WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 8 września 2015 r.(*)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Rozporządzenie (UE) nr 1052/2013 – Przekraczanie granic zewnętrznych – System Eurosur – Rozwinięcie przepisów dorobku Schengen – Uczestnictwo – Współpraca z Irlandią i ze Zjednoczonym Królestwem – Ważność
W sprawie C‑44/14
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 27 stycznia 2014 r.,
Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez A. Rubia Gonzáleza, działającego w charakterze pełnomocnika,
strona skarżąca:
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu, reprezentowanemu przez D. Moore’a, S. Alonsa de Leona oraz A. Pospíšilovą Padowską, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez M. Chavriera, F. Florinda Gijóna, M.M. Joséphidès oraz P. Plazę Garcíę, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
wspieranym przez:
Irlandię, reprezentowaną przez E. Creedon, G. Hodge oraz A. Joyce’a, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez G. Gilmore, barrister,
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez L. Christiego, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez J. Holmesa, barrister,
Komisję Europejską, reprezentowaną przez J. Baquera Cruza oraz G. Wilsa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, K. Lenaerts, wiceprezes, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen (sprawozdawca), A. Ó Caoimh, C. Vajda, S. Rodin i K. Jürimäe, prezesi izb, E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, J.L. da Cruz Vilaça i F. Biltgen, sędziowie,
rzecznik generalny: N. Wahl,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 marca 2015 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 13 maja 2015 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Królestwo Hiszpanii wnosi w swojej skardze o stwierdzenie nieważności art. 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1052/2013 z dnia 22 października 2013 r. ustanawiającego europejski system nadzorowania granic (Eurosur) (Dz.U. L 259 z 6.11.2013, s. 11, zwanego dalej „rozporządzeniem Eurosur”).
Ramy prawne
Decyzja 2000/365/WE
2 Na mocy art. 4 protokołu (nr 19) w sprawie dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej (zwanego dalej „protokołem Schengen”) Rada Unii Europejskiej wydała w dniu 29 maja 2000 r. decyzję 2000/365/WE dotyczącą wniosku Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej o zastosowanie wobec niego niektórych przepisów dorobku Schengen (Dz.U. L 131, s. 43).
3 Artykuł 1 tej decyzji wylicza przepisy dorobku Schengen, w których uczestniczy Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej. Wśród tak wyliczonych przepisów nie figurują te przepisy dorobku, które dotyczą przekraczania granic zewnętrznych.
Decyzja 2002/192/WE
4 Na mocy art. 4 protokołu Schengen Rada wydała w dniu 28 lutego 2002 r. decyzję 2002/192/WE dotyczącą wniosku Irlandii o zastosowanie wobec niej niektórych przepisów dorobku Schengen (Dz.U. L 64, s. 20).
5 Artykuł 1 tej decyzji wylicza przepisy dorobku Schengen, w których uczestniczy Irlandia. Wśród tak wyliczonych przepisów nie figurują te przepisy dorobku, które dotyczą przekraczania granic zewnętrznych.
Rozporządzenie Eurosur
6 Motywy 16, 20 i 21 rozporządzenia Eurosur są sformułowane następująco:
„(16) Niniejsze rozporządzenie zawiera przepisy o możliwości prowadzenia bliskiej współpracy z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem, co może przyczynić się do lepszego osiągnięcia celów EUROSUR‑u.
[…]
(20) Niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen, które nie mają zastosowania do Zjednoczonego Królestwa zgodnie z [decyzją 2000/365]; Zjednoczone Królestwo nie uczestniczy w związku z tym w jego przyjęciu, nie jest nim związane ani go nie stosuje.
(21) Niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen, które nie mają zastosowania do Irlandii zgodnie z [decyzją 2002/192]. Irlandia nie uczestniczy w związku z tym w jego przyjęciu i nie jest nim związana ani go nie stosuje”.
7 Artykuł 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie ustanawia wspólne ramy wymiany informacji i współpracy między państwami członkowskimi a [Europejską Agencją Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (zwaną dalej »agencją«)], służące poprawie znajomości sytuacji i zwiększeniu zdolności reagowania na granicach zewnętrznych państw członkowskich Unii […] do celów wykrywania i zwalczania nielegalnej imigracji i przestępczości transgranicznej oraz zapobiegania im, a także przyczyniania się do zapewnienia ochrony i ratowania życia migrantów (»EUROSUR«)”.
8 Artykuł 4 rzeczonego rozporządzenia, zatytułowany „Ramy EUROSUR‑u”, w ust. 1–3 stanowi:
„1. Do celów wymiany informacji i współpracy w dziedzinie ochrony granic i z uwzględnieniem istniejących mechanizmów wymiany informacji i współpracy państwa członkowskie i agencja korzystają z ram EUROSUR‑u, składających się z następujących elementów:
a) krajowych ośrodków koordynacji;
b) krajowych obrazów sytuacji;
c) sieci komunikacyjnej;
d) europejskiego obrazu sytuacji;
e) wspólnego przedgranicznego obrazu sytuacji;
f) wspólnego stosowania narzędzi nadzoru.
[…]
3. Za pośrednictwem sieci komunikacyjnej agencja zapewnia krajowym ośrodkom koordynacji nieograniczony dostęp do europejskiego obrazu sytuacji oraz do wspólnego przedgranicznego obrazu sytuacji”.
9 Artykuł 9 ust. 9 i 10 tego samego rozporządzenia uściśla:
„9. Krajowe ośrodki koordynacji w sąsiadujących państwach członkowskich udostępniają sobie nawzajem, bezpośrednio i w czasie zbliżonym do rzeczywistego, obraz sytuacji sąsiadujących odcinków granicy zewnętrznej zawierający informacje dotyczące:
a) zdarzeń i innych istotnych elementów objętych warstwą zdarzeniową;
b) taktycznych analiz ryzyka objętych warstwą analityczną.
10. Krajowe ośrodki koordynacji w sąsiadujących państwach członkowskich mogą udostępniać sobie nawzajem, bezpośrednio i w czasie zbliżonym do rzeczywistego, obraz sytuacji sąsiadujących odcinków granicy zewnętrznej zawierający informacje dotyczące pozycji, statusu i rodzaju środków własnych działających na sąsiadujących odcinkach granicy zewnętrznej, zawarte w warstwie operacyjnej”.
10 Artykuły 14–16 rozporządzenia Eurosur zawierają przepisy dotyczące zdolności reagowania na granicach zewnętrznych państw członkowskich.
11 Artykuł 19 tego rozporządzenia, zatytułowany „Współpraca z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem”, ma następujące brzmienie:
„1. Do celów niniejszego rozporządzenia wymiana informacji i współpraca z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem może się odbywać na podstawie dwu- lub wielostronnych umów odpowiednio między Irlandią lub Zjednoczonym Królestwem a co najmniej jednym sąsiadującym państwem członkowskim lub w ramach sieci regionalnych, których podstawą są te umowy. Krajowe ośrodki koordynacji w państwach członkowskich stanowią punkty kontaktowe służące wymianie informacji z odpowiednimi organami Irlandii i Zjednoczonego Królestwa w ramach EUROSUR‑u. Po zawarciu umów notyfikuje się je Komisji.
2. Umowy, o których mowa w ust. 1, są ograniczone do wymiany poniższych informacji między krajowym ośrodkiem koordynacji jednego z państw członkowskich a odpowiednim organem Irlandii lub Zjednoczonego Królestwa:
a) informacje zawarte w krajowym obrazie sytuacji jednego z państw członkowskich w zakresie, w jakim są przekazane agencji do celów europejskiego obrazu sytuacji oraz wspólnego przedgranicznego obrazu sytuacji;
b) informacje zgromadzone przez Irlandię i Zjednoczone Królestwo, istotne do celów europejskiego obrazu sytuacji oraz wspólnego przedgranicznego obrazu sytuacji;
c) informacje, o których mowa w art. 9 ust. 9.
3. Informacji przekazanych w kontekście EUROSUR‑u przez agencję lub państwo członkowskie, które nie jest stroną umowy, o której mowa w ust. 1, nie można udostępniać Irlandii ani Zjednoczonemu Królestwu, bez wcześniejszej zgody agencji lub tego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie i agencja są zobowiązane zastosować się do odmowy przekazywania tych informacji Irlandii lub Zjednoczonemu Królestwu.
4. Dalsze przekazywanie lub inne udostępnianie informacji wymienianych zgodnie z przepisami niniejszego artykułu z państwami trzecimi lub innymi stronami trzecimi jest zabronione.
5. Umowy, o których mowa w ust. 1, zawierają postanowienia o kosztach finansowych wynikających z udziału Irlandii i Zjednoczonego Królestwa we wdrażaniu tych umów”.
Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
12 Królestwo Hiszpanii wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie nieważności art. 19 rozporządzenia Eurosur oraz
– obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.
13 Parlament i Rada wnoszą do Trybunału o:
– oddalenie skargi jako niezasadnej oraz
– obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania.
14 Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 19 maja 2014 r. Irlandia, Zjednoczone Królestwo oraz Komisja zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Parlamentu i Rady.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
15 Na poparcie skargi Królestwo Hiszpanii podnosi jedyny zarzut, dotyczący naruszenia art. 4 w związku z art. 5 protokołu z Schengen.
16 Wymienione państwo członkowskie twierdzi w tej kwestii, że art. 19 rozporządzenia Eurosur jest sprzeczny z tymi postanowieniami, ponieważ poza art. 4 tego protokołu wprowadza procedurę ad hoc uczestnictwa Irlandii i Zjednoczonego Królestwa w tym rozporządzeniu w drodze umów o współpracy.
17 Zdaniem Królestwa Hiszpanii stowarzyszenie Irlandii i Zjednoczonego Królestwa z systemem Eurosur, przewidziane w art. 19 rozporządzenia Eurosur, jest bowiem formą uczestnictwa w rozumieniu protokołu z Schengen, jako że współpraca tych państw członkowskich z tym systemem stanowi uczestnictwo w wykonywaniu tego rozporządzenia i że włączenie tych państw członkowskich w wymianę informacji włącza je we wspólne ramy wymiany informacji i współpracy, których ustanowienie ma na celu rzeczone rozporządzenie, zgodnie z jego art. 1. Jakiekolwiek rozróżnienie między stowarzyszeniem Irlandii i Zjednoczonego Królestwa z systemem Eurosur a uczestnictwem w rozumieniu protokołu z Schengen jest w konsekwencji sztuczne.
18 Ponadto przyznanie, że wdrożenie procedury ad hoc uczestnictwa jest zgodne z prawem pozbawia zdaniem tego państwa członkowskiego skuteczności (effet utile) art. 4 protokołu z Schengen, skoro państwo członkowskie, któremu odmówiono by zgody na uczestnictwo w przyjęciu środka rozwijającego dorobek Schengen, mogłoby, mimo tej odmowy, uczestniczyć w owym środku w drodze tej procedury ad hoc. System taki jest więc jego zdaniem niezgodny z rozwiązaniem przyjętym przez Trybunał w wyrokach Zjednoczone Królestwo/Rada (C‑77/05, EU:C:2007:803) i Zjednoczone Królestwo/Rada (C‑137/05, EU:C:2007:805).
19 Królestwo Hiszpanii przypomina również, że w wyroku Zjednoczone Królestwo/Rada (C‑482/08, EU:C:2010:631) Trybunał orzekł, iż państwa członkowskie, które uczestniczą w dorobku Schengen, nie mają obowiązku ustanawiać szczególnych środków dla pozostałych państw członkowskich.
20 Ponadto zdaniem Królestwa Hiszpanii art. 19 rozporządzenia Eurosur wyjątkowo poważnie narusza art. 4 protokołu z Schengen, ponieważ traktuje Irlandię i Zjednoczone Królestwo jak państwa trzecie, stawia te dwa państwa członkowskie w sytuacji korzystniejszej niż sytuacja innych państw członkowskich, ponieważ umowy, o których mowa w tymże art. 19, zawierają postanowienia dotyczące kosztów związanych z ich wykonaniem oraz ponieważ system tworzony przez te umowy prowadzi do rozczłonkowania zarządzania kwestiami przekraczania granic zewnętrznych. Prawodawca Unii stworzył więc zdaniem Królestwa Hiszpanii, w sposób niezgodny z prawem, szczególną sytuację, której prawo pierwotne nie przewiduje i która jest sprzeczna z celem art. 4 protokołu z Schengen.
21 Parlament, Rada, Irlandia i Zjednoczone Królestwo wskazują, że termin „uczestnictwo” został użyty w protokole z Schengen dla oznaczenia zarówno udziału w przyjmowaniu środków stanowiących rozwinięcie dorobku Schengen, jak i uczestnictwa w stosowaniu przepisów już przyjętych i wchodzących w skład tego dorobku. Tymczasem Irlandia i Zjednoczone Królestwo nie uczestniczyły w przyjęciu rozporządzenia Eurosur ani w jego stosowaniu, o czym jest mowa w motywach 20 i 21 tego rozporządzenia.
22 Zdaniem Parlamentu, Rady, Irlandii, Zjednoczonego Królestwa i Komisji art. 19 rzeczonego rozporządzenia w rzeczywistości przewiduje jedynie pewną formę ograniczonej współpracy, pozwalającej na łatwiejsze osiągnięcie celów Eurosur bez zrównywania Irlandii lub Zjednoczonego Królestwa z państwami, które uczestniczą w przepisach dorobku Schengen odnoszących się do przekraczania granic zewnętrznych. W istocie rozmaite ograniczenia zakresu umów wspomnianych w tymże art. 19 powodują, że nie mogą one doprowadzić do umieszczenia Irlandii i Zjednoczonego Królestwa wewnątrz wspólnych ram ustanowionych tym rozporządzeniem.
23 Parlament i Komisja twierdzą ponadto, że art. 4 i 5 protokołu Schengen mają na celu wyłącznie regulowanie sytuacji, w których Irlandia lub Zjednoczone Królestwo wnoszą o zastosowanie do nich pewnej dziedziny dorobku Schengen, a nie statusu zastrzeżonego dla tych państw członkowskich, jeżeli nie podejmują takiego kroku.
24 Ponadto rozwiązanie zaproponowane przez Królestwo Hiszpanii prowadziłoby zdaniem Parlamentu i Zjednoczonego Królestwa do traktowania Irlandii i Zjednoczonego Królestwa z większą nieufnością niż państw trzecich.
25 Wreszcie Rada, Zjednoczone Królestwo i Komisja kwestionują argumentację Królestwa Hiszpanii, zgodnie z którą art. 19 rozporządzenia Eurosur prowadzi do różnych niekorzystnych konsekwencji, i podnoszą między innymi, że złożoność sytuacji mogąca wynikać z zawarcia umów o współpracy nie zagraża celowi protokołu z Schengen i jest integralną częścią realiów wzmocnionej współpracy w obszarze Schengen oraz pożądanej bardziej ograniczonej współpracy z sąsiednimi państwami trzecimi oraz z nieuczestniczącymi państwami członkowskimi.
Ocena Trybunału
26 Należy przypomnieć, że art. 1 protokołu z Schengen upoważnia 25 państw członkowskich, do których nie należą ani Irlandia, ani Zjednoczone Królestwo, do ustanowienia między sobą wzmocnionej współpracy w dziedzinach objętych zakresem stosowania dorobku Schengen.
27 Ponieważ Irlandia i Zjednoczone Królestwo nie uczestniczą we wszystkich przepisach dorobku Schengen, te dwa państwa członkowskie znajdują się w szczególnej sytuacji, którą protokół z Schengen uwzględnił w dwojaki sposób (zob. podobnie wyrok Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑77/05, EU:C:2007:803, pkt 57).
28 Z jednej strony art. 4 tego protokołu zastrzega na rzecz tych dwóch państw członkowskich możliwość wystąpienia w każdej chwili z wnioskiem o zastosowanie wobec nich wszystkich lub niektórych przepisów dorobku z Schengen w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa. Z drugiej strony art. 5 rzeczonego protokołu, który reguluje wnioski i inicjatywy formułowane na podstawie tego dorobku, pozwala tym państwom członkowskim na zdecydowanie, czy będą uczestniczyć w tego rodzaju środku, czy też nie, przy czym wybór taki przysługuje jednemu z tych samych państw członkowskich jedynie wtedy, gdy środek ów wpisuje się w dziedzinę dorobku Schengen, do której dane państwo członkowskie przystąpiło na podstawie art. 4 tego protokołu, lub gdy środek ten stanowi rozwinięcie tej dziedziny (zob. podobnie wyroki: Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑77/05, EU:C:2007:803, pkt 58, 62, 65; a także Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑482/08, EU:C:2010:631, pkt 61).
29 W tym kontekście należy podkreślić, że o ile na podstawie art. 4 protokołu z Schengen oraz decyzji 2000/365 i 2002/192 Irlandia i Zjednoczone Królestwo uczestniczą w niektórych przepisach dorobku Schengen, o tyle uczestnictwo to nie obejmuje przepisów tego dorobku dotyczących przekraczania granic zewnętrznych.
30 Irlandia i Zjednoczone Królestwo mogą więc uczestniczyć w obowiązujących przepisach dorobku Schengen związanych z tą dziedziną lub w przyjmowaniu wniosków i inicjatyw sformułowanych na podstawie tego dorobku i dotyczących rzeczonej dziedziny dopiero po złożeniu przez to państwo członkowskie stosownego wniosku, zaakceptowanego następnie przez Radę stanowiącą zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 4 protokołu z Schengen.
31 Wynika stąd, że prawodawca Unii nie może skutecznie wprowadzić procedury odmiennej od procedury przewidzianej w art. 4 tego protokołu, czy to w kierunku jej usztywnienia, czy złagodzenia, w celu zezwolenia na uczestnictwo Irlandii lub Zjednoczonego Królestwa w takich przepisach lub w przyjmowaniu takich wniosków i inicjatyw (zob. podobnie wyrok Parlament/Rada, C‑133/06, EU:C:2008:257, pkt 56).
32 Wynika stąd również, że prawodawca Unii nie może upoważnić państw członkowskich do zawierania umów mających taki skutek.
33 W niniejszej sprawie należy zauważyć, że art. 19 rozporządzenia Eurosur, stanowiącego rozwinięcie dorobku Schengen w dziedzinie przekraczania granic zewnętrznych, przewiduje uprawnienie do wprowadzania współpracy mającej na celu wymianę informacji na podstawie dwustronnych lub wielostronnych umów między Irlandią lub Zjednoczonym Królestwem i jednym lub kilkoma sąsiednimi państwami członkowskimi i nie jest tu wymagane uprzednie przyjęcie przez Radę, na podstawie art. 4 protokołu Schengen, decyzji zezwalającej na tę współpracę.
34 W świetle przedmiotu tych umów art. 19 rozporządzenia Eurosur nie pozwala Irlandii lub Zjednoczonemu Królestwu na uczestnictwo w przyjmowaniu propozycji lub inicjatywy opartej na dorobku Schengen w dziedzinie przekraczania granic zewnętrznych.
35 Natomiast w zakresie, w jakim umowy te mają na celu wdrożenie współpracy między Irlandią lub Zjednoczonym Królestwem i jednym lub kilkoma sąsiednimi państwami członkowskim, konieczne jest, w celu dokonania oceny zasadności jedynego zarzutu podniesionego na poparcie skargi przez Królestwo Hiszpanii, ustalenie, czy współpraca ta może zostać zakwalifikowana jako „uczestnictwo” w przepisach rozporządzenia Eurosur w rozumieniu art. 4 protokołu z Schengen.
36 W kwestii tej należy przede wszystkim wskazać, po pierwsze, iż z motywów 20 i 21 rozporządzenia Eurosur wynika, że Irlandia i Zjednoczone Królestwo nie są związane tym rozporządzeniem ani nie podlegają jego stosowaniu, oraz po drugie, że art. 19 rzeczonego rozporządzenia nie przewiduje, by wspomniane w tym artykule umowy miały za przedmiot zmianę tej sytuacji.
37 Następnie z art. 1 i 4 rozporządzenia Eurosur wynika, że stwarza ono wspólne ramy wymiany informacji i współpracy między państwami członkowskimi a agencją, na które to ramy składa się sześć elementów wymienionych w art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Tymczasem umowy, o których mowa w art. 19 rzeczonego rozporządzenia, dotyczą – zgodnie z art. 19 ust. 2 tego samego rozporządzenia – jedynie dwóch spośród tych sześciu elementów, ponieważ pozwalają na wymianę informacji z krajowymi ośrodkami koordynacji tylko tych państw członkowskich, które zawarły taką umowę dotyczącą informacji zawartych w krajowych obrazach sytuacji tych państw członkowskich.
38 Takie ograniczenie przedmiotu umów, o których mowa w art. 19 rozporządzenia Eurosur, oznacza w szczególności, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 27 i 31 opinii, że umowy te nie mogą ustanawiać relacji między Irlandią i Zjednoczonym Królestwem a agencją oraz że wykluczony jest również wszelki bezpośredni dostęp do sieci komunikacyjnej, do europejskiego obrazu sytuacji oraz do wspólnego obrazu sytuacji, do których państwa członkowskie mają dostęp nieograniczony na podstawie art. 4 ust. 3 rzeczonego rozporządzenia i które stanowią sedno wspólnych ram ustanowionych tym rozporządzeniem.
39 Ponadto umowy, o których mowa w art. 19 rozporządzenia Eurosur, nie mogą dotyczyć części operacyjnej tego rozporządzenia, to jest zdolności reagowania na granicach zewnętrznych państw członkowskich, będącej przedmiotem art. 14–16 rzeczonego rozporządzenia.
40 Wreszcie należy zauważyć, że informacje, które mogą być przekazywane Irlandii i Zjednoczonemu Królestwu na podstawie umów, o których mowa w art. 19 rozporządzenia Eurosur, zostały precyzyjnie określone w art. 19 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia. W szczególności wymiana informacji z Irlandią lub ze Zjednoczonym Królestwem nie obejmuje ani informacji, o których mowa w art. 9 ust. 10 rzeczonego rozporządzenia, ani informacji udzielanych w ramach Eurosur przez agencję lub państwo członkowskie, które nie jest stroną takiej umowy, bez uprzedniej zgody agencji lub tego państwa członkowskiego.
41 Okazuje się więc z jednej strony, że współpraca, na którą pozwala art. 19 rozporządzenia Eurosur, może obejmować jedynie ograniczoną część dziedzin regulowanych tym rozporządzeniem, oraz z drugiej stromy, że w dziedzinach tych umowy, o których mowa w tym przepisie, nie pozwalają na nawet pośredni dostęp do informacji wymienianych we wspólnych ramach ustanowionych rzeczonym rozporządzeniem bez uprzedniej zgody państw członkowskich, które udzieliły tych informacji.
42 Z powyższych rozważań wynika, że umowy, o których mowa w art. 19 rozporządzenia Eurosur, pozwalają na wprowadzenie ograniczonej formy współpracy między Irlandią i Zjednoczonym Królestwem a jednym lub kilkoma sąsiednimi państwami członkowskimi, lecz nie mogą one prowadzić do postawienia Irlandii lub Zjednoczonego Królestwa w sytuacji równoważnej z sytuacją innych państw członkowskich, ponieważ umowy te nie mogą w sposób ważny przewidywać, w odniesieniu do tych dwóch państw członkowskich, praw i obowiązków porównywalnych z prawami i obowiązkami pozostałych państw w ramach systemu Eurosur lub ich istotnej części.
43 Królestwo Hiszpanii twierdzi jednak, inaczej niż Parlament i Rada, że nawet ograniczona forma współpracy powinna być uważana za uczestnictwo w rozumieniu art. 4 protokołu z Schengen, co jego zdaniem oznacza, iż mimo ograniczeń współpracy przewidzianej w art. 19 rozporządzenia Eurosur artykuł ten jest niezgodny z tym protokołem.
44 W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dla celów wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględnić łącznie jego brzmienie, kontekst i cele (zob. podobnie wyroki: Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑77/05, EU:C:2007:803, pkt 55; a także van der Helder i Farrington, C‑321/12, EU:C:2013:648, pkt 36).
45 Jeżeli chodzi, po pierwsze, o brzmienie art. 4 protokołu z Schengen, należy wskazać, że wynika z niego, iż Irlandia i Zjednoczone Królestwo mają prawo wystąpić z wnioskiem o uczestnictwo we wszystkich lub w niektórych przepisach dorobku Schengen. Sformułowanie tego artykułu nie wspomina natomiast o możliwości zróżnicowania przez Radę, przy użyciu procedury przewidzianej w tym artykule, intensywności tego uczestnictwa poprzez ograniczone lub zmienione względem tych dwóch państw członkowskich stosowanie przepisów, na uczestnictwo w których uzyskałyby one zgodę, takie jak to przewidziane w art. 19 rozporządzenia Eurosur.
46 Jeżeli chodzi, po drugie, o kontekst, w który wpisuje się art. 4 protokołu z Schengen, należy przede wszystkim podkreślić, że w preambule tego protokołu uściślono, iż przewiduje on możliwość „przyjęcia” przez Irlandię i Zjednoczone Królestwo przepisów dorobku Schengen, wskazując w ten sposób, że procedura ustanowiona w art. 4 rzeczonego protokołu dotyczy zatwierdzenia pełnego i całkowitego przystąpienia tych państw członkowskich do obowiązujących przepisów tego dorobku, a nie ustanowienia ograniczonych mechanizmów współpracy w dziedzinach rzeczonego dorobku, do których państwa te nie przystąpiły. Takie rozumowanie znajduje potwierdzenie w fakcie, że termin „przyjęcie” został również użyty w art. 7 tego samego protokołu w odniesieniu do nowych państw członkowskich Unii.
47 Następnie należy przypomnieć, że zarówno z preambuły protokołu z Schengen, jak i z jego art. 1 wynika, iż integracja dorobku Schengen w ramach Unii opiera się na postanowieniach traktatów dotyczących wzmocnionej współpracy.
48 Z tytułu III części szóstej traktatu FUE, a w szczególności z art. 327 TFUE wynika, że wprowadzenie wzmocnionej współpracy bazuje na rozróżnieniu między państwami uczestniczącymi, które są związane aktami przyjmowanymi w tych ramach, oraz państwami nieuczestniczącymi, które nie są nimi związane. Zmiana statusu z państwa członkowskiego nieuczestniczącego na państwo członkowskie uczestniczące jest generalnie uregulowana w art. 331 TFUE i – jak wskazano w tym artykule – wiąże się z tym, że dane państwo członkowskie ma obowiązek stosowania aktów już przyjętych w ramach wzmocnionej współpracy, której to uczestnictwo dotyczy.
49 Artykuł 4 protokołu z Schengen, który w ramach wzmocnionej współpracy w dziedzinach należących do dorobku Schengen stosuje się zamiast art. 331 TFUE, należy zatem rozumieć w ten sposób, że ma on na celu umożliwienie Irlandii i Zjednoczonemu Królestwu znalezienie się – w odniesieniu do niektórych obowiązujących przepisów dorobku Schengen – w sytuacji równoważnej z sytuacją państw członkowskich uczestniczących w tym dorobku, a nie regulowanie praw i obowiązków tych dwóch państw członkowskich wtedy, gdy decydują się one na pozostanie, w niektórych dziedzinach, poza tą wzmocnioną współpracą.
50 Po trzecie, należy zauważyć, że argument Królestwa Hiszpanii, zgodnie z którym cel art. 4 protokołu z Schengen stoi na przeszkodzie uznaniu za zgodne z prawem wprowadzenia ograniczonych form współpracy z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem, nie może zostać uwzględniony.
51 Z jednej strony bowiem z ogólnej systematyki protokołu z Schengen, z deklaracji nr 45 dotyczącej art. 4 protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej oraz z zasady lojalnej współpracy wynika, że systemu wprowadzonego w art. 4 i 5 protokołu z Schengen nie można postrzegać jako systemu mającego na celu narzucenie Irlandii i Zjednoczonemu Królestwu obowiązku uczestniczenia w całości dorobku Schengen, z wyłączeniem wszelkiej ograniczonej współpracy z tymi państwami członkowskimi (zob. podobnie wyrok Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑77/05, EU:C:2007:803, pkt 66).
52 Z drugiej strony należy wskazać, że dokonywanie wykładni art. 4 protokołu z Schengen w taki sposób, że nie ma on zastosowania do ograniczonych form współpracy, nie podważa skuteczności (effet utile) tego artykułu, ponieważ taka wykładnia nie pozwala Irlandii i Zjednoczonemu Królestwu ani na uzyskanie praw porównywalnych z prawami innych państw członkowskich w świetle obowiązujących przepisów dorobku Schengen, ani na uczestnictwo w przyjmowaniu wniosków i inicjatyw sformułowanych na podstawie przepisów tego dorobku bez uzyskania uprzedniej zgody na uczestnictwo w odnośnych przepisach na podstawie jednomyślnej decyzji Rady przyjętej na podstawie rzeczonego postanowienia.
53 Podobnie okoliczność, że państwa członkowskie, które uczestniczą w dorobku Schengen, nie są zobowiązane przy dokonywaniu zmian lub pogłębianiu wzmocnionej współpracy, do ustanowienia której zostały upoważnione na mocy art. 1 protokołu z Schengen, do przewidywania szczególnych środków dostosowujących dla pozostałych państw członkowskich (wyrok Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑482/08, EU:C:2010:631, pkt 49), nie oznacza, że prawodawcy Unii nie wolno ustanawiać takich środków, w szczególności poprzez zezwolenie, gdy uzna on to za celowe, na pewne ograniczone formy współpracy z tymi pozostałymi państwami członkowskimi.
54 Ponadto odmienne rozwiązanie mogłoby stanowić przeszkodę dla pełnej realizacji celów dorobku Schengen poprzez ograniczenie – w szczególności – skuteczności ochrony granic zewnętrznych w strefach geograficznych sąsiadujących z terytorium państw, które nie uczestniczą w dorobku Schengen w dziedzinie przekraczania tych granic.
55 Wniosku takiego nie może podważyć okoliczność – przy założeniu, że zostałaby ona wykazana – iż wprowadzenie ograniczonych form współpracy mogłoby doprowadzić do rozczłonkowania norm mających zastosowanie w tej dziedzinie, jako że wprowadzenie wzmocnionej współpracy w sposób nieunikniony prowadzi do pewnego rozczłonkowania norm mających zastosowanie w danej dziedzinie.
56 W takiej sytuacji nie można uznać za istotny faktu, że Irlandia lub Zjednoczone Królestwo znajdują się – w kontekście wspólnych ram wprowadzonych rozporządzeniem Eurosur – w sytuacji odmiennej od sytuacji pozostałych państw członkowskich, którą można by w pewnym zakresie porównać z sytuacją państwa trzeciego.
57 Ponadto należy wskazać, że art. 19 rozporządzenia Eurosur może przyczynić się do złagodzenia tego rozczłonkowania poprzez włączenie umów, które państwa członkowskie mogą zawierać z Irlandią i ze Zjednoczonym Królestwem, w dziedzinę wymiany informacji dotyczących przekraczania granic zewnętrznych.
58 Z ogółu powyższych rozważań wynika, że ograniczone formy współpracy nie stanowią uczestnictwa w rozumieniu art. 4 protokołu z Schengen.
59 Wynika stąd – w świetle stwierdzeń zawartych w pkt 42 niniejszego wyroku – że art. 19 rozporządzenia Eurosur nie można uznać za przepis uprawniający państwa członkowskie do zawierania umów umożliwiających Irlandii i Zjednoczonemu Królestwu uczestnictwo w obowiązujących przepisach dorobku Schengen z dziedziny przekraczania granic zewnętrznych.
60 W konsekwencji jedyny zarzut podniesiony przez Królestwo Hiszpanii na poparcie skargi należy oddalić w całości, a tym samym należy oddalić tę skargę.
W przedmiocie kosztów
61 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament i Rada wniosły o obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania, a jedyny zarzut Królestwa Hiszpanii nie został uwzględniony, należy obciążyć je kosztami postępowania.
62 Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu Irlandia, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Komisja pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Królestwo Hiszpanii zostaje obciążone kosztami postępowania.
3) Irlandia, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Komisja Europejska pokrywają własne koszty.
Podpisy