SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (sedmi senat)
z dne 9. septembra 2010(*)
„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi za nekatere osebe in subjekte zaradi boja proti terorizmu – Zamrznitev sredstev – Skupno stališče 2001/931/SZVP in Uredba (ES) št. 2580/2001 – Ničnostna tožba – Prilagoditev predlogov – Sodni nadzor – Pogoji za izvajanje ukrepa Unije o zamrznitvi sredstev“
V zadevi T‑348/07,
Stichting Al-Aqsa s sedežem v Heerlenu (Nizozemska), ki jo zastopajo J. Pauw, G. Pulles, A. M. van Eik in M. Uiterwaal, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo E. Finnegan, G.‑J. Van Hegelsom in B. Driessen, zastopniki,
tožena stranka,
ob intervenciji
Kraljevine Nizozemske, ki jo zastopajo C. Wissels, M. de Mol in Y. de Vries, zastopniki,
in
Evropske komisije, ki jo zastopata P. van Nuffel in S. Boelaert, zastopnika,
intervenientki,
sprva v bistvu zaradi predloga za razglasitev ničnosti Sklepa Sveta z dne 28. junija 2007 o izvajanju člena 2(3) Uredbe (ES) št. 2580/2001 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte zaradi boja proti terorizmu in razveljavitvi sklepov 2006/379/ES in 2006/1008/ES (2007/445/ES) (UL L 169, str. 58) v delu, ki se nanaša na tožečo stranko,
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi senat),
v sestavi N. J. Forwood (poročevalec), predsednik, S. Papasavvas in E. Moavero Milanesi, sodniki,
sodni tajnik: N. Rosner, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 25. novembra 2009
izreka naslednjo
Sodbo
Pravni okvir in dejansko stanje
1 Glede povzetka pravnega okvira in dejanskega stanja tega spora se sklicuje zlasti na točke od 16 do 21 sodbe Splošnega sodišča z dne 11. julija 2007 v zadevi Al‑Aqsa proti Svetu (T-327/03, neobjavljena v ZOdl., v nadaljevanju: sodba Al‑Aqsa), v katerih so opisani upravni in sodni postopki v zvezi s tožečo stranko, Stichting Al-Aqsa iz Nizozemske, katerih posledica so bili: Sanctieregeling terorizem 2003 (odlok o sankcijah na področju terorizma, v nadaljevanju: Sanctieregeling), ki sta ga 3. aprila 2003 sprejela nizozemska ministra za zunanje zadeve in finance; uradni memorandum direktorja Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (obveščevalno-varnostna agencija, v nadaljevanju: AIVD) generalnemu direktorju za politične zadeve na nizozemskem ministrstvu za zunanje zadeve z dne 9. aprila 2003 (v nadaljevanju: memorandum AIVD); vmesni sklep Rechtbank te ‘s-Gravenhage, sector civiel recht, voorzieningenrechter (okrožno sodišče v Haagu (Nizozemska), pravdni oddelek, sodnik za izdajo začasne odredbe, v nadaljevanju: sodnik za izdajo začasne odredbe) z dne 13. maja 2003 (v nadaljevanju: vmesni sklep v postopku za izdajo začasne odredbe) in končni sklep istega sodnika z dne 3. junija 2003 (v nadaljevanju: sklep v postopku za izdajo začasne odredbe).
2 Splošno sodišče je s sodbo Al-Aqsa razglasilo za ničen Sklep Sveta z dne 29. maja 2006 o izvajanju člena 2(3) Uredbe (ES) št. 2580/2001 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte zaradi boja proti terorizmu in razveljavitvi Sklepa 2005/930/ES (2006/379/ES) (UL L 144, str. 21) v delu, ki se nanaša na tožečo stranko, predvsem zato, ker ta sklep ni bil ustrezno obrazložen.
3 Svet Evropske unije je z dopisom z dne 23. aprila 2007 tožečo stranko obvestil, da po njegovem mnenju navedeni razlogi za to, da je bila sprva vpisana na seznam v Prilogi k Uredbi Sveta (ES) št. 2580/2001 z dne 27. decembra 2001 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte zaradi boja proti terorizmu (UL L 344, str. 70, popravek v UL 2007, L 164, str. 36 – ta popravek ne zadeva slovenske različice, v nadaljevanju: sporni seznam), še vedno veljajo, zato jo je nameraval ohraniti na tem seznamu. Temu dopisu je bila priložena obrazložitev Sveta. Tožeča stranka je bila ravno tako obveščena, da lahko v enem mesecu Svetu predloži stališča v zvezi z njegovo namero ohraniti jo na spornem seznamu in v zvezi s trditvami, ki jih je v zvezi s tem navedel, ter vsa dokazila.
4 V obrazložitvi, priloženi temu dopisu, je Svet navedel:
„[Tožeča stranka] je bila ustanovljena leta 1993 na Nizozemskem kot ustanova, ki jo ureja nizozemsko pravo. Zbirala je sredstva za nekatere organizacije, ki pripadajo palestinskemu gibanju Hamas, ki je na seznamu skupin, vpletenih v teroristična dejanja, v smislu člena 1(2) Skupnega stališča [Sveta z dne 27. decembra 2001 o uporabi posebnih ukrepov za boj proti terorizmu] 2001/931/SZVP [(UL L 344, str. 93)]. Več teh organizacij daje na razpolago sredstva za izvršitev ali omogočanje izvršitve terorističnih dejanj. Ta dejanja spadajo pod člen 1(3)(k) Skupnega stališča 2001/931 in njihovi cilji so navedeni v členu 1(3)(i) in (iii) navedenega skupnega stališča.
[Tožeča stranka] zato spada na področje uporabe člena 2(3)(ii) Uredbe […] št. 2580/2001.
[Nizozemska] ministra za zunanje zadeve in finance sta z ministrskim odlokom DJZ/BR/219-03 z dne 3. aprila 2003 (imenovanim Sanctieregeling Terorizem), objavljenim v nizozemskem Staatscourant (uradnem listu) 7. aprila 2003, odločila, da se vse premoženje [tožeče stranke] zamrzne. Ta odločitev je bila potrjena s sklepom LJN AF9389 z dne 3. junija 2003, ki ga je sprejel predsednik pravdnega oddelka okrožnega sodišča v Haagu. V tem sklepu je navedeno, da je treba [tožečo stranko] šteti za organizacijo, ki podpira Hamas in ji omogoča izvajanje terorističnih dejavnosti oziroma ji te dejavnosti olajšuje.
Pristojni organ je glede [tožeče stranke] zato sprejel odločitev v smislu člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931.
Svet je prepričan, da razlogi, s katerimi je bila utemeljena vključitev [tožeče stranke] na [sporni seznam], še vedno veljajo.“
5 Ni sporno, da sta ministrski odlok in sklep, ki sta bila navedena v navedeni obrazložitvi, Sanctieregeling in sklep v postopku za izdajo začasne odredbe.
6 V odgovor je tožeča stranka z dopisom z dne 25. maja 2007 Svetu predložila svoja stališča. Grajala je tako vsebinske razloge, na katere se je ta skliceval, da bi utemeljil ohranitev njenega imena na spornem seznamu, kot tudi postopek, ki ga je uporabil.
7 Svet je 28. junija 2007, torej po ustni obravnavi z dne 16. januarja 2007 v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Al-Aqsa, vendar pred njeno izdajo, sprejel Sklep Sveta z dne 28. junija 2007 o izvajanju člena 2(3) Uredbe (ES) št. 2580/2001 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte zaradi boja proti terorizmu in razveljavitvi sklepov 2006/379/ES in 2006/1008/ES (2007/445/ES) (UL L 169, str. 58, v nadaljevanju: izpodbijani sklep). S tem sklepom je Svet ohranil ime tožeče stranke na spornem seznamu.
8 V uvodni izjavi 5 izpodbijanega sklepa je navedeno:
„Svet je natančno pregledal seznam oseb, skupin in organizacij [subjektov], za katere se uporablja Uredba […] št. 2580/2001, kakor se to zahteva v skladu s členom 2(3) te uredbe. Tako je upošteval pripombe in dokumentacijo, ki so jih nekatere zadevne osebe, skupine in organizacije [subjekti] predložile Svetu.“
9 V uvodni izjavi 6 izpodbijanega sklepa je navedeno:
„Po tem pregledu je Svet ugotovil, da so bile osebe, skupine in organizacije [subjekti], naštete v Prilogi k temu sklepu, povezane s terorističnimi dejanji v smislu člena 1(2) in (3) Skupnega stališča [2001/931], da so v zvezi z njimi pristojni organi sprejeli odločitve v smislu člena 1(4) omenjenega skupnega stališča in da bi zanje še vedno morali veljati posebni omejevalni ukrepi iz Uredbe […] 2580/2001.“
10 Izpodbijani sklep je bil tožeči stranki vročen v obliki dopisa Sveta z dne 29. junija 2007. Obrazložitev, priložena k temu dopisu (v nadaljevanju: obrazložitev), je enaka obrazložitvi, priloženi k dopisu Sveta z dne 23. aprila 2007 (glej točko 3 zgoraj).
Postopek in nova dejstva med postopkom
11 Tožeča stranka je 12. septembra 2007 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo, in sicer sprva v bistvu zaradi predloga za delno razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa.
12 Svet je 20. decembra 2007 sprejel Sklep o izvajanju člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001 in razveljavitvi izpodbijanega sklepa (2007/868/ES) (UL L 340, str. 100). S tem sklepom se ime tožeče stranke ohranja na spornem seznamu.
13 Predsednik sedmega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 21. februarja 2008 po zaslišanju strank v podporo predlogom Sveta dovolil intervencijo Kraljevini Nizozemski in Komisiji Evropskih skupnosti.
14 Tožeča stranka je 12. junija 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila dopis, s katerim je zahtevala, da se ji dovoli prilagoditi predloge tako, da želi s tožbo doseči tudi razglasitev ničnosti Sklepa 2007/868 v delu, v katerem se nanaša nanjo. Svet je v stališčih o tem zahtevku, ki jih je 10. in 17. julija 2008 vložil v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, navedel, da se strinja s to prilagoditvijo.
15 Svet je 15. julija 2008 sprejel Sklep o izvajanju člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001 in razveljavitvi Sklepa 2007/868 (2008/583/ES) (UL L 188, str. 21). S tem sklepom se ime tožeče stranke ohranja na spornem seznamu.
16 Tožeča stranka je 10. septembra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila dopis, s katerim je zahtevala, da se ji dovoli prilagoditi predloge tako, da želi s tožbo doseči tudi razglasitev ničnosti Sklepa 2008/583 v delu, v katerem se nanaša nanjo. Svet je v stališčih o tem zahtevku, ki jih je 10. oktobra 2008 vložil v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, navedel, da se strinja s to prilagoditvijo. Kraljevina Nizozemska in Komisija v svojih stališčih, ki sta jih v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili 6. oziroma 14. oktobra 2008, nista ugovarjali.
17 Svet je 26. januarja 2009 sprejel Sklep o izvajanju člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001 in razveljavitvi Sklepa 2008/583 (2009/62/ES) (UL L 23, str. 25). S tem sklepom se ime tožeče stranke ohranja na spornem seznamu.
18 Svet je 15. junija 2009 sprejel Uredbo (ES) št. 501/2009 o izvajanju člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001 in razveljavitvi Sklepa 2009/62 (UL L 151, str. 14). S to uredbo se ime tožeče stranke ohranja na spornem seznamu.
19 Splošno sodišče (sedmi senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni postopek, in v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika strankam postavilo dve pisni vprašanji.
20 Prvič, Splošno sodišče je ugotovilo, da je bil zahtevek za prilagoditev predlogov za razglasitev ničnosti Sklepa 2007/868 vložen po izteku roka dveh mesecev od objave tega sklepa oziroma njegove vročitve, določenega v členu 230, peti odstavek, ES, tako da tožeča stranka na dan vložitve tega zahtevka ni mogla več s tožbo predlagati razglasitve ničnosti tega akta. Čeprav tožena stranka in intervenientki v zvezi s tem niso nasprotovale, je Splošno sodišče najprej opozorilo, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso vprašanje, ali je bila tožba vložena zunaj roka, procesna predpostavka javnega reda in jo sodišče Skupnosti lahko, celo mora, preizkusiti po uradni dolžnosti, in nato stranke pozvalo, naj predložijo pisna stališča o tem, ali navedeni rok dveh mesecev velja tudi, če se razglasitev ničnosti akta Skupnosti ne zahteva s tožbo, ampak z zahtevkom za prilagoditev predlogov za razglasitev ničnosti predhodnega akta, ki je razveljavljen in nadomeščen z zadevnim aktom, kar je prilagoditev, ki jo sodišče Skupnosti načeloma sprejme zaradi dobrega delovanja sodnega organa in zahteve po ekonomičnosti postopka.
21 Drugič, Splošno sodišče je glavni stranki pozvalo, naj izrecno izrazita pisno mnenje o nekaterih stališčih, ki jih je v intervencijski vlogi predložila Kraljevina Nizozemska, in sicer glede možnosti, ki bi jo tožeča stranka imela za vložitev pritožbe zoper sklep v postopku za izdajo začasne odredbe in za vložitev tožbe pri sodišču, ki meritorno odloča o sporu.
22 Stranki sta v roku pisno odgovorili na ti vprašanji.
23 Tožeča stranka je v pisnem odgovoru na vprašanji Splošnega sodišča, ki ga je 28. oktobra 2009 vložila v sodnem tajništvu, zahtevala, naj se ji dovoli prilagoditi predloge tako, da se tožba nanaša tudi na razglasitev ničnosti Sklepa 2008/583 (določen kot „Sklep 2008/538“, saj je prišlo do tipkarske napake) in Sklepa 2009/62 ter Uredbe št. 501/2009 v delih, ki se nanašajo na tožečo stranko. Splošno sodišče je drugi stranki pozvalo, naj na obravnavi ustno podata stališče o tem zahtevku.
24 Stranke so na obravnavi 25. novembra 2009 ustno podale stališča in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča. Na obravnavi je tožeča stranka natančno določila akte, za katere zahteva razglasitev ničnosti v delih, v katerih se nanašajo nanjo. Tožena stranka in intervenientki so izjavile, da načeloma ne nasprotujejo prilagoditvi predlogov, ki jo v pisnem odgovoru na vprašanji Splošnega sodišča zahteva tožeča stranka, kar je bilo zapisano v zapisnik obravnave.
25 Svet je 22. decembra 2009 sprejel Izvedbeno uredbo (EU) št. 1285/2009 o izvajanju člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001 in razveljavitvi Uredbe št. 501/2009 (UL L 346, str. 39). S to uredbo se ime tožeče stranke ohranja na spornem seznamu.
Predlogi strank
26 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– razglasi za ničen izpodbijani sklep, sklepe 2007/868, 2008/583 in 2009/62 ter Uredbo št. 501/2009 v delih, v katerih se nanašajo nanjo;
– razglasi, da se Uredba št. 2580/2001 zanjo ne uporablja;
– Svetu naloži plačilo stroškov.
27 Tožeča stranka v stališčih o intervencijski vlogi Kraljevine Nizozemske ponuja – če Splošno sodišče želi – predložitev dokazov o naravi in značilnostih postopka za izdajo začasne odredbe v nizozemskem pravu in o pristojnostih sodnika za izdajo začasne odredbe z zaslišanjem strokovnjakov in/ali predložitvijo pravnih učbenikov.
28 Svet Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– v celoti zavrne tožbo kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
29 Kraljevina Nizozemska in Komisija podpirata predloge Sveta.
Pravo
1. Postopkovne posledice razveljavitve izpodbijanega sklepa in njegova nadomestitev v postopku z drugimi akti
30 Kot je razvidno iz prej navedenega povzetka, je bil izpodbijani sklep po vložitvi tožbe razveljavljen in nadomeščen najprej s Sklepom 2007/868, nato s Sklepom 2008/583, nato s Sklepom 2009/62, nato z Uredbo št. 501/2009 in nazadnje z Izvedbeno uredbo št. 1285/2009. Tožeča stranka je zaporedno zahtevala, naj se ji dovoli njene prvotne predloge prilagoditi tako, da se tožba nanaša tudi na razglasitev ničnosti teh treh sklepov in Uredbe št. 501/2009 v delih, v katerih se ti akti nanašajo nanjo. Na dan izdaje te sodbe pa ni zahtevala, naj se ji dovoli spremeniti njene predloge tako, da se tožba nanaša tudi na razglasitev ničnosti Izvedbene uredbe št. 1285/2009. Poleg tega je ohranila svoje predloge za razglasitev ničnosti že razveljavljenih in nadomeščenih aktov.
31 Tem zahtevkom je treba ugoditi in šteti, da so predlogi za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, sklepov 2007/868, 2008/583 in 2009/62 ter Uredbe št. 501/2009 v delih, v katerih se nanašajo nanjo, dopustni, ne da bi bilo treba v obravnavani zadevi razlikovati med zahtevki, ki so oziroma niso bili vloženi v roku dveh mesecev od objave akta, na katerega se zahtevki nanašajo, oziroma od njegove vročitve, določenem v členu 230, peti odstavek, ES.
32 Splošno sodišče v zvezi s tem meni, da navedeni rok načeloma velja, kadar se razglasitev ničnosti akta predlaga s tožbo in v postopku, ki poteka, in v skladu s sodno prakso, ki se je začela s sodbo Sodišča z dne 3. marca 1982 v zadevi Alpha Steel proti Komisiji (14/81, Recueil, str. 749, točka 8), z zahtevkom za prilagoditev predlogov za razglasitev ničnosti predhodnega akta, ki je razveljavljen in nadomeščen z zadevnim aktom.
33 Ta rešitev je namreč utemeljena z okoliščino, da so pravila, ki se nanašajo na roke za vložitev tožbe, predmet javnega reda in jih mora sodišče uporabiti tako, da se zagotovi pravna varnost in enakost posameznikov pred zakonom (sodba Sodišča z dne 18. januarja 2007 v zadevi PKK in KNK proti Svetu, C‑229/05 P, ZOdl., str. I‑439, točka 101), pri čemer se izogne kakršni koli diskriminaciji ali samovoljnemu obravnavanju pri vodenju sodnega postopka (sodba Sodišča z dne 15. januarja 1987 v zadevi Misset proti Svetu, 152/85, Recueil, str. 223, točka 11).
34 Vendar Splošno sodišče tako kot Svet in Komisija meni, da se kot izjema od tega načela navedeni rok ne uporablja v postopku, ki poteka, prvič, če imata zadevni akt in akt, ki ga razveljavlja in nadomešča, enak predmet glede na zadevno osebo, temeljita zlasti na enakih razlogih in imata v bistvu enako vsebino ter se tako razlikujeta le glede področja uporabe ratione temporis in, drugič, če zahtevek za prilagoditev predlogov ne temelji na nobenem drugem tožbenem razlogu, novem dejstvu oziroma dokazu, kot le sprejetju samega zadevnega akta, ki razveljavlja in nadomešča ta predhodni akt. Kot so v odgovor na vprašanja Splošnega sodišča potrdile vse stranke v svojih pisnih in ustnih stališčih, gre v obravnavanem primeru prav za to.
35 V takem primeru, glede na to, da pri predmetu in okviru spora, kot sta določena v prvotni tožbi, nastane samo sprememba, ki se nanaša na njeno časovno dimenzijo, okoliščina, da je zahtevek za prilagoditev predlogov vložen po izteku zadevnega dvomesečnega roka, nikakor ne posega v pravno varnost.
36 Ta izjema je utemeljena tudi glede na ukrepe, ki jih mora institucija sprejeti na podlagi člena 233 ES, da bi izvršila sodbo, s katero je bil akt, ki ga je sprejela, razglašen za ničen.
37 V zvezi s tem je treba navesti, da mora institucija, da bi se ravnala po taki sodbi, upoštevati ne le izrek sodbe, temveč tudi obrazložitev, ki jo utemeljuje v smislu, da je nujno potrebna za določitev natančnega smisla, o čemer je bilo razsojeno v izreku. Dejansko gre za obrazložitev, ki po eni strani pravilno opredeljuje izrek, ki se šteje za nezakonit, in po drugi strani razkriva konkretne razloge za nezakonitost, ki je ugotovljena v izreku in jo zadevna institucija mora upoštevati, ko nadomesti akt, ki je bil razglašen za ničen (sodba Sodišča z dne 26. aprila 1988 v združenih zadevah Asteris in drugi proti Komisiji, 97/86, 99/86, 193/86 in 215/86, Recueil, str. 2181, točka 27).
38 Vendar, čeprav ugotovitev nezakonitosti v obrazložitvi ničnostne sodbe zavezuje institucijo, ki je sprejela akt, da odpravi to nezakonitost v aktu, ki bo nadomestil akt, razglašen za ničen, lahko tudi, kolikor se nanaša na določbo z določeno vsebino na danem področju, povzroči druge posledice za to institucijo (zgoraj navedena sodba Asteris in drugi proti Komisiji, točka 28).
39 Kar zadeva – kakor v obravnavanem primeru – razglasitev ničnosti ukrepa Skupnosti o zamrznitvi sredstev, ki ga je treba v skladu s členom 1(6) Skupnega stališča 2001/931 v rednih časovnih presledkih ponovno preverjati, mora institucija, ki je sprejela akt, najprej zagotoviti, da v zvezi z morebitnimi ukrepi, ki sledijo zamrznitvi sredstev in ki jih je treba sprejeti po ničnostni sodbi za ureditev obdobij po tej sodbi, niso storjene iste napake ali nezakonitosti (sodba Splošnega sodišča z dne 23. oktobra 2008 v zadevi People’s Mojahedin Organization of Iran proti Svetu, T‑256/07, ZOdl., str. II‑3019, v nadaljevanju: sodba PMOI I, točka 62; glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Asteris in drugi proti Komisiji, točka 29).
40 Treba pa je tudi priznati, da na podlagi retroaktivnega učinka ničnostnih sodb ugotovitev nezakonitosti učinkuje od dneva, ko je akt, razglašen za ničen, začel veljati (zgoraj navedena sodba Asteris in drugi proti Komisiji, točka 30).
41 V obravnavani zadevi bi to lahko pomenilo, da mora Svet ob razglasitvi ničnosti izpodbijanega sklepa odpraviti tudi vse zaporedne ukrepe zamrznitve sredstev, ki so razveljavili in nadomestili izpodbijani sklep, sprejete do izdaje ničnostne sodbe, saj je ta sklep vseboval napake ali nezakonitosti (glej v tem smislu in po analogiji zgoraj navedeni sodbi Asteris in drugi proti Komisiji, točka 30, in PMOI I, točka 64).
42 V okoliščinah, kakršne so v tem primeru, opisanih v točki 34 zgoraj, bi lahko bila torej vsaka ugotovitev nezakonitosti v zvezi z zamrznitvijo sredstev tožeče stranke, določeno v izpodbijanem sklepu, nujna ne le za obdobje, v katerem je ta sklep veljal, ampak tudi za obdobja veljavnosti vseh poznejših ukrepov zamrznitve sredstev, ki se izpodbijajo v postopku, ki poteka (glej v tem smislu in po analogiji zgoraj navedeno sodbo Asteris in drugi proti Komisiji, točka 31).
43 Svet bi z zavrnitvijo upoštevanja obveznosti, opredeljene v točki 41 zgoraj, kršil obveznosti, ki so mu naložene s členom 233 ES, kar pa je mogoče sankcionirati s postopkom iz člena 232 ES (glej v tem smislu in po analogiji zgoraj navedeno sodbo Asteris in drugi proti Komisiji, točka 32).
44 V teh okoliščinah in ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točkah od 45 do 48 sodbe PMOI I, bi bilo v nasprotju z dobrim delovanjem sodnega organa in zahtevo po ekonomičnosti postopka, če bi morala tožeča stranka v postopku vložiti zahtevek za prilagoditev predlogov v dvomesečnem roku, določenemu v členu 230, peti odstavek, ES, ker sicer ne bi bil dopusten.
45 Nazadnje je treba navesti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso na področju tožb, vloženih zoper zaporedne ukrepe zamrznitve sredstev, sprejete na podlagi Uredbe št. 2580/2001, tožeča stranka ohrani interes v okviru te tožbe za razglasitev ničnosti vseh izpodbijanih aktov, čeprav so bili ti na dan izdaje te sodbe razveljavljeni in nadomeščeni z drugimi (glej v tem smislu sodbo PMOI I, točka 48 in navedena sodna praksa).
2. Zahtevki za razglasitev ničnosti
46 Ker so obrazložitve – na katere se sklicuje Svet v utemeljitev izpodbijanega sklepa – sklepov 2007/868, 2008/583 in 2009/62 ter Uredbe št. 501/2009 enake, so enaki tudi tožbeni razlogi, navedeni v podporo predlogom za razglasitev ničnosti teh aktov. Vsak sklic na izpodbijani sklep v nadaljevanju te sodbe se zato šteje, kot da vključuje tudi sklepe 2007/868, 2008/583 in 2009/62 ter Uredbo št. 501/2009.
47 V zvezi s tem tožeča stranka v bistvu navaja pet tožbenih razlogov. Prvi, ki se deli na štiri dele, se nanaša na kršitev člena 1(1), (2) in (4) Skupnega stališča 2001/931 in člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001. Drugi se nanaša na kršitev načela sorazmernosti. Tretji se nanaša na kršitev člena 1(6) Skupnega stališča 2001/931, člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001 in bistveno kršitev postopka. Četrti se nanaša na kršitev temeljne pravice do nemotenega uživanja lastnine. Peti, zadnji, se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve iz člena 253 ES.
48 Treba je začeti s preizkusom prvega tožbenega razloga, ki mu bo sledil preizkus tretjega tožbenega razloga.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 1(1), (2) in (4) Skupnega stališča 2001/931 in člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001
49 Ta tožbeni razlog se deli na štiri dele, in sicer se prvi del nanaša na to, da naj tožeča stranka ne bi bila oseba, skupina ali subjekt v smislu določb, katerih kršitev se zatrjuje, drugi se nanaša na to, da naj ne bi noben pristojni organ v smislu istih določb sprejel odločitev glede tožeče stranke, tretji na to, da naj ne bi bilo dokazano, da je tožeča stranka imela namen omogočati izvrševanje terorističnih dejanj, in zadnji na to, da naj za tožečo stranko ne bi bilo več mogoče šteti, da omogoča izvrševanje takih dejanj.
Prvi del prvega tožbenega razloga
– Trditve strank
50 Tožeča stranka trdi, da ne ustreza opredelitvi „osebe, skupine in organizacije [subjekti], vpletene v teroristična dejanja“ v smislu člena 1(2) Skupnega stališča 2001/931. Iz člena 1(1) navedenega skupnega stališča naj bi bilo zato razvidno, da niti to stališče niti Uredba št. 2580/2001, ki ga posledično izvaja, ne veljata zanjo.
51 Prvič, tožeča stranka naj ne bi spadala na področje uporabe člena 1(2), prva alinea, Skupnega stališča 2001/931, ker namreč ni fizična oseba, to stališče pa po njenem mnenju vključuje le fizične osebe, in ne pravnih oseb. V tem smislu se sklicuje na dvojno okoliščino iz druge alinee te določbe, s katero se razlikuje med skupinami, subjekti in osebami ter da so v spornem seznamu pod rubriko „Osebe“ navedene le fizične osebe, medtem ko je več pravnih oseb navedenih pod rubriko „Skupine in subjekti“.
52 Drugič, tožeča stranka naj očitno ne bi spadala na področje uporabe člena 1(2), druga alinea, navedenega skupnega stališča, ker se ji glede na besedilo obrazložitve očita le, da je zbirala sredstva za nekatere organizacije, ki so v lasti Hamasa, te pa naj bi ta sredstva dale na razpolago za izvrševanje terorističnih dejanj ali omogočanje izvrševanja teh dejanj.
53 Tožeča stranka v repliki pojasnjuje, da se ta del tožbenega razloga nanaša na to, da Svet ni pristojen za vključitev pravnih oseb na področje uporabe člena 2(3)(ii) Uredbe št. 2580/2001. S tem naj bi namreč prekoračil meje področja uporabe Skupnega stališča 2001/931.
54 Svet ob podpori Kraljevine Nizozemske in Komisije izpodbija trditve tožeče stranke.
– Presoja Splošnega sodišča
55 Člen 1(2) Skupnega stališča 2001/931 določa:
„V tem skupnem stališču ‚osebe, skupine in organizacije [subjekti], vpletene v teroristična dejanja‘ pomenijo:
– osebe, ki izvajajo, ali poskušajo izvajati teroristična dejanja, ali sodelujejo [so udeležena] pri njih, ali omogočajo njihovo izvajanje,
– skupine in organizacije [subjekti], ki so v lasti ali pod nadzorom, neposredno ali posredno, takih oseb; ter osebe, skupine in organizacije [subjekti], ki delujejo v imenu ali pod vodstvom takih oseb, skupin in organizacij [subjektov], vključno z denarnimi sredstvi, izvedenimi ali pridobljenimi iz premoženja v lasti ali pod nadzorom, posredno ali neposredno, takih oseb ter pridruženih oseb, skupin in organizacij [subjektov].“
56 Trditve tožeče stranke, da izraz „osebe“ iz prve alinee te določbe vključuje le fizične osebe, ni mogoče sprejeti.
57 Izraz „oseba“ namreč v svojem običajnem pravnem pomenu, na katerega se je treba sklicevati, kadar ni izrecne nasprotne navedbe zakonodajalca, označuje osebo, ki ima pravno osebnost, torej tako fizično kot pravno osebo.
58 „Osebe“ iz člena 1(2), prva alinea, Skupnega stališča 2001/931 lahko torej označujejo tako fizične kot pravne osebe, medtem ko lahko „skupine in subjekti“ iz člena 1(2), druga alinea, Skupnega stališča 2001/931 označujejo vse druge vrste družbenih organizacij, ki obstajajo v bolj kot ne določeni strukturirani obliki, čeprav nimajo pravne osebnosti.
59 Kot Svet pravilno poudarja, je ta razlaga podprta s členom 1(5) Skupnega stališča 2001/931, na podlagi katerega „Svet deluje na način, ki zagotavlja, da so imena oseb ali organizacij [fizičnih ali pravnih oseb], skupin ali organizacij [subjektov], naštetih v Prilogi, opremljena s podrobnostmi, ki omogočajo učinkovito prepoznavo posebnih ljudi [posameznikov], pravnih oseb, organizacij [subjektov] ali teles“.
60 Tožeča stranka kot pravna oseba v nasprotju s svojimi trditvami res spada na področje uporabe člena 1(2), prva alinea, Skupnega stališča 2001/931, zato pa tudi na področje uporabe Uredbe št. 2580/2001.
61 Okoliščina, na katero se sklicuje tožeča stranka, da so na seznamu, priloženem k Skupnemu stališču 2001/931, in tudi na spornem seznamu pod rubriko „Osebe“ navedene le fizične osebe, medtem kot je več pravnih oseb, med njimi tudi sama, navedenih pod rubriko „Skupine in subjekti“, v zvezi s tem ni upoštevna. Ti seznami, ki so izdelani samo za to, da bi v posameznih naštetih primerih izvajali Skupno stališče 2001/931 in Uredbo št. 2580/2001, dejansko ne vplivajo na opredelitev „oseb, skupin ali subjektov“, ki je v navedenih aktih. Enako velja zato tudi glede morebitnih napak pri uvrščanju med „osebe“ ter „skupine in subjekte“, ki bi jih ti seznami lahko vsebovali.
62 Prvi del prvega tožbenega razloga je treba zato zavrniti kot neutemeljen.
Drugi del prvega tožbenega razloga
– Trditve strank
63 Tožeča stranka v nasprotju s trditvami iz obrazložitve trdi, da noben pristojni organ ni sprejel odločitve glede nje v smislu člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931. Zato naj ne bi spadala na področje uporabe Uredbe št. 2580/2001.
64 Niti Sanctieregeling niti sklep v postopku za izdajo začasne odredbe naj namreč ne bi spadala v eno od štirih kategorij odločitev iz te določbe, in sicer začetek preiskave ali kazenskega pregona zaradi terorističnega dejanja, začetek preiskave ali kazenskega pregona zaradi poskusa, s katerim naj bi se tako dejanje izvedlo, začetek preiskave ali kazenskega pregona zaradi udeležbe pri takem dejanju ali omogočanja takega dejanja, ali obsodba za navedena ravnanja. Sodnik za izdajo začasne odredbe naj bi s svojim sklepom zlasti le začasno zavrnil predloge tožeče stranke, ne da bi pri tem o njej odločil v smislu navedene določbe.
65 Podredno tožeča stranka trdi, da ni mogoče niti ministrov, ki sta sprejela Sanctieregeling, niti sodnika za izdajo začasne odredbe, torej predsednika pravdnega oddelka okrožnega sodišča v Haagu, šteti za pristojne organe v smislu člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931.
66 Prvič, ti organi naj namreč ne bi imeli nikakršne pristojnosti na področju začetka preiskav ali kazenskih pregonov zaradi terorističnih dejanj, saj je to na Nizozemskem v izključni pristojnosti officier van justitie (državnega tožilca).
67 Drugič, ti organi naj ne bi imeli nikakršnih pristojnosti za izrek obsodb zaradi terorističnih dejanj, saj je to v izključni pristojnosti strafrechter (kazenskega sodišča).
68 Še bolj podredno, tožeča stranka v nasprotju s trditvami iz obrazložitve trdi, da sodnik za izdajo začasne odredbe nikakor ni „potrdil“ Sanctieregeling. Ta sodnik naj bi v okviru začasnega postopka le zavrnil predlog tožeče stranke, da se nizozemski vladi prepove zamrzniti premoženje tožeče stranke. Poleg tega naj bi imel ministrski odlok po opredelitvi zakonsko moč in naj ga nikoli ne bi bilo mogoče „potrditi“ z aktom sodnega organa.
69 Tožeča stranka v repliki tudi trdi, da če je sodnik za izdajo začasne odredbe, kot trdi Svet, res pristojen „sodni“ organ, potem na tem področju ministri ne morejo biti „enakovreden“ organ, saj se taki organi v smislu člena 1(4), drugi pododstavek, Skupnega stališča 2001/931 medsebojno izključujejo. Trditev Sveta naj bi zato bila protislovna in nerazumljiva.
70 Tožeča stranka v stališčih, ki jih je predložila v odgovor na intervencijsko vlogo Kraljevine Nizozemske, dodaja, da niti narava postopka za izdajo začasne odredbe v nizozemskem pravu niti neobstoj kazenskih značilnosti v tem postopku nista upoštevna za preizkus tega tožbenega razloga. Podobno naj ne bi bila upoštevna stališča te intervenientke o možnosti za vložitev pritožbe zoper sklep v postopku za izdajo začasne odredbe in o dejstvu, da ni uveden meritorni postopek.
71 Podredno, če bi Splošno sodišče želelo dokaze o značilnostih, vsebini in postopkovnih vidikih postopka za izdajo začasne odredbe v nizozemskem pravu, tožeča stranka ponuja predložitev teh dokazov, in sicer zaslišanje strokovnjakov in/ali predložitev pravnih učbenikov.
72 Tožeča stranka v nasprotju s trditvami Kraljevine Nizozemske trdi tudi, da je naštevanje odločitev iz člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931 izčrpno. Ta razlaga naj bi bila potrjena tako z besedilom te določbe, zlasti z njeno nemško različico, kot z logiko. V zadevni določbi naj bi imel izraz „odločitev“, ki je vsebinsko neopredeljen in neomejen, pomen le zaradi naštevanja, ki mu sledi. Zadevno naštevanje naj bi bilo vsekakor pomembno in naj bi kazalo, da morajo to biti odločitve posebne vrste, ki so enakovredne ali zelo podobne začetku preiskave oziroma kazenskega pregona ali obsodbi. V tem primeru naj sklep v postopku za izdajo začasne odredbe očitno ne bi izpolnjeval teh pogojev.
73 Svet ob podpori Kraljevine Nizozemske in Komisije izpodbija trditve tožeče stranke.
74 Svet zlasti poudarja, da izpodbijani sklep temelji le na sklepu v postopku za izdajo začasne odredbe, ki je po njegovem mnenju v smislu člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931 odločitev pristojnega organa, v tem primeru sodnega, glede tožeče stranke. To naj bi bilo jasno razvidno iz obrazložitve, pri čemer pa Svet še dodaja, da bi se lahko v smislu iste določbe tudi Sanctieregeling štel za odločitev pristojnega organa.
75 Kraljevina Nizozemska tudi trdi, da je sklep v postopku za izdajo začasne odredbe odločitev pristojnega nacionalnega organa, ki je služila kot podlaga za odločitev Sveta, da tožečo stranko vpiše na sporni seznam.
– Presoja Splošnega sodišča
76 Splošno sodišče je v sodbi z dne 12. decembra 2006 v zadevi Organisation des Modjahedines du peuple d'Iran proti Svetu (T‑228/02, ZOdl., str. II‑4665, v nadaljevanju: sodba OMPI), v sodbi PMOI I, v sodbi z dne 4. decembra 2008 v zadevi People’s Mojahedin Organization of Iran proti Svetu (T‑284/08, ZOdl., str. II‑3487, v nadaljevanju: sodba PMOI II) in v sodbi z dne 30. septembra 2009 v zadevi Sison proti Svetu (T‑341/07, ZOdl., str. II-3625, v nadaljevanju: sodba Sison II) natančno opredelilo in nato potrdilo: (a) pogoje za izvajanje člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931 in člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001, (b) dokazno breme Sveta v teh okoliščinah in (c) obseg sodnega nadzora na obravnavanem področju.
77 Kot je Splošno sodišče navedlo v točkah 115 in 116 sodbe OMPI, točki 130 sodbe PMOI I, točki 50 sodbe PMOI II in točki 92 sodbe Sison II, so dejanski in pravni elementi, ki bi lahko pogojevali uporabo ukrepa zamrznitve sredstev osebi, skupini ali subjektu, določeni s členom 2(3) Uredbe št. 2580/2001. V skladu s to določbo Svet, ki mora odločitev sprejeti soglasno, v skladu s členom 1, od (4) do (6), Skupnega stališča 2001/931 sestavlja, pregleduje in spreminja seznam oseb, skupin ali subjektov, za katere se uporablja navedena uredba. Sporni seznam mora biti torej v skladu s členom 1(4) Skupnega stališča 2001/931 sestavljen na podlagi natančnih informacij ali gradiva iz spisa, iz katerih je razvidno, da je pristojni organ sprejel odločitev glede zadevnih oseb, skupin ali subjektov, pri kateri gre za začetek preiskave oziroma kazenskega pregona zaradi terorističnega dejanja ali njegovega poskusa, udeležbe pri njem ali omogočanja takega dejanja, ki temelji na trdnih in verodostojnih dokazih oziroma indicih, ali za obsodbo za tovrstna dejanja. Kot „pristojni organ“ je treba razumeti sodni organ oziroma če sodni organi na tem področju nimajo nobene pristojnosti, enakovreden pristojni organ na tem področju. Poleg tega je treba v skladu s členom 1(6) Skupnega stališča 2001/931 imena oseb in subjektov, ki so bili uvrščeni na seznam, ponovno preverjati v rednih časovnih presledkih in najmanj enkrat vsakih šest mesecev, da se zagotovi utemeljenost njihove ohranitve na seznamu.
78 Splošno sodišče je v točki 117 sodbe OMPI, točki 131 sodbe PMOI I, točki 51 sodbe PMOI II in točki 93 sodbe Sision II iz teh določb izpeljalo, da postopek, ki lahko pripelje do ukrepa zamrznitve sredstev na podlagi ustrezne ureditve, poteka na dveh ravneh, na nacionalni in skupnostni. Najprej mora pristojni nacionalni organ, načeloma sodni, glede zadevne osebe, skupine ali subjekta sprejeti odločitev, ki je v skladu z opredelitvijo iz člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931. Če gre za odločitev o začetku preiskave ali kazenskega pregona, mora ta temeljiti na trdnih in verodostojnih dokazih oziroma indicih. Drugi korak je, da mora Svet soglasno sprejeti sklep o vključitvi zadevne osebe, skupine ali subjekta na sporni seznam, in sicer na podlagi natančnih informacij ali gradiva iz spisa, iz katerih je razvidno, da je bila sprejeta taka odločitev. Svet mora potem v rednih časovnih presledkih najmanj enkrat na šest mesecev ponovno preveriti, ali je ohranitev imena zadevne osebe, skupine ali subjekta na spornem seznamu še vedno utemeljena. V tem smislu preverjanje obstoja odločitve nekega nacionalnega organa, ki je skladna z omenjeno opredelitvijo, pomeni bistveni predhodni pogoj za to, da Svet sprejme prvotni sklep o zamrznitvi sredstev, medtem ko je preverjanje prihodnjih stanj v zvezi s to, na nacionalni ravni sprejeto odločitvijo nujno potrebno v okviru sprejetja poznejšega sklepa o zamrznitvi sredstev.
79 Splošno sodišče je v točki 123 sodbe OMPI, točki 132 sodbe PMOI I, točki 52 sodbe PMOI II in točki 94 sodbe Sison II poleg tega spomnilo, da se na podlagi člena 10 ES odnosi med državami članicami in institucijami Skupnosti urejajo z vzajemnimi dolžnostmi lojalnega sodelovanja (glej sodbo Sodišča z dne 16. oktobra 2003 v zadevi Irska proti Komisiji, C‑339/00, Recueil, str. I‑11757, točki 71 in 72 ter navedena sodna praksa). To načelo se splošno uporablja in je obvezno med drugim v okviru policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah (splošno imenovano „pravosodje in notranje zadeve“ (PNZ)), ki ga v različici pred Lizbonsko pogodbo ureja naslov VI Pogodbe EU, ter v celoti temelji na sodelovanju med državami članicami in institucijami (sodba Sodišča z dne 16. junija 2005 v zadevi Pupino, C‑105/03, ZOdl., str. I‑5285, točka 42).
80 Splošno sodišče je v točki 124 sodbe OMPI, točki 133 sodbe PMOI I, točki 53 sodbe PMOI II in točki 95 sodbe Sison II menilo, da pri uporabi člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931 in člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001 – določb, ki vzpostavljata posebno obliko sodelovanja med Svetom in državami članicami v okviru skupnega boja proti terorizmu – to načelo za Svet pomeni, da se mora kar najbolj opreti na presojo pristojnega nacionalnega organa, zlasti če gre za sodni organ, in sicer v zvezi z obstojem „trdnih in verodostojnih dokazov oziroma indicev“, s katerimi je utemeljena odločitev tega organa.
81 Kot je bilo odločeno v točki 134 sodbe PMOI I, točki 54 sodbe PMOI II in točki 96 sodbe Sison II, je iz navedenega razvidno, da je dokazno breme za to, da je zamrznitev sredstev osebe, skupine ali subjekta z vidika zadevne ureditve pravno utemeljena oziroma ostane pravno utemeljena, sicer na strani Sveta, vendar je predmet tega dokazovanja na ravni postopka Skupnosti o zamrznitvi sredstev relativno omejen. Pri prvotnem sklepu o zamrznitvi sredstev se nanaša na obstoj natančnih informacij ali gradiva iz spisa, iz katerih je razvidno, da je nacionalni organ glede zadevne osebe, organizacije ali subjekta sprejel odločitev, ki ustreza opredelitvi iz člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931. Poleg tega se dokazno breme pri poznejšem sklepu o zamrznitvi sredstev po ponovnem preverjanju v bistvu nanaša na vprašanje, ali je zamrznitev sredstev – ob upoštevanju vseh pomembnih okoliščin tega primera in zlasti posledic v zvezi z navedeno odločitvijo pristojnega nacionalnega organa – še vedno utemeljena.
82 Glede nadzora, ki ga izvaja Splošno sodišče, je to v točki 159 sodbe OMPI, točki 137 sodbe PMOI I, točki 55 sodbe PMOI II in točki 97 sodbe Sison II priznalo, da ima Svet na voljo široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku v zvezi z okoliščinami, ki jih je treba upoštevati pri sprejetju ekonomskih in finančnih sankcij na podlagi členov 60 ES, 301 ES in 308 ES v skladu s skupnim stališčem, sprejetim na podlagi skupne zunanje in varnostne politike. To pooblastilo za odločanje po prostem preudarku se nanaša zlasti na preudarke glede smotrnosti, na katerih taki sklepi temeljijo.
83 Vendar, čeprav je Splošno sodišče Svetu na tem področju priznalo pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, to ne pomeni, da ne sme preveriti, kako je upoštevne podatke razlagala ta institucija (sodbe PMOI I, točka 138, PMOI II, točka 55, in Sison II, točka 98). Sodišče Skupnosti mora namreč preveriti ne le vsebinsko pravilnost navedenih dokazov, njihovo zanesljivost in doslednost, ampak tudi, ali ti dokazi vsebujejo vse upoštevne podatke, ki jih je treba upoštevati pri presoji položaja, in ali lahko utemeljijo iz njih izvedene ugotovitve. Vendar v okviru tega nadzora ne more s svojo presojo smotrnosti nadomestiti presoje Sveta (glej po analogiji sodbo Sodišča z dne 22. novembra 2007 v zadevi Španija proti Lenzing, C‑525/04 P, ZOdl., str. I‑9947, točka 57 in navedena sodna praksa).
84 V obravnavanem primeru je v skladu s to sodno prakso treba najprej preveriti, ali je bil izpodbijani sklep sprejet na podlagi natančnih informacij ali dokumentov iz spisa, iz katerih je razvidno, da je bila glede tožeče stranke sprejeta odločitev, ki ustreza opredelitvi iz člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931 (glej v tem smislu sodbo Sison II, točka 99).
85 V zvezi s tem se obrazložitvi, priloženi zlasti k dopisoma Sveta z dne 23. aprila in 29. junija 2007, naslovljenima na tožečo stranko, v svojih tretjih odstavkih sklicujeta na dve odločitvi, za kateri bi se lahko a priori trdilo, da so jih sprejeli pristojni organi v smislu člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931, in sicer: na Sanctieregeling in sklep v postopku za izdajo začasne odredbe.
86 Svet je v točki 24 odgovora na tožbo res trdil, da je izpodbijani sklep temeljil le na sklepu v postopku za izdajo začasne odredbe, čeprav je v točki 22 navedenega odgovora zatrjeval, da bi lahko temeljil tudi na Sanctieregeling. Videti je, da to trditev, s katero se strinja Kraljevina Nizozemska, potrjuje, kot je navedel Svet, okoliščina, da je v ugotovitvi iz četrtega odstavka obrazložitev, ki sta bili vročeni tožeči stranki, zapisano le v ednini, in sicer „odločitev, ki jo je [glede tožeče stranke] sprejel pristojni organ v smislu člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931“.
87 Ker je to tako in v nasprotju s tem, kar se je zgodilo s sodnimi odločbami in Sanctieregeling, ki so se obravnavali v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Sison II, v obravnavani zadevi ni mogoče upoštevati sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe ločeno, ne da bi se pri tem hkrati upošteval Sanctieregeling, saj je ravno ta odlok vzrok za predložitev zadeve sodniku za izdajo začasne odredbe in je predlog za odložitev njegove izvršitve celo predmet spora, predloženega temu sodišču (glej tudi sodbo Al-Aqsa, točka 18). Prav v tem pomenu je treba razumeti izrecen in podroben sklic na Sanctieregeling, ki ga vsebujeta tudi obrazložitvi.
88 Prvič, Sanctieregeling je torej gotovo odločitev upravnega organa, in ne sodnega. Vendar ta okoliščina ni odločilna. Kot pravilno poudarja Svet, namreč besedilo samo člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931 izrecno določa, da je lahko tudi organ, ki ni sodni, označen kot pristojni organ v smislu tega člena.
89 To razlago poleg tega potrjuje sodna praksa Splošnega sodišča. V zadevi, v kateri je bila izdana sodba PMOI I (glej točko 6 te sodbe), se je Svet zlasti oprl na sklep Secretary of State for the Home Department (ministrstvo za notranje zadeve v Veliki Britaniji), na podlagi katerega je bila tožeča stranka v navedeni zadevi v skladu s Terrorism Act 2000 (zakon o terorizmu 2000) prepovedana kot subjekt, vpleten v terorizem. Splošno sodišče je v točki 144 sodbe PMOI I ugotovilo, da je navedeni sklep z vidika upoštevnih nacionalnih predpisov dejansko odločitev pristojnega nacionalnega organa, ki ustreza opredelitvi iz člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931.
90 V obravnavani zadevi ni sporno, da je 3. aprila 2003 Sanctieregeling (glej tudi sodbo Al-Aqsa, točka 16) sprejel nizozemski minister za zunanje zadeve s soglasjem ministra za finance v skladu s Sanctiewet 1977 (zakon o sankcijah 1977), kakor je bil spremenjen 16. maja 2002, in Sanctieregeling daje tem organom v okviru izvajanja Resolucije 1373 (2001) Varnostnega sveta Združenih narodov z dne 28. septembra 2001 pristojnost za zamrznitev sredstev oseb in subjektov in določa strategije za boj z vsemi sredstvi proti terorizmu, zlasti pa proti financiranju terorizma. Gre torej za odločitev, ki je tako glede vsebine kot oblike zelo podobna odločitvi, ki je bila obravnavana v sodbi PMOI I.
91 Poleg tega pa ni zatrjevano, da odločitev, kot je Sanctieregeling, spada v pristojnost sodnih organov, razen če gre za sodni nadzor njegove zakonitosti.
92 Drugič, sklep v postopku za izdajo začasne odredbe je vsekakor odločba sodnega organa, ki je bila izdana na koncu postopka, v katerem se je obravnavala ravno domnevna zakonitost Sanctieregeling, glede katerega je tožeča stranka skušala doseči odložitev izvršitve v skladu z nizozemskim pravom.
93 V teh okoliščinah je treba trditev tožeče stranke, da je sodnik za izdajo začasne odredbe le zavrnil njen predlog za odložitev izvršitve Sanctieregeling, ne da bi v smislu člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931 sprejel „odločitev“ glede nje, zavrniti, ker temelji na pretirano formalistični razlagi sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe.
94 Enako velja za trditev tožeče stranke, da sodnik za izdajo začasne odredbe ni „potrdil“ – v pravem pomenu besede – Sanctieregeling.
95 Res pa je, da sklep v postopku za izdajo začasne odredbe v pravem pomenu besede ni bolj kot Sanctieregeling odločitev o „začetku preiskave ali kazenskega pregona zaradi terorističnega dejanja“ oziroma v njem ravno tako ni v ozkem kazenskem pomenu „obsodbe“ tožeče stranke.
96 Splošno sodišče kljub temu meni, da je sklep v postopku za izdajo začasne odredbe glede na svojo vsebino, obseg in kontekst, pri čemer se upošteva skupaj s Sanctieregeling, dejansko „odločitev“, ki jo je sprejel pristojni organ v smislu člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931 in člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001.
97 V zvezi s tem je treba spomniti, da je treba pri razlagi obsega določbe prava Skupnosti hkrati upoštevati njeno besedilo, njen smisel in njene cilje (glej sodbo Sodišča z dne 8. decembra 2005 v zadevi Jyske Finans, C‑280/04, ZOdl., str. I‑10683, točka 34 in navedena sodna praksa).
98 Treba je ugotoviti, da z zadevnimi določbami v obravnavani zadevi ni zahtevano, da je nacionalna „odločitev“ sprejeta v kazenskem postopku stricto sensu, čeprav je to najpogosteje tako. To je potrjeno s členom 1(4), drugi pododstavek, Skupnega stališča 2001/931, ki s tem, da izrecno določa možnost, da sodni organi „nimajo nobene pristojnosti na področju, za katerega velja zadevni odstavek“, vključuje, da bi lahko take odločitve spadale na področje, ki ni stricto sensu kazensko. Člen 1(4), prvi pododstavek, drugi stavek, Skupnega stališča 2001/931 tudi določa, da so lahko osebe, skupine in subjekti, ki jih je Varnostni svet Združenih narodov opredelil kot povezane s terorizmom in proti katerim je odredil sankcije, vključene na seznam. Sankcije, o katerih odloči Varnostni svet, pa niso nujno kazenske (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 3. septembra 2008 v združenih zadevah Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji, C‑402/05 P in C‑415/05 P, ZOdl., str. I‑6351, točka 358, in sodbo Splošnega sodišča z dne 11. julija 2007 v zadevi Sison proti Svetu, T‑47/03, neobjavljena v ZOdl., v nadaljevanju: sodba Sison I, točka 101).
99 V teh okoliščinah je treba trditev tožeče stranke, da preiskave in kazenski pregon na eni strani in kazenske obsodbe na drugi strani spadajo v izključno pristojnost officier van justitie oziroma strafrechter, zavrniti kot neupoštevno.
100 Glede na cilje, ki se jim z zadevnima določbama v obravnavani zadevi sledi v okviru izvajanja Resolucije Varnostnega sveta 1373 (2001), mora biti predmet zadevnega nacionalnega postopka kljub temu boj proti terorizmu v širšem pomenu.
101 Splošno sodišče je v sodbi Sison II (točka 111) ugotovilo, da mora biti ob upoštevanju besedila, smisla in ciljev zadevnih določb v tem primeru (glej zlasti uvodno izjavo 1 Skupnega stališča 2001/931) kot tudi bistvene vloge, ki jo imajo nacionalni organi v procesu zamrznitve sredstev, določenem v členu 2(3) Uredbe št. 2580/2001, odločitev o „začetku preiskave ali kazenskega pregona“, zato da bi se Svet lahko veljavno skliceval nanjo, sprejeta v okviru nacionalnega postopka, katerega neposreden in bistveni namen je naložitev preventivnih ali restriktivnih ukrepov zoper zadevno osebo, skupino ali subjekt na podlagi boja proti terorizmu in zaradi vpletenosti v terorizem. Splošno sodišče je pojasnilo, da ta zahteva v primeru odločitve nacionalnega sodnega organa, ki v okviru spora, ki se na primer nanaša na državljanske pravice in obveznosti, le podredno in posredno odloča o morebitni vpletenosti zadevne osebe, skupine ali subjekta v tako dejavnost, ni izpolnjena.
102 Sklep v postopku za izdajo začasne odredbe, na katerega se v obravnavani zadevi sklicuje Svet, pa je bil v nasprotju s sodnimi odločbami, ki so bile obravnavane v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Sison II, dovolj neposredno povezan z nacionalnim postopkom, katerega bistveni namen je sprejetje ekonomske sankcije glede zadevne osebe, skupine ali subjekta, in sicer zamrznitev sredstev na podlagi samega Sanctieregeling zaradi vpletenosti v teroristična dejanja (glej točko 90 zgoraj).
103 V zvezi s tem tožeča stranka pravilno trdi, da niti narava postopka za izdajo začasne odredbe v nizozemskem pravu niti neobstoj kazenskih značilnosti v njem nista upoštevna za to presojo. Zato ni treba izvesti dokazov, ki jih o teh vprašanjih ponuja tožeča stranka (glej točki 27 in 71 zgoraj).
104 Tako se izkaže, da sklep v postopku za izdajo začasne odredbe, ki se upošteva skupaj s Sanctieregeling, z vidika upoštevnih nacionalnih predpisov pomeni odločitev pristojnega nacionalnega organa, ki ustreza opredelitvi iz člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931.
105 Tako odločitev, skupaj s Sanctieregeling, je bilo torej v obdobju, ko je bila sprejeta, mogoče obravnavati kot odločitev, ki izpolnjuje zahteve iz člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931 in lahko zato kot taka utemeljuje sprejetje ukrepa zamrznitve sredstev tožeče stranke na podlagi člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001.
106 Vprašanje, ali je lahko bila ta odločitev glede na vse upoštevne okoliščine v obravnavani zadevi, zlasti pa na nadaljnje korake, ki so v zvezi s to odločitvijo obstajali v nacionalnem pravu, ob sprejemu izpodbijanega sklepa še vedno njegova veljavna podlaga, pa spada v preizkus tretjega tožbenega razloga, ki bo obravnavan v nadaljevanju te sodbe.
107 Ob upoštevanju tega pridržka je treba drugi del prvega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
Tretji del prvega tožbenega razloga
– Trditve strank
108 Tožeča stranka trdi, da niti obrazložitev, niti sklep v postopku za izdajo začasne odredbe, niti Sanctieregeling, niti memorandum AIVD ne prikazujejo njenega najmanjšega namena, krivde ali védenja o podpiranju teroristične dejavnosti. Dokazi o tem, ki jih mora po njenem mnenju predložiti Svet, pa naj bi bili odločilni za uporabo Skupnega stališča 2001/931 in Uredbe št. 2580/2001, zlasti pa njenega člena 2(3)(ii), ki se nanaša na pravne osebe, ki „omogočajo“ izvrševanje terorističnih dejanj.
109 Sodnik za izdajo začasne odredbe pa naj bi zlasti le sklenil, da so sredstva, ki jih je zbrala tožeča stranka, koristila organizacijam, povezanim s Hamasom, in da so te organizacije dale ta sredstva na razpolago temu gibanju, da bi mu omogočile ali olajšale teroristična dejanja (glej zlasti točko 3.2 sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe). Trditev v obrazložitvi, da je sodnik za izdajo začasne odredbe sklenil, da je treba tožečo stranko šteti za organizacijo, ki podpira Hamas in ki mu omogoča ali olajšuje teroristična dejanja, naj bi bila tako nepravilna. Besedilo, ki ga je zapisal sodnik za izdajo začasne odredbe, naj bi nasprotno kazalo na to, da ni bilo ugotovljeno, da je tožeča stranka vedela oziroma bi morala vedeti, da bodo sredstva, ki jih je dala na razpolago drugim organizacijam, uporabljena za teroristične namene. Tožeča stranka trdi, da tega ni vedela.
110 Tožeča stranka v repliki dodaja, da je dokaz njene dobre vere razviden tudi iz tega, da je sodniku za izdajo začasne odredbe dovolila, da se seznani z zaupnim spisom AIVD.
111 Tožeča stranka glede ugotovitev iz memoranduma AIVD v odgovor na intervencijsko vlogo Kraljevine Nizozemske pojasnjuje, da sodnik za izdajo začasne odredbe s tem, da je v svojih dveh sklepih na dolgo navajal ta memorandum, nikakor ni potrdil njegovega celotnega besedila. To naj bi zlasti veljalo za zatrjevano dejavno vlogo tožeče stranke in njenih direktorjev pri zbiranju sredstev v korist Hamasa.
112 Tožeča stranka glede trditve Kraljevine Nizozemske, da izraz „védenje“ ne vključuje le dejstva „vedeti“, ampak tudi dejstvo „da se pričakuje, da ve“, poudarja, da to ni dokazano niti z besedilom člena 1(3)(k) Skupnega stališča 2001/931, ki ga je uporabil zakonodajalec, saj bi mu bilo lažje uporabiti drugo obliko, če bi imel tak namen.
113 Tudi iz sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe naj ne bi bilo nikakor razvidno, da „bi tožeča stranka morala vedeti“, da so bila sredstva, ki jih je nakazala, uporabljena za teroristične namene.
114 V zvezi s tem tožeča stranka v nasprotju s trditvami Kraljevine Nizozemske dodaja, da iz sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe (zlasti iz njegove točke 3.4) nikakor ni razvidno, da je bil sodnik za izdajo začasne odredbe prepričan, da je tožeča stranka imela védenje oziroma bi morala imeti védenje o tem, da so bila njena sredstva na koncu uporabljena za teroristične namene.
115 Tožeča stranka trdi, da je Svet storil očitno napako pri presoji s tem, da je predvideval, da je vedela, da so nekatere organizacije, ki so prejele donacije, povezane s Hamasom in da so uporabljale ta sredstva za izvrševanje terorističnih napadov.
116 Tožeča stranka vsekakor poudarja, da je bila organizacija Hamas kot taka (s Skupnim stališčem Sveta z dne 12. septembra 2003 o posodobitvi Skupnega stališča 2001/931 in o razveljavitvi Skupnega stališča 2003/482/SVZP (2003/651/SZVP) (UL L 229, str. 42)) vključena na sporni seznam šele 12. septembra 2003, torej po sklepu v postopku za izdajo začasne odredbe in celo po prvotnem ukrepu Skupnosti o zamrznitvi sredstev tožeče stranke. Pred tem naj bi bilo le teroristično krilo Hamasa, v upoštevnih aktih Sveta označeno kot „Hamas-Izz al-Din al-Qassem“ (glej zlasti Skupno stališče Sveta z dne 27. junija 2003 o posodobitvi Skupnega stališča 2001/931 in o razveljavitvi Skupnega stališča 2003/402/SZVP (2003/482/SZVP) (UL L 160, str. 100)), vključeno na ta seznam. Tožeča stranka iz tega sklepa, da je lahko povprečni evropski državljan, in torej tudi sama, do 12. septembra 2003 upravičeno štel, da donacije, nakazane humanitarnemu krilu Hamasa, ne bodo uporabljene za teroristične namene.
117 Svet ob podpori Kraljevine Nizozemske in Komisije trdi, da je v skladu z veljavnimi določbami, ki so upoštevne, dokaz v obravnavani zadevi predložen s tem, da je tožeča stranka vedela, da bo njena udeležba pri dejavnostih Hamasa prispevala k zločinski dejavnosti te skupine.
118 Kraljevina Nizozemska dodaja, da je treba „védenje“ v smislu teh istih določb razumeti ne samo kot dejstvo „vedeti“, ampak tudi kot dejstvo „morati vedeti“ oziroma „da se pričakuje, da ve“.
– Presoja Splošnega sodišča
119 Uredba št. 2580/2001, kot pravilno navaja Svet, ne določa izrecno, da mora ta institucija dokazati, da je imela zadevna oseba, skupina ali subjekt „namen“ storiti teroristično dejanje, biti udeležena pri njem ali omogočiti njegovo izvršitev. Vendar dokaz tega elementa namena zahteva Skupno stališče 2001/931, v katerem člen 1(3)(k), na katerega se v obrazložitvi sklicuje zoper tožečo stranko, določa, da mora udeležba pri dejavnostih teroristične skupine vključevati dejstvo „vednosti, da bo taka udeležba prispevala k zločinski dejavnosti skupine“. Ta dokaz je ob upoštevanju besedila te določbe zato zahtevan tudi na podlagi člena 1(4) Uredbe št. 2580/200.
120 Zato je treba preveriti, ali je bil v obravnavani zadevi ta dokaz ustrezno naveden.
121 Iz obrazložitve Sanctieregeling je v tem primeru razvidno, da je bil ta – do sprejetja sklepa Skupnosti za tožečo stranko na podlagi Uredbe št. 2580/2001 – sprejet na podlagi indicev o prenosu sredstev, ki jih upravlja tožeča stranka, namenjenih organizacijam, ki podpirajo terorizem na Bližnjem vzhodu (glej tudi sodbo Al-Aqsa, točka 17).
122 Tožeča stranka je vložila predlog za izdajo začasne odredbe proti Kraljevini Nizozemski, zlasti da bi dosegla odložitev izvršitve ukrepov, ki jih določa Sanctieregeling.
123 Sodnik za izdajo začasne odredbe je z vmesnim sklepom v postopku za izdajo začasne odredbe med drugim ugotovil in odločil:
„1. Dejansko stanje
[Sodnik za izdajo začasne odredbe] se na podlagi listin iz spisa in obravnave z dne 6. maja 2003 opira na ta dejstva.
[…]
1.9. Minister za zunanje zadeve je 3. aprila 2003 sprejel [Sanctieregeling] […]
1.10. V obrazložitvi [Sanctieregeling] je navedeno, da obstajajo indici, ki kažejo na to, da [tožeča stranka] posreduje sredstva organizacijam, ki podpirajo terorizem na Bližnjem vzhodu.
1.11. Direktor [AIVD] je z dopisom z dne 9. aprila 2003 generalnemu direktorju za politične zadeve na ministrstvu za zunanje zadeve sporočil ta dejstva:
‚[…] Zaradi potrditve predhodnih sporočil vas želimo seznaniti z naslednjim. AIVD je pri opravljanju v zakonu določene naloge od zanesljivih, vendar občutljivih virov izvedela ta dejstva.
Ustanova Al‑Aqsa s sedežem v Heerlenu na Nizozemskem, ki je bila ustanovljena 24. avgusta [1993], je na Nizozemskem zbirala denar v korist organizacij, povezanih s Hamasom na Bližnjem vzhodu. Več od teh organizacij daje na razpolago denar za izvajanje oziroma omogočanje teroristične dejavnosti.
AIVD je sklenila, da ni več mogoče razlikovati med socialnimi in terorističnimi dejavnostmi Hamasa. Hamas, s katerim so povezane navedene organizacije, ki zbirajo sredstva, je treba šteti za organizacijsko celoto, ki omogoča humanitarne in teroristične dejavnosti, pri čemer se razume, da se te dejavnosti dopolnjujejo.
Ustanova Al‑Aqsa vzdržuje oziroma je vzdrževala stike z organizacijami, ki pridobivajo sredstva za Hamas. Ustanova Al‑Aqsa vzdržuje oziroma je vzdrževala stike z ustanovo Al‑Aqsa v Nemčiji (prepovedana sredi leta 2002), ustanovo Al‑Aqsa na Danskem (sredstva zamrznjena konec leta 2002) in ustanovo Al‑Aqsa v Belgiji ter organizacijami, ki za Hamas pridobivajo sredstva v Združenem kraljestvu, Italiji, Švici, na Švedskem in v Franciji.
Obstaja mednarodna kolektivna akcija zbiranja sredstev pod imenom Union of the Good (po arabsko Ittilaf Al-Khair), ki vključuje organizacije, ki zbirajo sredstva za Hamas, vključno z ustanovo Al-Aqsa na Nizozemskem. Vodja Union of the Good, ki prebiva v Katarju, je v preteklosti odobril samomorilske napade iz verskih razlogov. Do prepovedi (ustanove Al-Aqsa) v Nemčiji je bil predsednik ustanove Al-Aqsa v Nemčiji tudi predsednik ustanove Al-Aqsa na Nizozemskem. Po prepovedi v Nemčiji je član uprave ustanove Al-Aqsa v Belgiji, ki je bil tudi član nizozemske uprave, postal predsednik ustanove Al-Aqsa na Nizozemskem […]‘
To uradno sporočilo, h kateremu so priložene informacije, ki ga podpirajo, je osnova [Sanctieregeling].
1.12. Na predlog [tožeče stranke] je bil 17. aprila 2003 sklican informativni sestanek med upravnim odborom in svetovalci [tožeče stranke] ter predstavniki ministrstva za zunanje zadeve. Upravni odbor [tožeče stranke] je na tem sestanku predložil dodatne podatke o dejavnostih tožeče stranke. Vendar ti podatki Kraljevine Nizozemske niso vodili do tega, da bi umaknila ali spremenila ukrepe, sprejete zoper [tožečo stranko]. [Kraljevina Nizozemska] ni upoštevala naknadnih predlogov, ki jih je v zvezi s tem predložila [tožeča stranka].
2. Predlog, njegova obrazložitev in obramba
[Tožeča stranka] v bistvu predlaga:
[…]
V zvezi s tem [tožeča stranka] navaja te trditve:
Obtožbe zoper [tožečo stranko] niso podprte z dobro dokazanimi dejstvi. Uradno sporočilo AIVD ni zadostna podlaga za te obtožbe. Poleg tega je [Kraljevina Nizozemska] predhodno dala vedeti, da ni treba sprejeti ukrepov zoper [tožečo stranko]. [Tožeča stranka] ne vzdržuje nikakršnih stikov s Hamasom ali organizacijami, ki so z njim povezane. Sredstva, ki jih zbira, se uporabljajo izključno za socialne dejavnosti, kar poostreno nadzorujejo zadevni organi. [Kraljevina Nizozemska] pred sprejetjem [Sanctieregeling] [tožeči stranki] ni omogočila, da bi predstavila svoje stališče. [Tožeča stranka] je v odnosih s [Kraljevino Nizozemsko] ravnala odkrito in ji dovolila nadzor nad vsemi njenimi dejavnostmi. [Kraljevina Nizozemska] je ravnala nepravilno s tem, da se ni odzvala na to ponudbo [tožeče stranke]. Kraljevina Nizozemska zato v zvezi s [tožečo stranko] ravna nezakonito. Ravnanje [Kraljevine Nizozemske] nepopravljivo posega v interese [tožeče stranke]. [Tožeča stranka] namreč ne more več spoštovati plačilnih obveznosti (najemnina, plin, voda, elektrika, plače) in je morala končati projekte, ki so bili v teku.
Tudi če bi bilo treba ravnanje [Kraljevine Nizozemske] šteti za zakonito, je to kljub vsemu temu nezakonito, ker [Kraljevina Nizozemska] ni sprejela ukrepa, da bi odpravila nečloveški položaj, v katerem je trenutno [tožeča stranka].
[Kraljevina Nizozemska] je s tem, ko je v medijih objavila obtožbe zoper [tožečo stranko], škodila njenemu ugledu in časti. [Tožeča stranka] je zato utrpela škodo, za katero mora [Kraljevina Nizozemska] plačati odškodnino.
[…]
3. Presoja spora
3.1. Ob upoštevanju predloženih listin in razprave na obravnavi, je treba navesti, da skuša [tožeča stranka] zlasti doseči prepoved za [Kraljevino Nizozemsko], da bi nadaljevala izvrševanje [Sanctieregeling]. Treba je presoditi, ali je [Kraljevina Nizozemska] s sprejetjem in uporabo [Sanctieregeling] v zvezi s tožečo stranko ravnala nezakonito.
[…]
3.4. V skladu z ustaljeno sodno prakso Hoge Raad [der Nederlanden (vrhovno sodišče na Nizozemskem)] lahko sodišče sprejetje in izvajanje splošno zavezujočih predpisov (zakonov v materialnem smislu) označi za nezakonito z obrazložitvijo, da gre za vprašanje samovoljnosti v smislu, da zadevni organ ob upoštevanju interesov, ki jih ta organ pozna oziroma bi jih moral poznati pri sestavi izvedbenega akta, ni mogel razumno sprejeti zadevnega predpisa. Sodišče mora v okviru tega nadzora po mnenju Hoge Raad prikazati potrebno zadržanost.
3.5. V okviru [Sanctieregeling] je interes [Kraljevine Nizozemske] boj proti terorizmu na splošno, zlasti ukinitev finančnih prispevkov za terorizem. Interes [tožeče stranke] pa je, da bi lahko neovirano nadaljevala svoje dejavnosti.
3.6. Osnova [Sanctieregeling] je navedeno uradno sporočilo AIVD. Iz vsebine tega sporočila je mogoče v glavnem razbrati dejstvo, da sredstva, ki jih tožeča stranka zbere na Nizozemskem, koristijo organizacijam, povezanim z muslimanskim (palestinskim) gibanjem Hamas, in da več od teh organizacij (povezanih s Hamasom) daje na razpolago sredstva, da bi se teroristična dejavnost Hamasa izvajala oziroma omogočala.
3.7. [Tožeča stranka] je odločno trdila, da ne daje na razpolago denarja Hamasu ali drugim organizacijam, povezanim s tem gibanjem. Sredstva, ki jih zbere (v letu 2002 je bilo to 1.300.000 EUR), so po njenih trditvah nakazana institucijam s sedežem v Izraelu, institucijam na ozemljih, ki jih je okupiral Izrael, in institucijam v drugih državah (zlasti v Kanadi in Avstraliji), katerih cilji pa so le socialni in organizirajo le socialne dejavnosti. Zbrana sredstva se nato uporabijo v skladu z veljavnimi zakoni v teh državah/na teh okupiranih ozemljih in pod nadzorom organov teh držav/ozemelj.
3.8. Uradno sporočilo AIVD vsebuje le splošne izjave. Te izjave niso podprte z nikakršnimi dejstvi. Zato niti sodnik za izdajo začasne odredbe niti [tožeča stranka] ne moreta presoditi, ali so sklepi iz tega sporočila podprti s podatki iz preiskave; z drugimi besedami, ni mogoče določiti, da je to uradno sporočilo resnično. To je še toliko težavneje, ker je [tožeča stranka] vsebino tega sporočila izpodbijala, in to kar se da obrazloženo.
3.9. Čeprav je mogoče priznati neko logiko uradnega sporočila, [sodnik za izdajo začasne odredbe] meni, da če je delovanje pravnega subjekta v praksi tako močno ovirano na podlagi uradnega sporočila, se [Kraljevina Nizozemska] ne more sklicevati le na to sporočilo, saj to sporočilo ni podprto in je njegovo vsebino [tožeča stranka] obrazloženo izpodbijala. Trditve [Kraljevine Nizozemske], in sicer da v okviru nadzora predpisov, ki ga opravlja sodnik za izdajo začasne odredbe, le sklic na uradno sporočilo zadostuje ob upoštevanju tega, da zaupni viri podpirajo to sporočilo, je treba ravno tako zavrniti.
3.10. Podredno, [Kraljevina Nizozemska] je predlagala, da bi se le [sodniku za izdajo začasne odredbe] dovolila seznanitev z zadevnimi podatki. [Tožeča stranka] ni izpodbijala trditve [Kraljevine Nizozemske], da ima ta interes, da podatki AIVD, na katerih temelji uradno sporočilo, ostanejo tajni. [Tožeča stranka] se je strinjala s tem, da je le sodnik za izdajo začasne odredbe seznanjen z zadevnimi tajnimi podatki.
3.11. Če bi se [sodniku za izdajo začasne odredbe] dovolila zaupna seznanitev z upoštevnimi listinami, bi bilo to v nasprotju z enim od temeljnih načel postopkovnega prava, in sicer z načelom kontradiktornosti. V (končni) obrazložitvi sklepa namreč ne bo sklicevanja na podatke, s katerimi se je [sodnik za izdajo začasne odredbe] zaupno seznanil, tako da glede navedene obrazložitve ne bo mogoče opraviti neposrednega nadzora. Vendar je iz razlogov javnega reda sprejemljiva izjema od navedenega načela. Tako je v obravnavani zadevi. Pomembno je tudi, da stranki sprejmeta izjemo od tega načela in da ima ta postopek podobnosti z upravnim pravom, v okviru katerega zaupna seznanitev s strani sodišča ni neobičajna (glej člen 8.29 zakonika o upravnem pravu).
3.12. [Kraljevina Nizozemska] bo morala zato sodniku za izdajo začasne odredbe in tudi njegovemu sodnemu tajniku dovoliti, da se zaupno seznani s spisom, ki je podlaga uradnega sporočila AIVD. Sodnik za izdajo začasne odredbe meni, da se mora ta zaupna seznanitev zgoditi kmalu […]
4. Odločitev
Sodnik za izdajo začasne odredbe [Kraljevini Nizozemski] [n]alaga, naj mu v enem tednu, ki začne teči [naslednji dan od tega sklepa], sporoči, kako se lahko skupaj s svojim sodnim tajnikom zaupno seznani z dokazi iz spisa, ki podpirajo uradno sporočilo AIVD.
[…]“
124 Nizozemska vlada je upoštevala ta vmesni sklep v postopku za izdajo začasne odredbe in sodnik za izdajo začasne odredbe se je 21. maja 2003 v prostorih AIVD seznanil s spisom AIVD.
125 Sodnik za izdajo začasne odredbe je s sklepom v postopku za izdajo začasne odredbe med drugim ugotovil in odločil:
„[…]
2. Dejansko stanje, predlog, njegova obrazložitev in obramba
Glede teh elementov se sklicuje na [vmesni sklep v postopku za izdajo začasne odredbe].
3. Presoja spora
3.1. Ob upoštevanju ugotovitev iz [vmesnega sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe] bo najprej odgovorjeno na vprašanje, ali je [Kraljevina Nizozemska] s tem, da je sprejela in izvršila [Sanctieregeling], v zvezi s [tožečo stranko] ravnala nezakonito in ali ji je treba torej naložiti prenehanje izvrševanja [Sanctieregeling].
3.2. Sodnik za izdajo začasne odredbe je na podlagi svojega ukrepa sklenil, da imajo ugotovitve AIVD zadostno podlago za utemeljen sklep (AIVD), da so sredstva, ki jih je na Nizozemskem zbrala [tožeča stranka], koristila organizacijam, povezanim z muslimanskim (palestinskim) gibanjem Hamas, in da lahko te ugotovitve ravno tako utemeljijo sklep, da več od teh organizacij (povezanih s Hamasom) daje na razpolago sredstva, da bi se teroristična dejavnost Hamasa izvajala oziroma omogočala.
3.3. Sodnik za izdajo začasne odredbe se ni seznanil z nobenim dejstvom, ki bi omogočalo sklep, da je AIVD napačno opravljala nalogo, ki jo ima na podlagi zakona o obveščevalnih in varnostnih službah.
3.4. [Tožeča stranka] je še navajala, da tudi če bi se štelo, da [Kraljevina Nizozemska] v zvezi z njo ni ravnala nezakonito s tem, da je sprejela in izvršila [Sanctieregeling], je nezakonitost ravnanj [Kraljevine Nizozemske] vsekakor v tem, da je ta izvršila [Sanctieregeling], ne da bi predvidela ukrep, s katerim bi bil odpravljen položaj, v katerem je trenutno [tožeča stranka]. To trditev je treba zavrniti. Dokazano je, da je tožeča stranka utrpela škodo oziroma ji škoda še vedno nastaja zaradi ravnanja [Kraljevine Nizozemske]. Vendar je ta škoda nastala samo zaradi ravnanj [tožeče stranke] in bo morebiti zaradi teh ravnanj nastala še nadaljnja škoda. Škodo, ki je nastala in ki bo še nastala, je treba v celoti pripisati [tožeči stranki].
3.5. [Tožeča stranka] je tudi navedla, da je [Kraljevina Nizozemska] (v osebi ministra za zunanje zadeve) prej, in sicer oktobra 2002, na vprašanja, ki so jih postavili člani drugega senata, odgovorila, da meni, da ni smiselno sprejeti ukrepov zoper [tožečo stranko]. Vendar je [Kraljevina Nizozemska] z verjetnostjo izkazala – kar je razvidno tudi iz odgovorov na navedena vprašanja, ki jih je postavil drugi senat – da je bila preiskava AIVD v tistem trenutku na stopnji, na kateri sprejetje ukrepov glede [tožeče stranke] ne bi bilo utemeljeno, da pa po obširnejši preiskavi sprejetje takih ukrepov ni bilo več izključeno.
3.6. Glede na navedene ugotovitve je treba na vprašanje iz točke 3.1. odgovoriti nikalno. Zato je treba zavrniti predloge [tožeče stranke], da bi se [Kraljevini Nizozemski] prepovedalo zamrzniti vse premoženje [tožeče stranke], da bi se [Kraljevini Nizozemski] prepovedalo preprečevanje vseh finančnih transakcij, ki jih [tožeča stranka] opravlja zase in v svojo korist, in da bi se tretjim osebam prepovedalo neposredno ali posredno dajanje sredstev na razpolago [tožeči stranki].
[…]
Odločitev
Sodnik za izdajo začasne odredbe zavrača predloge.
[…]“
126 Ob upoštevanju vmesnega sklepa in sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe ni treba odločiti, kot trdi Kraljevina Nizozemska, ali bi se moral sodni nadzor presoje Sveta, ki jo je ta opravil v zvezi z elementom „vednosti“, ki ga zahteva člen 1(3)(k) Skupnega stališča 2001/931, nanašati le na očitno napako.
127 Svet je namreč lahko glede na zadevna sklepa, ne da bi storil najmanjšo napako pri presoji, štel, da je tožeča stranka v smislu te določbe vedela, da bo njena dejavnost zbiranja sredstev in njihovega dajanja na razpolago prispevala k zločinski dejavnosti teroristične skupine, v tem primeru Hamasa oziroma, v tistem obdobju, natančneje, njegovega vojaškega krila Hamas-Izz al-Din al-Qassem.
128 Iz ugotovitev glede dejanskega stanja in presoje, kar je sodnik za izdajo začasne odredbe izpeljal iz memoranduma AIVD in dokumentov iz spisa, ki ga podpirajo, je v nasprotju s trditvami tožeče stranke, ki temeljijo na pretirano formalistični in dobesedni razlagi teh sklepov, razvidno, da je bil sodnik za izdajo začasne odredbe očitno prepričan o tem, da je tožeča stranka vedela, da so se njena sredstva na koncu uporabila za teroristične namene. To je posredno, vendar gotovo razvidno iz nekaj primerov takih ugotovitev in presoje, na katere se sklicuje Kraljevina Nizozemska s pomočjo točke 1.11 vmesnega sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe.
129 V preostalem, razprava pred sodnikom za izdajo začasne odredbe ni potekala toliko o tem elementu védenja oziroma namena kot o zatrjevanih odnosih med tožečo stranko in Hamasom, kar je pomembnejše. Tožeča stranka je namreč na tej stopnji postopka, kot je navedel ta sodnik, „odločno“ trdila, da „ne daje na razpolago denarja Hamasu ali drugim organizacijam, povezanim s tem gibanjem“ in celo tudi da „ne vzdržuje nikakršnih stikov s Hamasom ali z njim povezanimi organizacijami“. Te trditve je sodnik za izdajo začasne odredbe odločno zavrnil po tem, ko mu je bil omogočen vpogled v spis, ki podpira memorandum AIVD. V teh okoliščinah temu sodniku ni bilo treba v točki 3.2 sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe izrecno pojasniti, koliko je tožeča stranka o tem položaju „vedela“.
130 Vsekakor je sodnik za izdajo začasne odredbe z odločitvijo, da je treba škodo, ki jo je zaradi Sanctieregeling tožeča stranka že utrpela, in škodo, ki bo še nastala, „v celoti pripisati“ tožeči stranki, neizogibno ugotovil, da obstaja element „védenja“, ki je nujno potreben za ugotovitev odgovornosti tožeče stranke pri tehtanju interesov, ki ga mora ta sodnik opraviti (glej zlasti točko 3.5 vmesnega sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe).
131 Poleg tega argumentacija, ki jo je tožeča stranka razvila v stališčih o intervencijski vlogi Kraljevine Nizozemske na podlagi domnevne razlike, ki bi morala biti vsaj v obdobju pred 12. septembrom 2003 uvedena med humanitarnim in vojaškim krilom Hamasa, ni upoštevna, saj je sodnik za izdajo začasne odredbe sklenil, prvič, da so sredstva, ki jih na Nizozemskem zbira tožeča stranka, koristila organizacijam, povezanim s Hamasom, in drugič, da je več od teh organizacij dajalo na razpolago sredstva, da bi se teroristična dejavnost Hamasa izvajala oziroma omogočala.
132 V preostalem argumentacija, da je lahko tožeča stranka takrat štela, da donacije, nakazane humanitarnemu krilu Hamasa, ne bodo uporabljene za teroristične namene, ni združljiva z argumentacijo, ki jo je predložila sodniku za izdajo začasne odredbe in v okviru katere je zanikala vsak stik s Hamasom ali organizacijami, povezanimi s Hamasom.
133 Ob upoštevanju navedenega je treba tretji del prvega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
Četrti del prvega tožbenega razloga
– Trditve strank
134 Tožeča stranka trdi, da je predmet in cilj Skupnega stališča 2001/931 in Uredbe št. 2580/2001 boj proti sedanjemu in prihodnjemu financiranju terorizma, ne pa proti preteklemu financiranju. Tako po njenem mnenju ta akta zanjo ne moreta veljati, če ni mogoče dokazati obstoja sedanjega oziroma prihodnjega tveganja, da subjekt financira oziroma bo financiral terorizem.
135 Niti iz obrazložitve niti iz sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe pa naj ne bi bilo razvidno, da obstaja najmanjša sedanja oziroma prihodnja grožnja s strani tožeče stranke, na podlagi katere bi bilo mogoče sklepati, da je bilo glede nje v letu 2007 še vedno mogoče šteti, kot da omogoča teroristične dejavnosti. Besedilo sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe zaradi roka, ki je potekel 3. junija 2003, poleg tega ne more biti več utemeljitev take ugotovitve.
136 Iz obrazložitve naj zlasti ne bi bilo razvidno, da organizacije, ki jim je tožeča stranka nakazala sredstva pred 3. junijem 2003, ob domnevi, da so takrat dejansko omogočale teroristične dejavnosti, to počnejo še danes. Mogoče je celo, da te organizacije danes ne obstajajo več. Niti Svet ne more preveriti teh okoliščin, ker imena zadevnih organizacij niso bila razkrita in ker ni imel dostopa do spisa AIVD, na katerem temelji sklep v postopku za izdajo začasne odredbe.
137 Poleg tega naj nič ne bi kazalo na to, da bi tožeča stranka znova podpirala iste organizacije, če bi bila zamrznitev njenih sredstev odpravljena. Tožeča stranka v zvezi s tem izrecno izjavlja, da če ji Svet posreduje seznam organizacij, za katere se šteje, da financirajo terorizem, jim tožeča stranka ne bo ponudila niti najmanjše finančne podpore.
138 Tožeča stranka v repliki – v nasprotju s trditvami Sveta v njegovo obrambo – dodaja, da lahko Splošno sodišče v obravnavani zadevi na podlagi tega tožbenega razloga v celoti opravi nadzor utemeljenosti izpodbijanega sklepa. Z navezovanjem na merila za presojo, na katera se v zvezi s tem sklicuje Svet, poudarja, da nikoli ni imela in še vedno nima zgodovine na področju terorističnega nasilja, da Svet le na podlagi dokumentov, s katerimi razpolaga, ne more razumno predložiti resne domneve o njenih prihodnjih namenih in da Sanctieregeling, razveljavljen od leta 2003, in sklep v postopku za izdajo začasne odredbe v veliki meri nista več upoštevna.
139 Tožeča stranka v stališčih o intervencijski vlogi Kraljevine Nizozemske še trdi, da je Svet storil očitno napako pri presoji. Poudarja, da Svet nima imen organizacij, ki jih je podpirala, in kar je še pomembneje, Svet ne ve, katere od teh organizacij so nato podpirale terorizem. Svet naj niti ne bi vedel, ali te organizacije še obstajajo. Glede na te okoliščine naj Svet ne bi mogel s sklicevanjem na listine, ki jih pozna, zatrjevati, da je treba za tožečo stranko še vedno šteti, da omogoča teroristična dejanja. Zato naj bi storil očitno napako pri presoji po prostem preudarku.
140 Svet ob podpori Kraljevine Nizozemske in Komisije prereka trditve tožeče stranke.
– Presoja Splošnega sodišča
141 Argumentacija, ki jo je tožeča stranka razvila v okviru četrtega dela prvega tožbenega razloga, v bistvu ustreza argumentaciji, ki jo je razvila v okviru tretjega tožbenega razloga v zadevi, v kateri je bila izdana sodba PMOI I.
142 Splošno sodišče je pri odločanju o tem tretjem tožbenem razlogu v sodbi PMOI I zlasti razsodilo, da (a) v zadevnih določbah Uredbe št. 2580/2001 in Skupnega stališča 2001/931 nič ne prepoveduje naložitve omejevalnih ukrepov za osebe ali subjekte, ki so v preteklosti izvršili teroristična dejanja, čeprav ni dokazov za to, da zdaj izvajajo taka dejanja ali so pri njih udeleženi, če okoliščine to utemeljujejo (točka 107); (b) bi lahko bila uresničitev cilja, ki se mu sledi s temi akti, in sicer boj proti grožnjam miru in mednarodni varnosti, ki jih povzročajo teroristična dejanja, in ki je temeljnega pomena za mednarodno skupnost, ogrožena, če bi se ukrepi zamrznitve sredstev, določeni v teh aktih, lahko uporabili le za osebe, skupine in subjekte, ki zdaj izvajajo teroristična dejanja ali so jih izvajali v nedavni preteklosti (točka 109); (c) ti ukrepi, katerih bistveni namen je preprečiti izvršitev teh dejanj ali njihovo ponovitev, temeljijo bolj na presoji dejanske ali prihodnje grožnje kot pa na oceni preteklega ravnanja (točka 110) in (d) se široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, ki ga ima Svet na voljo glede okoliščin, ki jih je treba upoštevati pri sprejetju ali ohranitvi ukrepa zamrznitve sredstev, razteza na oceno grožnje, ki jo lahko še naprej pomeni organizacija, ki je v preteklosti izvršila teroristična dejanja, ne glede na prekinitev njenih terorističnih dejavnosti med bolj ali manj dolgim obdobjem ali celo očitno prenehanje teh dejavnosti (točka 112).
143 Splošno sodišče je v sodbi Sison II (točka 66) dodalo, da v teh okoliščinah in glede na sodno prakso o obveznosti obrazložitve poznejših sklepov o zamrznitvi sredstev (glej v zvezi s tem sodbo PMOI I, točka 82) od Sveta ni mogoče zahtevati, da čim bolj podrobno navede, kako zamrznitev sredstev osebe, skupine ali subjekta konkretno prispeva k boju proti terorizmu, ali da predloži dokaze o tem, da bi oseba, skupina ali subjekt svoja sredstva lahko uporabil za to, da bi v prihodnosti izvršil ali omogočil teroristična dejanja.
144 Iz te sodne prakse je razvidno, da v obravnavani zadevi okoliščina, da se je Svet skliceval izključno na dogodke pred 3. junijem 2003, kot jih je ugotovil sodnik za izdajo začasne odredbe, sama po sebi ne zadostuje za kršitev člena 1(1), (2) in (4) Skupnega stališča 2001/931 in člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001 (glej v tem smislu sodbo PMOI I, točka 113).
145 Enako velja za „izrecno izjavo“ tožeče stranke, da – če bi bila zamrznitev njenih sredstev odpravljena – ne bo ponudila niti najmanjše finančne podpore organizacijam, ki bi jih Svet navedel kot organizacije, ki financirajo terorizem.
146 Vprašanje, ali je Svet glede na vse druge upoštevne okoliščine (zlasti čas, ki je pretekel od prvotnega sklepa o zamrznitvi sredstev, to, kaj se je v vmesnem času zgodilo z organizacijami, ki jim je tožeča stranka nakazala sredstva, zgodovina tožeče stranke na področju terorizma, njeni prihodnji nameni, razveljavitev Sanctieregeling in sedanja upoštevnost sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe) prekoračil meje svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku, spada bolj v sodni nadzor upoštevanja obveznosti, ki so Svetu naložene na podlagi člena 1(6) Skupnega stališča 2001/931. Ker se kršitev teh obveznosti podrobneje zatrjuje v okviru tretjega tožbenega razloga, se bo o tem, če bo treba, presojalo ob preizkusu navedenega razloga (glej v tem smislu in po analogiji sodbo PMOI I, točka 114).
147 Ob upoštevanju tega pridržka je treba tako četrti del prvega tožbenega razloga zavrniti in s tem prvi tožbeni razlog, tudi ob upoštevanju pridržka iz točke 106 zgoraj, v celoti zavrniti kot neutemeljen.
Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 1(6) Skupnega stališča 2001/931, člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001 in bistvena kršitev postopka
Trditve strank
148 Svet po mnenju tožeče stranke, ki se sklicuje na člen 1(6) Skupnega stališča 2001/931, člen 2(3) Uredbe št. 2580/2001 in načela, ki jih je Splošno sodišče navedlo v sodbi OMPI, ni opravil nikakršnega ponovnega preverjanja, ali je smotrno tožečo stranko ohraniti na spornem seznamu. Svet naj bi zato bistveno kršil postopek.
149 V zvezi s tem tožeča stranka poudarja, da nikjer v obrazložitvi ni navedeno, da je Svet dejansko ponovno preveril, ali še vedno obstajajo razlogi, ki so utemeljevali prvotni sklep o zamrznitvi sredstev, kaj šele, kako je to storil. Vse naj bi kazalo bolj na to, da izpodbijani sklep Sveta temelji izključno na sklepu v postopku za izdajo začasne odredbe in Sanctieregeling. Ta akta pa naj ne bi bila prepričljiva in neodvisna pravna podlaga, s katero bi se utemeljil poznejši sklep o ohranitvi zamrznitve sredstev. Predložitev dveh istih nacionalnih odločitev za vsak poznejši sklep o zamrznitvi njenih sredstev po mnenju tožeče stranke v smislu, ki ga zahteva Splošno sodišče v sodbi OMPI, ne pomeni resnega in sedanjega ponovnega preverjanja njenega položaja.
150 Tožeča stranka tudi navaja, da nima več nobenega pravnega sredstva, zaradi katerega bi nizozemsko sodišče opravilo nadzor glede pravilnosti oziroma nepravilnosti dejstev v obtožbah AIVD v letu 2003, še manj pa glede sedanjega položaja organizacij, ki jim je nakazala sredstva.
151 Tožeča stranka je na obravnavi ob sklicevanju zlasti na točko 116 v sodbi Sison II tudi trdila, da na Nizozemskem do danes zaradi Sanctieregeling in sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe ni prišlo do začetka preiskave ali kazenskega pregona glede nje, čeprav je bil Sanctieregeling razveljavljen takoj po sprejetju prvega ukrepa Skupnosti za zamrznitev njenih sredstev. Iz tega sklepa, prvič, da se po nacionalni odločitvi, na podlagi katere je Svet prvotno odločil zamrzniti njena sredstva, ni zgodilo nič in, drugič, da Svet z ohranitvijo tega ukrepa za nedoločen čas ne upošteva ustrezno te okoliščine.
152 Svet zavrača trditve tožeče stranke in trdi, da je pred odločitvijo o njeni ohranitvi na spornem seznamu podrobno ponovno preveril vsebino, da bi se prepričal, ali je ta ohranitev še vedno utemeljena.
153 Svet, opozarjajoč na to, da je vprašanje, ali je treba ohraniti sprejete omejevalne ukrepe za teroristično organizacijo, politično in da ga mora obravnavati le zakonodajalec, meni, da je upošteval vse upoštevne vsebinske preudarke.
154 Svet je tudi s postopkovnega vidika skrbno zagotovil, da so upoštevane obveznosti, navedene v sodbah OMPI in Sison I (točki 141 in 184), glede pravice do obrambe in pravice do izjave. Torej je opravil ponovno preverjanje in pri tem popolnoma poznal stališča tožeče stranke.
155 V zvezi s tem Svet ob sklicevanju na uvodno izjavo 5 izpodbijanega sklepa in svoj dopis z dne 29. junija 2007, s katerim je bil izpodbijani sklep vročen tožeči stranki, poudarja, da je pred odločitvijo o ohranitvi tožeče stranke na spornem seznamu skrbno preučil stališča, ki jih je tožeča stranka predložila 25. maja 2007.
156 Svet meni, da mu je sicer v skladu s sodbama OMPI in Sison I naloženo, da zadevni osebi, skupini ali subjektu omogoči predložitev stališč in da jih upošteva, ni pa zavezan na ta stališča odgovoriti. To, da obrazložitev glede na obrazložitev, ki je bila sporočena 23. aprila 2007, ni bila spremenjena, naj bi kazalo samo na to, da noben argument, ki ga je predložila tožeča stranka, ni prepričal Sveta in da ni bilo treba dodati nobenega novega elementa.
157 Svet, Kraljevina Nizozemska in Komisija so v svojih stališčih v odgovor na pisna vprašanja Splošnega sodišča poleg tega navedli, da lahko Svet v skladu z načeli, ki jih je Splošno sodišče navedlo v sodbi Sison II, upravičeno upošteva dejstvo, da tožeča stranka ni izpodbijala nacionalne odločitve pristojnega nacionalnega organa, ki je bila za Svet podlaga za odločitev o omejevalnih ukrepih za tožečo stranko.
158 Kraljevina Nizozemska je na obravnavi poudarila, da razveljavitev Sanctieregeling po sprejetju prvotnega ukrepa Skupnosti za zamrznitev sredstev tožeče stranke ne pomeni, da so nacionalni organi sprejeli novo stališče glede nje, ampak je posledica skrbi nizozemske vlade, da bi preprečila prekrivanje nacionalnega in ukrepa Skupnosti za zamrznitev sredstev tožeče stranke.
Presoja Splošnega sodišča
159 Kot je bilo navedeno v točkah 106 in 146 zgoraj, je treba v okviru tega tožbenega razloga preučiti tudi, prvič, ali je lahko bil sklep v postopku za izdajo začasne odredbe glede na vse upoštevne okoliščine v obravnavani zadevi, zlasti pa na nadaljnje korake, ki so glede Sanctieregeling obstajali v nacionalnem pravu, ob sprejemu izpodbijanega sklepa še vedno njegova veljavna podlaga in, drugič, ali je Svet prekoračil meje svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku s tem, da se je oprl izključno na ta sklep. V tem kontekstu pa se postavlja tudi vprašanje, ali je tožeča stranka imela oziroma še ima pravna sredstva v nacionalnem pravu zoper sklep v postopku za izdajo začasne odredbe, in vprašanje o posledicah, ki bi jih bilo treba pripisati temu, da ni vložila teh pravnih sredstev.
160 Pred preučitvijo teh vprašanj je treba opozoriti na načela, ki so podlaga sodne prakse Splošnega sodišča o sporih glede ukrepov za zamrznitev sredstev, sprejetih zaradi boja proti terorizmu, zlasti sodb OMPI, PMOI I in PMOI II ter Sison I in Sison II (glej v zvezi s tem točke od 78 do 83 zgoraj).
161 Ta načela, prvič, podeljujejo široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, ki ga je treba Svetu priznati v zvezi z okoliščinami, ki jih je treba upoštevati pri sprejetju ali ohranitvi ukrepa zamrznitve sredstev na podlagi Uredbe št. 2580/2001. To pooblastilo za odločanje po prostem preudarku se nanaša zlasti na preudarke glede smotrnosti, na katerih taki sklepi temeljijo (glej točki 82 in 83 zgoraj ter navedeno sodno prakso), in se razteza na oceno grožnje, ki jo lahko še naprej pomeni organizacija, ki je v preteklosti izvršila teroristična dejanja, ne glede na prekinitev njenih terorističnih dejavnosti med bolj ali manj dolgim obdobjem ali celo očitno prenehanje teh dejavnosti (glej točko 142 zgoraj in navedeno sodno prakso).
162 Ta načela, drugič, podeljujejo prednostno vlogo, ki jo je treba pri izvrševanju tega pooblastila za odločanje po prostem preudarku pripisati okoliščinam iz nacionalnega postopka, v katerem je bila sprejeta odločitev pristojnega organa iz člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931, ki se uporablja kot podlaga za sklep Skupnosti o zamrznitvi sredstev.
163 Splošno sodišče je tako že večkrat poudarilo, da pri uporabi člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931 in člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001 – določbi, ki vzpostavljata posebno obliko sodelovanja med Svetom in državami članicami v okviru skupnega boja proti terorizmu – načelo lojalnega sodelovanja za Svet pomeni, da se mora kar najbolj opreti na presojo pristojnega nacionalnega organa, zlasti če gre za sodni organ, in sicer v zvezi z obstojem „trdnih in verodostojnih dokazov oziroma indicev“, s katerimi je utemeljena odločitev tega organa (glej točko 80 zgoraj in navedeno sodno prakso).
164 Splošno sodišče pa je tudi poudarilo, da mora Svet, kadar želi po ponovnem preverjanju sprejeti ali ohraniti ukrep zamrznitve sredstev iz naslova Uredbe št. 2580/2001 na podlagi nacionalne odločitve o „začetku preiskave ali kazenskega pregona“ za teroristično dejanje, upoštevati poznejši razvoj teh preiskav ali pregonov (glej sodbo Sison II, točka 116 in navedena sodna praksa).
165 Iz sodbe PMOI I (točka 146) je tako razvidno, da ker je mogoče zoper odločitev pristojnega nacionalnega organa, na kateri temelji sklep Skupnosti o zamrznitvi sredstev, v skladu z nacionalnim pravom vedno vložiti pravno sredstvo neposredno zoper odločitev ali posredno zoper vsako poznejšo odločitev istega nacionalnega organa o zavrnitvi umaknitve odločitve ali njene razveljavitve, je razumno, da Svet pri svoji presoji okoliščino, da ta nacionalna odločitev ostane veljavna, šteje za odločilno. Splošno sodišče je zato v isti sodbi (točka 147) menilo, da je Svet glede tehtanja obremenilnih in razbremenilnih okoliščin ravnal razumno in tehtno, ko v položaju, ko je zoper odločitev pristojnih nacionalnih upravnih organov, na kateri temelji sklep Skupnosti o zamrznitvi sredstev, v skladu z nacionalnimi predpisi mogoče vložiti pravno sredstvo oziroma je bilo to vloženo, načeloma ni hotel zavzeti stališča glede utemeljenosti vsebinskih trditev, ki jih je navedla zadevna oseba, skupina ali subjekt v podporo takemu pravnemu sredstvu, dokler ni poznal njegovega izida. V nasprotnem primeru bi lahko namreč obstajala nevarnost konflikta med presojo dejanskih ali pravnih okoliščin s strani Sveta kot političnega ali upravnega organa in njihovo presojo s strani pristojnega nacionalnega sodišča.
166 Splošno sodišče je v sodbi z dne 2. septembra 2009 v združenih zadevah El Morabit proti Svetu (T‑37/07 in T‑323/07, neobjavljena v ZOdl., točki 51 in 52) podobno razsodilo, da Svet ravna v skladu s členom 1(4) Skupnega stališča 2001/931 in Uredbo št. 2580/2001, ko se opre na odločitev o zamrznitvi sredstev na podlagi kazenske obsodbe, ki jo je izreklo prvostopenjsko nacionalno sodišče, ne da bi čakal na izid pritožbe, ki jo je zadevna oseba, skupina ali subjekt vložil zoper to obsodbo.
167 Vendar je Splošno sodišče v navedeni sodbi El Morabit proti Svetu (točka 53) dodalo, da čeprav v skladu z navedeno sodno prakso zgolj vložitev pritožbe zoper obsodbo na prvi stopnji ne vpliva na pravico Sveta, da na podlagi Uredbe št. 2580/2001 in člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931 vpiše obsojeno osebo oziroma subjekt na sporni seznam, mora Svet na koncu pritožbenega postopka preveriti, ali obstajajo razlogi, ki utemeljujejo ohranitev zamrznitve sredstev zadevne osebe, skupine ali subjekta. Splošno sodišče je v tistem primeru poudarilo (točka 54), da je Svet upošteval neposredno posledico oprostitve zadevne osebe, skupine ali subjekta na pritožbeni stopnji in jo oziroma ga izbrisal s spornega seznama. Po mnenju Splošnega sodišča je tako Svet razumno razlagal svoja pooblastila, pri čemer je upošteval razvoj odločitve v nizozemskem pravnem redu.
168 Splošno sodišče je v sodbi Sison II (točka 116) vzporedno upoštevalo možnost, da je preiskava policijskih ali varnostnih organov končana, ne da bi se nadaljeval sodni postopek, ker ni bilo mogoče zbrati dovolj dokazov, ali ker je zaradi istih razlogov ustavljena sodna preiskava, ali celo ker se zaradi odločitve o kazenskem pregonu ta pregon opusti oziroma so podane druge okoliščine, ki izključujejo kazenski pregon. Splošno sodišče je poudarilo, da bi bilo nedopustno, da Svet ne bi upošteval takih elementov, ki so del celote upoštevnih informacij, ki jih je treba upoštevati za presojo položaja (glej točko 83 zgoraj). Drugačna odločitev bi Svetu in državam članicam ponovno vrnila neomejeno pooblastilo za zamrznitev sredstev osebe zunaj sodnega nadzora za nedoločen čas, in sicer ne glede na izid morebitnih temu sledečih sodnih postopkov.
169 Iste preudarke je treba uporabiti, če nacionalni upravni ukrep o zamrznitvi sredstev ali prepoved organizacije kot teroristične umakne organ, ki je to sprejel, ali če je ta ukrep oziroma prepoved razveljavljena s sodno odločbo, kot je bilo to v zadevi, v kateri je bila izdana sodba PMOI I.
170 V obravnavani zadevi pa ni sporno, da je bil 3. avgusta 2003 razveljavljen Sanctieregeling, to je kmalu po začetku veljavnosti prvotnega ukrepa Skupnosti o zamrznitvi sredstev tožeče stranke, in sicer 28. junija 2003.
171 V zvezi s tem je res, da je v izpodbijanem sklepu navedeno, da temelji le na sklepu v postopku za izdajo začasne odredbe (glej točko 86 zgoraj), in ne na Sanctieregeling. Vendar iz razlogov, navedenih v točki 87 zgoraj, v obravnavani zadevi ni mogoče upoštevati sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe ločeno, ne da bi se pri tem hkrati upošteval Sanctieregeling.
172 Zato je treba priznati, da od razveljavitve Sanctieregeling v nizozemskem pravnem redu sklep v postopku za izdajo začasne odredbe, ki s tem odlokom predstavlja neločljivo celoto glede na to, kako se nanj sklicuje, ne more biti več veljavna podlaga ukrepu Skupnosti o zamrznitvi sredstev tožeče stranke.
173 Sodnik za izdajo začasne odredbe je namreč s tem sklepom le zavrnil predlog za začasno prekinitev učinkov Sanctieregeling. Ta pa zaradi svoje razveljavitve dokončno ni imel več nobenih pravnih učinkov. Posledično mora nujno enako veljati za pravne učinke sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe, saj je ta vseboval le začasno presojo brez poseganja v končno meritorno odločitev v postopku.
174 Splošno sodišče v zvezi s tem tudi meni, da sklep v postopku za izdajo začasne odredbe le za namene izvajanja Uredbe št. 2580/2001 ne more imeti pravnih učinkov, ki bi jih bilo mogoče ločiti od učinkov Sanctieregeling in ki bi v obravnavani zadevi kljub razveljavitvi tega odloka v nizozemskem pravu še dalje obstajali. Poleg tega ne bi bilo združljivo s splošno sistematiko te uredbe – za katero je značilno, da morajo imeti okoliščine nacionalnega postopka pri presoji Sveta prednostno vlogo – da Sanctieregeling, ki nima več nobenih učinkov v nizozemskem pravnem redu, prek sklepa v postopku za izdajo začasne odredbe še dalje posredno in za nedoločen čas povzroča učinke v pravnem redu Skupnosti.
175 To še toliko bolj velja, ker je sklep v postopku za izdajo začasne odredbe, izdan v postopku, ki ga je začela tožeča stranka, odvisen od Sanctieregeling. Iz obrazložitve Sanctieregeling je namreč razvidno, da je bil ta sprejet „do sprejetja sklepa Skupnosti“ in da je moral biti razveljavljen „ob začetku veljavnosti takega sklepa“ (glej tudi sodbo Al‑Aqsa, točka 17). Glede na pojasnila Kraljevine Nizozemske na obravnavi je bil ta razveljavljen izključno kot posledica skrbi nizozemske vlade, da bi preprečila prekrivanje nacionalnega ukrepa in ukrepa Skupnosti o zamrznitvi sredstev tožeče stranke. Iz tega sledi, da bi bil Sanctieregeling takoj po sprejetju prvotnega ukrepa Skupnosti o zamrznitvi sredstev tožeče stranke v vsakem primeru razveljavljen, ne glede na to, ali bi tožeča stranka začela postopek za izdajo začasne odredbe ali meritorni postopek.
176 Tak mehanizem tudi ne upošteva splošne sistematike Uredbe št. 2580/2001, ki sprejetje ukrepa Skupnosti o zamrznitvi sredstev pogojuje bodisi z začetkom in dejanskim potekom nacionalnega postopka, katerega neposredni in bistveni namen je naložitev preventivnih ali restriktivnih ukrepov zoper zadevno osebo, skupino ali subjekt na podlagi boja proti terorizmu in zaradi vpletenosti v terorizem (glej sodbo Sison II, točka 111), bodisi z izdajo in izvršitvijo obsodbe zadevne osebe, skupine ali subjekta za taka ravnanja.
177 V tem primeru pa je odločitev o zamrznitvi sredstev, ki je bila najprej sprejeta na nacionalni ravni, utemeljena „do sprejetja sklepa Skupnosti“, ukrep Skupnosti pa je utemeljen s sprejetjem nacionalne odločitve, ki je takoj razveljavljena. Tak mehanizem ima neizogibno napako krožne logike.
178 Svet bi moral – daleč od tega, da bi se lahko oprl na sklep v postopku za izdajo začasne odredbe – izpeljati logično posledico iz razveljavitve nacionalnega ukrepa o zamrznitvi sredstev in ugotoviti, da v nacionalnem pravu ne obstaja več „substrat“, ki bi pravno zadostno utemeljeval ohranitev enakovrednega ukrepa Skupnosti, in to ne glede na morebitna sodna pravna sredstva, vložena zoper razveljavljeni nacionalni ukrep.
179 V teh okoliščinah za presojo zakonitosti izpodbijanega sklepa ni upoštevna dvojna okoliščina, da je sodnik za izdajo začasne odredbe zavrnil predlog za izdajo začasne odredbe, ki ga je glede Sanctieregeling vložila tožeča stranka, in da zadevna oseba, skupina ali subjekt zoper sklep v postopku za izdajo začasne odredbe ni vložil pritožbe niti ni začel meritornega postopka.
180 V okoliščinah obravnavane zadeve, za katere je zlasti značilna razveljavitev Sanctieregeling, je treba nasprotno priznati, da je Svet prekoračil svoje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku s tem, da je tožečo stranko pri rednem ponovnem preverjanju njenega položaja na podlagi člena 1(6) Skupnega stališča 2001/931 in člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001 za nedoločen čas ohranil na spornem seznamu le z obrazložitvijo, da odločitev sodnika za izdajo začasne odredbe v nizozemskem pravnem redu, in sicer v pritožbenem sodnem postopku zoper odredbo oziroma v meritornem sodnem postopku, ni izpodbijana, čeprav je upravno odločitev, glede katere je bila temu sodniku predlagana odložitev učinkov, organ, ki jo je sprejel, v vmesnem času razveljavil.
181 To velja še toliko bolj, ker pristojni nizozemski upravni ali sodni organi – kot je trdila tožeča stranka na obravnavi, druge stranke pa ji niso ugovarjale – od razveljavitve Sanctieregeling in ne glede na izvajanje izpodbijanega sklepa v nacionalnem pravu niso več delovali tako, da bi tožeči stranki iz naslova boja proti terorizmu in zaradi njene vpletenosti v terorizem naložili kazensko ali ekonomsko sankcijo.
182 Tretji tožbeni razlog je zato utemeljen.
183 V teh okoliščinah je zato treba izpodbijani sklep razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba preučiti druga tožbena razloga in trditve tožeče stranke.
184 V teh okoliščinah o predlogu, naj se na podlagi člena 241 ES razglasi nezakonitost Uredbe št. 2580/2001, ni treba odločiti (glej v tem smislu sodbo Al‑Aqsa, točki 66 in 67; glej tudi sodbo Sodišča z dne 20. maja 2008 v zadevi Komisija proti Svetu, C‑91/05, ZOdl., str. I‑3651, točka 111).
Stroški
185 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. V skladu s členom 87(3) Poslovnika lahko Splošno sodišče razdeli stroške ali odloči, da vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka stranka uspe samo deloma ali v izjemnih okoliščinah. V okoliščinah v obravnavani zadevi, v katerih Svet ni uspel v zvezi s predlogom za razglasitev ničnosti, kar je bil bistveni predmet spora, je treba Svetu poleg plačila lastnih stroškov v skladu s predlogi tožeče stranke naložiti tudi plačilo vseh stroškov, ki jih je ta priglasila.
186 Na podlagi prvega pododstavka člena 87(4) navedenega poslovnika države članice in institucije, ki so se kot intervenientke udeležile postopka, nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi senat)
razsodilo:
1. Sklep Sveta 2007/445/ES z dne 28. junija 2007 o izvajanju člena 2(3) Uredbe (ES) št. 2580/2001 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte zaradi boja proti terorizmu in razveljavitvi sklepov 2006/379/ES in 2006/1008/ES, Sklep Sveta 2007/868/ES z dne 20. decembra 2007 o izvajanju člena 2(3) Uredbe (ES) št. 2580/2001 in razveljavitvi Sklepa 2007/445, Sklep Sveta 2008/583/ES z dne 15. julija 2008 o izvajanju člena 2(3) Uredbe (ES) št. 2580/2001 in razveljavitvi Sklepa 2007/868, Sklep Sveta 2009/62/ES z dne 26. januarja 2009 o izvajanju člena 2(3) Uredbe (ES) št. 2580/2001 in razveljavitvi Sklepa 2008/583 in Uredba Sveta (ES) št. 501/2009 z dne 15. junija 2009 o izvajanju člena 2(3) Uredbe (ES) št. 2580/2001 in razveljavitvi Sklepa 2009/62 so razglašeni za nične v delih, v katerih se nanašajo na Stichting Al-Aqsa.
2. V preostalem se tožba zavrne.
3. Svet Evropske unije poleg svojih stroškov nosi tudi stroške, ki jih je priglasila Stichting Al‑Aqsa.
4. Kraljevina Nizozemska in Evropska komisija nosita svoje stroške.
Forwood | Papasavvas | Moavero Milanesi |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 9. septembra 2010.
[Podpisi]