet förlorar sin ändamålsenliga verkan, genom att det i den förstnämnda artikeln införts ett ad hoc-förfarande för deltagande i utvecklingen av Schengenregler i vilka Irland och Förenade kungariket inte deltar. Detta skulle innebära att det mål som eftersträvas i artikel 4 – att medlemsstaterna i största möjligaste mån deltar i Schengenregelverket – äventyrades.
34. Detta argument förtjänar att övervägas noggrant.
35. Jag är medveten om behovet av att undvika att medlemsstater som inte deltar i vissa delar av Schengenregelverket, tillåts plocka ut sådana delar av de relaterade Schengen-utvecklande åtgärderna som de finner lämpliga och bortse från de andra. En obegränsad à la carte-strategi – även på detta område inom unionsrätten där viss differentiering har godtagits – rimmar dåligt med principerna om solidaritet mellan medlemsstaterna och om medlemsstaternas likhet inför fördragen, vilka utgör kärnan i det europeiska integrationsprojektet.(19) En sådan strategi skulle också strida mot det mål som eftersträvas i artikel 4 i Schengenprotokollet, vilket, såsom domstolen har slagit fast, är att säkerställa att samtliga medlemsstater i största möjligaste mån deltar i Schengenregelverket.(20)
36. Jag anser emellertid inte, i förevarande fall, att unionslagstiftaren har antagit ett à la carte-synsätt, vad gäller samarbete med Irland och Förenade kungariket inom Eurosur-systemet, som skulle kunna äventyra syftet med artikel 4 i Schengenprotokollet.
37. Som jag har förklarat i punkterna 26–31 ovan är de centrala delarna av Eurosur-systemet inte tillämpliga på Irland och Förenade kungariket. Enligt artikel 19 i förordning nr 1052/2013 får endast begränsade former av samarbete upprättas inom ramen för tillämpningsområdet för Eurosur.
38. Risken för att målet i artikel 4 i Schengenprotokollet äventyras skulle dessutom, enligt min mening, främst uppstå om en Schengen-utvecklande åtgärd förlänade en medlemsstat som inte deltar i Schengenregelverket en särskild eller speciell ställning, om det inte i första hand görs för att det ligger i de i åtgärden deltagande medlemsstaternas intressen. Samarbete med medlemsstater som inte deltar i den Schengen-utvecklande åtgärden ska nämligen aldrig utformas endast med hänsyn till dessa medlemsstaters nationella intressen. Huruvida något sådant samarbete är lämpligt, och i så fall i vilken form, är enligt min mening främst en politisk fråga som det ankommer på unionslagstiftaren att besluta om. En eventuell domstolsprövning härvidlag ska begränsas till en kontroll av huruvida det har gjorts en uppenbart oriktig bedömning.(21)
39. Vad gäller förordning nr 1052/2013 så har jag inte svårt att instämma med de parter som har hävdat att det även ligger i de i Eurosur-systemet deltagande medlemsstaternas intressen (och i förlängningen i hela unionens intresse) att någon form av utbyte av information med Irland och Förenade kungariket avseende situationen vid gränserna är möjlig. Samarbete med dessa länder skulle nämligen resultera i en ökning av räckvidden av det geografiska område som står under övervakning och en större mängd information som utbyts, i synnerhet eftersom både Irlands och Förenade kungarikets gränser utgör en del av unionens yttre gränser.
40. Såsom Förenade kungarikets regering har påpekat vid förhandlingen, är det dessutom möjligt att sådan information som medlemsstater som har slutit avtal med Irland och Förenade kungariket får tillgång till från de sistnämnda, så småningom, via deras nationella situationsbilder, blir tillgänglig även för de övriga deltagarna i Eurosur. Övriga medlemsstater kan således också, om än bara delvis eller indirekt, dra fördelar av avtal som ingås enligt artikel 19 i förordning nr 1052/2013.
41. Konungariket Spanien har genom sitt argument i allt väsentligt gjort gällande att artiklarna 4 och 5 i Schengenprotokollet utgör hinder, inom tillämpningsområdet för en Schengen-utvecklande åtgärd, för alla typer av samarbete med medlemsstater som inte deltar i den åtgärden.
42. Jag anser att ett sådant argument är klart felaktigt. Såsom kommissionen med en drastisk metafor har påpekat, skulle ett sådant synsätt innebära att Irland och Förenade kungariket blev till något slags ”parior” med vilka inga förbindelser över huvud taget skulle kunna upprättas inom vissa områden. Sådana konsekvenser förefaller oproportionerliga, eftersom de skulle innebära att Irland och Förenade kungariket bestraffas på ett sätt som går utöver vad som är nödvändigt för att uppmuntra dessa stater att delta i Schengenregelverket och dess utveckling. Detta skulle faktiskt kunna ifrågasättas enligt artikel 4.3 FEU. Såsom kommissionen har poängterat vid förhandlingen är principen om lojalt samarbete ömsesidig. Medlemsstater som inte deltar i Schengenregelverket ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra utvecklingen av detta regelverk, men medlemsstater som deltar i detsamma ska respektera och bistå de medlemsstater som har valt att stå utanför.
43. Därtill kommer att en sådan tolkning av Schengenprotokollet även skulle bestraffa övriga medlemsstater och EU som helhet. Som jag nämnt i punkterna 39 och 40 ovan, kan samarbete med medlemsstater som inte deltar i vissa delar av Schengenregelverket mycket väl vara lämpligt och önskvärt för att förbättra effektiviteten av de relaterade Schengenåtgärderna. Slutligen finner jag det svårt att acceptera att en Schengen-utvecklande åtgärd lagligen skulle kunna utgöra grund för samarbete med angränsande tredjeländer,(22) men inte med de medlemsstater i unionen som inte deltar i åtgärden. Jag instämmer med de parter som har gjort gällande att dessa medlemsstaters ställning inte kan vara sämre än icke-medlemsstaters ställning.(23) Det är knappast nödvändigt att påpeka att – eftersom artiklarna 19 och 20 i förordning nr 1052/2013 i mycket hög grad liknar varandra – Konungariket Spaniens argument tycks innebära att det genom den sistnämnda artikeln har inrättats ett ad hoc-förfarande för deltagande för tredjeländer. Detta skulle onekligen vara en märklig slutsats.
44. Av ovanstående skäl anser jag inte att artikel 19 i förordning nr 1052/2013 innebär att artikel 4 i Schengenprotokollet förlorar sin ändamålsenliga verkan.
3. Undergräver artikel 19 koherensen i Eurosur-systemet?
45. Det återstår till sist att undersöka den spanska regeringens sista argument, som innebär att koherensen i Eurosur-systemet försämras. Olika samexisterande avtal med Irland och Förenade kungariket ökar – påstås det – fragmenteringen av detta system och tvingar unionen att anta särskilda anpassningsbestämmelser av ekonomisk och administrativ karaktär.
46. Jag måste inledningsvis säga att jag finner detta argument något oklart. Jag uppfattar det som om den spanska regeringen menar att ingåendet av olika avtal med Irland och Förenade kungariket skulle kunna utgöra hinder för ett effektivt och välfungerande Eurosur-system.
47. Jag skulle i detta avseende inte tveka att betrakta varje bestämmelse i en Schengen-utvecklande åtgärd som ger en medlemsstat som inte deltar i densamma möjlighet att, genom sitt uppträdande, påverka åtgärdens tillämpning eller genomförande såsom oförenlig med artiklarna 4 och 5 i Schengenprotokollet.
48. Jag förstår emellertid inte – och det har inte heller förklarats av den spanska regeringen – varför detta skulle vara fallet med Irland och Förenade kungariket med avseende på förordning nr 1052/2013. Jag betvivlar att ingåendet av olika avtal enligt artikel 19 i denna förordning skulle kunna äventyra att Eurosur-systemet fungerar korrekt och effektivt.
49. Det stämmer att de medlemsstater som har ingått avtal med Irland eller Förenade kungariket kan vara förhindrade att, via Eurosurs kommunikationsnätverk, dela all information de erhållit på grundval av dessa avtal. Denna extra information, som förvisso kan vara mer eller mindre användbar för de medlemsstater som erhåller den, torde emellertid inte inverka på dessa medlemsstaters möjligheter eller incitament att uppfylla sina skyldigheter inom Eurosur-systemet. De medlemsstater som deltar i Eurosur och som inte har ingått något avtal med Irland eller Förenade kungariket påverkas därför på intet vis negativt. Som jag redan har förklarat är det istället sannolikt att de gynnas av dessa avtal.(24)
50. Dessutom innehåller artikel 19 i förordning nr 1052/2013 två skyddsklausuler i detta avseende. I punkt 1 i denna artikel anges att kommissionen ska meddelas varje gång ett avtal ingåtts enligt denna bestämmelse. Det är tydligt att bestämmelsen syftar till att förhindra ingåendet av avtal som kan ge upphov till betänkligheter. Om något av dessa avtal skulle visa sig vara problematiskt vad gäller förenligheten med det system som inrättats genom förordning nr 1052/2013, har kommissionen rätt att inleda ett överträdelseförfarande mot de ansvariga medlemsstaterna.
51. En annan skyddsklausul återfinns i punkt 4 i artikel 19 där följande anges: ”Att föra vidare eller på annat sätt förmedla information som utbytts i enlighet med [artikel 19] till tredjeländer eller andra tredje parter ska vara förbjudet.” Denna bestämmelse torde vara adekvat för att säkerställa sekretessen för den information som delas med Irland och Förenade kungariket.
52. I mina ögon skulle en fragmentering av Eurosur-systemet följaktligen inte vara resultatet av de avtal som ingåtts enligt artikel 19 i förordning nr 1052/2013, utan snarare en oundviklig konsekvens av de Schengenrelaterade bestämmelserna i unionens primärrätt. Artikel 19 syftar närmast till att begränsa och rationalisera denna fragmentering, genom att det däri införts ett antal specifika och transparenta villkor för ingåendet av bilaterala och multilaterala avtal som faller utanför Eurosurs tillämpningsområde. I avsaknad av en bestämmelse som artikel 19 skulle medlemsstaterna i själva verket ha ännu mer utrymme att ingå internationella avtal om utbyte av information som rör gränsövervakning.
53. Sedan detta klarlagts vill jag framhålla att den spanska regeringen inte heller har förklarat vilka slags särskilda anpassningsbestämmelser som Europeiska unionen skulle behöva införa för att säkerställa Eurosur-systemets koherens, för det fall de avtal som avses i artikel 19 i förordning nr 1052/2013 ingicks.
54. Det står klart att några särskilda anpassningsbestämmelser inte skulle behöva antas av Europeiska unionen vad gäller de kostnader som uppkommer med anledning av de avtal som avses i artikel 19 i förordning nr 1052/2013. I punkt 5 i den bestämmelsen anges det nämligen att dessa avtal ”ska innehålla bestämmelser om de finansiella kostnader som uppkommer genom att Irland och Förenade kungariket deltar i genomförandet av de avtalen”.
55. Under alla omständigheter anser jag att den hänvisning till domstolens praxis som den spanska regeringen har gjort i detta sammanhang grundas på en felaktig tolkning av densamma. I domen Förenade kungariket/rådet slog domstolen förvisso fast att medlemsstater som antar en Schengen-utvecklande åtgärd inte är skyldiga att föreskriva särskilda anpassningsbestämmelser för de medlemsstater som inte deltar i den åtgärden eller i det relaterade regelverket.(25) Detta betyder emellertid inte att de är förhindrade från att göra så, om antagandet av vissa anpassningsbestämmelser skulle visa sig vara lämpligt eller till nytta för utvecklingen av Schengenregelverket.
56. Mot bakgrund av det som anförts ovan, anser jag att även det tredje argumentet som Konungariket Spanien har lagt fram till stöd för sin grund ska underkännas.
C – Avslutande anmärkningar
57. Jag skulle här i en mer allmänt hållen slutsats vilja sammanfatta mina överväganden.
58. Enligt min mening finns det inget hinder för att det i en Schengen-utvecklande åtgärd, i vilken en del medlemsstater inte deltar, föreskrivs om former för samarbete med dessa medlemsstater. Tvärtom kan ett visst mått av samarbete med dem vara önskvärt, om det är sannolikt att detta förbättrar effektiviteten av det system som inrättats i och med åtgärden.
59. Det finns emellertid några förutsättningar som måste vara uppfyllda för att detta samarbete ska vara förenligt med bestämmelserna i Schengenprotokollet. Utan anspråk på att vara uttömmande, anser jag att följande villkor är särskilt viktiga.
60. För det första får samarbetet inte utgöra ett förtäckt deltagande i tillämpningen av åtgärden som skulle innebära att de villkor och förfaranden som anges i artiklarna 4 och 5 i Schengenprotokollet kringgås. Ett tydligt definierat villkor som gör det möjligt att dra gränsen mellan deltagande och samarbete är enligt min mening svårt att fastställa. Huruvida de medlemsstater som inte är bundna av den Schengen-utvecklande åtgärden har en ställning som väsentligen eller i stor utsträckning är jämförbar med den som de medlemsstater som deltar i åtgärden åtnjuter torde emellertid vara av särskild relevans härvidlag.
61. För det andra ska detta samarbete inte vara resultatet av en à la carte-strategi som skulle undergräva målet i ovannämnda bestämmelser, vilket är att säkerställa att samtliga medlemsstater i största möjliga mån deltar i Schengenregelverket och i utvecklingen av detta. Allt samarbete med medlemsstater som inte deltar i den Schengen-utvecklande åtgärden ska i första hand utformas med hänsyn till de i åtgärden deltagande medlemsstaternas intressen.
62. För det tredje ska detta samarbete inte ge en medlemsstat som inte deltar i åtgärden en ställning där den skulle ha möjlighet att, genom sitt uppträdande, äventyra att det system som inrättats genom åtgärden fungerar korrekt och effektivt.
63. Enligt min mening är emellertid det samarbete med medlemsstater som inte deltar i Eurosur-systemet som möjliggörs i artikel 19 i förordning nr 1052/2013, inte sådant att det ger upphov till några av dessa problem avseende förenligheten med Schengenprotokollet.
IV – Rättegångskostnader
64. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Europaparlamentet och rådet har yrkat att Konungariket Spanien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, ska Europaparlamentets och rådets yrkande bifallas.
65. Enligt artikel 140.1 första stycket i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat i ett mål bära sina egna rättegångskostnader. Irland, Förenade kungariket och kommissionen ska därför bära sina egna rättegångskostnader.
V – Förslag till avgörande
66. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska
– ogilla talan,
– förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna, och
– besluta att Irland, Förenade kungariket och kommissionen ska bära sina egna kostnader.