CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 5 mei 2011 (1)
Gevoegde zaken C‑244/10 en C‑245/10
Mesopotamia Broadcast A/S METV en Roj TV A/S
tegen
Bondsrepubliek Duitsland
[verzoek van het Bundesverwaltungsgericht (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de uitoefening van televisie-omroepactiviteiten – Mogelijkheid voor lidstaat om op zijn grondgebied de activiteit van een in een andere lidstaat gevestigde televisie-omroeporganisatie te verbieden wegens schending van het beginsel van bevordering van begrip tussen de volkeren”
1. In de onderhavige zaken wordt het Hof verzocht om zich uit te spreken over de draagwijdte van de voorwaarde in artikel 22 bis van richtlijn 89/552/EEG van de Raad(2), dat televisie-uitzendingen vanuit een lidstaat geen enkele aansporing tot haat op grond van ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit mogen bevatten.
2. Het Bundesverwaltungsgericht (Duitsland) wenst te vernemen of deze voorwaarde moet worden uitgelegd als mede omvattend het in het Duitse recht gestelde vereiste dat een televisie-uitzending geen afbreuk mag doen aan de bevordering van begrip tussen de volkeren.
3. Het belang van deze vraag is hierin gelegen, dat een lidstaat volgens het in de richtlijn voorziene stelsel de doorgifte van televisie-uitzendingen uit een andere lidstaat niet mag belemmeren om een reden die binnen de door deze richtlijn gecoördineerde gebieden valt, behalve in de in de richtlijn genoemde uitzonderlijke omstandigheden en na de Europese Commissie kennis te hebben gegeven van de maatregelen die hij voornemens is te nemen.
4. Aan deze vraag ligt een uitzendverbod voor programma’s van een Deense televisiezender ten grondslag, dat in Duitsland is uitgevaardigd op de grond dat deze programma’s de Koerdische Arbeiderspartij (PKK) verheerlijkten en aldus afbreuk deden aan het begrip tussen de volkeren in de zin van de Duitse wet, terwijl de bevoegde Deense autoriteiten van mening waren dat de genoemde programma’s artikel 22 bis van de richtlijn niet schonden.
5. In de onderhavige conclusie zal ik uiteenzetten waarom het in artikel 22 bis van de richtlijn vastgestelde verbod van elke aansporing tot haat op grond van ras en nationaliteit vanuit semantisch gezichtspunt aldus moet worden uitgelegd dat het eveneens uitzendingen verbiedt die, doordat ze een door de Europese Unie als „terroristisch” aangemerkte groep verheerlijken, vijandige of afwijzende reacties tussen gemeenschappen van etnisch of cultureel verschillende afkomst kunnen oproepen.
6. Ik zal eveneens aantonen dat deze uitlegging het meest overeenkomt met de doelstelling van de richtlijn, het vrije verkeer van televisie-uitzendingen te waarborgen door de belemmeringen op te heffen die met betrekking tot discriminerende uitzendingen voortvloeien uit de verschillen in de nationale wetgevingen op het gebied van de bescherming van de openbare orde.
I – Rechtskader
A – De richtlijn
7. De richtlijn gaat uit van de vaststelling dat de bestaande verschillen tussen de wetgevingen van de lidstaten met betrekking tot de werkzaamheden van televisie-omroeporganisaties een belemmering kunnen zijn voor het vrije verkeer van televisie-uitzendingen in de Gemeenschap en dat deze belemmeringen op grond van het Verdrag moeten worden opgeheven.(3) De richtlijn wil dus de noodzakelijke en voldoende harmonisatie bewerkstelligen om dat vrije verkeer te waarborgen.(4)
8. Het vrije verkeer van televisie-omroepdiensten vormt volgens de achtste overweging van de considerans van de richtlijn bovendien een specifieke uiting in het gemeenschapsrecht van artikel 10, lid 1, van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat op 4 november 1950 te Rome is ondertekend (hierna: „EVRM”).(5)
9. De richtlijn berust op het „beginsel van de lidstaat van uitzending”, een uitwerking van het beginsel van wederzijdse erkenning, dat volgens de twaalfde overweging van de considerans ervan inhoudt dat het noodzakelijk en toereikend is dat alle uitzendingen voldoen aan de wettelijke voorschriften van de lidstaat van waaruit zij worden uitgezonden.
10. De veertiende en de vijftiende overweging van de considerans van de richtlijn preciseren:
„Overwegende dat in het kader van de gemeenschappelijke markt alle radio- en televisie-uitzendingen die afkomstig zijn uit en bedoeld zijn voor ontvangst in de Gemeenschap, met name die welke bedoeld zijn voor ontvangst in een andere lidstaat, moeten voldoen aan de wettelijke voorschriften van de lidstaat van uitzending die gelden voor televisie-uitzendingen die bedoeld zijn voor ontvangst door het publiek in die lidstaat, en aan de bepalingen van deze richtlijn;
Overwegende dat de verplichting voor de lidstaat van uitzending toe te zien op de naleving van het nationale recht, zoals dit door deze richtlijn is gecoördineerd, voldoende is om, voor wat het gemeenschapsrecht betreft, het vrije verkeer van uitzendingen te waarborgen, zonder tweede controle op dezelfde gronden in elke lidstaat van ontvangst; dat de lidstaat van ontvangst bij uitzondering en onder bepaalde voorwaarden de doorgifte van televisie-uitzendingen echter voorlopig mag schorsen.”
11. De in deze overwegingen uitgedrukte bedoeling van de communautaire wetgever heeft in de normatieve bepalingen van de richtlijn als volgt haar beslag gekregen.
12. Krachtens artikel 2, lid 1, van de richtlijn ziet elke lidstaat erop toe dat alle televisie-uitzendingen van omroeporganisaties die onder zijn bevoegdheid vallen, voldoen aan de regels van het recht dat op voor het publiek in die lidstaat bestemde uitzendingen van toepassing is.
13. Een omroeporganisatie wordt in artikel 1, sub b, van de richtlijn omschreven als de natuurlijke of rechtspersoon die de redactionele verantwoordelijkheid draagt voor de samenstelling van schema’s van televisieprogramma’s in de zin van letter a ervan en die deze programma’s uitzendt of laat uitzenden door derden.
14. Krachtens artikel 2, leden 2 en 3, van de richtlijn vallen de omroeporganisaties die in een lidstaat zijn gevestigd, dat wil zeggen wanneer zij hun hoofdkantoor in die lidstaat hebben en de programmeringsbesluiten in die lidstaat worden genomen, onder de bevoegdheid van die lidstaat.
15. Krachtens artikel 3, lid 2, van de richtlijn dragen de lidstaten er met passende middelen in het kader van hun wetgeving zorg voor dat de onder hun bevoegdheid vallende televisie-omroeporganisaties zich houden aan de bepalingen van deze richtlijn.
16. Artikel 2 bis van de richtlijn luidt aldus:
„1. De lidstaten waarborgen de vrijheid van ontvangst en belemmeren niet de doorgifte op hun grondgebied van televisie-uitzendingen uit andere lidstaten om redenen die binnen de door deze richtlijn gecoördineerde gebieden vallen.
2. De lidstaten mogen tijdelijk van lid 1 afwijken wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a) een televisie-uitzending uit een andere lidstaat vormt een duidelijke, belangrijke en ernstige inbreuk op artikel 22, lid 1 of 2, en/of op artikel 22 bis;
b) de omroeporganisatie heeft in de voorafgaande twaalf maanden al minstens tweemaal inbreuk op de onder a) bedoelde bepaling(en) gemaakt;
c) de betrokken lidstaat heeft de omroeporganisatie en de Commissie schriftelijk kennis gegeven van de vermeende inbreuken en van de maatregelen die zij voornemens is te nemen indien een dergelijke inbreuk herhaald zou worden;
d) overleg met de uitzendende lidstaat en de Commissie heeft niet binnen 15 dagen vanaf de onder c) bedoelde kennisgeving tot een minnelijke schikking geleid, en de vermeende inbreuk duurt voort.
De Commissie beslist binnen twee maanden na de kennisgeving van de door de lidstaat genomen maatregelen over de vraag of die maatregelen verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht. Is de beslissing negatief, dan moet de lidstaat de maatregelen onverwijld beëindigen.
3. Lid 2 vormt geen beletsel om in de lidstaat onder welks bevoegdheid de betrokken omroeporganisatie valt, ongeacht welke procedure, maatregel of sanctie op de betrokken inbreuken toe te passen.”
17. De artikelen 22 en 22 bis van de richtlijn zijn onderdeel van hoofdstuk V ervan, met als opschrift „Bescherming van minderjarigen en openbare orde”. Zij bepalen:
„Artikel 22
1. De lidstaten nemen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat in de televisie-uitzendingen van de onder hun bevoegdheid vallende omroeporganisaties geen programma’s voorkomen die de lichamelijke, geestelijke of zedelijke ontwikkeling van minderjarigen ernstig zouden kunnen aantasten, met name programma’s waarin pornografische scènes of beelden van nodeloos geweld voorkomen.
[...]
Artikel 22 bis
De lidstaten dragen er zorg voor dat uitzendingen geen enkele aansporing tot haat op grond van ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit bevatten.”
B – Nationaal recht
18. Het Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (Duitse wet inzake het publieke verenigingsrecht) van 5 augustus 1964(6) bepaalt in § 3, dat een vereniging kan worden geacht te zijn verboden wanneer de bevoegde autoriteiten bij besluit hebben vastgesteld dat haar doelstellingen of activiteiten strijdig zijn met de strafwetgeving of dat zij de grondwet of de bevordering van het begrip tussen de volkeren schendt.
19. § 18 van het Vereinsgesetz bepaalt omtrent het verbod van verenigingen die in het buitenland zijn gevestigd:
„Verboden die zijn opgelegd aan verenigingen die buiten het geografisch toepassingsgebied van de onderhavige wet zijn gevestigd, maar die daarbinnen suborganisaties hebben, raken uitsluitend de suborganisaties binnen dat toepassingsgebied. Indien de vereniging geen organisatie heeft binnen het geografisch toepassingsgebied van deze wet, richt het verbod zich [...] op haar activiteiten binnen dat toepassingsgebied.”
II – Feiten en prejudiciële vraag
20. Mesopotamia Broadcast A/S METV (hierna: „Mesopotamia Broadcast METV”) is een naamloze holdingvennootschap naar Deens recht, gevestigd in Denemarken. Zij bezit meerdere Deense televisielicenties en exploiteert onder meer de eveneens in de rechtsvorm van een Deense naamloze vennootschap opgerichte televisiezender Roj TV A/S (hierna: „Roj TV”).
21. De overwegend in de Koerdische taal geproduceerde programma’s van Roj TV worden sinds 1 maart 2004 via satelliet uitgezonden in heel Europa alsmede in het Nabije Oosten, in het bijzonder in Turkije. Roj TV laat programma’s produceren door de in Wuppertal (Duitsland) gevestigde productieonderneming VIKO, alsook in eigen productiecentra te Denderleeuw (België).
22. In 2006 en 2007 hebben Turkse autoriteiten zich met klachten tot de Deense commissie voor radio- en televisie-omroep, die bevoegd is voor de toepassing van de nationale regels tot omzetting van de richtlijn, gewend. Zij stelden dat Roj TV met haar uitzendingen de doelstellingen van de door de Unie als „terroristisch” aangemerkte PKK ondersteunde.
23. Deze commissie heeft bij beschikkingen van 3 mei 2007 en 23 april 2008 geoordeeld dat Roj TV niet in strijd had gehandeld met de Deense bepalingen tot omzetting van de artikelen 22 en 22 bis van de richtlijn. In de uitzendingen van Roj TV waartegen de klachten waren gericht, werd volgens de commissie niet aangespoord tot haat op grond van ras, nationaliteit of godsdienst. Volgens de commissie ging het om de overdracht van informatie, nieuws en meningen als onderdeel van nieuws- en discussieprogramma’s. Uitgezonden beelden over gewelddadige episoden weerspiegelden het geweld dat werkelijk in de Turkse samenleving en in de Koerdische gebieden voorkwam.
24. Het Bundesministerium des Innern (federaal ministerie van Binnenlandse Zaken) heeft bij beschikking van 13 juni 2008 Mesopotamia Broadcast METV verboden om via Roj TV enige onder het Vereinsgesetz vallende activiteit te verrichten. Tevens heeft het Roj TV een activiteitenverbod opgelegd.
25. Het Bundesministerium heeft deze verboden in hoofdzaak gemotiveerd met het argument dat de uitzendingen van Roj TV het gebruik van geweld goedkeurden voor het bereiken van de politieke doeleinden van de PKK en ook in de verhouding tussen Turken en Koerden en derhalve afbreuk deden aan de bevordering van het begrip tussen de volkeren in de zin van het Vereinsgesetz.
26. Deze verbodsbeschikkingen zijn door Mesopotamia Broadcast METV en Roj TV voor het Bundesverwaltungsgericht betwist.
27. Verzoeksters in de hoofdgedingen hebben aangevoerd dat hun grensoverschrijdende activiteiten op televisiegebied onder de richtlijn vallen en dat dienovereenkomstig alleen het Koninkrijk Denemarken, op het grondgebied waarvan zij zijn gevestigd, hun activiteiten kan toetsen.
28. Het Bundesverwaltungsgericht stelt in zijn verwijzingsbeschikkingen dat de door Mesopotamia Broadcast METV via Roj TV uitgezonden programma’s daadwerkelijk de gewapende strijd van de PKK tegen de Republiek Turkije verheerlijken en derhalve onder het verbod van aantasting van de bevordering van het begrip tussen de volkeren in de zin van het Vereinsgesetz vallen.
29. Het zet uiteen dat krachtens het Vereinsgesetz deze verbodsgrond toepasselijk kan zijn wanneer een vereniging een beweging steunt die het vreedzaam samenleven tussen de volkeren door het gebruik van geweld aantast.
30. Het herinnert er echter aan dat krachtens de richtlijn een lidstaat niet de bevoegdheid heeft om de doorgifte van uitzendingen uit een andere lidstaat te verbieden om een reden die binnen de door deze richtlijn gecoördineerde gebieden valt.
31. Daarom heeft het Bundesverwaltungsgericht beslist om de procedures te schorsen en het Hof in beide zaken de vraag voor te leggen „of, en zo ja onder welke voorwaarden, de toepassing van een nationale wettelijke bepaling krachtens welke een vereniging kan worden verboden wegens handelen in strijd met de bevordering van het begrip tussen de volkeren, binnen het gebied valt dat is gecoördineerd door [de richtlijn] en deze toepassing daarom op grond van artikel 2 bis van de richtlijn uitgesloten is”.
32. Bij beschikking van 3 augustus 2010 zijn beide zaken gevoegd.
III – Mijn beoordeling
A – Inleidende opmerkingen
33. Voorafgaand aan het onderzoek van de voorgelegde vraag acht ik het noodzakelijk om het belang ervan te preciseren.
34. Zoals blijkt uit de verwijzingsbeschikkingen en de verklaringen van partijen ter terechtzitting, houden de door de Duitse autoriteiten genomen litigieuze maatregelen een verbod in op alle activiteiten van Roj TV in Duitsland alsmede op de openbare doorgifte aldaar van door deze vennootschap uit Denemarken uitgezonden televisieprogramma’s.
35. Mesopotamia Broadcast METV, dat Roj TV exploiteert, beroept zich jegens de bevoegde Duitse autoriteiten terecht op de bepalingen van de richtlijn die het vrije verkeer van haar televisie-uitzendingen beogen te waarborgen.
36. Deze Deense vennootschap wordt door de verwijzende rechter immers beschreven als een televisie-omroeporganisatie als bedoeld in artikel 1, sub b, van de richtlijn, die voor ontvangst door het publiek bestemde televisieprogramma’s als bedoeld in artikel 1, sub a, daarvan uitzendt en die krachtens artikel 2, leden 2 en 3, van de richtlijn onder de bevoegdheid van het Koninkrijk Denemarken valt omdat haar hoofdkantoor, waar de programmeringsbesluiten worden genomen, zich op het grondgebied van deze lidstaat bevindt.
37. De verwijzende rechter heeft bovendien gepreciseerd dat, anders dan de bevoegde Duitse autoriteiten lijken te denken, niet uit het dossier blijkt dat de activiteiten van genoemde vennootschap uitsluitend of voornamelijk op Duitsland waren afgestemd. Hij heeft gesteld dat Roj TV haar programma’s in heel West Europa en in het Nabije Oosten heeft uitgezonden en ze niet alleen op de in Duitsland verblijvende Koerden heeft afgestemd.
38. De bevoegde Duitse autoriteiten beschikken derhalve niet over voldoende aanknopingspunten om Mesopotamia Broadcast METV, op basis van de in punt 14 van de considerans van richtlijn 97/36(7) aangehaalde rechtspraak, over één kam te kunnen scheren met een nationale omroeporganisatie.
39. De vennootschap doet bijgevolg terecht een beroep op artikel 2 bis van de richtlijn, krachtens welk een lidstaat zoals de Bondsrepubliek Duitsland zich niet kan verzetten tegen de doorgifte op zijn grondgebied van televisie-uitzendingen van de genoemde vennootschap via haar zender Roj TV om redenen die binnen de door de richtlijn gecoördineerde gebieden vallen, dat wil wat de onderhavige zaken betreft zeggen, op grond dat deze uitzendingen aansporingen tot haat op grond van ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit bevatten.
40. Overeenkomstig het door de richtlijn ingevoerde stelsel, en zoals in de vijftiende overweging van de considerans daarvan wordt uiteengezet, wordt het door de lidstaat van uitzending uitgeoefende toezicht op de televisie-uitzendingen van de onder zijn bevoegdheid vallende omroeporganisaties voldoende geacht om te waarborgen dat aan de vereisten van de richtlijn zoals die in artikel 22 bis daarvan zijn uitgedrukt, wordt voldaan. De lidstaten van ontvangst zijn niet bevoegd om de naleving van deze vereisten een tweede maal te controleren.
41. Indien een lidstaat van ontvangst verschillend oordeelt over de naleving van de genoemde vereisten, kan hij volgens dat stelsel uitsluitend handelen overeenkomstig de in artikel 2 bis, lid 2, van de richtlijn vastgestelde procedure, die hem met name verplicht om de betrokken omroeporganisatie en de Commissie kennis te geven van de maatregelen die hij voornemens is te nemen, en die erin voorziet, bij gebreke van een minnelijke schikking en indien deze maatregelen zijn genomen, dat de Commissie deze lidstaat kan verzoeken om ze in te trekken.
42. Zoals echter is vermeld in artikel 2 bis, lid 1, van de richtlijn, is een tweede controle door de lidstaat van ontvangst uitsluitend verboden op de door deze richtlijn gecoördineerde gebieden. Het verbod van een tweede controle door de lidstaten van ontvangst geldt met andere woorden uitsluitend wanneer deze controle door de lidstaat van uitzending behoorde te worden verricht. Zoals reeds herhaaldelijk in de rechtspraak is verklaard, harmoniseert de richtlijn de voorschriften op de onder deze richtlijn vallende gebieden niet volledig.(8)
43. Daarom wenst de verwijzende rechter te vernemen of een verbod zoals dat is voorzien in het Vereinsgesetz, waardoor de uitzending van televisieprogramma’s die afbreuk doen aan de bevordering van het begrip tussen de volkeren kan worden verhinderd, kan worden geacht reeds deel uit te maken van de in artikel 22 bis van de richtlijn vermelde verplichting, dat dergelijke programma’s geen enkele aansporing tot haat op grond van ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit mogen bevatten.
44. Het belang van het antwoord op de door de verwijzende rechter voorgelegde vraag wordt daarmee zeer duidelijk.
45. Het gaat erom of de bevoegde Duitse autoriteiten de doorgifte van de litigieuze uitzendingen eenzijdig konden verbieden dan wel verplicht waren de in artikel 2 bis, lid 2, van de richtlijn vastgestelde voorwaarden te eerbiedigen.
46. In het eerste geval vallen de door deze autoriteiten tegen de uitzendingen van Mesopotamia Broadcast METV genomen maatregelen onder de werkingssfeer van de Verdragsbepalingen betreffende het vrij verrichten van diensten. De nationale rechter dient dan na te gaan of de in de hoofdgedingen bestreden verboden door een legitieme reden gerechtvaardigd werden en evenredig waren aan deze doelstelling.
47. Er kan wat dat betreft niet serieus worden ontkend dat een lidstaat, op wiens grondgebied grote Turkse en Koerdische gemeenschappen samenleven, terecht van mening zou kunnen zijn dat televisie-uitzendingen die de PKK, die door de Raad van de Europese Unie als „terroristische groep” is gekwalificeerd(9), ondersteunen, de openbare orde zouden kunnen verstoren. Ook in dat geval is het aan de nationale rechter om na te gaan of de litigieuze verboden in het kader pasten van een samenhangend en stelselmatig optreden ter bescherming van de openbare orde en of zij evenredig waren.
48. In het tweede geval moet de eenzijdige actie van de Duitse autoriteiten met de richtlijn in strijd worden geacht. Deze uitlegging van artikel 22 bis van de richtlijn mag echter niet aldus worden begrepen dat uitzendingen die naar Duits recht afbreuk doen aan de bevordering van het begrip tussen de volkeren, in de lidstaten vrij zouden mogen worden uitgezonden.
49. Deze uitlegging, zo wil ik onderstrepen, moet aldus worden begrepen dat de lidstaat van uitzending, die verplicht is te waarborgen dat de uitzendingen van de onder zijn bevoegdheid vallende omroeporganisaties de vereisten van artikel 22 bis van de richtlijn eerbiedigen, moet nagaan dat deze uitzendingen geen afbreuk doen aan de bevordering van het begrip tussen de volkeren.
50. Ik herinner eraan dat alleen omdat een dergelijke controle geacht wordt te zijn verricht door de lidstaat van uitzending, de lidstaten van ontvangst die verschillend oordelen over de vraag of aan de voorschriften van dat artikel 22 bis van de richtlijn is voldaan, nog uitsluitend overeenkomstig de in artikel 2 bis, lid 2, van de richtlijn vastgestelde procedure kunnen handelen.
51. In de onderhavige zaken gaat het er derhalve niet om te preciseren wat de inhoud is van de in artikel 22 bis van de richtlijn aangebrachte beperking op de vrijheid van meningsuiting. Het staat vast dat het in artikel 11 van het Handvest uitgedrukte grondrecht van vrijheid van meningsuiting het beginsel vormt en dat beperkingen van dat beginsel als die welke in artikel 22 bis van de richtlijn zijn vastgesteld, strikt moeten worden uitgelegd.
52. In de onderhavige zaken moet veeleer worden vastgesteld hoe ver de overdracht van bevoegdheden met betrekking tot de bescherming van de openbare orde gaat, die de lidstaten met artikel 22 bis van de richtlijn hebben willen realiseren.
53. Ik stel het Hof voor om de door het Bundesverwaltungsgericht voorgelegde vraag in het licht van deze overwegingen te onderzoeken.
B – Onderzoek van de prejudiciële vraag
54. De verwijzende rechter wenst te vernemen of programma’s die, omdat zij de PKK verheerlijken, afbreuk kunnen doen aan het begrip tussen de in Duitsland wonende gemeenschappen van Turkse en Koerdische afkomst, onder de werkingssfeer van artikel 22 bis van de richtlijn vallen.
55. Zijn vraag is dus in wezen of artikel 22 bis van de richtlijn, inhoudende dat de lidstaten er zorg voor dragen dat televisie-uitzendingen geen enkele aansporing tot haat op grond van ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit bevatten, aldus moet worden uitgelegd dat het eveneens uitzendingen verbiedt die, omdat ze een door de Unie als terroristisch gekwalificeerde groep verheerlijken, vijandige of afwijzende reacties kunnen oproepen tussen gemeenschappen van verschillende etnische of culturele achtergrond.
56. De verwijzende rechter betwijfelt om de volgende redenen of deze vraag bevestigend kan worden beantwoord.
57. In de eerste plaats veronderstelt de formulering van de in artikel 22 bis van de richtlijn gestelde voorwaarde, anders dan het begrip „afbreuk doen aan het begrip tussen de volkeren”, dat is verbonden met een algemeen beginsel van objectief recht, een subjectieve betrokkenheid op basis van individuele kenmerken met een uitsluitingseffect.
58. In de tweede plaats doelt artikel 22 bis van de richtlijn, door naar de aansporing tot haat te verwijzen, op een intensievere soort boodschap dan een eenvoudige aantasting van de bevordering van het begrip tussen de volkeren.
59. Ten slotte zijn de verschillen tussen personen van Turkse en Koerdische afkomst vooral van etnische en culturele aard, en niet op ras of nationaliteit gebaseerd.
60. Ik deel het voorbehoud van de verwijzende rechter niet. Met de Commissie, en in tegenstelling tot Mesopotamia Broadcast METV, de Duitse en de Franse regering, ben ik van mening dat de verbodsgrond van artikel 22 bis van de richtlijn van toepassing kan zijn op een uitzending die afbreuk doet aan de bevordering van het begrip tussen de volkeren als omschreven in het Duitse recht.
61. Ik baseer mijn standpunt op de volgende overwegingen.
62. Om te beginnen stel ik vast dat de richtlijn geen omschrijving bevat van de in artikel 22 bis ervan bedoelde begrippen.
63. Ik vind vervolgens evenmin relevante aanwijzingen in de totstandkomingsgeschiedenis ervan. De toelichting bij richtlijn 89/552, waarin de in artikel 22 bis van de richtlijn uitgedrukte voorwaarde was opgenomen in artikel 22, tweede alinea, verschaft geen uitsluitsel over de draagwijdte van deze voorwaarde. De totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 97/36 bevestigt simpelweg dat de communautaire wetgever in artikel 22 bis van de richtlijn heeft willen voorzien in een verbodsgrond gebaseerd op de openbare orde, die zich onderscheidt van de gronden die met name ter bescherming van minderjarigen zijn bedoeld.(10)
64. Overeenkomstig de rechtspraak moet de draagwijdte van artikel 22 bis van de richtlijn derhalve worden bepaald aan de hand van de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis van de bewoordingen ervan, met inachtneming van het door de richtlijn ingevoerde stelsel en de doeleinden die erdoor worden beoogd.(11)
65. Ik herinner eraan dat artikel 22 bis van de richtlijn bepaalt dat televisie-uitzendingen geen enkele aansporing tot haat op grond van ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit mogen bevatten. Het in deze bepaling uitgedrukte verbod is derhalve uitsluitend toepasselijk op een televisie-uitzending wanneer deze voldoet aan de volgende twee cumulatieve voorwaarden, namelijk in de eerste plaats dat zij aanspoort tot haat en in de tweede plaats dat deze haat is gebaseerd op de aangehaalde gronden.
66. Om te beginnen betekenen de woorden „aansporing” respectievelijk „haat” in de omgangstaal een handeling die beoogt het gedrag te beïnvloeden, respectievelijk een heftige emotie, met de bedoeling iemand kwaad te doen en zich te verheugen over het leed dat diegene overkomt.(12)
67. Anders dan de verwijzende rechter vind ik in deze omschrijvingen geen gronden om aan te nemen dat het begrip aansporing tot haat een duidelijk andere inhoud zou hebben dan het afbreuk doen aan de bevordering van het begrip tussen de volkeren. Aansporen tot haat betekent juist zich inspannen om een gevoel van vijandigheid of afwijzing jegens een ander op te roepen, waardoor degene die deze emotie ervaart niet meer harmonieus met deze andere persoon kan samenleven, dus er niet meer mee kan opschieten.
68. Een veel ruimere betekenis geven aan afbreuk doen aan de bevordering van het begrip tussen de volkeren, zodat daaronder ook boodschappen vallen die geen gevoelens van intolerantie kunnen oproepen, zou bovendien in strijd zijn met het grondrecht van vrijheid van meningsuiting. Met andere woorden, en zoals blijkt uit artikel 54 van het Handvest, eindigt de toepasselijkheid van de in artikel 11 daarvan gewaarborgde vrijheid van meningsuiting daar waar de boodschap afbreuk doet aan andere in het Handvest erkende grondbeginselen en -rechten, zoals de bescherming van de menselijke waardigheid en het non-discriminatiebeginsel.
69. Aansporing tot haat en afbreuk doen aan de bevordering van het begrip tussen de volkeren hebben volgens mij derhalve betrekking op eenzelfde gedrag.
70. Wat vervolgens de betekenis betreft van de woorden „ras” en „nationaliteit” in artikel 22 bis van de richtlijn, ben ik evenmin van mening dat zij op de door de verwijzende rechter bedoelde strikte wijze kunnen worden uitgelegd, namelijk geen betrekking hebbend op de verschillen van etnische en culturele aard zoals die kunnen bestaan tussen Koerden en Turken.
71. Zoals de Commissie terecht benadrukt, heeft het woord „ras”, wat mensen betreft, geen objectieve wetenschappelijke betekenis. Het kan derhalve niet worden gedefinieerd. Het is immers niet gebaseerd op het bloed of een genetisch of ander kenmerk. Het verwijst in de omgangstaal hoogstens naar zichtbare en globale kenmerken, zoals de huidskleur, die relatief en onvolledig zijn. Het recht van de Unie, zoals in punt zes van de considerans van richtlijn 2000/43/EG van de Raad(13) uitdrukkelijk is gesteld, verwerpt theorieën die het bestaan van verschillende menselijke rassen trachten aan te tonen.
72. Wanneer de communautaire wetgever elke aansporing tot haat op grond van ras verbiedt, bedoelt hij volgens mij derhalve vormen van discriminatie die zijn gebaseerd op een kenmerk waardoor, volgens de theorieën die hij veroordeelt, mensen in verschillende categorieën kunnen worden ingedeeld en waardoor één of meer van hen als van nature superieur of minderwaardig aan andere kunnen worden beschouwd.
73. In richtlijn 2004/83/EG van de Raad(14), die de gemeenschappelijke criteria van de lidstaten vaststelt teneinde te bepalen welke staatlozen of welke onderdanen van derde landen bescherming behoeven, omvat het begrip „ras” krachtens artikel 10, lid 1, sub a, dan ook „met name de aspecten huidskleur, afkomst of het behoren tot een bepaalde etnische groep”. In dezelfde zin stelt artikel 10, lid 1, sub c, van richtlijn 2004/83 dat het begrip nationaliteit niet is beperkt tot staatsburgerschap of het ontbreken daarvan, maar met name ook het behoren tot een groep die wordt bepaald door haar culturele, etnische of linguïstische identiteit, door een gemeenschappelijke geografische of politieke oorsprong of door verwantschap met de bevolking van een andere staat, omvat.
74. Daarom ben ik van mening dat het feit dat de communautaire wetgever in artikel 22 bis van de richtlijn alleen ras en nationaliteit als discriminatiegrond heeft vermeld, terwijl in talrijke andere teksten(15) de etnische afstamming uitdrukkelijk aan deze twee kenmerken is toegevoegd, niet aldus kan worden uitgelegd dat discriminatie op grond van etnische afstamming bewust is uitgesloten van de door de richtlijn gecoördineerde gebieden.(16)
75. De toevoeging van het begrip etnische afstamming in de andere teksten die betrekking hebben op discriminatie naar afkomst, dient naar mijn mening slechts ter verduidelijking en verheldering van de inhoud van het begrip rassendiscriminatie en niet om de werkingssfeer ervan uit te breiden.(17)
76. In de bewoordingen van artikel 22 bis van de richtlijn tref ik ten slotte geen overtuigende elementen aan die voor de door de verwijzende rechter bedoelde uitlegging pleiten, namelijk dat dat artikel slechts betrekking heeft op discriminatie gebaseerd op subjectieve kenmerken en geen uitzendingen omvat die de openbare veiligheid kunnen schaden.
77. Zoveel is zeker dat artikel 22 bis van de richtlijn, door uitzendingen met een discriminerende inhoud te verbieden, beoogt de menselijke waardigheid te beschermen. Het bevat echter geen aanwijzingen die een onderscheid tussen discriminerende uitzendingen naargelang hun invloed op de openbare orde zouden rechtvaardigen. Integendeel kan uit het gebruik van het woord „aucune” in de Franse taalversie („geen enkele” in de Nederlandse taalversie) worden afgeleid dat de communautaire wetgever alle uitzendingen heeft willen verbieden die een aansporing tot haat op grond van ras en nationaliteit bevatten, ongeacht de mogelijke invloed daarvan op de openbare orde.(18)
78. De semantische analyse van artikel 22 bis van de richtlijn gaat volgens mij derhalve in de richting van de door de Commissie verdedigde stelling. Deze wordt bevestigd door het stelsel en de doelstellingen van de richtlijn.
79. Zoals wij hebben gezien, is het doel van de richtlijn het vrije verkeer van televisie-uitzendingen te waarborgen. Deze vrijheid van verkeer wordt in de richtlijn op twee manieren gerealiseerd: in de eerste plaats door harmonisatie van de noodzakelijke minimumvoorwaarden wat de inhoud van de programma’s betreft, en in de tweede plaats door het beginsel dat alle lidstaten de door de lidstaat van uitzending verrichte toetsing van de naleving van deze voorwaarden erkennen.
80. Het vrije verkeer van televisie-uitzendingen kan slechts volledig worden gewaarborgd wanneer de inhoud en de draagwijdte van de in de richtlijn bepaalde minimumvoorwaarden duidelijk zijn. De duidelijkheid van deze voorwaarden is bepalend voor de rechtszekerheid van de televisie-omroeporganisaties, die nauwkeurig moeten kunnen weten welke gevolgen de controle door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar zij zijn gevestigd, heeft op de aan de lidstaten van ontvangst voorbehouden bevoegdheden.
81. In de artikelen 22 en 22 bis van de richtlijn heeft de communautaire wetgever de noodzakelijke minimumnormen ter bescherming van minderjarigen en de openbare orde vastgesteld.
82. Artikel 22 bis bevat inderdaad geen uitputtende harmonisatie van de beperkingen van het vrije verkeer van televisie-uitzendingen, die op grond van de openbare orde kunnen worden gerechtvaardigd. Anders dan bijvoorbeeld artikel 10, lid 2, EVRM(19), heeft het slechts betrekking op uitzendingen met een discriminerend karakter.
83. Dat neemt niet weg dat de doelstelling van de richtlijn en het erbij vastgestelde stelsel zich principieel verzetten tegen een verdeling van de controle van het niet-discriminerende karakter van televisie-uitzendingen tussen de lidstaat van uitzending en de lidstaten van ontvangst. Een dergelijke verdeling ware met het rechtszekerheidsvereiste slechts verenigbaar, indien zij op nauwkeurige en gemakkelijk toepasselijke criteria zou berusten.
84. Zoals wij hebben gezien, komt het begrip ras in het recht van de Unie niet voor, zodat het moeilijk zal zijn om de in artikel 22 bis van de richtlijn bedoelde aansporingen tot haat op raciale gronden te onderscheiden van aansporingen tot haat op etnische gronden, die tot de bevoegdheden van de individuele lidstaten blijven behoren. Het zal eveneens zeer moeilijk zijn om de precieze scheidslijn vast te stellen tussen discriminerende uitzendingen die alleen afbreuk doen aan de menselijke waardigheid, en uitzendingen die daarenboven de interne of externe veiligheid van een lidstaat kunnen schaden.
85. Het doel dat de richtlijn nastreeft met de harmonisatie in artikel 22 bis leidt volgens mij tot een ruime uitlegging van het begrip aansporing tot haat op grond van ras en nationaliteit, zodat uitzendingen die afbreuk kunnen doen aan het bevorderen van begrip tussen etnisch of cultureel verschillende gemeenschappen, zoals de in Duitsland levende Koerdische en Turkse gemeenschappen, er eveneens onder vallen.
86. Ik ben mij zeer wel bewust van het belang van de bevoegdheidsoverdracht die een dergelijke uitlegging tussen de lidstaten meebrengt. De beoordeling van het discriminerende karakter van een televisie-uitzending kan per lidstaat verschillen. Bovendien heeft elke lidstaat uiteindelijk de plicht en de verantwoordelijkheid om de bescherming van de openbare orde op zijn grondgebied te waarborgen. Ten slotte zijn de gevolgen voor de openbare orde van televisie-uitzendingen die aansporen tot haat tussen etnisch of cultureel verschillende gemeenschappen vanzelfsprekend afhankelijk van de aanwezigheid van deze gemeenschappen op het nationale grondgebied, en de lidstaten hebben stellig het recht om alles in het werk te stellen teneinde te voorkomen dat in derde landen bestaande conflicten naar hun grondgebied worden geïmporteerd.
87. Toch ben ik om de twee volgende redenen niet van mening dat deze argumenten een strikte uitlegging van artikel 22 bis van de richtlijn rechtvaardigen.
88. In de eerste plaats is juist het doel van een geharmoniseerde regel dat deze voor alle lidstaten gemeenschappelijk is en bijgevolg door elk van hen wordt toegepast. Indien het Hof, zoals ik reeds heb gesteld, derhalve oordeelt dat artikel 22 bis van de richtlijn in de weg staat aan de uitzending van programma’s die afbreuk doen aan de bevordering van het begrip tussen de volkeren, zal de naleving van deze voorwaarde moeten worden getoetst door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat onder wiens bevoegdheid de betrokken televisie-omroeporganisatie valt, los van de aanwezigheid van de betrokken etnische of culturele gemeenschappen op het grondgebied van deze lidstaat.
89. De toepassing van het verbod van artikel 22 bis van de richtlijn hangt immers niet af van de mogelijke gevolgen van de betrokken uitzending in de lidstaat van uitzending of een lidstaat in het bijzonder, maar alleen van de vraag of aan de in deze bepaling voorziene twee voorwaarden is voldaan, namelijk een aansporing tot haat en op grond van ras en nationaliteit.
90. In de tweede plaats is een lidstaat die van mening is dat vanuit een andere lidstaat doorgegeven uitzendingen niet voldoen aan de in artikel 22 bis van de richtlijn genoemde voorwaarden, niet verstoken van elk actiemiddel. Zoals wij hebben gezien, beschikt hij over de in artikel 2 bis, lid 2, van de richtlijn voorziene procedure, waardoor hij, onder de in deze bepaling genoemde voorwaarden, beperkende maatregelen tegen dergelijke uitzendingen kan vaststellen.
91. Deze waarborg waarover de lidstaten van ontvangst aldus beschikken en die ertoe dient de uitoefening van het grondrecht van vrijheid van meningsuiting zo goed mogelijk in overeenstemming te brengen met het eveneens legitieme recht van de lidstaten om hun openbare orde te beschermen, pleit volgens mij eveneens ten gunste van een ruime uitlegging van de in artikel 22 bis van de richtlijn voorziene bevoegdheidsoverdracht.
92. Deze waarborg pleit, zoals het debat ter terechtzitting heeft aangetoond, des te meer voor deze opvatting aangezien de maatregelen waartoe artikel 2 bis, lid 2, van de richtlijn kan leiden, doeltreffender kunnen zijn dan die welke eenzijdig door een lidstaat van ontvangst worden vastgesteld. In de onderhavige zaken zou de toepassing van de in artikel 2 bis, lid 2, van de richtlijn voorziene procedure aldus mogelijk kunnen leiden tot een verbod door het Koninkrijk Denemarken van elke doorgifte van televisie-uitzendingen van Mesopotamia Broadcast METV waarin de PKK wordt verheerlijkt, terwijl de litigieuze Duitse maatregelen concreet slechts tot gevolg hebben dat de uitzending ervan in openbare gelegenheden in Duitsland een strafbaar feit is, maar de ontvangst ervan in particuliere kring op dat grondgebied niet.
93. Gelet op deze overwegingen stel ik het Hof derhalve voor om op de prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 22 bis van de richtlijn, volgens hetwelk de lidstaten er zorg voor dragen dat uitzendingen geen enkele aansporing tot haat op grond van ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit bevatten, aldus moet worden uitgelegd dat het eveneens uitzendingen verbiedt die, doordat zij een door de Unie als „terroristisch” gekwalificeerde groep verheerlijken, vijandige of afwijzende reacties kunnen oproepen tussen gemeenschappen van etnisch of cultureel verschillende afkomst.
IV – Conclusie
94. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door het Bundesverwaltungsgericht voorgelegde vraag als volgt te beantwoorden:
„Artikel 22 bis van richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 3 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisie-omroepactiviteiten, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997, volgens hetwelk de lidstaten er zorg voor dragen dat uitzendingen geen enkele aansporing tot haat op grond van ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit bevatten, moet aldus worden uitgelegd dat het eveneens uitzendingen verbiedt die wegens verheerlijking van een door de Unie als ‚terroristisch’ gekwalificeerde groep vijandige of afwijzende reacties kunnen oproepen tussen gemeenschappen van etnisch of cultureel verschillende afkomst.”