ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
YVES BOT
της 15ης Απριλίου 2010 (1)
Υπόθεση C‑99/09
Polska Telefonia Cyfrowa sp. zoo
κατά
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
[αίτηση του Sąd Najwyższy (Πολωνία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Κλάδοι των τηλεπικοινωνιών – Καθολική υπηρεσία και δικαιώματα των χρηστών – Φορητότητα των τηλεφωνικών αριθμών – Οδηγία 2002/22/ΕΚ – Άρθρο 30, παράγραφος 2 – Μη αποτρεπτικός χαρακτήρας των άμεσων επιβαρύνσεων των συνδρομητών – Εκτίμηση των εθνικών ρυθμιστικών αρχών – Δείκτης από το κόστος που επωμίζονται οι φορείς»
1. Την ώρα ιδρύσεως του νέου Φορέα Ευρωπαϊκών Ρυθμιστικών Αρχών για τις Ηλεκτρονικές Επικοινωνίες (ΒΕRΕC) (2), υπεβλήθη στο Δικαστήριο ένα νέο προδικαστικό ερώτημα σχετικά με την εφαρμογή ενός εκ των πρότυπων μέτρων για τη μεταρρύθμιση των τηλεπικοινωνιών, δηλαδή του δικαιώματος των Ευρωπαίων καταναλωτών στη φορητότητα του αριθμού τους, το οποίο πραγματεύεται ειδικά το άρθρο 30 της οδηγίας 2002/22/ΕΚ (3).
2. Το εν λόγω δικαίωμα παρέχει την ευχέρεια σε όλους τους συνδρομητές να διατηρούν τον ίδιο αριθμό κλήσεως σε περίπτωση αλλαγής φορέα παροχής τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών (στο εξής: φορέας), με επιφύλαξη, ενδεχομένως, ως προς την επιβολή επιβαρύνσεως. Το άρθρο 30, παράγραφος 2, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία αναθέτει στις εθνικές ρυθμιστικές αρχές (εφεξής: ΕΡΑ) μία αποστολή εποπτείας όσον αφορά όχι μόνον την κοστολόγηση της διασύνδεσης, η οποία επιβάλλεται στους φορείς, για την εξασφάλιση της φορητότητας των αριθμών, αλλά και το ύψος της επιβαρύνσεως που μπορούν αυτοί να χρεώσουν στους συνδρομητές. Πράγματι, η διάταξη αυτή παρέχει στους φορείς τη δυνατότητα να μετακυλίσουν ή όχι στους συνδρομητές το κόστος με το οποίο επιβαρύνθηκαν για να προσφέρουν αυτή την υπηρεσία. Σε περίπτωση επιλογής επιβαρύνσεως, αυτή, κατά την εν λόγω διάταξη, δεν πρέπει να είναι αποτρεπτική.
3. Η από 13ης Ιουλίου 2006 απόφαση για την υπόθεση C‑438/04, Mobistar (4), έδωσε στο Δικαστήριο την ευκαιρία να παράσχει διευκρινίσεις όσον αφορά τη διακριτική ευχέρεια των ΕΡΑ κατά την εξέταση του κόστους διασυνδέσεως που βαρύνει τους φορείς. Η παρούσα υπόθεση παρέχει στο Δικαστήριο την ευκαιρία να διευκρινίσει τον τρόπο με τον οποίο, πολύ συγκεκριμένα, οι ΕΡΑ πρέπει να εξετάζουν την κοστολόγηση της προσφοράς φορητότητας αριθμού στους συνδρομητές.
4. Η αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της εταιρίας Polska Telefonia Cyfrowa sp. zoo και του Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (προέδρου γραφείου ηλεκτρονικών υπηρεσιών, εφεξής: πρόεδρος του UKE), σχετικά με την απόφαση του τελευταίου να επιβάλει στην προσφεύγουσα πρόστιμο 100 000 πολωνικών ζλότυ (PLN) (κατά προσέγγιση 24 350 ευρώ) λόγω της αθετήσεως των ισχυουσών διατάξεων περί φορητότητας των αριθμών. Ο πρόεδρος του UKE εκτίμησε ότι η φύση της επιβαρύνσεως με την οποία χρέωνε η προσφεύγουσα τους συνδρομητές, ύψους 122 PLN (κατά προσέγγιση 29,70 ευρώ), ήταν τέτοια, ώστε να τους αποθαρρύνει από την υποβολή αιτήσεως για φορητότητα του αριθμού τους. Ως εκ τούτου, ο πρόεδρος του UKE θεώρησε ότι το ποσό της εν λόγω επιβαρύνσεως πρέπει να καθοριστεί όχι συναρτήσει του κόστους με το οποίο επιβαρύνονται οι φορείς, αλλά βάσει της αντιλήψεως που έχουν οι καταναλωτές και, ιδίως, βάσει σχετικής σφυγμομετρήσεως.
5. Στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως, δεν ανακύπτει ενώπιον του Δικαστηρίου το ζήτημα της δωρεάν παροχής δυνατότητας φορητότητας. Ναι μεν σήμερα ορισμένα κράτη μέλη έχουν θεσπίσει σχετική ρύθμιση, η επίμαχη διάταξη όμως δεν επιτρέπει να επιβάλλεται στους φορείς υποχρέωση δωρεάν παροχής της εν λόγω υπηρεσίας. Έτσι, οι φορείς μπορούν να αποφασίζουν οι ίδιοι, σύμφωνα με την ως άνω διάταξη και το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο, να χρεώνουν κάποια σχετική επιβάρυνση στους συνδρομητές. Επομένως, το ανακύπτον ζήτημα είναι το πώς μπορεί να ασκείται καλύτερα ο έλεγχος όσον αφορά το ύψος της επιβαρύνσεως αυτής
6. Συνεπώς, στην παρούσα υπόθεση το Sąd Najwyższy (ανώτατο δικαστήριο) (Πολωνία) ζητεί από το Δικαστήριο να διευκρινίσει εάν, στο πλαίσιο της αποστολής εποπτείας των ΕΡΑ, δυνάμει του άρθρου 30 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, οι εν λόγω αρχές υποχρεούνται να λαμβάνουν υπόψη το κόστος φορητότητας αριθμού με το οποίο επιβαρύνονται οι φορείς κατά την αξιολόγηση του αποτρεπτικού χαρακτήρα των επιβαρύνσεων που χρεώνονται στον συνδρομητή.
7. Στις παρούσες προτάσεις θα εκθέσω τους λόγους για τους οποίους πιστεύω ότι οι ΕΡΑ δεν μπορούν να μη λαμβάνουν υπόψη το κόστος που φέρουν οι φορείς στο πλαίσιο της αξιολογήσεως του ύψους της επιβαρύνσεως που χρεώνεται στον συνδρομητή για τη φορητότητα αριθμού, λαμβάνοντας υπόψη τη γενική οικονομία στην οποία εντάσσεται η προσφορά φορητότητας, καθώς και τους σχετικούς σκοπούς που επιδιώκει ο νομοθέτης της Ενώσεως.
8. Θα εκθέσω επίσης τις αμφιβολίες μου επί της μεθόδου που ακολούθησε ο πρόεδρος του UKE, που συνίσταται τελικά στην επιβολή διοικητικής κυρώσεως με βάση μόνο μια σφυγμομέτρηση.
I – Το νομικό πλαίσιο
Α – Το δίκαιο της Ένωσης
9. Το άνοιγμα του κλάδου των τηλεπικοινωνιών στον ανταγωνισμό πραγματοποιήθηκε βάσει τριών σημαντικών παραμέτρων, ήτοι της απελευθερώσεως και της εναρμονίσεως των εταιριών τηλεπικοινωνιών και της εφαρμογής στις εν λόγω εταιρίες των κανόνων του ανταγωνισμού (5).
10. Η διαδικασία απελευθερώσεως του κλάδου των τηλεπικοινωνιών ξεκίνησε το 1988. Μέσω της θεσπίσεως των οδηγιών 88/301/ΕΟΚ, 90/388/ΕΟΚ και 96/19/ΕΚ (6), και σύμφωνα με ένα ακριβές χρονοδιάγραμμα, ο κοινοτικός νομοθέτης διοργάνωσε την κατάργηση των ειδικών και αποκλειστικών δικαιωμάτων, τα οποία απολάμβαναν γενικά οι παραδοσιακοί φορείς του κλάδου των τηλεπικοινωνιών επί των τερματικών (δηλαδή τα δικαιώματα εισαγωγής, εμπορικής χρήσεως, ενεργοποιήσεως και συντηρήσεως) και επί της παροχής τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών. Από την 1η Ιανουαρίου 1998, η εν λόγω αγορά, κατά βάση, απελευθερώθηκε πλήρως.
11. Παράλληλα με τις οδηγίες απελευθερώσεως που θέσπισε η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης υιοθέτησε μία σειρά μέτρων εναρμονίσεως βάσει του άρθρου 100 A της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 95 ΕΚ). Στο επίκεντρο των μέτρων αυτών, η οδηγία 90/387/ΕΟΚ (7) θεσπίζει τους κοινούς κανόνες για την τιμολόγηση της παροχής ενός ανοικτού δικτύου τηλεπικοινωνιών. Η οδηγία-πλαίσιο του 1990 συμπληρώθηκε από την οδηγία 97/33/ΕΚ (8), η οποία θεσπίζει ειδικότερα μέτρα, τα οποία αποσκοπούν, ιδιαίτερα, στην εξασφάλιση της διασυνδέσεως των δικτύων και της διαλειτουργικότητας των εφαρμογών (9).
12. Το ζήτημα της τιμολογήσεως της διασυνδέσεως απέβη καθοριστικό για τη δομή και την ένταση του ανταγωνισμού στον τομέα αυτόν. Επομένως, το Συμβούλιο θέσπισε μια αυστηρή ρύθμιση της εν λόγω τιμολογήσεως, της οποίας η εφαρμογή, σε εθνικό επίπεδο, ανετέθη στις ΕΡΑ.
13. Κατά το άρθρο 7 της οδηγίας 97/33, οι ΕΡΑ οφείλουν να επαγρυπνούν, ώστε η τιμολόγηση της διασυνδέσεως να γίνεται τηρουμένων των αρχών της διαφάνειας και του προσανατολισμού συναρτήσει του κόστους (10).
14. Εγγυώμενος μία πλήρη διασύνδεση μεταξύ των δικτύων σε κοινοτική κλίμακα και διοργανώνοντας έναν αποτελεσματικότερο ανταγωνισμό μεταξύ των φορέων παροχής των σχετικών υπηρεσιών, ο κοινοτικός νομοθέτης θέλησε ειδικότερα να δώσει τη δυνατότητα στους Ευρωπαίους καταναλωτές να επωφεληθούν από ένα ευρύτερο φάσμα υπηρεσιών, καλύτερης ποιότητας και με χαμηλότερο κόστος.
15. Στις υπηρεσίες αυτές συγκαταλέγεται και η φορητότητα του αριθμού, η οποία θεσπίστηκε κατά την έγκριση του νέου ρυθμιστικού πλαισίου, στις 7 Μαρτίου 2002 (11), με το άρθρο 30 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία. Η υπηρεσία αυτή παρέχει σε όλους τους πελάτες ενός φορέα τηλεπικοινωνιών τη δυνατότητα να αλλάξουν φορέα, διατηρώντας όμως τον ίδιο αριθμό.
16. Κατά το άρθρο 30, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, τα κράτη μέλη οφείλουν να διασφαλίζουν ότι όλοι οι συνδρομητές των διαθέσιμων στο κοινό τηλεφωνικών υπηρεσιών, συμπεριλαμβανομένων των υπηρεσιών κινητής τηλεφωνίας, δύνανται να διατηρούν, κατόπιν υποβολής σχετικής αιτήσεως, τον αριθμό ή τους αριθμούς τους, ανεξαρτήτως της επιχειρήσεως που παρέχει την υπηρεσία.
17. Η τιμολόγηση της υπηρεσίας αυτής προβλέπεται από το άρθρο 30, παράγραφοι 2 και 3, της εν λόγω οδηγίας. Η εν λόγω διάταξη έχει ως εξής:
«2. Οι [εθνικές ρυθμιστικές αρχές] εξασφαλίζουν ότι η τιμολόγηση της διασυνδέσεως για την παροχή φορητού αριθμού είναι κοστοστρεφής [ήτοι ότι το επιβαλλόμενο τέλος αποτελεί συνάρτηση του πραγματικού κόστους που συνεπάγεται η παροχή της σχετικής υπηρεσίας] και ότι οι τυχόν άμεσες επιβαρύνσεις των συνδρομητών δεν δρουν αποτρεπτικά για τη χρήση των εν λόγω ευκολιών (12).
3. Οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές δεν επιβάλλουν τιμολόγια λιανικής για τη μεταφορά αριθμού κατά τρόπο που να στρεβλώνει τον ανταγωνισμό, όπως φερ’ ειπείν θεσπίζοντας ειδικά ή κοινά τιμολόγια λιανικής.»
18. Τέλος, το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου του 2002 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να εξασφαλίσουν την ύπαρξη ενός αποτελεσματικού μηχανισμού προσφυγής, βάσει του οποίου κάθε χρήστης ή πάροχος δύναται να αμφισβητήσει τις αποφάσεις της ΕΡΑ που τον επηρεάζουν.
Β – Η εθνική νομοθεσία
19. Οι διατάξεις βάσει των οποίων εφαρμόζεται το δικαίωμα περί φορητότητας του αριθμού στην Πολωνία καθορίζονται ειδικότερα με τα άρθρα 41 και 71 του νόμου περί τηλεπικοινωνιών (Prawo telekomunikacyjne), της 16ης Ιουλίου 2004 (13).
20. Το άρθρο 41, παράγραφος 1, του νόμου αυτού προβλέπει ότι οι τιμές διασυνδέσεως που σχετίζονται με την παροχή της υπηρεσίας φορητότητας των αριθμών μεταξύ δικτύων ορίζονται αναλόγως του κόστους.
21. Κατά το άρθρο 71 του εν λόγω νόμου:
«1. Ο συνδρομητής που συνήψε με πάροχο υπηρεσιών σύμβαση, η οποία του εξασφαλίζει σύνδεση με το δημόσιο δίκτυο τηλεφωνίας ενός φορέα, δύναται, σε περίπτωση αλλαγής φορέα, να απαιτήσει τη μεταφορά του αριθμού που του αποδόθηκε στο δίκτυο του άλλου φορέα:
1) στην ίδια περιοχή αριθμών, σε περίπτωση γεωγραφικών αριθμών,
2) σε ολόκληρη τη χώρα, εάν οι αριθμοί δεν είναι γεωγραφικοί.
[…]
3. Σε περίπτωση αλλαγής φορέα, ο πάροχος υπηρεσιών δύναται να χρεώσει στον συνδρομητή, για τη μεταφορά του αριθμού του, μία ενιαία επιβάρυνση, η οποία ορίζεται στον τιμοκατάλογό του και η οποία δεν αποτρέπει το συνδρομητή να χρησιμοποιήσει την εν λόγω δυνατότητα (14).»
22. Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 74, παράγραφος 1, του εν λόγω νόμου, ο φορέας που εξασφαλίζει σύνδεση με το δημόσιο δίκτυο τηλεφωνίας (φορέας παροχής) και ο φορέας του δικτύου στο οποίο συνδέθηκε ένας συνδρομητής (φορέας λήψεως) υποχρεούνται να εγγυηθούν την εφαρμογή δικαιωμάτων φορητότητας. Σε αντίθετη περίπτωση, το άρθρο 74, παράγραφος 3, του εν λόγω νόμου παρέχει στον πρόεδρο του UKE τη δυνατότητα να επιβάλει το πρόστιμο που προβλέπεται στο άρθρο 209, παράγραφος 1, σημείο 16, του εν λόγω νόμου.
23. Κατ’ αυτή την τελευταία διάταξη, θα επιβάλλεται πρόστιμο σε οποιονδήποτε παρεμποδίζει τους συνδρομητές να ασκήσουν το δικαίωμά τους στη φορητότητα του αριθμού, ως προβλέπεται στα άρθρα 70 και 71 του νόμου περί τηλεπικοινωνιών.
II – Το πραγματικό πλαίσιο της αποφάσεως προδικαστικής παραπομπής
24. Κατά τα άρθρα 74, παράγραφος 3, και 209, παράγραφος 1, σημείο 16, του νόμου περί τηλεπικοινωνιών, ο πρόεδρος του UKE επέβαλε πρόστιμο 100 000 PLN (κατά προσέγγιση 24 350 ευρώ) κατόπιν εντοπισμού παραβάσεως των ισχυουσών διατάξεων περί φορητότητας των αριθμών, η οποία διαπράχθηκε από την 28η Μαρτίου 2006 ως την 31η Μαΐου 2006. Ο τελευταίος εκτίμησε ότι η φύση της επιβαρύνσεως που χρέωνε η προσφεύγουσα, ύψους 122 PLN (κατά προσέγγιση 29,70 ευρώ), ήταν τέτοια, ώστε να τους αποθαρρύνει από την υποβολή αιτήσεως για φορητότητα του αριθμού τους.
25. Κατά τους ισχυρισμούς του προέδρου του UKE, το ύψος της επιβαρύνσεως δεν εξαρτάται από το κόστος που υφίστανται οι φορείς εκμεταλλεύσεως για την υλοποίηση της μεταφοράς των αριθμών, αλλά από την υποκειμενική εκτίμηση αυτού του ποσού, ως καθορίζεται βάσει των αποτελεσμάτων μίας έρευνας καταναλωτών. Έτσι, στην Πολωνία, στην ερώτηση «ποιο είναι το ποσό που είναι διατεθειμένοι να δαπανήσουν οι χρήστες υπηρεσιών σταθερής και κινητής τηλεφωνίας για να μεταφέρουν τον τηλεφωνικό αριθμό τους από ένα φορέα σε έναν άλλο;», οι χρήστες που διέθεταν τηλέφωνο με προπληρωμένη κάρτα απάντησαν 46 PLN (κατά προσέγγιση 11,20 ευρώ) ενώ οι χρήστες με συμβόλαιο απάντησαν 48 PLN (κατά προσέγγιση 11,70 ευρώ). Ο πρόεδρος του UKE εκτιμά ότι μια επιβάρυνση ανώτερη των 50 PLN (κατά προσέγγιση 12,20 ευρώ) απέτρεπε τους χρήστες από την άσκηση του δικαιώματός τους στη φορητότητα του αριθμού τους, γεγονός αντίθετο προς το άρθρο 71, παράγραφος 3, του νόμου περί τηλεπικοινωνιών και, ως εκ τούτου, η επιβολή προστίμου ήταν απαραίτητη.
26. Η προσφυγή που άσκησε η προσφεύγουσα εναντίον της αποφάσεως αυτής απερρίφθη στις 6 Μαρτίου 2007 από το Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (δικαστήριο για την προστασία του ανταγωνισμού και των καταναλωτών) (Πολωνία). Το εν λόγω δικαστήριο έκρινε ότι, ενεργών τοιουτοτρόπως, ο πρόεδρος του UKE ερμήνευσε ορθώς το άρθρο 30, παράγραφος 2, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία και εφήρμοσε το άρθρο 71, παράγραφος 3, του νόμου περί τηλεπικοινωνιών.
27. Με την από 5ης Φεβρουαρίου 2008 απόφασή του, το Sąd Apelacyjny w Warszawie (εφετείο της Βαρσοβίας) (Πολωνία) μεταρρύθμισε στο σύνολό της αυτή την απόφαση και ακύρωσε την απόφαση του προέδρου του UKE. Ο τελευταίος άσκησε αίτηση αναιρέσεως ενώπιον του Sąd Najwyższy, το οποίο, λόγω αμφιβολιών του ως προς την ερμηνεία του άρθρου 30, παράγραφος 2, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, αποφάσισε να αναστείλει την έκδοση αποφάσεως και να θέσει στο εν λόγω Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Έχει το άρθρο 30, παράγραφος 2, της οδηγίας [για την “καθολική υπηρεσία”] την έννοια ότι η αρμόδια [Εθνική Ρυθμιστική Αρχή], η οποία εξασφαλίζει ότι οι τυχόν άμεσες επιβαρύνσεις των συνδρομητών δεν δρουν αποτρεπτικά για τη χρήση της συνιστάμενης στη φορητότητα του αριθμού συμπληρωματικής υπηρεσίας, υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη το κόστος με το οποίο βαρύνεται ο φορέας εκμεταλλεύσεως ενός δικτύου κινητής τηλεφωνίας σε συνάρτηση με την παροχή αυτής της υπηρεσίας;»
28. Η προσφεύγουσα, ο πρόεδρος του UKΕ, η Πολωνική και η Σλοβακική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή κατέθεσαν γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις. Η Σλοβακική Κυβέρνηση κατέθεσε μόνο γραπτές παρατηρήσεις.
III – Ανάλυση
29. Με το ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί ουσιαστικώς από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν το άρθρο 30, παράγραφος 2, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές οφείλουν να λάβουν υπόψη το κόστος που επιβάλλεται στους φορείς τηλεπικοινωνιών για την υλοποίηση της φορητότητας αριθμών κατά την εκτίμηση του αποτρεπτικού χαρακτήρα της επιβαρύνσεως, η οποία δύναται να χρεωθεί στους συνδρομητές.
30. Το ερώτημα υποβάλλεται για δύο λόγους, ήτοι αφενός μεν επειδή οι αρχές κοστολόγησης της εν λόγω επιβαρύνσεως δεν καθορίζονται, εφόσον η εν λόγω διάταξη ορίζει απλώς ότι το ύψος της δεν πρέπει να δρα αποτρεπτικά, αφετέρου δε επειδή οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές διαθέτουν ένα περιθώριο εκτιμήσεως κατά την άσκηση της αποστολής εποπτείας που τους έχει ανατεθεί και, ειδικότερα, κατά τον καθορισμό των ρυθμιστικών πρακτικών τους.
31. Στην παρούσα υπόθεση, ο πρόεδρος του UKE, της αρμόδιας εθνικής ρυθμιστικής αρχής, αποφάσισε ότι η εκτίμηση του αποτρεπτικού χαρακτήρα της επιβαρύνσεως που χρεώνει η προσφεύγουσα οφείλει να βασίζεται αποκλειστικά στα αποτελέσματα μίας έρευνας καταναλωτών και δεν πρέπει να λαμβάνει υπόψη το κόστος της φορητότητας που βαρύνει τους φορείς εκμεταλλεύσεως.
Α – Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
32. Πριν προχωρήσω στην εξέταση του εν λόγω προδικαστικού ερωτήματος, φρονώ ότι είναι αναγκαίο να προσδιοριστεί, ως εκ προοιμίου, το αντικείμενο και η κοστολόγηση της προσφοράς της φορητότητας, πριν αναφερθώ στη νομολογία που ανέπτυξε το Δικαστήριο όσον αφορά το σχετικό περιθώριο εκτιμήσεως των εθνικών ρυθμιστικών αρχών.
33. Κατά το άρθρο 30 της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, η προσφορά φορητότητας αποτελεί υποχρέωση όλων των φορέων εκμεταλλεύσεως των τηλεπικοινωνιών και δικαίωμα όλων των συνδρομητών. Η εν λόγω λειτουργικότητα σκοπεί στην κατάργηση των εμποδίων ελεύθερης επιλογής εκ μέρους των καταναλωτών, ιδίως μεταξύ φορέων κινητής τηλεφωνίας, και στη διασφάλιση, με τον τρόπο αυτόν, της αναπτύξεως πραγματικού ανταγωνισμού στην αγορά των τηλεπικοινωνιών (15).
34. Προκειμένου να διευκολυνθεί η διεύρυνση μιας έως τώρα μονοπωλιακής αγοράς και να αποτραπούν οι καταχρήσεις, ο κοινοτικός νομοθέτης έθεσε όρια στις τιμές που ορίζουν οι φορείς εκμεταλλεύσεως στο πλαίσιο της ζήτησης της υπηρεσίας της φορητότητας. Κατ’ ουσίαν, οι εν λόγω τιμές είναι δύο.
35. Η πρώτη αφορά την τιμολόγηση της διασυνδέσεως. Όταν ένας συνδρομητής ζητά την υλοποίηση της φορητότητας του αριθμού του, ο φορέας παροχής (16) (πρόκειται γενικά γι’ αυτόν) κοστολογεί στον φορέα λήψεως (17) τις χρεώσεις της διασυνδέσεως που σχετίζονται με την επεξεργασία αυτής της αίτησης. Αυτή συνεπάγεται ένα κόστος καθώς, όπως επεσήμανε το Δικαστήριο, τα τεχνικά συστήματα διασυνδέσεως μεταξύ φορέων πρέπει να είναι συμβατά, ο αριθμός του συνδρομητή να μεταφερθεί από τον ένα φορέα στον άλλο και οι τεχνικής φύσεως ενέργειες να επιτρέπουν την προώθηση των τηλεφωνικών κλήσεων προς τον μεταφερόμενο αριθμό (18). Στην τιμολόγηση της εν λόγω διασυνδέσεως, ο φορέας παροχής οφείλει να τηρεί, υπό τον έλεγχο της ΕΡΑ, την αρχή του προσδιορισμού της σχετικής επιβαρύνσεως με βάση το κόστος.
36. Αυτή η πλαισίωση της τιμολογήσεως της διασυνδέσεως έχει ως σκοπό τη διευκόλυνση της εισόδου στην αγορά αποτελεσματικών και βιώσιμων φορέων εκμεταλλεύσεως και την αποτροπή των κινδύνων στρεβλώσεως του ανταγωνισμού που θα συνεπαγόταν ο καθορισμός αδικαιολόγητων τιμών. Ειδικότερα, υπερβολική τιμολόγηση της διαλειτουργικότητας θα αποτελούσε εμπόδιο για την είσοδο στην αγορά και θα ενίσχυε την κυρίαρχη θέση στην αγορά των υπαρχόντων φορέων (19). Όπως επεσήμανε το Δικαστήριο, τέτοιου είδους τιμολόγηση ενέχει επίσης τον κίνδυνο να αρχίσουν οι φορείς εκμεταλλεύσεως να επιβάλλουν το κόστος αυτό στους νέους συνδρομητές, ενέργεια που ενδέχεται να αποτρέψει τους καταναλωτές από τη χρήση της υπηρεσίας φορητότητας (20). Παρομοίως, τιμές κατώτερες του πραγματικού κόστους ενέχουν τον κίνδυνο επαναφοράς μη αποδοτικού ανταγωνισμού στην αγορά.
37. Η δεύτερη τιμή αφορά την επιβάρυνση η οποία δύναται να επιβληθεί στον συνδρομητή για την υλοποίηση αυτής της υπηρεσίας. Γενικά, η εν λόγω επιβάρυνση χρεώνεται από τον φορέα λήψεως και του επιτρέπει να ανακτήσει το σύνολο ή μέρος του κόστους με το οποίο επιβαρύνθηκε.
38. Η εν λόγω επιβάρυνση αποτελεί επίσης καθοριστικό στοιχείο της ανταγωνιστικότητας της αγοράς, ιδίως για τους φορείς που εισέρχονται σε αυτήν. Μάλιστα, για τους τελευταίους, η φορητότητα αποτελεί εμπορική ανάγκη προκειμένου να κατακτήσουν καινούρια πελατεία, η οποία, μέχρι τότε, ανήκε στους παραδοσιακούς φορείς. Όταν ο φορέας λήψεως χρεώνει κάποια επιβάρυνση για τη φορητότητα, ο φορέας αυτός υποβάλλεται στην πίεση του ανταγωνισμού και μπορεί, φυσικά, να παρακινηθεί να μην αποθαρρύνει την προσέλευση νέων πελατών και να επιβάλλει εύλογα τέλη. Αντιθέτως, όταν αυτός που προβαίνει στη σχετική χρέωση είναι ο φορέας παροχής, ο εν λόγω φορέας μπορεί να επιβάλλει υπερβολικά μεγάλα τέλη με σκοπό να αποθαρρύνει τον πελάτη του να ζητήσει τη μεταφορά του αριθμού του σε κάποιον ανταγωνιστή. Υπό τις συνθήκες αυτές, ο κοινοτικός νομοθέτης ασχολήθηκε και με την κοστολόγηση της επιβαρύνσεως, αναθέτοντας στις ΕΡΑ, δυνάμει του άρθρου 30, παράγραφος 2, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, την αποστολή να μεριμνούν ώστε η εν λόγω επιβάρυνση να μη δρα αποτρεπτικά.
39. Οι ΕΡΑ διαθέτουν ένα περιθώριο εκτίμησης για την εφαρμογή των κανόνων που θέσπισε ο κοινοτικός νομοθέτης (21). Στον βαθμό που οι κανόνες αυτοί καθορίζονται απόλυτα στις οδηγίες, τίθεται το πρόβλημα της συνοχής μεταξύ των διαφόρων εθνικών μέτρων που λαμβάνονται για τη μεταφορά στην εσωτερική έννομη τάξη και στις διάφορες πολιτικές που υιοθετούνται από κάθε αρχή. Ως εκ τούτου, όσον αφορά την επιβάρυνση που επιβάλλεται στον χρήστη, διαπίστωσα ότι η ρυθμιστική αρχή τηλεπικοινωνιών του Λουξεμβούργου (Institut luxembourgeois de régulation) προβλέπει ότι το «κόστος μεταφοράς που είναι δυνατό να χρεωθεί στον χρήστη πρέπει να τηρεί τις αρχές της αμεροληψίας και της αποδοτικότητας» και ότι η αποζημίωση, την οποία δύναται να απαιτήσει από το χρήστη μόνο ο φορέας λήψεως, πρέπει να είναι εύλογη (22). Παρομοίως, οι γαλλικοί και οι βρετανικοί νομικοί κανόνες προβλέπουν ότι οι φορείς εκμεταλλεύσεως οφείλουν να προτείνουν εύλογο τέλος στους συνδρομητές τους, παρέχοντάς τους τη δυνατότητα να διατηρήσουν τον αριθμό τους (23). Αφετέρου, επισημαίνω ότι στην Πολωνία το άρθρο 71 του νόμου περί τηλεπικοινωνιών προέβλεπε, αρχικά, ότι το ύψος του σχετικού τέλους δεν πρέπει να δρα αποτρεπτικά. Επί του παρόντος, η εν λόγω διάταξη απαγορεύει σαφώς την καταβολή τέλους από το συνδρομητή.
40. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι τα εν λόγω ρυθμιστικά πλαίσια διαφέρουν. Εκτός από την ποικιλία των μέσων που επιλέχθηκαν για την εκτίμηση και τον υπολογισμό των τελών, υπάρχουν επίσης και διαφορετικοί τρόποι χρήσεως των εν λόγω μέσων και ως εκ τούτου διερωτώμαι αν θα έπρεπε να εξασφαλιστεί μεγαλύτερη συνοχή μεταξύ των πρακτικών των εθνικών ρυθμιστικών αρχών. Ειδικότερα, οι διαφορές μεταξύ των ρυθμιστικών πλαισίων δύνανται να δημιουργήσουν σοβαρές στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό, οι οποίες ενέχουν κινδύνους για τη δημιουργία μίας ενιαίας ευρωπαϊκής αγοράς τηλεπικοινωνιών.
41. Γνωρίζουμε ότι οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές διαθέτουν ένα περιθώριο εκτίμησης για την άσκηση του καθήκοντός τους εποπτείας. Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο παρέσχε ορισμένες διευκρινίσεις στην προαναφερθείσα υπόθεση Mobistar.
42. Στην υπόθεση αυτή, το Δικαστήριο εξέτασε αν το άρθρο 30, παράγραφος 2, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία αντιτίθεται στον προκαθορισμό από τις βελγικές ρυθμιστικές αρχές, με τη βοήθεια ενός θεωρητικού υποδείγματος κόστους, των ανώτατων τιμών τις οποίες δύναται να χρεώνει ο φορέας παροχής στον φορέα λήψεως. Το Δικαστήριο έδωσε αρνητική απάντηση, σχετικοποιώντας όμως την απάντησή του. Αποφάνθηκε ότι, από τη στιγμή που η εθνική ρυθμιστική αρχή επιτελεί το καθήκον της εποπτείας, ελέγχοντας αν οι τιμές καθορίζονται βάσει του κόστους, έτσι ώστε οι καταναλωτές να μην αποτρέπονται από τη χρήση της ευχέρειας της φορητότητας, το άρθρο 30, παράγραφος 2, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία παρέχει κάποια «διακριτική ευχέρεια» στις εθνικές αρχές για την εκτίμηση της κατάστασης και τον προσδιορισμό της μεθόδου που κρίνουν ως την πλέον κατάλληλη. Εντούτοις, η επιλεχθείσα μέθοδος δεν οφείλει μόνο να επιτρέπει την πλήρη υλοποίηση της φορητότητας, αλλά επίσης να δύναται να αποτελέσει αντικείμενο αποτελεσματικής προσφυγής ενώπιον των αρμόδιων δικαστικών αρχών (24).
43. Στην παρούσα υπόθεση το Δικαστήριο καλείται να προσδιορίσει το περιθώριο που διαθέτουν οι εθνικές αρχές όταν εκτιμούν τον αποτρεπτικό χαρακτήρα της επιβαρύνσεως, καλείται δε ειδικότερα να διευκρινίσει αν στο πλαίσιο της εν λόγω εκτιμήσεως οι αρχές αυτές υποχρεούνται, δυνάμει της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, να λάβουν υπόψη το κόστος φορητότητας του αριθμού το οποίο επιβάλλεται στους φορείς εκμεταλλεύσεως.
44. Αυτό το ζήτημα είναι σημαντικό, καθώς ίδια ακριβώς διάταξη συναντούμε στο άρθρο 19, παράγραφος 3, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, όσον αφορά την υπηρεσία επιλογής και προεπιλογής φορέα (25).
Ερμηνεία του άρθρου 30, παράγραφος 2, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία
45. Σε αντίθεση με τα κράτη μέλη και την Επιτροπή που παρενέβησαν στο πλαίσιο αυτής της διαδικασίας, καταλήγω ότι οι εθνικές αρχές δεν δύνανται να αγνοήσουν το κόστος που βαρύνει τους φορείς εκμεταλλεύσεως, κατά την εκτίμηση του αποτρεπτικού χαρακτήρα του τέλους που χρεώνεται στους συνδρομητές.
46. Μολονότι το στοιχείο αυτό δεν προκύπτει από το γράμμα του άρθρου 30, παράγραφος 2, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, εντούτοις επιβάλλεται να ληφθεί υπόψη λόγω της οικονομίας του συστήματος του οποίου αποτελεί τμήμα η προσφορά φορητότητας, καθώς επίσης και των σκοπών που επιδιώκει ο κοινοτικός νομοθέτης.
47. Όσον αφορά, πρώτον, το γράμμα της εν λόγω διατάξεως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι δεν καθορίζεται καμία μεθοδολογία για τις εθνικές αρχές όσον αφορά την εκτίμηση του αποτρεπτικού χαρακτήρα της επιβαρύνσεως που επιβάλλεται στους συνδρομητές.
48. Μολονότι η απόδοση στη γαλλική γλώσσα του άρθρου 30, παράγραφος 2, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία χρησιμοποιεί τον όρο «redevance», το περιεχόμενο του οποίου παραπέμπει σε ένα ποσό που ζητείται να καταβάλει ο χρήστης, το ύψος του οποίου ορίζεται ανάλογα με το κόστος της παρεχόμενης υπηρεσίας, οι υπόλοιπες γλωσσικές αποδόσεις της εν λόγω διατάξεως χρησιμοποιούν εκφράσεις που αναφέρονται αδιακρίτως στις έννοιες των δαπανών, των τελών, των χρεώσεων, των εισφορών, των παροχών ή ακόμα και των ποσοστών συμμετοχής. Το ίδιο συμβαίνει και στην απόδοση στην πολωνική γλώσσα, η οποία είναι η γλώσσα της διαδικασίας, και στην οποία χρησιμοποιείται ο όρος «obciążenia», που σημαίνει χρεώσεις, καθώς και στην αγγλική («direct charges»), στην ιταλική («oneri diretti»), στην ισπανική («cuotas directas») ή στη γερμανική («direkte Gebühren») απόδοση.
49. Συναφώς, κατά πάγια νομολογία, γίνεται δεκτό ότι η ανάγκη ομοιόμορφης εφαρμογής και ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου δεν επιτρέπει να λαμβάνεται μεμονωμένα υπόψη το γράμμα μιας διατάξεως, σε μία από τις αποδόσεις της, αλλ’ αντιθέτως επιβάλλει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα της αποδόσεώς της στις άλλες επίσημες γλώσσες και σε συνάρτηση με την εν γένει οικονομία και τον σκοπό που επιδιώκει ο συντάκτης της εν λόγω πράξεως (26).
50. Όσον αφορά την εξέταση της εν γένει οικονομίας στην οποία εντάσσεται η προσφορά φορητότητας και οι σκοποί του κοινοτικού νομοθέτη, θα πρέπει να ληφθούν υπόψη όχι μόνον οι ειδικότερες διατάξεις που υιοθετήθηκαν στο πλαίσιο της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, αλλά και οι γενικότερες διατάξεις που καθορίζονται στις οδηγίες-πλαίσιο του 1990 και του 2002, καθώς και στην οδηγία για την «πρόσβαση».
51. Πράγματι, από την εξέταση των εν λόγω νομοθετημάτων συνάγονται οι αρχές τιμολογήσεως στις οποίες βασίζεται η ρύθμιση των τηλεπικοινωνιών και, ειδικότερα, η αρχή τιμολογήσεως της διασυνδέσεως.
52. Οι εν λόγω αρχές έχουν ως εξής:
– η τιμολόγηση πρέπει να βασίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια και να γίνεται τηρουμένης της αρχής του προσανατολισμού με βάση το κόστος (27).
Όπως δέχθηκε το Δικαστήριο στην απόφαση της 17ης Ιουλίου 2008, C‑152/07 έως C‑154/07, Arcor κ.λπ. (28), η εν λόγω αρχή υποχρεώνει τους φορείς εκμεταλλεύσεως να καθορίζουν την τιμολόγηση της διασυνδέσεως ανάλογα με το πραγματικό κόστος (29). Ως εκ τούτου, καθίσταται δυνατή η εκτίμηση του κόστους που θα είχε διαμορφωθεί σε αγορά πλήρως ανοικτή στον ανταγωνισμό και το οποίο επιβάλλεται να λαμβάνεται ως βάση σε έναν τομέα όπως αυτός της διασυνδέσεως, στον οποίο δεν υπάρχει ακόμη αποτελεσματικός ανταγωνισμός δυνάμενος να εγγυηθεί τον εύλογο χαρακτήρα της τιμολογήσεως.
– η εν λόγω αρχή ισχύει επίσης για ορισμένα τέλη που χρεώνονται στους τελικούς χρήστες, όπως τα τέλη χρήσεως του δημόσιου δικτύου σταθερής τηλεφωνίας και της φωνητικής τηλεφωνίας (30), καθώς και τα τέλη χρήσεως μισθωμένων γραμμών (31),
– η τιμολόγηση πρέπει να είναι διαφανής και να αποτελεί αντικείμενο κατάλληλης δημοσιεύσεως (32),
– η τιμολόγηση πρέπει να εξασφαλίζει την ισότητα προσβάσεως και να είναι αμερόληπτη,
– η τιμολόγηση πρέπει να εξασφαλίζει την αποτελεσματικότητα των υπηρεσιών σε όλη την Κοινότητα και
– η τιμολόγηση πρέπει να μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο αποτελεσματικής προσφυγής ενώπιον των αρμόδιων δικαστικών αρχών (33).
53. Η τήρηση αυτών των κριτηρίων, παρότι επιβάλλεται πρωτίστως στους φορείς εκμεταλλεύσεως, θέτει επίσης περιορισμούς στην άσκηση του περιθωρίου εκτιμήσεως που αποδίδεται στις ΕΡΑ. Ως εκ τούτου, υπενθυμίζω ότι, στις σκέψεις 34 και 41 της προαναφερθείσας αποφάσεως Mobistar, το Δικαστήριο επεσήμανε ρητά ότι, καίτοι οι ΕΡΑ διαθέτουν ορισμένη διακριτική ευχέρεια για τον καθορισμό της μεθόδου που κρίνουν ως την πλέον κατάλληλη για τον ορισμό του μέγιστου ποσού τιμολογήσεως της διασυνδέσεως, εντούτοις, η εν λόγω μέθοδος οφείλει να εξασφαλίζει την πλήρη αποτελεσματικότητα της φορητότητας καθώς και μία αποτελεσματική νομική προστασία των χρηστών και των φορέων.
54. Το περιθώριο εκτίμησης που παραχωρείται στις ΕΡΑ δεν πρέπει επομένως να συγχέεται με την άσκηση διακριτικής ευχέρειας.
55. Η μέθοδος που οφείλουν να καθορίσουν σήμερα οι ΕΡΑ όσον αφορά την εκτίμηση του αποτρεπτικού χαρακτήρα της επιβαρύνσεως πρέπει να είναι συναφής με τις αρχές της τιμολογήσεως που εκθέσαμε ανωτέρω. Οφείλει να εξασφαλίζει όχι μόνον την παροχή ικανοποιητικών υπηρεσιών στον καταναλωτή, αλλά και την ανάπτυξη υγιούς ανταγωνισμού στην αγορά.
56. Ειδικότερα, η εν λόγω μέθοδος θα πρέπει να βασίζεται σε επαρκώς σαφή και αντικειμενικά στοιχεία, τα οποία θα επιτρέπουν στις αρμόδιες δικαστικές αρχές να ασκούν, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου του 2002, έναν αποτελεσματικό έλεγχο της εκτιμήσεως της ΕΡΑ. Αυτό επιβάλλεται κατά μείζονα λόγο δεδομένου ότι η πολωνική ρυθμιστική αρχή διαθέτει, στο πλαίσιο της αποστολής της εποπτείας, εξουσία επιβολής διοικητικών κυρώσεων, τις οποίες χρησιμοποίησε, στην προκειμένη περίπτωση, επιβάλλουσα πρόστιμο πλέον των 24 000 ευρώ στην προσφεύγουσα.
57. Λαμβάνοντας υπόψη τα ως άνω στοιχεία, καθίσταται εμφανές ότι οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές δεν δύνανται να αγνοήσουν εντελώς ένα στοιχείο τόσο αντικειμενικό όπως το κόστος της παρεχόμενης υπηρεσίας κατά την εκτίμηση του ποσού της επιβαρύνσεως που χρεώνεται στον συνδρομητή. Τούτο για τον προφανέστατο λόγο ότι ο νομοθέτης της Ένωσης προβλέπει ρητώς, στην εικοστή έκτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, ότι, κατά την παροχή μίας υπηρεσίας σε τελικό χρήστη, τα τιμολόγια των τελικών χρηστών θα πρέπει να αντικατοπτρίζουν τις συνθήκες ζήτησης και κόστους (34), και αυτό για λόγους αποτελεσματικότητας και για κοινωνικούς λόγους.
58. Η ένδειξη που στηρίζεται στο κόστος που επωμίζονται οι φορείς εκμεταλλεύσεως είναι μία αντικειμενική ένδειξη, καθώς αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο του πραγματικού κόστους της υπηρεσίας που παρέχεται στους χρήστες. Επιτρέπει κατά συνέπεια στις εθνικές ρυθμιστικές αρχές να έχουν ένα αντικειμενικό μέτρο της επιβαρύνσεως που χρεώνεται στον χρήστη. Καίτοι, όπως παρατηρεί η Επιτροπή, ο καθορισμός του κόστους αυτού είναι περίπλοκος, λόγω της φύσεως της υπηρεσίας, οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές έχουν υιοθετήσει μεθόδους εκτιμήσεως, ενίοτε υπό την παρότρυνση της Επιτροπής, οι οποίες καθιστούν δυνατή την εκτίμηση του εν λόγω κόστους (35).
59. Επιπροσθέτως, η ένδειξη αυτή είναι συνεπής προς τις αρχές τιμολογήσεως που επιβάλλει ο κοινοτικός νομοθέτης στην παροχή φορητότητας. Επιλέγοντας την εφαρμογή της αρχή της κοστοστρέφειας στην τιμολόγηση της διασυνδέσεως, ο εν λόγω νομοθέτης αποσκοπεί εν τέλει να θέσει όρια στο τελικό ποσό που χρεώνεται στον χρήστη. Μάλιστα, η τιμολόγηση της διασυνδέσεως αντιπροσωπεύει, κατά τη γνώμη μου, το σημαντικότερο κόστος που ο φορέας εκμεταλλεύσεως δύναται να επιβάλει άμεσα ή έμμεσα στον συνδρομητή. Το ποσό της εν λόγω τιμολογήσεως δύναται να ασκήσει άμεση και καθοριστική επίδραση στην τιμολόγηση των επιβαρύνσεων, καθώς, όσο αυξάνονται τα τέλη, τόσο θα αναγκάζεται ο φορέας να μετακυλύει μέρος τους στον συνδρομητή. Αυτή η σχέση μεταξύ τιμολογήσεως και επιβαρύνσεως που χρεώνεται στους χρήστες κατέστη πρόδηλη για πρώτη φορά στο άρθρο 12, παράγραφος 5, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 97/33 (36). Μολονότι δεν επανελήφθη στο σημερινό άρθρο 30, παράγραφος 2, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, το Δικαστήριο εισήγαγε εκ νέου αυτή τη σχέση στις σκέψεις 29 και 37 της αποφάσεως Mobistar, όπ.π. Υπενθυμίζω ότι το Δικαστήριο τόνισε ρητώς ότι το μέγιστο ποσό των τελών διασυνδέσεως πρέπει να καθορίζεται «με κοστοστρέφεια, έτσι ώστε οι καταναλωτές να μην αποτρέπονται από τη χρήση της ευχέρειας της φορητότητας» (37).
60. Τέλος, πρόκειται για μία αξιόπιστη ένδειξη στον βαθμό που, σύμφωνα με το καθήκον εποπτείας το οποίο τους έχει ανατεθεί με το άρθρο 30, παράγραφος 2, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία, οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές εξασφαλίζουν ότι η τιμολόγηση της διασυνδέσεως δεν θα αποτελεί αντικείμενο στρεβλώσεων του ανταγωνισμού και θα αποτελεί συνάρτηση του κόστους παροχής της ευχέρειας. Βάσει της εν λόγω προϋποθέσεως, οι φόβοι που εκφράστηκαν από τον πρόεδρο του UKE και την Πολωνική Κυβέρνηση, σύμφωνα με τους οποίους ο έλεγχος των τελών διασυνδέσεως δεν αρκούσε για τη διασφάλιση των δικαιωμάτων των καταναλωτών, στον βαθμό που τα εν λόγω τέλη μπορούσαν να καθοριστούν σε αδικαιολόγητα υψηλό επίπεδο, δεν είναι βάσιμοι, κατά τη γνώμη μου. Αντιθέτως, αν οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές επιτελούν σωστά την αποστολή εποπτείας που τους έχει ανατεθεί και εξασφαλίζουν την κοστοστρέφεια των εν λόγω τελών, τότε πρόκειται για την καλύτερη εγγύηση εναντίον του αυθαίρετου και κατά βούληση καθορισμού του ύψους της επιβαρύνσεως.
61. Ο συλλογισμός αυτός δεν απαγορεύει στις εθνικές ρυθμιστικές αρχές να εξετάσουν με τον τρόπο που κρίνουν ως τον πλέον κατάλληλο, πέραν των παραγόντων του κόστους, αυτών καθαυτών, τα στοιχεία που αφορούν τη ζήτηση. Τα αποτελέσματα από μία έρευνα καταναλωτών δύνανται επίσης να αποτελέσουν στοιχείο εκτιμήσεως, το οποίο μπορεί να παράσχει πληροφορίες στην εθνική ρυθμιστική αρχή όσον αφορά τις προσδοκίες των χρηστών.
62. Ωστόσο, πιστεύω ότι είναι πρόδηλο ότι τέτοια αποτελέσματα δεν είναι δυνατό να αποτελούν αφ’ εαυτών καθοριστικό στοιχείο ανάλυσης για την εκτίμηση του αποτρεπτικού χαρακτήρα της επιβαρύνσεως.
63. Μάλιστα, για την ερμηνεία και τη χρήση αποτελεσμάτων αυτού του τύπου απαιτείται μεγάλη προσοχή, καθόσον αυτά έχουν προαιρετικό και υποκειμενικό χαρακτήρα, πράγμα το οποίο καθαυτό δεν διευκολύνει το έργο του δικαστή που είναι επιφορτισμένος με τον έλεγχο της νομιμότητας των αποφάσεων των EΡA.
64. Αφενός, τα αποτελέσματα έρευνας καταναλωτών εξαρτώνται από μεταβλητές τόσο διαφορετικές όσο και τα οικονομικά, κοινωνικά και πολιτιστικά στοιχεία ενός κράτους, από την επιλογή του δείγματος (ηλικία, γεωγραφική ή κοινωνικο-οικονομική προέλευση), από τη χρησιμοποιούμενη μέθοδο και από την ειλικρίνεια των απαντήσεων, από την ταυτότητα των ερευνητών και από τη δομή και το περιεχόμενο των ερωτήσεων που τέθηκαν (38).
65. Αφετέρου, κατά τη γνώμη μου τα αποτελέσματα αυτά είναι απολύτως αναξιόπιστα. Πράγματι, ο έχων τη συνήθη ενάργεια καταναλωτής δεν θα έχει συγκεκριμένη ιδέα του κόστους της υπηρεσίας της φορητότητας. Υπάρχει τότε το ενδεχόμενο η τιμή την οποία προτίθεται να καταβάλει να είναι πολύ μεγαλύτερη από το πραγματικό κόστος που φέρουν οι φορείς και, στην περίπτωση αυτή, απλώς και μόνο με τον συνυπολογισμό των ως άνω αποτελεσμάτων δεν εξυπηρετούνται με τον καλύτερο τρόπο τα συμφέροντα του καταναλωτή. Επομένως, η εν λόγω μεθοδολογία δεν καθιστά δυνατό τον προσδιορισμό του πραγματικού κόστους της υπηρεσίας, αλλ’ ούτε και των εξελίξεων αυτής λαμβανομένης υπόψη της πραγματοποιηθείσας προόδου των τεχνικών μέσων ή της εξελίξεως της ζητήσεως
66. Εξάλλου, η εν λόγω μεθοδολογία δεν παρέχει καμία προβλεψιμότητα και εισάγει, εις βάρος των φορέων εκμεταλλεύσεως, ένα βαθμό αβεβαιότητας σχετικά με το ποσό της επιβαρύνσεως που καθορίζει η ΕΡΑ.
67. Tέλος, διερωτώμαι πώς είναι δυνατό να λογίζεται ως αποδεδειγμένη απλώς και μόνον από μια δημοσκόπηση παράβαση η οποία συνεπάγεται την επιβολή χρηματικών κυρώσεων σε βάρος επιχειρηματιών, χωρίς παράλληλη προσβολή των γενικών αρχών του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Πράγματι, μια τόσο υποκειμενική μεθοδολογία που στηρίζεται σε τυχαία στοιχεία κατά πάσα πιθανότητα αποτελεί πολύ ισχνή έννομη βάση για την άσκηση μιας τέτοιας εξουσίας επιβολής κυρώσεων, αν δεν είναι ασυμβίβαστη προς αυτές τις γενικές αρχές. Υπό τις συνθήκες αυτές ο επιχειρηματίας δεν μπορεί να εκτιμήσει αντικειμενικά τις συνθήκες υπό τις οποίες μπορεί να ανακύψει δική του ευθύνη.
68. Κατά συνέπεια, λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ως άνω στοιχείων, πιστεύω ότι η μεθοδολογία που υποστηρίζουν οι πολωνικές αρχές, η οποία στηρίζεται αποκλειστικά στα αποτελέσματα σφυγμομετρήσεως καταναλωτών, δεν ενέχει επαρκείς εγγυήσεις εξασφαλίσεως τόσο της πλήρους αποτελεσματικότητας της φορητότητας όσο και της αποτελεσματικής έννομης προστασία των δραστηριοποιουμένων στην αγορά αυτή.
69. Μια μεθοδολογία τόσο υποκειμενική ενδέχεται να περιέχει υπερβολές, τις οποίες οι ΕΡΑ οφείλουν, κατά τη γνώμη μου, να μετριάσουν, λαμβάνοντας υπόψη το κόστος που αναλαμβάνουν οι φορείς εκμεταλλεύσεως για την παροχή της ευχέρειας.
70. Λαμβάνοντας υπόψη το σύνολο των στοιχείων αυτών, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο αιτούν δικαστήριο ότι το άρθρο 30, παράγραφος 2, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία έχει την έννοια ότι οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές οφείλουν να λάβουν υπόψη το κόστος που επιβαρύνει τους φορείς τηλεπικοινωνιών για την υλοποίηση της φορητότητας αριθμών κατά την εκτίμηση του αποτρεπτικού χαρακτήρα της επιβαρύνσεως, η οποία δύναται επομένως να χρεωθεί στους συνδρομητές.
71. Πριν καταλήξω, θα ήθελα να παραθέσω μια τελική παρατήρηση σχετική με την τιμολόγηση της υπηρεσίας φορητότητας.
72. Όπως παρατήρησε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ορισμένα κράτη μέλη έχουν αποφασίσει ότι, επί του παρόντος, η δυνατότητα φορητότητας πρέπει να παρέχεται δωρεάν στους συνδρομητές. Η λύση αυτή, υπέρ της οποίας συνηγορώ, έχει πολλά πλεονεκτήματα, μεταξύ άλλων δε εξασφαλίζει στους καταναλωτές τη δυνατότητα να επωφεληθούν στον μεγαλύτερο δυνατό βαθμό από την υπηρεσία αυτή. Επιπλέον, η εν λόγω λύση, αν γινόταν δεκτή σε όλη την Ένωση, θα παρείχε τη δυνατότητα εναρμονίσεως των ενίοτε διαφορετικών ρυθμίσεων των κρατών μελών, οι οποίες παρεμβάλλουν προσκόμματα στην ενίσχυση της ενιαίας αγοράς τηλεπικοινωνιών. Ο νομοθέτης της Ένωσης κάνει λόγο μεν περί της λύσεως αυτής, παρατηρώ όμως ότι δεν την ακολούθησε στο πλαίσιο της νέας δέσμης κανονιστικών μέτρων που τέθηκε σε ισχύ στις 18 Δεκεμβρίου 2009, καθόσον, κατ’ ουσίαν, δεν τροποποιήθηκαν οι διατάξεις του άρθρου 30, παράγραφος 2, της οδηγίας για την καθολική υπηρεσία.
IV – Συμπέρασμα
73. Με βάση τα προεκτεθέντα, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα που του υπέβαλε το Sąd Najwyższy ως εξής:
«Το άρθρο 30, παράγραφος 2, της οδηγίας 2002/22/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, για την καθολική υπηρεσία και τα δικαιώματα των χρηστών όσον αφορά σε δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών υπηρεσιών (οδηγία για την καθολική υπηρεσία), έχει την έννοια ότι οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές οφείλουν να λάβουν υπόψη το κόστος που επιβαρύνει τους φορείς τηλεπικοινωνιών για την υλοποίηση της φορητότητας των αριθμών κατά την εκτίμηση του αποτρεπτικού χαρακτήρα της επιβαρύνσεως, η οποία δύναται, επομένως, να χρεωθεί στους συνδρομητές».