ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 19ης Νοεμβρίου 2009 (1)
Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑317/08 έως C‑320/08
Rosalba Alassini κ.λπ.
[Αίτηση του Giudice di pace di Ischia (Ιταλία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Διαφορές μεταξύ τελικών χρηστών και επιχειρηματιών στον τομέα ηλεκτρονικών επικοινωνιών – Οδηγία 2002/22/ΕΚ – Υποχρεωτική εξώδικη επίλυση της διαφοράς ως προϋπόθεση του παραδεκτού αγωγής – Αρχή της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας»
I – Εισαγωγή
1. Απαγορεύει το κοινοτικό δίκαιο εθνική ρύθμιση η οποία απαιτεί για ορισμένες αγωγές σε σχέση με υπηρεσίες τηλεπικοινωνιών ως προϋπόθεση του παραδεκτού να έγινε προηγουμένως απόπειρα εξώδικης επίλυσης της διαφοράς;
2. Με αυτό το ερώτημα ασχολείται το Δικαστήριο στην προκειμένη υπόθεση του Giudice di pace di Ischia. Το ερώτημα αυτό δεν δίνει στο Δικαστήριο μόνο την ευκαιρία να λάβει θέση επί της οδηγίας 2002/22/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, για την καθολική υπηρεσία και τα δικαιώματα των χρηστών όσον αφορά δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία «καθολική υπηρεσία») (2), αλλά και, ειδικότερα, να λάβει θέση επί της αρχής της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας.
II – Νομικό πλαίσιο
Α – Κοινοτικό δίκαιο
3. Η οδηγία 2002/22 αφορά την παροχή δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών στους τελικούς χρήστες. Σύμφωνα με το άρθρο 1, σκοπός της οδηγίας είναι να εξασφαλιστεί η διάθεση, σε ολόκληρη την Κοινότητα, διαθέσιμων στο κοινό υπηρεσιών καλής ποιότητας. Η οδηγία καθορίζει τα δικαιώματα των τελικών χρηστών και τις αντίστοιχες υποχρεώσεις των επιχειρήσεων. Όσον αφορά την εξασφάλιση της παροχής καθολικής υπηρεσίας, η οδηγία ορίζει τη στοιχειώδη δέσμη υπηρεσιών καθορισμένης ποιότητας στις οποίες έχουν πρόσβαση όλοι οι τελικοί χρήστες, λαμβανομένων υπόψη των ειδικών εθνικών συνθηκών, σε προσιτή τιμή και χωρίς στρέβλωση του ανταγωνισμού.
4. Η αιτιολογική σκέψη 47 της οδηγίας 2002/22 αφορά την επίλυση των διαφορών:
«[…] Θα πρέπει να θεσπιστούν αποτελεσματικές διαδικασίες για την επίλυση των διαφορών μεταξύ των καταναλωτών, αφενός, και, αφετέρου, των επιχειρήσεων παροχής διαθέσιμων στο κοινό υπηρεσιών επικοινωνιών. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να λαμβάνουν πλήρως υπόψη τη σύσταση 98/257/ΕΚ της Επιτροπής, της 30ής Μαρτίου 1998, σχετικά με τις αρχές που διέπουν τα αρμόδια όργανα για την εξώδικη επίλυση των διαφορών κατανάλωσης».
5. Ακολούθως, το άρθρο 34 της οδηγίας 2002/22, που έχει τον τίτλο «Εξώδικη επίλυση διαφορών», ορίζει τα εξής:
«1) Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν τη διάθεση διαφανών, απλών και μη δαπανηρών εξώδικων διαδικασιών για την αντιμετώπιση των ανεπίλυτων διαφορών οι οποίες αφορούν τους καταναλωτές και σχετίζονται με θέματα που καλύπτονται από την παρούσα οδηγία. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν μέτρα για να εξασφαλίσουν ότι με τις διαδικασίες αυτές καθίσταται δυνατή η δίκαιη και ταχεία επίλυση των διαφορών, και μπορούν, όταν δικαιολογείται, να θεσπίζουν σύστημα επιστροφής και/ή αποζημίωσης. Τα κράτη μέλη μπορούν να επεκτείνουν την εν λόγω υποχρέωση για να καλύπτουν διαφορές που αφορούν άλλους τελικούς χρήστες.
2) Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι η νομοθεσία τους δεν παρακωλύει τη λειτουργία γραφείων παραπόνων και την παροχή υπηρεσιών ανοικτής γραμμής, κατάλληλα κατανεμημένων γεωγραφικά, που θα διευκολύνουν την πρόσβαση των καταναλωτών και των τελικών χρηστών στην επίλυση των διαφορών.
[…]
4) Το παρόν άρθρο δεν θίγει τις εθνικές δικαστικές διαδικασίες.»
Β – Εθνικό δίκαιο
6. Σύμφωνα με τον νόμο 249 της 31ης Ιουλίου 1997, η Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Εγγυητική Αρχή στον τομέα των τηλεπικοινωνιών, στο εξής: AGC) είναι αρμόδια για τις διαφορές μεταξύ τελικών χρηστών και παρόχων υπηρεσιών στον τομέα των τηλεπικοινωνιών, οι οποίες αφορούν τη μη τήρηση των διατάξεων περί καθολικής υπηρεσίας και τα δικαιώματα των τελικών χρηστών.
7. Με την απόφαση 173/07/CONS (3), η AGC καθόρισε τη διαδικασία σχετικά με την επίλυση διαφορών μεταξύ των παρόχων υπηρεσιών τηλεπικοινωνιών και τελικών χρηστών.
8. Τα άρθρα 3 και 13 του παραρτήματος Α της αποφάσεως αυτής προβλέπουν τα εξής:
Άρθρο 3
«Για τις διαφορές στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 2, παράγραφος 1, η ένδικη προσφυγή είναι απαράδεκτη, εφόσον δεν έχει γίνει η υποχρεωτική απόπειρα συμβιβασμού ενώπιον της κατά τόπον αρμόδιας περιφερειακής συμβουλευτικής επιτροπής τηλεπικοινωνιών, στην οποία έχει μεταβιβαστεί η εξουσία για τη διεξαγωγή της διαδικασίας συμβιβασμού, ή ενώπιον των οργάνων εξώδικης επίλυσης των διαφορών στα οποία αναφέρεται το άρθρο 13.
Εφόσον στην κατά τόπον αρμόδια περιφερειακή συμβουλευτική επιτροπή τηλεπικοινωνιών δεν έχει μεταβιβαστεί η εξουσία κατά το πρώτο εδάφιο του παρόντος άρθρου, η διαδικασία της υποχρεωτικής απόπειρας συμβιβασμού διεξάγεται ενώπιον των οργάνων στα οποία αναφέρεται το άρθρο 13.
Η προθεσμία για την ολοκλήρωση της διαδικασίας συμβιβασμού είναι τριάντα ημέρες από την ημερομηνία υποβολής της αιτήσεως· μετά την παρέλευση της προθεσμίας αυτής, οι μετέχοντες στη διαδικασία μπορούν να ασκήσουν ένδικη προσφυγή, ακόμη και αν η διαδικασία δεν έχει ολοκληρωθεί.»
Άρθρο 13
«1. Αντί για τη διαδικασία συμβιβασμού ενώπιον της περιφερειακής συμβουλευτικής επιτροπής τηλεπικοινωνιών, οι ενδιαφερόμενοι έχουν την ευχέρεια να προβούν, κάνοντας ενδεχομένως χρήση ηλεκτρονικών μέσων, στην υποχρεωτική απόπειρα συμβιβασμού ενώπιον των οργάνων που είναι αρμόδια για την εξώδικη επίλυση των διαφορών στον τομέα της προστασίας των καταναλωτών σύμφωνα με το άρθρο 1, στοιχείο ο΄, της παρούσας κανονιστικής αποφάσεως.
2. Προς τον σκοπό αυτόν, ο χρήστης έχει επίσης την ευχέρεια να απευθύνεται στους φορείς που έχουν συσταθεί με συμφωνίες μεταξύ των επιχειρήσεων και των αντιπροσωπευτικών σε εθνικό επίπεδο ενώσεων καταναλωτών, εφόσον η διαδικασία ενώπιον των φορέων αυτών χωρεί δωρεάν και οι φορείς αυτοί τηρούν τις αρχές της διαφάνειας, της δικαιοσύνης και της αποτελεσματικότητας, τις οποία προβλέπει η σύσταση 2001/310/ΕΚ.»
9. Υπό τον τίτλο «μεταβατικές και τελικές διατάξεις», το άρθρο 5 της αποφάσεως αυτής προβλέπει τα εξής:
«1. Μέχρι την πλήρη εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 141, παράγραφος 2, του νομοθετικού διατάγματος 206, της 6ης Σεπτεμβρίου 2005, οι ενδιαφερόμενοι μπορούν, προς τον σκοπό της απόπειρας συμβιβασμού, να απευθύνονται όχι μόνο στα τμήματα συμβιβασμού που έχουν συσταθεί στα εμπορικά, βιομηχανικά, γεωργικά και βιοτεχνικά επιμελητήρια, αλλά και στους φορείς που έχουν καταχωριστεί στο μητρώο που προβλέπει το άρθρο 38 του νομοθετικού διατάγματος 5, της 17ης Ιανουαρίου 2003.
2. Στις διαφορές για τις οποίες έχει αρχίσει ήδη η διαδικασία, έστω και αν τελούν στη φάση του συμβιβασμού, εξακολουθεί να εφαρμόζεται η προϊσχύουσα ρύθμιση του άρθρου 4, παράγραφος 1. […]»
III – Πραγματικά περιστατικά, προδικαστικό ερώτημα και διαδικασία
10. Οι ενάγουσες της κύριας δίκης είναι αποδέκτες τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών. Με τις αγωγές τους, αυτές ζητούν να υποχρεωθούν η Telecom Italia SpA (4) και η Wind SpA (5) να τις αποζημιώσουν για τη ζημία που υπέστησαν λόγω αθετήσεως των συμβάσεών τους παροχής τηλεφωνικών υπηρεσιών από τις εν λόγω επιχειρήσεις. Η ενάγουσα στην υπόθεση C-319/08 ζητεί επιπλέον να αναγνωριστεί ότι ορισμένα ποσά που απαίτησε η Telecom Italia SpA δεν οφείλονται.
11. Οι εναγόμενες τηλεφωνικές εταιρίες ισχυρίζονται εκάστοτε ότι οι αγωγές είναι απαράδεκτες, διότι οι ενάγουσες δεν προέβησαν προηγουμένως σε απόπειρα εξώδικου συμβιβασμού σύμφωνα με τα άρθρα 3 και 13 της αποφάσεως 173/07/CONS.
12. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι η προβλεπόμενη από τις εθνικές διατάξεις περιφερειακή συμβουλευτική επιτροπή τηλεπικοινωνιών δεν έχει ακόμη συσταθεί στη συγκεκριμένη περιφέρεια της Καμπανίας. Επομένως, η υποχρεωτική διαδικασία επιλύσεως των διαφορών πρέπει να πραγματοποιηθεί ενώπιον των προβλεπομένων από το άρθρο 13 του παραρτήματος Α της αποφάσεως 173/07/CONS οργάνων. Εντούτοις, δεν εξετάστηκε προηγουμένως κατά πόσον οι εν λόγω εναλλακτικοί φορείς για τη διεξαγωγή του συμβιβασμού, όπως προβλέπονται από το άρθρο 13 του παραρτήματος Α της αποφάσεως 173/07/CONS, ανταποκρίνονται στα κριτήρια που θέτει η σύσταση 2001/310/ΕΚ, ειδικότερα όσον αφορά τα έξοδα της διαδικασίας.
13. Εντούτοις, ακόμη και αν είχε συσταθεί περιφερειακή συμβουλευτική επιτροπή τηλεπικοινωνιών στην περιφέρεια της Καμπανίας, το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ότι ο υποχρεωτικός χαρακτήρας της διευθετήσεως της διαφοράς αποτελεί απαράδεκτο εμπόδιο της προσβάσεως στα δικαστήρια.
14. Το αιτούν δικαστήριο έχει αμφιβολίες ως προς το συμβατό των ιταλικών διατάξεων προς το κοινοτικό δίκαιο. Για τον λόγο αυτόν, και στις τέσσερις υποθέσεις, ανέστειλε τη διαδικασία με διατάξεις της 4ης Απριλίου 2008 και υπέβαλε στο Δικαστήριο, με την καθεμία εξ αυτών, το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Έχουν οι διατάξεις του κοινοτικού δικαίου που περιλαμβάνονται στο άρθρο 6 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την Προστασία των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, στην οδηγία 2002/22/ΕΚ, στην οδηγία 1994/44/ΕΚ, στη σύσταση 2001/310/ΕΚ της Επιτροπής και στην οδηγία 1998/257/ΕΚ άμεσα δεσμευτική ισχύ και έχουν μήπως την έννοια ότι οι διαφορές “σχετικά με τις ηλεκτρονικές επικοινωνίες μεταξύ τελικών χρηστών και παρόχων υπηρεσιών, που αφορούν τη μη τήρηση των διατάξεων περί καθολικής υπηρεσίας και τα δικαιώματα των τελικών χρηστών που προβλέπονται από τις νομοθετικές διατάξεις, τις αποφάσεις της Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (της Εγγυητικής Αρχής στον τομέα των Τηλεπικοινωνιών), τους όρους των συμβάσεων και τους κανόνες συμπεριφοράς των επιχειρήσεων” (διαφορές που προβλέπονται στο άρθρο 2 του παραρτήματος Α της απόφασης 173/07/CONS της Εγγυητικής Αρχής) δεν χρειάζεται να υποβάλλονται στην υποχρέωση απόπειρας συμβιβασμού που προβλέπεται επί ποινή απαραδέκτου της ένδικης προσφυγής, καθόσον οι εν λόγω διατάξεις του κοινοτικού δικαίου υπερισχύουν του κανόνα που απορρέει από το άρθρο 3, παράγραφος 1, του παραρτήματος Α της προαναφερθείσας απόφασης της Εγγυητικής Αρχής;»
15. Με διάταξη της 16ης Σεπτεμβρίου 2008, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου διέταξε τη συνεκδίκαση των τεσσάρων υποθέσεων C‑317/08, C‑318/08, C‑319/08 και C‑320/08 προς διευκόλυνση της έγγραφης και της προφορικής διαδικασίας, καθώς και προς έκδοση κοινής αποφάσεως.
16. Η εναγομένη της κύριας δίκης στην υπόθεση C‑318/08 Wind SpA, η Γερμανική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή ανέπτυξαν γραπτώς και προφορικώς τις παρατηρήσεις τους ενώπιον του Δικαστηρίου. Επιπλέον, η Πολωνική και η Ιταλική Κυβέρνηση ανέπτυξαν γραπτώς και προφορικώς, αντιστοίχως, τις θέσεις τους.
IV – Νομική εκτίμηση
Α – Παραδεκτό της υποβολής αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως
17. Κατά την προφορική διαδικασία, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστήριξε την άποψη ότι οι αιτήσεις για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως πρέπει να απορριφθούν ως απαράδεκτες. Η παρούσα διαδικασία αφορά το ερώτημα αν η υποχρεωτική εξώδικη επίλυση της διαφοράς αποτελεί παράνομο εμπόδιο της πραγματώσεως δικαιωμάτων που απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο. Από την αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως δεν προκύπτει όμως ποια είναι τα δικαιώματα που αποτελούν αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης. Επομένως, τα υποβληθέντα ερωτήματα είναι υποθετικά.
18. Η Ιταλία συμφωνεί ότι η εισαγωγή υποχρεωτικής διαδικασίας για την εξώδικη επίλυση διαφοράς πρέπει να εξετάζεται με κριτήριο το κοινοτικό δίκαιο μόνον αν το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου (6).
19. Στην παρούσα περίπτωση, το αιτούν δικαστήριο δεν αναφέρθηκε διεξοδικώς στο αντικείμενο των υποθέσεων που εκκρεμούν ενώπιόν του. Από την αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως μπορεί μόνο να συναχθεί ότι, στο πλαίσιο των κύριων δικών, τελικοί χρήστες ενάγουν τηλεφωνικές εταιρίες για αποζημίωση της ζημίας που αυτοί υπέστησαν λόγω αθετήσεως της συμβάσεως παροχής τηλεφωνικών υπηρεσιών από τις εν λόγω επιχειρήσεις. Το αιτούν δικαστήριο δεν διευκρινίζει τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις ως προς τις οποίες οι επιμέρους διάδικοι διαφωνούν.
20. Εντούτοις, δεν είναι δυνατόν να συναχθεί το συμπέρασμα ότι τα υποβληθέντα ερωτήματα είναι απαράδεκτα.
21. Στο πλαίσιο αυτό πρέπει καταρχάς να υπομνηστεί ότι στο εθνικό δικαστήριο που έχει επιληφθεί της διαφοράς εναπόκειται να εκτιμήσει, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της υποθέσεως, αν η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως είναι αναγκαία. Σε τελευταία ανάλυση, το αιτούν δικαστήριο φέρει την ευθύνη της δικαστικής αποφάσεως που πρόκειται να εκδοθεί. Το Δικαστήριο υποχρεούται επομένως, καταρχήν, να αποφαίνεται επί υποβληθέντων ερωτημάτων που αφορούν την ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου (7).
22. Μόνον κατ’ εξαίρεση οφείλει το Δικαστήριο να εξετάζει τις συνθήκες υπό τις οποίες το εθνικό δικαστήριο υπέβαλε ενώπιόν του αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως (8). Κατά παγία νομολογία, το Δικαστήριο μπορεί επομένως να απορρίψει αίτηση όταν προδήλως προκύπτει ότι η ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου που ζητεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως ή επίσης όταν το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του υποβλήθηκαν (9).
23. Στις προκείμενες κύριες δίκες πρόκειται για αγωγές τελικών χρηστών κατά τηλεφωνικών εταιριών. Η οδηγία 2002/22 καθορίζει, σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, τα δικαιώματα των τελικών χρηστών και τις αντίστοιχες υποχρεώσεις των επιχειρήσεων που παρέχουν διαθέσιμα στο κοινό δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Με το προδικαστικό ερώτημα, αυτό καθεαυτό, το αιτούν δικαστήριο καθιστά σαφές ότι η κύρια δίκη αφορά διαφορές στον τομέα των ηλεκτρονικών επικοινωνιών μεταξύ τελικών χρηστών και επιχειρηματιών λόγω παραβάσεων διατάξεων περί της καθολικής υπηρεσίας και προσβολής των δικαιωμάτων των τελικών χρηστών. Επομένως, στο πλαίσιο της εξετάσεως που παραδεκτού της αιτήσεως, δεν μπορεί να ληφθεί ως βάση το γεγονός ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν έχει εφαρμογή και ότι η ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου προδήλως δεν έχει καμία σχέση με το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης.
24. Συνεπώς, οι αιτήσεις εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως είναι παραδεκτές.
Β – Εκτίμηση του περιεχομένου των προδικαστικών ερωτημάτων
25. Στην υπό κρίση υπόθεση πρόκειται κατ’ ουσίαν για το ερώτημα αν το κοινοτικό δίκαιο απαγορεύει κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους η οποία προβλέπει ως προϋπόθεση του παραδεκτού ενδίκων βοηθημάτων, που αφορούν αξιώσεις σε σχέση με την οδηγία 2002/22, τη διεξαγωγή διαδικασίας εξώδικου συμβιβασμού.
26. Το προδικαστικό ερώτημα αναφέρεται σε διάφορες διατάξεις του κοινοτικού δικαίου. Κατ’ αρχάς, αναφέρει την οδηγία 1999/44/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Μαΐου 1999, σχετικά με ορισμένες πτυχές της πώλησης και των εγγυήσεων καταναλωτικών αγαθών (10). Το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας αυτής ορίζει τα καταναλωτικά αγαθά ως κινητά ενσώματα πράγματα. Επειδή στις υπό κρίση υποθέσεις των κύριων δικών οπωσδήποτε δεν πρόκειται για ενσώματα πράγματα αλλά για τηλεφωνικές υπηρεσίες, ήδη η οδηγία 1999/44 δεν έχει εφαρμογή.
27. Καθόσον το αιτούν δικαστήριο παραπέμπει στις συστάσεις 98/257/ΕΚ (11) και 2001/310/ΕΚ (12), πρέπει να καταστεί σαφές ότι αυτές, σύμφωνα με το άρθρο 249, πέμπτο εδάφιο, ΕΚ, δεν είναι δεσμευτικές από νομικής απόψεως. Επομένως, δεν μπορούν να θεμελιώνουν αυτόνομες υποχρεώσεις των κρατών μελών. Εντούτοις, στο πλαίσιο της ερμηνείας άλλων διατάξεων του κοινοτικού δικαίου και κανονιστικών ρυθμίσεων κρατών μελών πρέπει να λαμβάνονται υπόψη.
28. Στην προκειμένη περίπτωση είναι επομένως σημαντικά, ιδίως, το άρθρο 34 της οδηγίας 2002/22 και το δικαίωμα για αποτελεσματική ένδικη προστασία.
1. Το άρθρο 34 της οδηγίας 2002/22
29. Το άρθρο 34 της οδηγίας 2002/22 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν τη διάθεση εξώδικων διαδικασιών για την επίλυση των διαφορών. Οι διαδικασίες αυτές πρέπει να είναι διαφανείς, απλές και μη δαπανηρές. Τα κράτη μέλη οφείλουν να διασφαλίζουν ότι οι εν λόγω διαδικασίες καθιστούν δυνατή τη δίκαιη και ταχεία επίλυση των διαφορών.
30. Το άρθρο 34 καθορίζει, επομένως, τα ποιοτικά κριτήρια στα οποία πρέπει να ανταποκρίνεται η εξώδικη επίλυση των διαφορών. Εντούτοις, δεν καθορίζει ρητώς ότι η εξώδικη επίλυση των διαφορών μπορεί επίσης να καθίσταται υποχρεωτική και η πραγματοποίησή της να προβλέπεται ως προϋπόθεση για την άσκηση αγωγής. Αντιθέτως, το ίδιο το άρθρο 34, παράγραφος 4, της οδηγίας 2002/22 καθιστά σαφές ότι το εν λόγω άρθρο δεν θίγει εθνικές ένδικες διαδικασίες. Επειδή η απαίτηση για απόπειρα επιλύσεως της διαφοράς, ως προϋπόθεση του παραδεκτού μιας αγωγής, περιλαμβάνεται στον τομέα ρύθμισης των δικαστικών διαδικασιών των κρατών μελών, το ερώτημα δεν ρυθμίζεται επομένως οριστικώς από την οδηγία 2002/22.
31. Καθόσον η εξώδικη επίλυση των διαφορών ανταποκρίνεται στα κριτήρια του άρθρου 34 της οδηγίας, είναι δηλαδή διαφανής, απλή και μη δαπανηρά, η ίδια η οδηγία δεν αντιτίθεται στον υποχρεωτικό χαρακτήρα όσον αφορά την απόπειρα εξώδικης επιλύσεως των διαφορών.
32. Ακολούθως θα εξεταστούν εν συντομία δύο από τα χαρακτηριστικά της διαδικασίας επιλύσεως των διαφορών που προβλέπει η οδηγία, ήτοι η διαφάνεια και ο μη δαπανηρός χαρακτήρας.
33. Από το άρθρο 13, παράγραφος 2, του παραρτήματος Α της αποφάσεως 173/07/CONS συνάγεται ότι η διαδικασία συμβιβασμού ενώπιον των οργάνων που είναι αρμόδια για τις διαφορές στον τομέα της προστασίας των καταναλωτών χωρεί κατά κανόνα δωρεάν. Η εναγομένη της κύριας δίκης στην υπόθεση C-318/08 επισήμανε ότι και οι διαδικασίες ενώπιον της περιφερειακής συμβουλευτικής επιτροπής τηλεπικοινωνιών είναι δωρεάν και οι λοιποί αρμόδιοι φορείς εργάζονται με υπερβολικά χαμηλό κόστος.
34. Επιπλέον, η διαδικασία πρέπει να είναι διαφανής. Αυτό σημαίνει, μεταξύ άλλων, ότι οι ενδιαφερόμενοι πρέπει να μπορούν να ανευρίσκουν ποιοι φορείς είναι αρμόδιοι για τη διαδικασία συμβιβασμού. Σύμφωνα με τις ιταλικές διατάξεις, αρμόδια είναι πρωτίστως η κατά τόπον αρμόδια περιφερειακή συμβουλευτική επιτροπή τηλεπικοινωνιών. Για τις περιφέρειες στις οποίες αυτή δεν έχει ακόμη συσταθεί, εναλλακτικοί φορείς είναι αρμόδιοι για τη διαδικασία συμβιβασμού. Όμως, από τις νομοθετικές διατάξεις φαίνεται ότι ο ενάγων μπορεί να διακρίνει με ανεκτό κόστος ποιοι είναι οι εναλλακτικώς αρμόδιοι φορείς.
35. Επομένως, φαίνεται ότι οι ιταλικές νομοθετικές διατάξεις ανταποκρίνονται στις ουσιαστικές προϋποθέσεις της οδηγίας 2002/22. Η σχετική τελική επαλήθευση απόκειται στο αιτούν δικαστήριο.
36. Συνοψίζοντας, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η οδηγία 2002/22 δεν παρέχει καμία ένδειξη σχετικά με το παραδεκτό της υποχρεωτικής εξώδικης διαδικασίας επιλύσεως των διαφορών. Επομένως, το εν λόγω ζήτημα πρέπει να εκτιμηθεί μόνον υπό το φως της αρχής της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας.
2. Η αρχή της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας
37. Κατά πάγια νομολογία, η αρχή της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας αποτελεί γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου απορρέουσα από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών και έχει καθιερωθεί με τα άρθρα 6 και 13 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (13). Επιπλέον, έχει επιβεβαιωθεί με το άρθρο 47 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης που προκηρύχθηκε στις 7 Δεκεμβρίου 2000 στη Νίκαια (14).
38. Πρώτα πρώτα πρέπει να καταστεί σαφές ότι οι εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις πρέπει να εκτιμώνται με κριτήριο τις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου μόνον αν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου (15).
39. Η οδηγία 2002/22 συνιστά ουσιαστικά δικαιώματα για τους τελικούς χρήστες τηλεφωνικών υπηρεσιών. Επειδή η υποχρεωτική διαδικασία συμβιβασμού αφορά την ένδικη επιβολή των εν λόγω χορηγουμένων από την οδηγία ουσιαστικών δικαιωμάτων, η παρούσα περίπτωση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου.
40. Καταρχήν, η διαδικασία της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου και οι διαδικαστικοί όροι όσον αφορά τις αγωγές είναι ζήτημα του εθνικού δικαίου των επιμέρους κρατών μελών. Εντούτοις, τα κράτη μέλη δεν είναι εντελώς ελεύθερα όταν θεσπίζουν δικονομικές διατάξεις σε σχέση με την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου.
41. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, οι διαδικασίες, οι οποίες αποσκοπούν στην εξασφάλιση της πραγματώσεως των δικαιωμάτων που τα άτομα αντλούν από το κοινοτικό δίκαιο, δεν επιτρέπεται να είναι λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που διέπουν παρόμοιες εσωτερικές υποθέσεις (αρχή της ισοδυναμίας). Εξάλλου, δεν επιτρέπεται να καθιστούν ουσιαστικά αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που απονέμει η κοινοτική έννομη τάξη (αρχή της αποτελεσματικότητας) (16).
42. Σε σχέση με τη δικαστική εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, η αρχή της αποτελεσματικότητας αποτελεί έκφραση της γενικής αρχής της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας. Επομένως, θα εκτιμήσω την υπό κρίση περίπτωση πρώτα υπό το φως της αρχή της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας. Αμέσως μετά, θα εξετάσω το ζήτημα της ισοδυναμίας.
43. Οι ιταλικές διατάξεις ανάγουν την προηγούμενη εφαρμογή εξώδικης διευθετήσεως της διαφοράς σε προϋπόθεση για την άσκηση αγωγής. Αν προηγουμένως δεν γίνει απόπειρα διευθετήσεως της διαφοράς, η ενώπιον δικαστηρίου άσκηση αγωγής είναι απαράδεκτη. Με τον τρόπο αυτόν τίθεται ένα επιπλέον εμπόδιο στην πρόσβαση στα δικαστήρια. Όπως ακριβώς, εν τέλει, κάθε προβλεπόμενη από τον νόμο προϋπόθεση παραδεκτού, η υποχρεωτική απόπειρα συμβιβασμού αποτελεί επομένως περιορισμό της προσβάσεως στα δικαστήρια. Κατά συνέπεια, υφίσταται παραβίαση της αρχής της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας.
44. Το δικαίωμα αποτελεσματικής ένδικης προστασίας δεν διασφαλίζεται απεριορίστως. Αντιθέτως, η πρόσβαση σε ένδικη προστασία μπορεί να υπόκειται σε περιορισμούς. Τελικώς, κάθε ένδικη διαδικασία χρειάζεται τη νομική διαμόρφωση και τυποποίηση των προϋποθέσεων παραδεκτού. Σχετικώς, τα κράτη μέλη διαθέτουν ιδιαίτερη διακριτική εξουσία. Όπως έχει διαπιστώσει το Δικαστήριο σε σχέση με την προστασία των δικαιωμάτων άμυνας, οι περιορισμοί πρέπει, εντούτοις, να ανταποκρίνονται σε σκοπούς γενικού συμφέροντος και να μην αποτελούν, ενόψει του επιδιωκομένου σκοπού, υπέρμετρη και επαχθή επέμβαση που θα προσέβαλλε την ίδια την ουσία των δικαιωμάτων (17).
45. Κατά την προφορική διαδικασία, η Ιταλική Κυβέρνηση επισήμανε ότι σκοπός της υποχρεωτικής απόπειρας επιλύσεως της διαφοράς είναι η ταχύτερη και λιγότερο δαπανηρή επίλυση των διαφορών. Η ταχύτερη και λιγότερο δαπανηρή επίλυση της διαφοράς, καταρχάς, συμφέρει τους εκάστοτε διαδίκους. Ταυτόχρονα, έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση του φόρτου εργασίας των δικαστηρίων στο σύνολό τους και εξυπηρετεί, επομένως, την αποτελεσματικότητα της κρατικής δικαιοσύνης (18). Τελικώς, συμφωνία επιτευχθείσα εξωδίκως από τους διαδίκους, συχνά, είναι πιο πιθανό να οδηγήσει σε διαρκή δικαιική ειρήνη απ’ ό,τι μια κατ’ αντιμωλία δικαστική απόφαση (19). Οι ιταλικές διατάξεις επιδιώκουν, επομένως, θεμιτούς σκοπούς γενικού συμφέροντος.
46. Η εισαγωγή υποχρεωτικής απόπειρας εξώδικης διευθετήσεως των διαφορών ενδείκνυται και για την επίτευξη αυτών των σκοπών.
47. Εντούτοις, η εισαγωγή υποχρεωτικής διαδικασίας διευθετήσεως των διαφορών είναι αναγκαία μόνον αν ένας απλώς προαιρετικός συμβιβασμός δεν αποτελεί εξίσου πρόσφορο, αν και ηπιότερο, μέσο για την επίτευξη των προαναφερθέντων σκοπών. Πάντως, πρέπει να παραδεχθούμε τον ισχυρισμό της Ιταλικής Κυβερνήσεως ότι μια απλώς προαιρετική εξώδικη διαδικασία επιλύσεως της διαφοράς δεν είναι εξίσου αποτελεσματική με μια υποχρεωτική διαδικασία η οποία θα πρέπει να προηγείται κάθε ένδικης διαφοράς. Η Γερμανική Κυβέρνηση επίσης επισημαίνει ορθώς ότι, ακόμη και όταν ένας εκ των διαδίκων ή ακόμη και αμφότεροι δεν δέχονται τη διαδικασία διευθετήσεως της διαφοράς, υφίσταται εντούτοις η πιθανότητα, σύμφωνα με την πείρα, να καταστούν εμφανείς, κατά τη διάρκεια της διαδικασίας διευθετήσεως, δυνατότητες λύσεως τις οποίες καταρχάς οι διάδικοι δεν μπορούσαν να διακρίνουν.
48. Τελικώς, μεταξύ του επιδιωκομένου σκοπού ταχείας, μη δαπανηράς και σύμφωνης προς τα συμφέροντα λύσεως μιας νομικής διαφοράς και των ενδεχομένων μειονεκτημάτων του εξαναγκασμού σε διεξαγωγή υποχρεωτικής διαδικασίας συμβιβασμού δεν υφίσταται τεράστια δυσαναλογία. Πράγματι, η προσβολή του δικαιώματος ένδικης προστασίας, που έγκειται στον εξαναγκασμό σε εξώδικη διευθέτηση της διαφοράς, πρέπει να χαρακτηριστεί ως πολύ μικρή, έτσι ώστε τα συνδεόμενα με τη διαδικασία πλεονεκτήματα υπερισχύουν κατά πολύ.
49. Από τη μια πλευρά, με τη διαδικασία επιλύσεως της διαφοράς που πρέπει να προηγηθεί της ένδικης αγωγής, η καθυστέρηση της ασκήσεως της εν λόγω ένδικης αγωγής είναι επουσιώδης. Το άρθρο 3 του παραρτήματος Α της αποφάσεως 173/07/CONS ορίζει συγκεκριμένα ότι η εξώδικη διαδικασία πρέπει να έχει ολοκληρωθεί εντός τριάντα ημερών από της αιτήσεως για συμβιβασμό. Ακόμη και αν αυτό δεν συμβεί, οι διάδικοι μπορούν μετά τη λήξη της προθεσμίας αυτής να ασκήσουν αγωγή.
50. Πέραν αυτού, η διεξαγωγή της εξώδικης επιλύσεως της διαφοράς –όπως εξηγήσαμε ήδη πιο πάνω (20)– είναι λιγότερο δαπανηρή.
51. Επιπλέον, η παραγραφή των αξιώσεων αναστέλλεται κατά τη διάρκεια της απόπειρας συμβιβασμού. Επομένως, η απόπειρα συμβιβασμού δεν θέτει σε κίνδυνο ούτε την πραγμάτωση των δικαιωμάτων.
52. Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο σχολιάζει στη διάταξή του περί παραπομπής μια τυπική πτυχή της διαδικασίας επιλύσεως της διαφοράς, η οποία θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα να χαρακτηριστεί η διαδικασία στο σύνολό της ως δυσανάλογη παρέμβαση. Το αιτούν δικαστήριο αναφέρει ότι η απόπειρα συμβιβασμού πρέπει υποχρεωτικώς να ζητείται με τη χρησιμοποίηση εντύπων, τα οποία οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να βρουν στην ιστοσελίδα της εποπτεύουσας αρχής. Εδώ υπάρχει εμπόδιο για εκείνους τους ενάγοντες οι οποίοι δεν έχουν πρόσβαση σε ηλεκτρονικό υπολογιστή. Αν η επίλυση της διαφοράς πρέπει πράγματι να ζητείται με τη χρησιμοποίηση συγκεκριμένων εντύπων, τα οποία μπορούν να βρεθούν μόνο μέσω του διαδικτύου, τότε πρέπει να συμφωνήσω με το αιτούν δικαστήριο ότι με τον τρόπο αυτόν δυσχεραίνεται σημαντικά η πρόσβαση στον συμβιβασμό –και επομένως, τελικώς, και στην ένδικη αγωγή– για τα πρόσωπα τα οποία δεν διαθέτουν πρόσβαση στο διαδίκτυο. Κατά τη γνώμη μου, ως προς το σημείο αυτό, υφίσταται δυσανάλογη προσβολή του δικαιώματος ένδικης προστασίας.
53. Εντούτοις, από το άρθρο 13, παράγραφος 1, του παραρτήματος Α της αποφάσεως 173/07/CONS συνάγεται μόνον ότι η αίτηση είναι δυνατό να γίνει και ηλεκτρονικώς. Επομένως, από τις νομοθετικές διατάξεις που έχουν υποβληθεί ενώπιον του Δικαστηρίου δεν προκύπτει ότι τα απαιτούμενα έντυπα μπορούν να βρεθούν μόνο μέσω του διαδικτύου. Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να διευκρινίσει οριστικώς αν ο ζητών το δίκαιό του μπορεί λογικώς να αποκτήσει τα απαιτούμενα για τη διαδικασία επιλύσεως της διαφοράς έντυπα και δι’ άλλης οδού.
54. Τελειώνοντας, μένει ακόμη να εξεταστούν οι δύο συστάσεις, για τις οποίες ερωτά το αιτούν δικαστήριο. Αντίθετα προς την άποψη του αιτούντος δικαστηρίου και της Πολωνικής Κυβερνήσεως, από αυτές δεν προκύπτει καμία άλλη εκτίμηση. Τόσον η σύσταση 98/257 όσο και η σύσταση 2001/310 επισημαίνουν μεν στις αιτιολογικές τους σκέψεις 21 και 14, αντιστοίχως, ότι οι εξώδικες διαδικασίες δεν έχουν ως στόχο την υποκατάσταση του δικαστικού συστήματος, για τον λόγο δε αυτό η χρήση της εξώδικης διαδικασίας δεν πρέπει να στερεί τον προσφεύγοντα σ’ αυτήν από το δικαίωμα προσφυγής στα δικαστήρια. Πάντως, οι ιταλικές διατάξεις δεν βρίσκονται σε αντίφαση με τις εν λόγω αναφορές. Πράγματι, σ’ αυτές, η εξώδικη επίλυση της διαφοράς δεν υποκαθιστά το δικαστικό σύστημα και η πρόσβαση στα δικαστήρια με τον τρόπο αυτόν δεν απαγορεύεται, αλλά καθυστερεί εν πάση περιπτώσει για τριάντα ημέρες κατ’ ανώτατο όριο.
55. Εξάλλου, το συναχθέν συμπέρασμα επιβεβαιώνεται από την οδηγία 2008/52, για ορισμένα θέματα διαμεσολάβησης σε αστικές και εμπορικές υποθέσεις (21). Η οδηγία αυτή δεν έχει μεν εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση, διατυπώνει όμως μια εκτίμηση, η οποία μπορεί να μεταφερθεί στην παρούσα συγκυρία. Το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας 2008/52 ορίζει ότι αυτή εφαρμόζεται υπό την επιφύλαξη τυχόν εθνικής νομοθεσίας η οποία καθιστά την προσφυγή στη διαμεσολάβηση υποχρεωτική ή τη συνδέει με κίνητρα ή κυρώσεις, ανεξάρτητα αν γίνεται πριν από ή μετά την έναρξη της δίκης, στον βαθμό που η νομοθεσία αυτή δεν εμποδίζει την εκ μέρους των μερών άσκηση του δικαιώματος πρόσβασης στο δικαστικό σύστημα. Η ιταλική ρύθμιση –όπως καταδείχθηκε– επίσης πληροί τις προϋποθέσεις αυτές, ειδικότερα, η πρόσβαση στα δικαστήρια απλώς αναβάλλεται.
56. Τέλος, οι επίδικες διατάξεις δεν παραβιάζουν ούτε την αρχή της ισοδυναμίας. Σύμφωνα με αυτήν, οι διαδικαστικές λεπτομέρειες των αγωγών, οι οποίες αποσκοπούν στην προστασία των δικαιωμάτων που χορηγεί το κοινοτικό δίκαιο στα άτομα, δεν πρέπει να είναι λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που διέπουν παρόμοιες καταστάσεις που αφορούν μόνο το εθνικό δίκαιο (22). Κατόπιν ερωτήσεως του Δικαστηρίου, η Ιταλική Κυβέρνηση ανέφερε μεν κατά την προφορική διαδικασία ότι υποχρεωτική επίλυση της διαφοράς στην Ιταλία έχει προβλεφθεί, έως τώρα, μόνο στον τομέα των τηλεπικοινωνιών. Η αρχή έγινε με την εισαγωγή σ’ αυτόν τον τομέα, πρόκειται δε να εφαρμοστεί η υποχρεωτική απόπειρα συμβιβασμού και σε άλλους τομείς, όπως για παράδειγμα τον ενεργειακό τομέα. Όμως, κατά την άποψή μου, αυτό δεν συνιστά παραβίαση της αρχής της ισοδυναμίας. Πράγματι, δεν υπάρχει χειροτέρευση θέσεως έναντι καθαρά εσωτερικής φύσεως καταστάσεων. Καταρχάς, δεν είναι προφανές ότι στην περίπτωση αγωγών σε άλλους τομείς, όπως για παράδειγμα στον τομέα του ενεργειακού εφοδιασμού, πρόκειται για «παρόμοιες καταστάσεις». Από την άλλη πλευρά, πρέπει να ληφθεί ως βάση το γεγονός ότι οι επίδικες διατάξεις δεν ισχύουν μόνο για τα βασιζόμενα στο κοινοτικό δίκαιο δικαιώματα του τομέα της καθολικής υπηρεσίας αλλά και για τις αξιώσεις που απορρέουν από το εθνικό δίκαιο.
57. Συνοψίζοντας, θεωρώ ότι, καταρχήν, μια υποχρεωτική διαδικασία επιλύσεως της διαφοράς πριν από τη διαδικασία ενώπιον δικαστηρίου δεν αποτελεί δυσανάλογη προσβολή του δικαιώματος για αποτελεσματική ένδικη προστασία. Διατάξεις όπως οι επίδικες αποτελούν ελάχιστη προσβολή του δικαιώματος για δικαστική επιβολή του δικαίου, η οποία αντισταθμίζεται από την ευκαιρία για λιγότερο δαπανηρό και ταχύ τερματισμό της διαφοράς.
V – Πρόταση
58. Κατόπιν των προεκτεθέντων προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στις τέσσερις αιτήσεις εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως του Giudice di pace di Ischia ως εξής:
Το άρθρο 34 της οδηγίας 2002/22/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, για την καθολική υπηρεσία και τα δικαιώματα των χρηστών όσον αφορά δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία «καθολική υπηρεσία»), απαιτεί οι διαδικασίες της εξώδικης επίλυσης των διαφορών να είναι διαφανείς, απλές και μη δαπανηρές. Η αρχή της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας δεν αποκλείει τον υποχρεωτικό χαρακτήρα αυτών των διαδικασιών εξώδικης επιλύσεως των διαφορών, αν αυτές επιδιώκουν θεμιτούς σκοπούς γενικού συμφέροντος και δεν αποτελούν δυσανάλογη σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό προσβολή.