CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
YVES BOT
presentate l’11 dicembre 2012 (1)
Cause riunite C‑274/11 e C‑295/11
Regno di Spagna (C‑274/11),
Repubblica italiana (C‑295/11)
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Ricorso di annullamento – Autorizzazione di una cooperazione rafforzata ai sensi degli articoli 20 TUE e 329 TFUE, in vista dell’istituzione di un “brevetto unitario” – Ricorso di annullamento per incompetenza, sviamento di potere e violazione dei Trattati – Creazione di titoli europei di proprietà intellettuale – Articolo 118 TFUE – Competenza esclusiva o concorrente»
1. Con il loro ricorso, il Regno di Spagna (causa C‑274/11) e la Repubblica italiana (causa C‑295/11) chiedono l’annullamento della decisione 2011/167/UE del Consiglio, del 10 marzo 2011, che autorizza una cooperazione rafforzata nel settore dell’istituzione di una tutela brevettuale unitaria (2).
I – Contesto normativo
A – Il diritto primario
1. Il Trattato sull’Unione europea
2. L’articolo 20, paragrafi 1 e 2, TUE recita:
«1. Gli Stati membri che intendono instaurare tra loro una cooperazione rafforzata nel quadro delle competenze non esclusive dell’Unione possono far ricorso alle sue istituzioni ed esercitare tali competenze applicando le pertinenti disposizioni dei trattati, nei limiti e con le modalità previsti nel presente articolo e negli articoli da 326 a 334 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Le cooperazioni rafforzate sono intese a promuovere la realizzazione degli obiettivi dell’Unione, a proteggere i suoi interessi e a rafforzare il suo processo di integrazione. Sono aperte in qualsiasi momento a tutti gli Stati membri ai sensi dell’articolo 328 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
2. La decisione che autorizza una cooperazione rafforzata è adottata dal Consiglio in ultima istanza, qualora esso stabilisca che gli obiettivi ricercati da detta cooperazione non possono essere conseguiti entro un termine ragionevole dall’Unione nel suo insieme, e a condizione che vi partecipino almeno nove Stati membri. Il Consiglio delibera secondo la procedura di cui all’articolo 329 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea».
2. Il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea
3. L’articolo 3, paragrafo 1, TFUE dispone quanto segue:
«L’Unione ha competenza esclusiva nei seguenti settori:
a) unione doganale;
b) definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno;
c) politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro;
d) conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca;
e) politica commerciale comune».
4. L’articolo 4, paragrafi 1 e 2, TFUE così recita:
«1. L’Unione ha competenza concorrente con quella degli Stati membri quando i trattati le attribuiscono una competenza che non rientra nei settori di cui agli articoli 3 e 6.
2. L’Unione ha una competenza concorrente con quella degli Stati membri nei principali seguenti settori:
a) mercato interno,
(…)».
5. La decisione impugnata è stata adottata sulla base dell’articolo 329, paragrafo 1, TFUE. A termini di tale disposizione:
«Gli Stati membri che desiderano instaurare tra loro una cooperazione rafforzata in uno dei settori di cui ai trattati, eccetto i settori di competenza esclusiva e la politica estera e di sicurezza comune, trasmettono una richiesta alla Commissione precisando il campo d’applicazione e gli obiettivi perseguiti dalla cooperazione rafforzata prevista. La Commissione può presentare al Consiglio una proposta al riguardo. Qualora non presenti una proposta, la Commissione informa gli Stati membri interessati delle ragioni di tale decisione.
L’autorizzazione a procedere a una cooperazione rafforzata di cui al primo comma è concessa dal Consiglio, su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo».
6. Ai sensi dell’articolo 326 TFUE, le cooperazioni rafforzate rispettano i Trattati e il diritto dell’Unione. Esse non possono recare pregiudizio né al mercato interno né alla coesione economica, sociale e territoriale. Non possono costituire un ostacolo né una discriminazione per gli scambi tra gli Stati membri né possono provocare distorsioni di concorrenza tra questi ultimi.
7. Ai sensi dell’articolo 327 TFUE:
«Le cooperazioni rafforzate rispettano le competenze, i diritti e gli obblighi degli Stati membri che non vi partecipano. Questi non ne ostacolano l’attuazione da parte degli Stati membri che vi partecipano».
8. Inoltre, sempre per quanto riguarda le cooperazioni rafforzate, l’articolo 330 TFUE così recita:
«Tutti i membri del Consiglio possono partecipare alle sue deliberazioni, ma solo i membri del Consiglio che rappresentano gli Stati membri partecipanti ad una cooperazione rafforzata prendono parte al voto.
L’unanimità è costituita unicamente dai voti dei rappresentanti degli Stati membri partecipanti.
Per maggioranza qualificata s’intende quella definita conformemente all’articolo 238, paragrafo 3».
B – La decisione impugnata
9. La decisione impugnata autorizza l’instaurazione di una cooperazione rafforzata nel settore dell’istituzione di una tutela brevettuale unitaria tra 25 dei 27 Stati membri dell’Unione, in quanto il Regno di Spagna e la Repubblica italiana hanno rifiutato di parteciparvi.
10. Il punto 4 della decisione impugnata ha il seguente tenore:
«Nella sessione del Consiglio del 10 novembre 2010 è stato preso atto della mancanza di unanimità per portare avanti la proposta di regolamento sul regime di traduzione. Il 10 dicembre 2010 è stata confermata l’esistenza di difficoltà insormontabili che rendevano impossibile adottare una decisione all’unanimità allora e in un prossimo futuro. Poiché il consenso unanime sulla proposta di regolamento sul regime di traduzione è necessario per un accordo definitivo sulla tutela brevettuale unitaria nell’Unione, è stabilito che l’obiettivo di istituire una tutela brevettuale unitaria per l’Unione non può essere conseguito entro un termine ragionevole applicando le pertinenti disposizioni dei trattati».
11. Ai termini dei punti 6‑16 della decisione impugnata:
«(6) La cooperazione rafforzata dovrebbe fornire il necessario quadro giuridico per l’istituzione della tutela brevettuale unitaria negli Stati membri partecipanti e garantire la possibilità per le imprese in tutta l’Unione di migliorare la propria competitività, potendo scegliere di acquisire una tutela brevettuale unitaria negli Stati membri partecipanti, nonché contribuendo al progresso scientifico e tecnologico.
(7) La cooperazione rafforzata dovrebbe mirare a istituire un brevetto unitario, che fornisca una tutela uniforme in tutto il territorio degli Stati membri partecipanti, e che dovrebbe essere rilasciato per tutti i suddetti Stati membri dall’Ufficio europeo dei brevetti ([in prosieguo: l’]“UEB”). Quale parte necessaria del brevetto unitario, il regime di traduzione applicabile dovrebbe essere semplice ed efficiente in termini di costi, e corrispondere a quello previsto nella proposta di regolamento [(UE)] del Consiglio sul regime di traduzione del brevetto dell’Unione europea, presentata dalla Commissione il 30 giugno 2010 [(3)], in combinazione con gli elementi di compromesso proposti dalla presidenza nel novembre 2010 che hanno riscosso un ampio sostegno in seno al Consiglio. Il regime di traduzione manterrebbe la possibilità di depositare le domande di brevetto presso l’UEB in tutte le lingue dell’Unione e garantirebbe una compensazione dei costi relativi alla traduzione delle domande presentate in lingue diverse da una lingua ufficiale dell’UEB. Il brevetto con effetto unitario dovrebbe essere rilasciato unicamente in una delle lingue ufficiali dell’UEB secondo quanto previsto dalla Convenzione sulla concessione di brevetti europei [(4)] (…). Non sarebbero necessarie ulteriori traduzioni, fatto salvo un regime transitorio, che sarebbe proporzionato e richiederebbe traduzioni aggiuntive in via temporanea, prive di effetto giuridico e unicamente a scopo informativo. In ogni caso, il regime transitorio terminerebbe non appena disponibili traduzioni automatiche di alta qualità, previa valutazione obiettiva della loro qualità. In caso di controversia, gli obblighi di traduzione obbligatoria si dovrebbero applicare al titolare del brevetto.
(8) Le condizioni di cui all’articolo 20 TUE e agli articoli 326 TFUE e 329 TFUE sono soddisfatte.
(9) Il settore in cui si dovrebbe realizzare la cooperazione rafforzata, l’adozione di misure per l’istituzione di un brevetto unitario che fornisca tutela in tutta l’Unione e di regimi di autorizzazione, di coordinamento e di controllo centralizzati a livello di Unione, è individuato dall’articolo 118 TFUE come uno dei settori contemplati dai trattati.
(10) Nella sessione del Consiglio del 10 novembre 2010 è stato stabilito, e successivamente confermato il 10 dicembre 2010, che l’obiettivo di istituire una tutela brevettuale unitaria all’interno dell’Unione non può essere conseguito entro un termine ragionevole dall’Unione nel suo insieme, soddisfacendo così il requisito di cui all’articolo 20, paragrafo 2, TUE, secondo cui la cooperazione rafforzata deve essere adottata solo in ultima istanza.
(11) La cooperazione rafforzata nel settore dell’istituzione della tutela brevettuale unitaria mira a promuovere il progresso scientifico e tecnologico e il funzionamento del mercato interno. L’istituzione della tutela brevettuale unitaria per un gruppo di Stati membri migliorerebbe il livello di tutela dei brevetti, offrendo la possibilità di ottenere una tutela brevettuale uniforme in tutti i territori degli Stati membri partecipanti, ed eliminerebbe i costi e la complessità per questi territori. Essa promuove così la realizzazione degli obiettivi dell’Unione, ne protegge gli interessi e ne rafforza il processo di integrazione, a norma dell’articolo 20, paragrafo 1, TUE.
(12) L’istituzione della tutela brevettuale unitaria non è inclusa nell’elenco dei settori di competenza esclusiva dell’Unione di cui all’articolo 3, paragrafo 1, TFUE. La base giuridica per la creazione di titoli europei di proprietà intellettuale è l’articolo 118 TFUE, che rientra nel capo [3] (ravvicinamento delle legislazioni) del Titolo VII (norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni) e fa specifico riferimento all’instaurazione e al funzionamento del mercato interno, che costituisce una delle competenze condivise dell’Unione ai sensi dell’articolo 4 TFUE. L’istituzione della tutela brevettuale unitaria, con il regime di traduzione applicabile, rientra quindi nel quadro delle competenze non esclusive dell’Unione.
(13) La cooperazione rafforzata nel settore dell’istituzione della tutela brevettuale unitaria rispetta i trattati e il diritto dell’Unione e non reca pregiudizio né al mercato interno né alla coesione economica, sociale o territoriale. Essa non costituisce un ostacolo né una discriminazione per gli scambi tra gli Stati membri, né provoca distorsioni di concorrenza tra questi ultimi.
(14) La cooperazione rafforzata nel settore dell’istituzione della tutela brevettuale unitaria rispetta le competenze, i diritti e gli obblighi degli Stati membri che non vi partecipano. La possibilità di ottenere la tutela brevettuale unitaria nei territori degli Stati membri partecipanti non pregiudica la disponibilità o le condizioni di tutela dei brevetti nei territori degli Stati membri non partecipanti. Inoltre, le imprese degli Stati membri non partecipanti dovrebbero avere la possibilità di ottenere la tutela brevettuale unitaria nei territori degli Stati membri partecipanti alle stesse condizioni delle imprese degli Stati membri partecipanti. Le norme vigenti degli Stati membri non partecipanti che stabiliscono le condizioni per ottenere la tutela brevettuale nel loro territorio rimangono inalterate.
(15) In particolare, la cooperazione rafforzata nel settore dell’istituzione della tutela brevettuale unitaria rispetta il diritto dell’Unione in materia di brevetti, in quanto rispetta l’acquis preesistente.
(16) Fatto salvo il rispetto delle eventuali condizioni di partecipazione stabilite dalla presente decisione, la cooperazione rafforzata nel settore dell’istituzione della tutela brevettuale unitaria è aperta in qualsiasi momento a tutti gli Stati membri che intendano rispettare gli atti già adottati in tale ambito, conformemente all’articolo 328 TFUE».
II – Conclusioni delle parti
A – Nella causa C‑274/11
12. Il Regno di Spagna chiede che la Corte voglia:
– annullare la decisione impugnata, e
– condannare il Consiglio alle spese.
13. Il Consiglio conclude che la Corte voglia:
– respingere il ricorso, e
– condannare il Regno di Spagna alle spese.
B – Nella causa C‑295/11
14. La Repubblica italiana conclude che la Corte voglia:
– annullare la decisione impugnata, e
– condannare il Consiglio al pagamento delle spese del giudizio.
15. Il Consiglio conclude che la Corte voglia:
– respingere il ricorso, e
– porre le spese del giudizio a carico della Repubblica italiana.
16. Per quanto riguarda la causa C‑274/11, con una prima ordinanza del presidente della Corte del 27 ottobre 2011, la Repubblica italiana è stata ammessa a intervenire a sostegno delle conclusioni del Regno di Spagna e la Repubblica di Polonia a sostegno delle conclusioni del Consiglio. Con una seconda ordinanza del presidente della Corte recante la stessa data, la Repubblica di Lettonia, l’Irlanda, la Commissione, la Repubblica federale di Germania, il Parlamento, il Regno del Belgio, il Regno di Svezia, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica ceca, l’Ungheria, la Repubblica francese e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sono stati ammessi a intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
17. Per quanto riguarda la causa C‑295/11, con ordinanza del presidente della Corte del 13 ottobre 2011, il Regno di Spagna è stato ammesso a intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica italiana e la Repubblica di Lettonia, l’Irlanda, la Repubblica federale di Germania, il Regno dei Paesi Bassi, il Regno del Belgio, il Regno di Svezia, il Parlamento, la Commissione, la Repubblica ceca, la Repubblica francese, l’Ungheria, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord nonché la Repubblica di Polonia sono stati ammessi a intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
18. Con ordinanza del presidente della Corte del 10 luglio 2012 le cause C‑274/11 e C‑295/11 sono state riunite ai fini della fase orale e della sentenza.
III – I ricorsi
19. A mio parere, il Regno di Spagna e la Repubblica italiana sollevano sei motivi a sostegno del loro ricorso.
20. Con un primo motivo il Regno di Spagna e la Repubblica italiana sostengono che il Consiglio non era competente ad instaurare una cooperazione rafforzata. A loro avviso tale competenza apparterrebbe esclusivamente all’Unione. Di conseguenza, con l’adozione della decisione impugnata si sarebbe avuta una violazione dell’articolo 20, paragrafo 1, TUE, il quale prevede la possibilità di instaurare una cooperazione rafforzata unicamente nelle materie rientranti in una competenza non esclusiva dell’Unione.
21. Con un secondo motivo il Regno di Spagna e la Repubblica italiana sostengono che l’adozione della decisione che autorizza una cooperazione rafforzata nel settore dell’istituzione di una tutela brevettuale unitaria costituisce uno sviamento di potere. A loro avviso, contrariamente a quanto previsto dall’articolo 20 TUE, il vero obiettivo di tale decisione non era quello di pervenire all’integrazione di tutti gli Stati membri attraverso un’integrazione a più velocità, bensì di escludere il Regno di Spagna e la Repubblica italiana dai negoziati sulla questione del regime linguistico di tale brevetto.
22. Con un terzo motivo il Regno di Spagna accusa il Consiglio di aver violato il sistema giurisdizionale dell’Unione non precisando, nella decisione impugnata, il regime giurisdizionale previsto in materia di brevetto unitario.
23. Con un quarto motivo il Regno di Spagna e la Repubblica italiana sostengono che, adottando la decisione impugnata, il Consiglio avrebbe violato il requisito dell’ultima istanza prescritto dall’articolo 20, paragrafo 2, TUE.
24. Un quinto motivo attiene alla violazione degli articoli 118, primo comma, TFUE e 326 TFUE e dell’articolo 20, paragrafo 1, primo comma, TUE. In particolare, il Regno di Spagna e la Repubblica italiana sostengono che la decisione impugnata viola l’articolo 326 TFUE, in quanto recherebbe pregiudizio al mercato interno nonché alla coesione economica, sociale e territoriale, costituirebbe un ostacolo e una discriminazione per gli scambi tra gli Stati membri e provocherebbe distorsioni di concorrenza tra gli stessi.
25. Infine, con un sesto motivo il Regno di Spagna sostiene che la decisione impugnata non rispetterebbe gli articoli 327 TFUE e 328 TFUE. Infatti, da un lato tale decisione lo costringerebbe a rinunciare al diritto ad esso conferito dall’articolo 65 della CBE di esigere una traduzione in spagnolo del fascicolo del brevetto affinché quest’ultimo produca effetti giuridici in Spagna e, dall’altro lato, la condizione dell’apertura della cooperazione rafforzata agli Stati membri non partecipanti, prevista dall’articolo 328 TFUE, non sarebbe rispettata in quanto tale cooperazione prevede un regime linguistico che esso non può accettare.
A – Osservazioni preliminari
26. Per la prima volta da quando è stato istituito il meccanismo della cooperazione rafforzata con il Trattato di Amsterdam, la Corte viene chiamata a esaminare la legittimità della decisione di autorizzazione di una simile cooperazione. A tal fine, essa dovrà definire i confini del controllo del rispetto delle condizioni di autorizzazione, per verificare la legittimità di tale cooperazione.
27. A mio avviso, deve trattarsi di un controllo ristretto. Infatti, come rilevato dall’avvocato generale Jacobs, «è importante tener presente i limiti del potere della Corte di sindacare gli atti normativi adottati dal Consiglio. Tali limiti derivano dal principio fondamentale della separazione dei poteri nell’ambito delle Comunità. Ove il Trattato abbia attribuito ampi poteri normativi al Consiglio, non spetta alla Corte sostituire a quella del Consiglio la sua propria valutazione della situazione economica o della necessità od opportunità dei provvedimenti adottati. Se lo facesse, essa usurperebbe la funzione normativa del Consiglio, imponendo il suo proprio giudizio sulle politiche economiche che debbono essere perseguite dalle Comunità» (5).
28. Nel caso di specie, la scelta di istituire una cooperazione rafforzata compete al Consiglio, il quale accorda l’autorizzazione sulla base di una proposta della Commissione e dopo approvazione del Parlamento (6). Nel quadro di tale procedura, queste istituzioni dovranno valutare gli effetti della cooperazione rafforzata sulla base di numerosi elementi, ponderare i diversi interessi in gioco e operare scelte politiche rientranti nella loro specifica responsabilità. È alla luce dei suddetti elementi che il Consiglio dovrà valutare se una cooperazione rafforzata sia, conformemente all’articolo 20, paragrafo 1, secondo comma, TUE, la misura idonea a promuovere la realizzazione degli obiettivi dell’Unione, a proteggere i suoi interessi e a rafforzare il suo processo di integrazione.
29. Al riguardo, la Corte ha sempre riconosciuto al legislatore dell’Unione un ampio potere discrezionale quanto alla natura e alla portata delle misure da adottare nei settori di azione dell’Unione. Essa si limita pertanto a controllare che, nell’esercizio di tale libertà di scelta, quest’ultimo non sia incorso in errore manifesto o sviamento di potere o se non abbia manifestamente ecceduto i limiti del proprio potere discrezionale (7).
30. È dunque alla luce delle suddette considerazioni che la Corte, a mio avviso, dovrà effettuare il suo controllo di legittimità della decisione impugnata.
B – Il motivo attinente ad una incompetenza ad instaurare una cooperazione rafforzata in vista dell’istituzione di un brevetto unitario
1. Argomenti delle parti
31. Il Regno di Spagna e la Repubblica italiana ritengono che la decisione impugnata violi l’articolo 20, paragrafo 1, TUE. Essi considerano, infatti, che il settore nel quale si eserciterebbe la cooperazione rafforzata e che, conformemente al punto 9 della decisione impugnata, è individuato dall’articolo 118 TFUE, rientra non nelle competenze concorrenti tra l’Unione e gli Stati membri come elencate dall’articolo 4 TFUE, ma nelle competenze esclusive dell’Unione, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), TFUE, ossia la definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno. Di conseguenza, poiché l’articolo 20, paragrafo 1, TUE esclude qualsiasi cooperazione rafforzata nel settore delle competenze esclusive dell’Unione, non sarebbe possibile istituire una cooperazione rafforzata vertente sulla creazione di un brevetto unitario.
32. Secondo la Repubblica italiana, gli articoli 3 TFUE‑6 TFUE si limitano a stilare un elenco indicativo dei settori di competenza dell’Unione. La portata effettiva di ciascuna competenza dovrebbe essere determinata dalle disposizioni dei Trattati relative a ciascun settore, come precisato dall’articolo 2, paragrafo 6, TFUE.
33. Inoltre, il Regno di Spagna e la Repubblica italiana sostengono che l’articolo 118 TFUE, pur facendo riferimento alla creazione e al funzionamento del mercato interno e pur essendo inserito, sotto il titolo VII della parte terza – relativo alle norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni –, nel capo 3 che riguarda il ravvicinamento delle legislazioni, non attribuisce all’Unione un potere generale di armonizzazione in materia di titoli di proprietà intellettuale al fine di garantirne una protezione uniforme nel mercato interno, bensì una competenza specifica per l’istituzione di tali titoli e di regimi di autorizzazione, di coordinamento e di controllo centralizzati a livello dell’Unione. La materia di cui all’articolo 118 TFUE costituirebbe quindi una regola di concorrenza necessaria al funzionamento del mercato interno e rientrerebbe, pertanto, nella competenza esclusiva dell’Unione indicata all’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), TFUE.
34. Il Regno di Spagna aggiunge che, considerata la loro natura di diritti di esclusiva e di esclusione, i brevetti attribuiscono al loro titolare un monopolio, con ciò limitando la libera concorrenza e la libera circolazione dei prodotti e dei servizi. Ciò dimostrerebbe che la creazione di un brevetto unitario attiene alla definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno.
35. Infine, per la Repubblica italiana la creazione di una nuova forma giuridica a livello dell’Unione, come previsto dall’articolo 118 TFUE, non rientra nella competenza degli Stati membri. A sostegno di tale argomento essa spiega che, ove si considerasse che una cooperazione rafforzata poteva essere attuata sulla base dell’articolo 118 TFUE, ciò equivarrebbe ad ammettere la possibilità di coesistenza, sul territorio dell’Unione, di più titoli europei. Tale disposizione, il cui obiettivo è quello di assicurare l’esistenza di un titolo unico in grado di garantire una protezione uniforme dei diritti di proprietà intellettuale nell’Unione, verrebbe così privata di ogni effetto utile. Questa analisi dimostrerebbe che la materia di cui all’articolo 118 TFUE rientra effettivamente in un settore di competenza esclusiva dell’Unione.
36. Il Consiglio sottolinea che le norme sulla protezione dei diritti di proprietà intellettuale rientrano nel mercato interno e che, in tale settore, l’Unione dispone di una competenza concorrente, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera a), TFUE. Orbene, dato che l’articolo 118 TFUE menziona espressamente la creazione e il funzionamento del mercato interno, la materia che costituisce oggetto della cooperazione rafforzata, in forza della decisione impugnata, rientra quindi nella competenza concorrente tra l’Unione e gli Stati membri.
37. Inoltre, il Consiglio sostiene che non è la natura delle misure adottate dall’Unione, ossia una misura di armonizzazione, la creazione di un titolo europeo o ancora la conclusione di un accordo internazionale, che determina la competenza esclusiva di quest’ultima, bensì il settore nel cui ambito rientrano tali misure.
38. Inoltre, il Consiglio rileva che il titolo VII della parte terza del Trattato FUE, intitolato «Norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni», contiene tre capi, ossia il capo 1, intitolato «Regole di concorrenza», il capo 2, intitolato «Disposizioni fiscali» e il capo 3, intitolato «Ravvicinamento delle legislazioni» e che l’articolo 118 TFUE si inserisce in quest’ultimo capo. Inoltre, il Consiglio osserva che il capo 1, intitolato «Regole di concorrenza», non contiene alcun fondamento giuridico per la creazione di diritti di proprietà intellettuale. Pertanto, la creazione di tali diritti, come previsto dalla cooperazione rafforzata, rientrerebbe effettivamente solo nel mercato interno, settore di competenza concorrente tra l’Unione e i suoi Stati membri.
39. Le parti intervenienti a sostegno del Consiglio condividono in pieno gli argomenti di quest’ultimo. La Commissione e il Regno Unito sostengono, in particolare, che la Repubblica italiana confonde la natura delle competenze conferite all’Unione e gli strumenti previsti per l’esercizio di tali competenze. Al riguardo, la Commissione ritiene che il fatto che una misura, come il brevetto unitario, possa essere adottata unicamente dall’Unione non implica necessariamente una competenza esclusiva. Si tratterebbe solo di sapere se, in un determinato settore, gli Stati membri abbiano conservato poteri di azione o se abbiano conferito alla sola Unione il potere di legiferare e di adottare atti vincolanti.
2. Valutazione
40. Il Regno di Spagna e la Repubblica italiana eccepiscono l’assenza di competenze concorrenti tra l’Unione e gli Stati membri per instaurare una cooperazione rafforzata nel settore del brevetto unitario. In sostanza, essi ritengono che la creazione di tale brevetto rientri nelle competenze esclusive dell’Unione, in quanto farebbe parte delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno.
41. Non condivido tale analisi per le ragioni che vado qui di seguito ad esporre.
42. Prima del Trattato di Lisbona, i redattori dei Trattati precedenti non si erano occupati del problema della ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri. Tutt’al più, veniva indicato che la Comunità agiva nei limiti delle competenze che le erano attribuite e degli obiettivi che le erano assegnati dai Trattati e che, nei settori che non rientravano nella sua competenza esclusiva, la Comunità interveniva, conformemente al principio di sussidiarietà, solo se e nei limiti in cui gli obiettivi dell’azione prevista non potessero essere realizzati in maniera sufficiente dagli Stati membri.
43. Durante i Consigli europei di Nizza, nel 2000, e di Laeken, nel 2001, gli Stati membri hanno manifestato chiaramente il loro desiderio di veder chiarire la ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri (8). Infatti, nella dichiarazione di Laeken sull’avvenire dell’Unione europea (9), il Consiglio europeo, facendo di questo tema uno dei quattro grandi argomenti di discussione, ha considerato che occorresse rendere più chiara la ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri, semplificarla e adattarla alla luce delle nuove sfide che l’Unione si trova di fronte. Esso ha poi indicato che una prima serie di questioni da porsi riguardava il modo in cui rendere tale ripartizione più trasparente. A tal fine, esso ha posto il problema di sapere se fosse possibile operare una distinzione più netta fra tre tipi di competenze, ossia le competenze esclusive dell’Unione, le competenze degli Stati membri e le competenze concorrenti tra l’Unione e questi Stati (10).
44. Detta volontà si concretizzerà successivamente nel Trattato di Lisbona che instaura una vera e propria categorizzazione delle competenze, ripartendo chiaramente queste ultime tra l’Unione e gli Stati membri (11), conformemente al principio di attribuzione (12). Infatti, l’articolo 1 TFUE indica che «[tale] trattato organizza il funzionamento dell’Unione e determina i settori, la delimitazione e le modalità d’esercizio delle sue competenze». A questo proposito, il titolo I della parte prima del suddetto Trattato è privo di qualsiasi ambiguità, poiché è intitolato «Categorie e settori di competenza dell’Unione». In questo titolo, l’articolo 2, paragrafo 1, TFUE prevede che «[q]uando i trattati attribuiscono all’Unione una competenza esclusiva in un determinato settore, solo l’Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti».
45. Tali settori sono elencati all’articolo 3, paragrafo 1, TFUE, disposizione da cui deriva, in particolare, l’instaurazione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno.
46. Sempre sotto il titolo I della parte prima del Trattato FUE, l’articolo 4, paragrafo 2, di tale Trattato indica i principali settori per i quali l’Unione e gli Stati membri dispongono di competenze concorrenti. Il mercato interno fa parte di questi settori, in forza del punto a) di tale disposizione.
47. Alla luce dei suddetti elementi, è evidente che, contrariamente a quanto sostenuto dal Regno di Spagna e dalla Repubblica italiana, il carattere esclusivo o concorrente delle competenze dipende non dalla questione se l’Unione sia la sola a poter adottare una certa misura avente effetto su tutto il territorio dell’Unione, ma dal settore al quale appartiene la misura prevista.
48. A questo proposito, contrariamente a quanto sostenuto dal Regno di Spagna e dalla Repubblica italiana, ritengo che il Trattato FUE stabilisca un elenco esaustivo e non semplicemente indicativo dei settori che rientrano nella competenza esclusiva dell’Unione.
49. Infatti, paragonata a quella dell’articolo 4, paragrafo 2, TFUE, la redazione dell’articolo 3, paragrafo 1, TFUE dimostra che soltanto i settori in essa elencati rientrano nella competenza esclusiva dell’Unione. Infatti, ai sensi di quest’ultima disposizione «[l]’Unione ha competenza esclusiva nei seguenti settori [(13)]» e l’articolo 4, paragrafo 2, TFUE, relativo ai settori nei quali l’Unione e gli Stati membri hanno competenze concorrenti, indica che «[l]’Unione ha una competenza concorrente con quella degli Stati membri nei principali seguenti settori [(14)]». Da quest’ultima frase risulta che i redattori del Trattato FUE non hanno incluso, nell’elenco dell’articolo 4, paragrafo 2, TFUE, tutti i settori interessati, ma si sono concentrati sui settori principali. Una simile intenzione non emerge dall’articolo 3, paragrafo 1, TFUE.
50. Anche l’articolo 4, paragrafo 1, TFUE conferma questa analisi in quanto esso stabilisce che «[l]’Unione ha competenza concorrente con quella degli Stati membri quando i trattati le attribuiscono una competenza che non rientra nei settori di cui agli articoli 3 [TFUE] e 6 [TFUE]». Poiché le competenze concorrenti possono essere definite come tali quando non sono competenze esclusive, queste ultime debbono essere determinate in maniera chiara.
51. Peraltro, il carattere esaustivo dell’elenco dei settori per i quali l’Unione gode di una competenza esclusiva mi pare conforme al principio di attribuzione enunciato nell’articolo 5 TUE. In virtù di tale principio, l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che gli Stati membri le hanno attribuito nei Trattati e qualsiasi competenza non attribuita all’Unione appartiene agli Stati membri.
52. Questa analisi, inoltre, è conforme alla volontà dei redattori dei Trattati di chiarire la ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri, come ho indicato ai paragrafi 42‑44 delle presenti conclusioni.
53. Tenuto conto degli elementi summenzionati, per stabilire se la creazione del brevetto unitario, come prevista dall’articolo 118 TFUE, rientri nella competenza esclusiva dell’Unione o nella competenza concorrente tra l’Unione e gli Stati membri, occorre ricercare il settore al quale appartiene la creazione di un titolo siffatto.
54. Ad una semplice lettura di tale disposizione, a mio avviso non vi è dubbio che la creazione di un titolo europeo di proprietà intellettuale rientri nell’ambito del mercato interno. Infatti, la redazione della suddetta disposizione mi pare priva di equivoci, dal momento che ai sensi della stessa è «nell’ambito dell’instaurazione o del funzionamento del mercato interno» che tale titolo dev’essere creato.
55. Inoltre, è pacifico che l’uniformazione della proprietà intellettuale gioca un ruolo importante sul rispetto dei principi fondamentali del mercato interno. È evidente, del resto, che il legislatore dell’Unione, adottando gli atti relativi alla proprietà intellettuale, ha sempre avuto l’obiettivo della realizzazione e del buon funzionamento del mercato interno (15). A questo riguardo la Corte, in una sentenza che aveva come contesto di fatto la brevettabilità delle invenzioni che utilizzano cellule staminali embrionali, ha messo in evidenza la circostanza che le disparità riguardanti la definizione della nozione avrebbero la conseguenza di pregiudicare il buon funzionamento del mercato interno, che costituisce lo scopo della direttiva 98/44 (16).
56. L’istituzione di un brevetto unitario mira dunque effettivamente, a mio avviso, a raggiungere gli obiettivi dei Trattati come enunciati negli articoli 3, paragrafo 3, TUE e 26 TFUE, ossia la realizzazione e il buon funzionamento del mercato interno.
57. Tuttavia, il Regno di Spagna e la Repubblica italiana affermano che, pur se la creazione di tale brevetto è, effettivamente, necessaria al buon funzionamento del mercato interno, è anche vero che essa rientrerebbe, in realtà, nella definizione delle regole di concorrenza e apparterrebbe quindi alla competenza esclusiva dell’Unione, in forza dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), TFUE. Tale ragionamento non mi trova d’accordo.
58. Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 6, TFUE, la portata e le modalità d’esercizio delle competenze dell’Unione sono determinate dalle disposizioni dei Trattati relative a ciascun settore. Al fine di stabilire il contenuto esatto di un settore, occorre pertanto far riferimento alle disposizioni pertinenti del Trattato FUE. Per quanto riguarda le regole di concorrenza come menzionate all’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), TFUE, si tratta degli articoli da 101 TFUE a 109 TFUE.
59. Tali regole sono definite nel Trattato FUE. Infatti, il titolo VII della parte terza di tale Trattato è dedicato alle norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni. Lo stesso capo 1 di tale titolo, intitolato «Regole di concorrenza», è suddiviso in due sezioni, la prima relativa alle regole applicabili alle imprese e la seconda agli aiuti concessi dagli Stati. Rientrano quindi nelle regole di concorrenza le regole tra imprese e quelle riguardanti il comportamento degli Stati membri che favoriscono tali imprese attraverso aiuti di Stato. Si deve necessariamente rilevare che gli articoli da 101 TFUE a 109 TFUE non menzionano affatto la creazione di un titolo di proprietà intellettuale.
60. Non contesto il fatto, dedotto dal Regno di Spagna, che la proprietà intellettuale in generale, e il brevetto in particolare, considerata la loro natura, conferiscono al loro titolare un monopolio che ha influenza sulla concorrenza. La Corte del resto ha ammesso, a proposito del marchio comunitario, che esso svolge un ruolo di elemento essenziale del sistema di concorrenza non falsato che il Trattato FUE intende istituire (17). Vero è che i diritti derivanti dalla proprietà di un brevetto possono influire sugli scambi di beni e servizi nonché sui rapporti di concorrenza in seno al mercato interno. Tuttavia, il fatto che un titolo giuridico, come il brevetto unitario, possa avere un impatto sul mercato interno non è sufficiente per farne un titolo che rientra nell’ambito delle regole di concorrenza ai sensi del diritto primario e, più in particolare, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), TFUE.
61. Infine, secondo la Repubblica italiana la creazione di un brevetto unitario costituirebbe non già un’armonizzazione o un ravvicinamento delle legislazioni nazionali, come lascerebbe intendere il capo nel quale è inserito l’articolo 118 TFUE, ma la creazione di un nuovo titolo giuridico europeo che va ad aggiungersi ai titoli nazionali esistenti. Quindi, poiché l’Unione è la sola che può veramente adottare misure relative alla creazione di un brevetto unitario produttivo di effetti su tutto il territorio degli Stati membri, una siffatta creazione rientrerebbe necessariamente nella competenza esclusiva dell’Unione.
62. A mio avviso, tale elemento non è rilevante ai fini della determinazione della competenza dell’Unione. L’articolo 5, paragrafo 3, TUE prevede, in virtù del principio di sussidiarietà, che nei settori che non sono di sua competenza esclusiva – dunque nei settori che rientrano nella competenza concorrente – l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, ma possono essere conseguiti meglio a livello dell’Unione. Non è quindi a causa del fatto che gli obiettivi di cui trattasi non possono essere conseguiti dagli Stati membri che si tratta di una competenza esclusiva.
63. Certo, mi si potrebbe opporre la sentenza del 20 maggio 2006, Parlamento/Consiglio (18), in cui la Corte ha riconosciuto che la creazione di una forma giuridica nuova a livello dell’Unione non costituisce un ravvicinamento delle legislazioni nazionali, ma si sovrappone a tali legislazioni, escludendo così il ricorso all’articolo 114 TFUE come fondamento giuridico (19).
64. Tuttavia, mi sembra che ci si debba ricollocare nel contesto di tale sentenza. Nella causa che ha dato origine alla stessa, si trattava di stabilire il fondamento giuridico appropriato sulla base del quale poteva essere adottata la creazione di una forma nuova di società cooperativa europea, dal momento che nessuna disposizione del Trattato offriva una base giuridica specifica a tal fine. La Corte ha ricordato di aver ammesso, nel parere 1/94 del 15 novembre 1994 (20), la possibilità di ricorrere all’articolo 352 TFUE per creare titoli nuovi di proprietà intellettuale, poiché l’articolo 114 TFUE non costituiva la disposizione adeguata, riguardando il ravvicinamento delle legislazioni e presupponendo, pertanto, non la creazione di un nuovo titolo di proprietà intellettuale, bensì un’armonizzazione (21). Essa ne ha dedotto che l’articolo 114 TFUE non poteva costituire un fondamento normativo appropriato per l’adozione del regolamento che istituisce una forma giuridica nuova di società cooperativa europea, il quale è stato correttamente adottato sulla base dell’articolo 352 TFUE, in quanto tale regolamento, che lascia invariati i diversi diritti nazionali esistenti, non può essere considerato come avente ad oggetto il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri applicabili alle società cooperative, giaccé ha invece per oggetto la creazione di una nuova forma di società cooperativa che si sovrappone alle forme nazionali.
65. A mio avviso, dalla citata sentenza Parlamento/Consiglio non possiamo dedurre che la creazione di titoli di proprietà intellettuale non rientra nella competenza concorrente tra l’Unione e gli Stati membri. Infatti, nella causa che ha dato origine a tale sentenza, si trattava di determinare, in assenza di una base specifica, quale fosse, tra gli articoli 114 TFUE e 352 TFUE, il fondamento normativo adeguato per la creazione di una società cooperativa europea.
66. Orbene ciò non avviene nelle cause che ci sono attualmente sottoposte. Dal Trattato di Lisbona, l’articolo 118 TFUE conferisce un fondamento normativo adeguato per la creazione di titoli di proprietà intellettuale e tale disposizione riguarda espressamente la creazione e il funzionamento del mercato interno, settore che rientra nella competenza concorrente tra l’Unione e gli Stati membri.
67. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di respingere in quanto infondato il motivo attinente all’incompetenza ad instaurare una cooperazione rafforzata al fine della creazione di un brevetto unitario.
C – Il motivo attinente ad uno sviamento di potere
1. Argomenti delle parti
68. Il Regno di Spagna e la Repubblica italiana ritengono che la cooperazione rafforzata autorizzata dalla decisione impugnata sia stata decisa al fine di escluderli e di porre fine ai negoziati vertenti sul brevetto unitario e sul regime linguistico dello stesso. Essi sostengono che, anziché giungere ad un’integrazione, obiettivo al quale deve tendere il meccanismo di cooperazione rafforzata, il Consiglio ha scelto una soluzione di esclusione.
69. La Repubblica italiana sostiene inoltre che la decisione impugnata è stata adottata per aggirare la regola dell’unanimità stabilita dall’articolo 118, secondo comma, TFUE, relativa al regime linguistico dei titoli di proprietà intellettuale europei. La cooperazione rafforzata autorizzata in tale decisione ha quindi l’effetto o di escludere la possibilità di creare un brevetto europeo uniforme, in quanto tale brevetto spiega i suoi effetti solo nel territorio degli Stati membri partecipanti, oppure di forzare il Regno di Spagna e la Repubblica italiana a optare per un regime linguistico che essi non accettano. Per di più, la Repubblica italiana afferma che, in conseguenza dell’eccesso di potere denunciato, lo spirito dell’articolo 118, secondo comma, TFUE non è stato rispettato, il che costituisce una violazione dell’articolo 326, primo comma, TFUE, il quale dispone che le cooperazioni rafforzate rispettano i Trattati e il diritto dell’Unione.
70. Il Regno di Spagna spiega inoltre che, per quel che lo riguarda, non vi è né una preparazione insufficiente per assumere gli obblighi e le competenze derivanti dal regime del brevetto unitario, né una mancanza di volontà politica di assumerli. Soltanto il regime linguistico rappresentava per esso una difficoltà insormontabile, non essendo disposto ad accettare quello proposto dalla Commissione. La decisione impugnata non avrebbe quindi altro effetto se non quello di escludere il Regno di Spagna dai negoziati sull’argomento e di aggirare tale difficoltà.
71. Infine, il Regno di Spagna considera che la cooperazione rafforzata autorizzata con la decisione impugnata è in realtà un accordo particolare ai sensi dell’articolo 142 della CBE. In forza di tale disposizione, «[q]ualunque gruppo di Stati contraenti che, in un accordo particolare, abbia disposto che i brevetti europei rilasciati per questi Stati avranno carattere unitario su tutto il loro territorio può prevedere che i brevetti europei potranno essere rilasciati solo congiuntamente per tutti i suddetti Stati». Secondo il Regno di Spagna, è introdotto nel diritto dell’Unione ed è presentato come una cooperazione rafforzata un meccanismo previsto dal diritto internazionale, nel caso di specie la CBE. Pertanto, la cooperazione rafforzata sarebbe stata utilizzata per fini diversi da quelli previsti dai Trattati.
72. Il Consiglio considera, in primo luogo, che la mancata partecipazione del Regno di Spagna alla cooperazione rafforzata non è altro che la conseguenza della sua stessa decisione e che non vi è stata alcuna volontà, da parte sua, di escludere il Regno di Spagna e la Repubblica italiana da tale cooperazione. Esso precisa che la cooperazione rimane aperta a questi due Stati membri in qualunque momento, conformemente al punto 16 della decisione impugnata.
73. Il Consiglio osserva, in secondo luogo, che è giustamente messa in atto una cooperazione rafforzata quando non è possibile trovare un accordo con tutti gli Stati membri. Il suo obiettivo non è dunque di escludere alcuni Stati membri. Inoltre, esso sottolinea che l’instaurazione di una cooperazione rafforzata non è in alcun modo soggetta all’accordo di tutti gli Stati membri, salvo eccezioni espressamente previste dai Trattati, in particolare allorché la cooperazione rafforzata riguarda il settore della politica estera e di sicurezza comune, conformemente all’articolo 329, paragrafo 2, TFUE.
74. A proposito dell’argomento secondo cui la decisione impugnata ha per effetto di aggirare la regola dell’unanimità prevista dall’articolo 118, secondo comma, TFUE, il Consiglio considera che il fatto che venga richiesta soltanto l’unanimità tra gli Stati membri partecipanti alla cooperazione rafforzata è la conseguenza necessaria prevista dai Trattati in caso di istituzione di una cooperazione simile, e in particolare dell’articolo 330 TFUE, il quale prevede che l’unanimità è costituita unicamente dai voti dei rappresentanti degli Stati membri partecipanti.
75. Per quanto riguarda l’argomento secondo il quale la decisione impugnata avrebbe per effetto di aggirare le disposizioni dell’articolo 142 della CBE, il Consiglio fa anzitutto rilevare che tale decisione non menziona la suddetta disposizione. Pertanto, la validità della suddetta decisione non può essere messa in discussione con questo argomento. In ogni caso, secondo il Consiglio nessun indizio permette di stabilire che la decisione impugnata sia stata adottata allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati, nel senso della giurisprudenza della Corte in tema di sviamento di potere.
76. Anche gli Stati membri, nonché la Commissione e il Parlamento, intervenienti a sostegno del Consiglio, condividono tali argomenti. In particolare, il Regno dei Paesi Bassi e il Regno di Svezia ricordano la lunghezza e il fallimento dei negoziati per giungere ad un accordo finale sul brevetto unitario. Essendosi rivelato impossibile raggiungere siffatto accordo, è stato considerato il ricorso alla cooperazione rafforzata. Pertanto vi sarebbe stata non la volontà di escludere il Regno di Spagna e la Repubblica italiana, bensì di avanzare nell’integrazione in questo settore.
77. Dal canto suo, la Repubblica francese osserva che la possibilità di mettere in atto una cooperazione rafforzata in un settore in cui il Consiglio statuisce all’unanimità emerge chiaramente dall’articolo 333, paragrafo 1, TFUE, ai sensi del quale «[q]ualora una disposizione dei trattati che può essere applicata nel quadro di una cooperazione rafforzata preveda che il Consiglio deliberi all’unanimità, il Consiglio, deliberando all’unanimità conformemente alle modalità di cui all’articolo 330, può adottare una decisione che prevede che delibererà a maggioranza qualificata».
78. La Repubblica ceca, inoltre, insiste sul fatto che la cooperazione rafforzata permette agli Stati membri interessati di cooperare in un settore concreto, malgrado una minoranza di blocco. Secondo tale Stato membro, essa rappresenta una soluzione equilibrata al problema dell’impossibilità di pervenire ad un accordo in un settore preciso. A questo riguardo, il Regno dei Paesi Bassi spiega che la finalità del meccanismo della cooperazione rafforzata non è di giungere, alla fine, ad una cooperazione tra tutti gli Stati membri, ma di mettere in atto un’integrazione e una cooperazione più approfondite tra gli Stati membri che lo desiderano.
79. Infine, in risposta all’argomento della Repubblica italiana secondo cui la cooperazione rafforzata non potrebbe essere instaurata quando gli Stati membri che decidono di non prendervi parte sono, in linea di principio, interessati e hanno intenzione di partecipare al processo legislativo nel settore considerato, la Commissione sostiene che, se semplici dichiarazioni di volontà di partecipare al processo di integrazione fossero ritenute sufficienti per bloccare il ricorso ad una cooperazione rafforzata, ciò equivarrebbe, in sostanza, a riconoscere un diritto di veto a tutti gli Stati membri.
2. Valutazione
80. Secondo una giurisprudenza consolidata, un atto è viziato da sviamento di potere qualora, in base ad indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta adottato allo scopo esclusivo, o quantomeno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato FUE per far fronte alle circostanze del caso di specie (22).
81. Al pari del Consiglio, nonché degli Stati membri, della Commissione e del Parlamento intervenienti a suo sostegno, non ritengo che la decisione impugnata sia costitutiva di uno sviamento di potere.
82. Conformemente all’articolo 20, paragrafo 1, secondo comma, TUE, le cooperazioni rafforzate sono intese a promuovere la realizzazione degli obiettivi dell’Unione, a proteggere i suoi interessi e a rafforzare il suo processo di integrazione. La messa in atto di un meccanismo di cooperazione rafforzata è stata motivata da una eterogeneità crescente degli Stati membri e dai loro interessi o bisogni specifici (23). Tale meccanismo mira ad autorizzare ed incoraggiare un gruppo di Stati membri a cooperare nel quadro dell’Unione piuttosto che al di fuori di essa (24), qualora sia assodato che gli obiettivi interessati da tale cooperazione non potranno essere conseguiti dall’Unione nel suo insieme. In altri termini, le cooperazioni rafforzate sono un mezzo per un gruppo di Stati membri, desiderosi di procedere in una determinata materia, per far fronte ad un blocco restando al contempo nell’ambito istituzionale dell’Unione, e ciò nel rispetto delle condizioni previste dai Trattati.
83. Pertanto, la circostanza stessa che, con l’instaurazione della cooperazione rafforzata nel settore della creazione di un brevetto unitario, alcuni Stati membri siano «esclusi» perché non hanno voluto partecipare a tale cooperazione non è sufficiente a dimostrare che il Consiglio abbia commesso uno sviamento di potere autorizzando la suddetta cooperazione. Si tratta, in tal caso, proprio della specificità del meccanismo della cooperazione rafforzata, e tale «esclusione» non è comunque irreversibile dal momento che, ai sensi dell’articolo 328, paragrafo 1, primo comma, TFUE, le cooperazioni rafforzate sono aperte a tutti gli Stati membri in qualsiasi momento e debbono anche raccogliere la partecipazione del maggior numero possibile di Stati membri (25).
84. Inoltre, non penso neppure che il Consiglio, instaurando una cooperazione rafforzata, abbia avuto lo scopo di aggirare la regola dell’unanimità prevista dall’articolo 118, secondo comma, TFUE.
85. Infatti, da un lato, ricordo che il meccanismo della cooperazione rafforzata è stato instaurato per permettere a un gruppo di Stati membri di far fronte ad un blocco in una determinata materia. Orbene, va da sé che tale blocco può manifestarsi particolarmente nelle materie che richiedono l’unanimità in seno al Consiglio. Pertanto, constatando, in un primo tempo, l’assenza di unanimità per quel che riguarda il regime linguistico del brevetto unitario e decidendo, in un secondo tempo, di far fronte a tale blocco instaurando una cooperazione rafforzata, il Consiglio non ha fatto altro che ricorrere ad uno strumento a sua disposizione, conformemente alle disposizioni dei Trattati.
86. D’altro lato, occorre precisare che il Trattato FUE prevede espressamente che le regole sul voto sono trasposte e si applicano all’insieme degli Stati membri partecipanti alla cooperazione rafforzata. Infatti, l’articolo 330, primo e secondo comma, TFUE stabilisce che tutti i membri del Consiglio possono partecipare alle sue deliberazioni, ma solo i membri del Consiglio che rappresentano gli Stati membri partecipanti ad una cooperazione rafforzata prendono parte al voto, e che l’unanimità è costituita unicamente dai voti dei rappresentanti degli Stati membri partecipanti. Il processo decisionale e le regole di voto dipenderanno quindi dalla materia interessata dalla cooperazione rafforzata. Nel caso di specie, il regime linguistico del brevetto unitario, conformemente all’articolo 118, secondo comma, TFUE, dovrà essere determinato da un voto all’unanimità degli Stati membri partecipanti (26).
87. Infine, il Regno di Spagna sostiene che la decisione impugnata è viziata da sviamento di potere a causa del fatto che il ricorso alla cooperazione rafforzata sarebbe in realtà diretto a adottare, sotto forma di un atto dell’Unione, uno strumento che rientra nell’ambito del diritto internazionale, dal momento che l’effetto della decisione impugnata, secondo tale Stato membro, sarebbe quello di aggirare le disposizioni dell’articolo 142 della CBE. Al riguardo, esso cita l’articolo 1 della proposta di regolamento della Commissione, del 13 aprile 2011, che attua la cooperazione rafforzata nel settore dell’istituzione di una tutela brevettuale unitaria, il quale dispone che tale regolamento costituisce un accordo particolare ai sensi dell’articolo 142 della CBE.
88. Come rilevato dalla Repubblica francese, tale argomento mira in realtà a mettere in dubbio la legittimità del futuro regolamento di attuazione della cooperazione rafforzata, e non la legittimità della decisione impugnata.
89. In ogni caso, non vedo in che modo tale argomento dimostri che il Consiglio ha perseguito obiettivi diversi da quelli menzionati nella decisione impugnata.
90. Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che non esistano indizi oggettivi, pertinenti e concordanti che dimostrino che la decisione impugnata è stata adottata per fini diversi da quelli dichiarati o allo scopo di eludere una procedura specificamente prevista dai Trattati.
91. Di conseguenza, ritengo che il motivo attinente ad uno sviamento di potere debba essere respinto in quanto infondato.
D – Il motivo attinente ad una violazione del sistema giurisdizionale dell’Unione
1. Argomenti delle parti
92. Il Regno di Spagna sostiene che la decisione impugnata avrebbe dovuto prevedere la creazione di un regime giurisdizionale al quale assoggettare il brevetto unitario. Esso rileva, al riguardo, che nel parere 1/09 dell’8 marzo 2011 (27) la Corte ha ricordato che il sistema giurisdizionale dell’Unione è costituito da un insieme completo di rimedi giuridici e di procedure destinato a garantire il sindacato della legittimità degli atti delle istituzioni (28). Pertanto, secondo il Regno di Spagna la creazione di nuovi strumenti nell’ambito del diritto dell’Unione, senza che siano previsti i rimedi giuridici e le procedure destinati a garantire il sindacato della legittimità di tali strumenti, è contraria al sistema giurisdizionale dell’Unione così com’è stato concepito dagli autori dei Trattati e come risulta dalla giurisprudenza.
93. Il Consiglio, in un primo tempo, concorda sul fatto che rimedi giuridici e procedure destinati a garantire il sindacato della legittimità dei titoli di proprietà intellettuale dovranno effettivamente esistere, conformemente in particolare all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione e alla giurisprudenza della Corte.
94. Tuttavia, in un secondo tempo, esso rileva che non è necessario creare un sistema giurisdizionale particolare o disposizioni specifiche per il controllo giurisdizionale di qualsiasi atto di diritto secondario e che è prematuro imporre l’obbligo di prevedere, nella decisione impugnata, un contesto giurisdizionale specifico dinanzi al quale possa essere contestata la legittimità di taluni atti che non sono ancora stati emanati.
95. In ogni caso, il Consiglio sostiene che l’assenza di simili disposizioni non comporta l’assenza di sindacato giurisdizionale, dato che spetterà alle autorità nazionali organizzare tale controllo per tutte le controversie che la Corte non è competente a conoscere.
96. Gli Stati membri, nonché la Commissione e il Parlamento, intervenienti a sostegno del Consiglio, concordano con gli argomenti di quest’ultimo. La Commissione, in particolare, aggiunge che la questione della disciplina delle controversie in materia di brevetto unitario sarà regolata al momento dell’adozione degli atti per l’attuazione della cooperazione rafforzata prevista nella decisione impugnata e il Regno di Svezia sostiene che la mancanza di disposizioni relative a un sindacato giurisdizionale non condiziona la validità della decisione impugnata.
2. Valutazione
97. Il Regno di Spagna ha proposto il suo ricorso, ex articolo 263 TFUE, contro una decisione adottata dal Consiglio che autorizza una cooperazione rafforzata sulla base dell’articolo 329 TFUE.
98. La Corte deve pertanto stabilire se le condizioni relative alla validità della cooperazione rafforzata siano state rispettate. Pertanto, il suo sindacato deve limitarsi, in questo caso, ad accertare se tale decisione del Consiglio soddisfi le condizioni richieste per l’attuazione di una cooperazione rafforzata, conformemente agli articoli 20 TUE e 326 TFUE e seguenti.
99. Al riguardo, il problema della creazione di un sistema giurisdizionale specifico per i brevetti unitari non rientra fra le condizioni richieste dagli articoli pertinenti dei Trattati per l’instaurazione di una cooperazione rafforzata. L’autorizzazione rilasciata dal Consiglio per l’instaurazione di una cooperazione rafforzata è soltanto la premessa dell’adozione di altri atti legislativi che dovranno, pertanto, dare concreta attuazione a tale cooperazione rafforzata. Inoltre, la Commissione, nella sua proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata, del 13 aprile 2001 (29), ha affrontato il problema della tutela giurisdizionale di tale brevetto (30).
100. Di conseguenza, alla luce di quanto precede, ritengo che il motivo attinente ad una violazione del sistema giurisdizionale dell’Unione debba essere respinto in quanto irricevibile.
E – Il motivo attinente alla violazione del requisito dell’ultima istanza
1. Argomenti delle parti
101. Il Regno di Spagna e la Repubblica italiana sostengono che, autorizzando la cooperazione rafforzata con l’adozione della decisione impugnata, il Consiglio ha violato il requisito dell’ultima istanza di cui all’articolo 20, paragrafo 2, TUE. Ricordo che, ai sensi di tale disposizione, la decisione che autorizza una cooperazione rafforzata è adottata dal Consiglio in ultima istanza, qualora esso stabilisca che gli obiettivi ricercati da detta cooperazione non possono essere conseguiti entro un termine ragionevole dall’Unione nel suo insieme.
102. In particolare, il Regno di Spagna sostiene che, sebbene la nozione di ultima istanza non sia effettivamente definita, essa deve tuttavia costituire oggetto di un’interpretazione ristretta. A questo proposito, tale nozione presupporrebbe, nel caso di specie, che la proposta legislativa che costituisce l’oggetto delle discussioni sia stata ragionevole e non abusiva né discriminatoria, altrimenti il disaccordo tra gli Stati membri sarebbe inevitabile.
103. La Repubblica italiana ammette, al riguardo, che l’accertamento del rispetto del requisito dell’ultima istanza può essere verificato dalla Corte solo in maniera limitata, poiché esso costituisce oggetto di una valutazione discrezionale riservata al Consiglio e il ruolo del giudice dell’Unione è pertanto limitato alla constatazione di un errore manifesto di valutazione. Tuttavia, in questo caso l’errore sarebbe manifesto, considerato che il pacchetto legislativo sul brevetto europeo era già largamente incompleto e tenuto conto, altresì, della brevità dei negoziati dedicati al regime linguistico.
104. In proposito, il Regno di Spagna e la Repubblica italiana sostengono che non sono state esaurite tutte le possibilità di negoziato tra i 27 Stati membri e che altre soluzioni relative al regime linguistico avrebbero potuto essere proposte. A loro avviso, il tempo trascorso tra la proposta di regolamento del Consiglio, sopra menzionata, relativa al regime linguistico e presentata dalla Commissione il 30 giugno 2010, e la proposta di cooperazione rafforzata anch’essa presentata da tale istituzione, il 14 dicembre 2010 (31), non è sufficiente per considerare che tale cooperazione avvenga in ultima istanza e che gli obiettivi ricercati non potevano essere conseguiti entro un termine ragionevole. Il Regno di Spagna e la Repubblica italiana sostengono che questo periodo di sei mesi non ha potuto garantire dibattiti sereni e aperti sulle diverse opzioni possibili di regime linguistico. A titolo di confronto con la cooperazione rafforzata instaurata nell’ambito della legge applicabile al divorzio e alla separazione legale, essi rilevano che sono trascorsi quattro anni prima della presentazione di una proposta legislativa della Commissione e che due anni dopo tale proposta ha avuto luogo il primo dibattito sulla possibilità di instaurare una cooperazione rafforzata.
105. Secondo il Consiglio, il controllo della Corte deve limitarsi, nel presente caso, a esaminare se la decisione impugnata non sia viziata da un errore manifesto di valutazione. Infatti, esso si troverebbe in una posizione particolarmente idonea per valutare se sia prevedibile o meno giungere a un accordo sul brevetto dell’Unione entro un tempo ragionevole. Al riguardo, il Consiglio rileva che le disposizioni dei Trattati non impongono che sia trascorso un determinato lasso di tempo tra la data di presentazione di una proposta e la data di autorizzazione della cooperazione rafforzata. Gli elementi importanti da prendere in considerazione, per stabilire se sia probabile o meno che gli obiettivi ricercati siano conseguiti entro un tempo ragionevole, sarebbero l’intensità e il contenuto dei negoziati, e non la loro durata.
106. Il Consiglio osserva che, in ogni caso, tra la presentazione della proposta di regolamento sul brevetto dell’Unione, sopra menzionata, e l’adozione della decisione impugnata sono trascorsi più di dieci anni.
107. Gli Stati membri nonché la Commissione e il Parlamento, intervenienti a sostegno del Consiglio, concordano sul fatto che i negoziati sul regime linguistico erano giunti a una situazione di stallo. La Commissione, in particolare, aggiunge che, secondo una costante giurisprudenza, quando una parte sostiene che l’istituzione competente ha commesso un errore manifesto di valutazione, il giudice dell’Unione deve valutare se tale istituzione abbia esaminato, in modo accurato e imparziale, tutti gli elementi della fattispecie sui quali si fondano le conclusioni che ne vengono tratte (32). La Commissione osserva che il Regno di Spagna e la Repubblica italiana non spiegano quali elementi di fatto o sostanziali il Consiglio avrebbe omesso di prendere in considerazione o avrebbe esaminato senza la precisione e l’imparzialità richieste.
2. Valutazione
108. Come abbiamo visto, la cooperazione rafforzata è uno strumento posto a disposizione di un gruppo di Stati membri che vogliono procedere nel caso in cui un’azione non possa essere realizzata con la partecipazione dell’Unione nel suo insieme. In nessun caso tale strumento va utilizzato per evitare il compromesso, che dev’essere ricercato prima di tutto. È questa, a mio avviso, la ragione per cui la cooperazione deve avvenire in ultima istanza e quando sia certo che gli obiettivi ricercati con tale cooperazione non possono essere conseguiti entro un termine ragionevole dall’Unione nel suo insieme.
109. Né il requisito dell’ultima istanza né la nozione di termine ragionevole sono stati definiti nel testo dei Trattati.
110. Per quanto riguarda la nozione di ultima istanza, va rilevato che, in seguito all’adozione del trattato di Amsterdam, l’articolo 43, paragrafo 1, lettera c), UE, nella versione precedente al Trattato di Lisbona, prevedeva che la cooperazione rafforzata poteva essere attuata unicamente «qualora non [fosse] stato possibile raggiungere gli obiettivi dei (…) trattati applicando le procedure pertinenti ivi contemplate». Questa formulazione era diretta a dimostrare che il Consiglio doveva andare sino al termine del processo legislativo e che soltanto nel caso in cui la misura proposta fosse respinta avrebbe potuto essere prevista la cooperazione rafforzata (33).
111. Con il Trattato di Nizza e, soprattutto, il Trattato di Lisbona sembrerebbe che la volontà dei redattori dei Trattati sia stata quella di attenuare tale requisito, poiché non si fa più riferimento alle «procedure pertinenti [contemplate dai Trattati]». Del resto, dai negoziati relativi al Trattato di Nizza emerge che il requisito dell’ultima istanza era visto come un ostacolo importante all’instaurazione di una cooperazione rafforzata (34). Appare pertanto che tale requisito non consista necessariamente nella constatazione del rigetto, tramite votazione, di una proposta di legge, ma nella constatazione di un vero e proprio blocco che potrebbe intervenire a tutti i livelli del processo legislativo e che dimostra l’impossibilità di arrivare a un compromesso (35). La cooperazione rafforzata sarebbe dunque lo strumento utilizzato in ultima istanza, quando è chiaro che non sarà possibile trovare alcun compromesso attraverso la procedura legislativa abituale. A questo proposito, per definire la cooperazione rafforzata il Parlamento ha utilizzato l’espressione di «ultimo espediente in casi di emergenza politica» (36).
112. Beninteso, per preservare e incoraggiare le soluzioni di compromesso, il Consiglio deve assicurarsi che è palese che tale compromesso non potrà essere trovato entro un tempo ragionevole.
113. Neppure il Trattato UE definisce la nozione di termine ragionevole. Faccio notare, tuttavia, che l’articolo 20, paragrafo 2, TUE precisa che spetta al Consiglio stabilire se gli obiettivi ricercati da detta cooperazione non possono essere conseguiti entro un termine ragionevole dall’Unione nel suo insieme. Questo si spiega con il fatto che, a mio avviso, il Consiglio resta nella posizione migliore per valutare se, col tempo, sia possibile trovare un accordo al suo interno. Esso è l’unico a conoscere tutti i dettagli del processo legislativo, del tenore dei dibattiti instaurati e delle situazioni di stallo cui potrebbe trovarsi di fronte.
114. Alla luce dei suddetti elementi, nonché di quelli ricordati ai paragrafi 27-29 delle presenti conclusioni, ritengo che il Consiglio disponga di un ampio margine di discrezionalità per stabilire se la cooperazione rafforzata sia stata effettivamente adottata in ultima istanza e per accertare che gli obiettivi ricercati attraverso di essa non potevano essere conseguiti entro un termine ragionevole dall’Unione nel suo insieme.
115. Del resto, tale volontà dei redattori dei Trattati di lasciare un ampio potere al Consiglio in merito alla valutazione dell’ultima istanza e del termine ragionevole è confermata, a mio parere, dal fatto che essi si sono, invece, preoccupati di fissare i termini nelle procedure specifiche di cooperazione rafforzata per l’istituzione di una Procura europea e in materia di cooperazione di polizia. Infatti, per quanto riguarda la prima, l’articolo 86, paragrafo 1, secondo e ultimo comma, TFUE stabilisce che, in mancanza di unanimità sull’istituzione di una Procura europea, un gruppo di almeno nove Stati membri può chiedere che il Consiglio europeo sia investito del progetto di regolamento. Entro quattro mesi, in caso di disaccordo, e se almeno nove Stati membri desiderano instaurare una cooperazione rafforzata sulla base di tale progetto, essi ne informano il Parlamento, il Consiglio e la Commissione. In tal caso l’autorizzazione a procedere a una cooperazione rafforzata si considera concessa. La stessa procedura si applica in materia di cooperazione di polizia (37).
116. Di conseguenza, poiché il Consiglio dispone di un ampio potere discrezionale per valutare se gli obiettivi ricercati dalla cooperazione rafforzata non possano essere conseguiti entro un termine ragionevole dall’Unione nel suo insieme, ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, TUE, il sindacato della Corte deve limitarsi ad esaminare se l’esercizio di un tale potere non sia viziato da un errore manifesto o da uno sviamento di potere o ancora se il Consiglio non abbia manifestamente oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale (38).
117. In particolare, il giudice dell’Unione deve valutare se il Consiglio abbia esaminato, in modo accurato e imparziale, tutti gli elementi rilevanti della fattispecie sui quali si fondano le conclusioni che ne vengono tratte (39).
118. Anzitutto, sostengo che, alla luce degli elementi rilevanti esposti dal Regno di Spagna e dalla Repubblica italiana, dal Consiglio e dagli intervenienti a sostegno di quest’ultimo e considerati i diversi atti che hanno alla fine portato alla decisione impugnata, il Consiglio, a mio avviso, non ha commesso alcun errore manifesto di valutazione.
119. Infatti, nella sua proposta di decisione del Consiglio del 14 dicembre 2010, sopra menzionata, la Commissione espone le tappe successive del processo legislativo instaurato a tal fine, tappe che si ritrovano descritte in maniera più sintetica ai punti 3 e 4 della decisione impugnata e che giustificano il ricorso a una cooperazione rafforzata.
120. Così, una prima proposta di regolamento del Consiglio sul brevetto comunitario è stata presentata dalla Commissione il 1° agosto 2000 (40). Tale proposta mirava, in particolare, a proporre modalità di traduzione semplici e poco costose, permettendo il rilascio del brevetto in una delle lingue ufficiali dell’UEB e la traduzione delle rivendicazioni nelle altre lingue. Tuttavia, da un comunicato stampa del 26 novembre 2001 emerge che «[i]l Consiglio ha discusso lungamente sui diversi aspetti del progetto di brevetto comunitario, segnatamente il regime linguistico e il ruolo degli Uffici nazionali dei brevetti rispetto all’[UEB, ma che, n]onostante tutti gli sforzi compiuti, non è stato possibile raggiungere un accordo nella presente sessione del Consiglio» (41).
121. Inoltre, da un comunicato stampa del 20 dicembre 2001 emerge che il Consiglio ha proseguito il dibattito sulla creazione di un brevetto comunitario dedicando un’attenzione tutta particolare specificamente al regime linguistico, senza tuttavia pervenire a un accordo unanime (42). Le discussioni sono continuate sino all’11 marzo 2004 (43), data in cui il Consiglio ha concluso che era impossibile giungere a un accordo politico a causa del problema del regime linguistico (44).
122. Le discussioni sono poi riprese nel 2008 sotto la presidenza slovena. In particolare, quest’ultima ha presentato una proposta riveduta di regolamento del Consiglio relativo al brevetto comunitario il 23 maggio 2008 (45). Nella sua proposta di decisione del Consiglio del 14 dicembre 2010, sopra menzionata, la Commissione spiega che tale proposta riveduta di regolamento è stata a lungo discussa in seno al Consiglio sotto le successive presidenze del 2008 e 2009 (46).
123. Infine, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e il nuovo fondamento giuridico per la creazione di un titolo di proprietà intellettuale, ossia l’articolo 118 TFUE, la Commissione ha adottato, il 30 giugno 2010, la proposta di regolamento del Consiglio sul regime di traduzione del brevetto dell’Unione europea, sopra menzionata. Tale proposta è stata oggetto di numerose discussioni (47) e alla fine, nella sessione del Consiglio del 10 novembre 2010, si è preso atto della mancanza di unanimità riguardo alla stessa (48). Il 10 dicembre 2010 il Consiglio ha confermato l’esistenza di difficoltà insormontabili che rendevano impossibile adottare una decisione all’unanimità allora e in un prossimo futuro (49).
124. A mio avviso, sulla base delle circostanze del caso di specie, il Consiglio a giusto titolo è arrivato alla conclusione di trovarsi, dopo anni di discussioni, conclusesi sempre con un fallimento, nell’incapacità di ottenere l’unanimità dei pareri e, pertanto, di pervenire ad un’azione con la partecipazione di tutti gli Stati membri.
125. Non appare quindi che il Consiglio abbia commesso un errore manifesto nella valutazione complessiva della situazione. Era evidente che nessuno degli strumenti della procedura legislativa abituale avrebbe permesso di eliminare il blocco allora e in futuro. La cooperazione rafforzata appariva dunque l’ultima risorsa per la realizzazione degli obiettivi ricercati.
126. Di conseguenza, tenuto conto delle considerazioni che precedono, ritengo che il motivo attinente alla violazione del requisito dell’ultima istanza debba essere respinto in quanto infondato.
F – Il motivo attinente alla violazione degli articoli 118, primo comma, TFUE e 326 TFUE nonché dell’articolo 20, paragrafo 1, primo comma, TUE
1. Argomenti delle parti
127. Secondo il Regno di Spagna e la Repubblica italiana, la decisione impugnata sarebbe contraria all’articolo 326 TFUE, ai sensi del quale le cooperazioni rafforzate non possono recare pregiudizio né al mercato interno né alla coesione economica, sociale e territoriale e non possono costituire un ostacolo né una discriminazione per gli scambi tra gli Stati membri, né possono provocare distorsioni di concorrenza tra questi ultimi.
128. Il Regno di Spagna e la Repubblica italiana sostengono, in effetti, che la cooperazione rafforzata autorizzata da tale decisione favorirebbe un assorbimento dell’attività economica e commerciale relativa ai prodotti innovatori a discapito degli Stati membri non partecipanti. Inoltre, essi ritengono che detta cooperazione rafforzata rechi pregiudizio al mercato interno, alla libera concorrenza e alla libera circolazione delle merci in quanto i brevetti unitari producono effetti solo in una parte del territorio dell’Unione.
129. Il Regno di Spagna e la Repubblica italiana affermano che la decisione impugnata darebbe origine a una discriminazione tra imprese in quanto, con il regime linguistico previsto dal punto 7 di tale decisione gli scambi commerciali di prodotti innovatori saranno favoriti per le imprese che lavorano in lingua tedesca, inglese o francese, mentre quelli delle imprese che non utilizzano tali lingue saranno limitati. Anche questo costituirebbe una violazione dell’articolo 326 TFUE.
130. La Repubblica italiana aggiunge che, conformemente all’articolo 118, primo comma, TFUE, o il titolo europeo relativo ai diritti di proprietà intellettuale è uniforme e produce effetti su tutto il territorio dell’unione, oppure non è realizzabile. Orbene, nel caso di specie, la cooperazione rafforzata non soddisferebbe tale obbligo, poiché produrrebbe la conseguenza di frammentare il mercato interno.
131. Peraltro, la suddetta cooperazione rafforzata impedirebbe lo sviluppo coerente della politica industriale e contribuirebbe ad aumentare le differenze tra gli Stati membri sotto il profilo tecnologico, recando così pregiudizio alla coesione economica, sociale e territoriale. Infatti, il sistema di brevetti ha l’obiettivo di definire chiaramente i limiti dei diritti di proprietà su un’innovazione, di sostenere gli incentivi agli investimenti nella ricerca e nello sviluppo e di creare le basi di un mercato delle tecnologie. Pertanto, il sistema messo in atto con la cooperazione rafforzata procurerebbe un vantaggio notevole agli Stati membri partecipanti, a discapito degli Stati membri non partecipanti. Il Regno di Spagna aggiunge che il regime linguistico che il Consiglio intende attuare limiterà in modo decisivo il trasferimento di conoscenze e quindi la creazione nonché lo sviluppo economico e tecnologico di alcuni Stati membri, considerato che le imprese degli Stati membri che padroneggiano le lingue ufficiali del brevetto unitario avranno un accesso più diretto alle conoscenze contenute nella documentazione dei brevetti. Gli Stati membri interessati saranno quindi più inclini a generare innovazioni e ad avere una crescita economica maggiore e più rapida rispetto agli altri Stati membri che si vedranno limitare o rifiutare l’accesso a tali informazioni.
132. Infine, il Regno di Spagna sostiene che la decisione impugnata che autorizza la cooperazione rafforzata non soddisfa l’obiettivo di rafforzare il processo di integrazione dell’Unione, in contrasto con l’articolo 20, paragrafo 1, secondo comma, TUE. A suo dire, anziché rafforzare il processo di integrazione, detta cooperazione rafforzata lo frena, poiché in realtà essa mira unicamente ad escludere alcuni Stati membri che hanno sollevato seri problemi relativamente al proposto regime linguistico del brevetto unitario. Imponendo un modello linguistico determinato, il Consiglio impone una scelta politica che ha un effetto di divisione in seno all’Unione e che è ben distante dal presentare il carattere integratore che il metodo della cooperazione rafforzata deve possedere.
133. Il Consiglio non capisce in che modo la cooperazione rafforzata, e in particolare il regime linguistico che essa instaurerà, rechi pregiudizio alla coesione economica, sociale e territoriale. Esso considera che non vi è ragione alcuna di supporre che le domande di convalida dei brevetti per il Regno di Spagna e la Repubblica italiana saranno meno numerose.
134. Il Consiglio osserva che, attualmente, le imprese possono scegliere se domandare un brevetto europeo in tutti gli Stati membri o chiedere una tutela in alcuni di essi, cosa che dà origine a una frammentazione del mercato. La nuova tutela conferita dal brevetto unitario costituirebbe una possibilità supplementare offerta alle imprese, a prescindere dalla loro origine geografica, che ridurrebbe tale frammentazione del mercato in quanto le imprese potranno beneficiare di una tutela tramite brevetto unitario per il territorio dei 25 Stati membri partecipanti. In realtà, la frammentazione cui si riferiscono il Regno di Spagna e la Repubblica italiana non avrebbe origine nella decisione impugnata, ma nella situazione attuale.
135. Per quanto riguarda l’argomento del Regno di Spagna secondo il quale la decisione impugnata costituirebbe una discriminazione a causa del regime linguistico da essa istituito, il Consiglio lo considera manifestamente prematuro e irricevibile, in quanto le modalità definitive di tale regime non sono ancora note, poiché tale regime non è stato ancora adottato.
136. Gli Stati membri nonché la Commissione e il Parlamento, intervenienti a sostegno del Consiglio, condividono gli argomenti di quest’ultimo. In particolare, la Commissione insiste sul fatto che la decisione impugnata è una decisione puramente procedurale, che definisce l’ambito di applicazione e gli obiettivi di una cooperazione rafforzata che deve ancora assumere una forma definitiva. Il pregiudizio al mercato interno deriverebbe, eventualmente, soltanto da disposizioni sostanziali che non sono ancora state approvate, segnatamente quelle relative al regime linguistico. La Corte dovrebbe limitarsi ad esaminare se la decisione impugnata dia necessariamente luogo a una cooperazione rafforzata che violi le disposizioni dei Trattati. La Commissione ricorda, a questo proposito, la sentenza dell’8 giugno 2010, Vodafone e a. (50), in cui si afferma che la Corte ha riconosciuto al legislatore dell’Unione un ampio potere discrezionale nei settori in cui la sua azione richiede scelte di natura tanto politica quanto economica o sociale e in cui è chiamato ad effettuare valutazioni complesse. Non si tratta, quindi, di accertare se una misura emanata in un determinato settore fosse l’unica o la migliore possibile, in quanto solo la manifesta inidoneità della misura, rispetto allo scopo che le istituzioni competenti intendono perseguire, può inficiare la legittimità della misura medesima (51).
2. Valutazione
137. La decisione di autorizzare l’instaurazione di una cooperazione rafforzata definisce l’ambito procedurale in cui altri atti verranno successivamente adottati, al fine di dare concreta attuazione a tale cooperazione. Pertanto, il sindacato giurisdizionale sulla decisione di autorizzazione non può confondersi con quello sugli atti adottati, successivamente, nell’ambito della cooperazione rafforzata.
138. Orbene, benché il Consiglio, nella decisione impugnata, abbia effettivamente accennato a quello che potrebbe essere il regime linguistico del brevetto unitario, la questione di tale regime linguistico non è una condizione determinante per la validità della decisione di autorizzazione di una cooperazione rafforzata. Tale questione dev’essere affrontata successivamente e costituire oggetto di un atto separato adottato all’unanimità dei voti degli Stati membri partecipanti, conformemente alla procedura prevista dall’articolo 118, secondo comma, TFUE. Solo nell’ambito di un eventuale ulteriore ricorso contro tale atto la Corte potrà procedere al controllo giurisdizionale dello stesso.
139. Il sindacato della Corte è limitato alla questione se la decisione impugnata soddisfi le condizioni richieste per l’attuazione di una cooperazione rafforzata, conformemente agli articoli 20 TUE e 326 e seguenti TFUE (52).
140. Pertanto, ritengo che l’argomento del Regno di Spagna e della Repubblica italiana relativo al regime linguistico del brevetto unitario nonché quello relativo all’articolo 118, primo comma, TFUE debbano essere respinti in quanto irricevibili.
141. Occorre dunque esaminare ora se la decisione impugnata soddisfi le condizioni indicate all’articolo 326 TFUE. Il Regno di Spagna e la Repubblica italiana sostengono, infatti, che la decisione impugnata non risponderebbe a tali condizioni in quanto la cooperazione rafforzata in tal modo autorizzata recherebbe pregiudizio al mercato interno nonché alla coesione economica, sociale e territoriale. Inoltre, tale cooperazione costituirebbe un ostacolo e una discriminazione negli scambi tra gli Stati membri e provocherebbe distorsioni di concorrenza.
142. Per le ragioni che ho indicato ai punti 27‑29 delle presenti conclusioni, il sindacato della Corte deve limitarsi a esaminare che il Consiglio non abbia commesso un errore manifesto di valutazione. Più precisamente, la Corte deve verificare se l’attuazione di una cooperazione rafforzata nel settore della creazione del brevetto unitario sia manifestamente inidonea (53), in quanto tale cooperazione recherebbe pregiudizio al mercato interno nonché alla coesione economica, sociale e territoriale, costituirebbe un ostacolo e una discriminazione agli scambi tra gli Stati membri e provocherebbe distorsioni di concorrenza.
143. A mio avviso, nulla prova che ciò avvenga, anzi è vero il contrario.
144. La decisione impugnata è stata adottata dal Consiglio su proposta della Commissione. In tale proposta, quest’ultima ha compiuto un esame per capire se la cooperazione rafforzata prevista rispettasse le condizioni richieste dalle pertinenti disposizioni dei Trattati. A tal fine, essa ha ricordato la coesistenza dei diversi sistemi nazionali di brevetto e del sistema europeo istituito nell’ambito della CBE. Una simile disparità dei sistemi di brevetto dà luogo, secondo la Commissione, a una frammentazione della tutela giuridica dei brevetti (54). In particolare, essa si è basata su un’analisi d’impatto, prodotta nel 2010 (55), in cui aveva studiato quali fossero i problemi legati alla diversità dei sistemi di brevetto e quali potessero essere le soluzioni da porvi. In particolare, essa ha rilevato che, in pratica, i titolari dei brevetti si limitano attualmente a far proteggere le loro invenzioni in un numero ristretto di Stati membri, segnatamente a motivo dei costi elevati e delle complicazioni, legati alla traduzione, ai criteri di convalida, alle imposte ufficiali e all’obbligo di designare un mandatario autorizzato (56).
145. Basandosi, in particolare, su tale proposta (57), il Consiglio sostiene che una cooperazione rafforzata sul brevetto unitario mira a promuovere il progresso scientifico e tecnologico e il funzionamento del mercato interno. L’istituzione della tutela brevettuale unitaria per un gruppo di Stati membri migliorerebbe il livello di tutela dei brevetti, offrendo la possibilità di ottenere una tutela brevettuale uniforme in tutti i territori degli Stati membri partecipanti, ed eliminerebbe i costi e la complessità per questi territori (58).
146. Inoltre, al punto 14 della decisione impugnata, il Consiglio precisa che le imprese degli Stati membri non partecipanti dovrebbero avere la possibilità di ottenere la tutela brevettuale unitaria nei territori degli Stati membri partecipanti alle stesse condizioni delle imprese degli Stati membri partecipanti.
147. Non penso che la valutazione del Consiglio sia viziata da un errore manifesto.
148. In effetti, è pacifico che una differenziazione, nell’Unione, della protezione conferita ad una stessa invenzione origina una frammentazione del mercato interno, in particolare perché tale protezione può esistere in alcuni Stati membri ma non in altri (59). La diretta conseguenza di ciò è che i titolari di brevetti hanno notevoli difficoltà ad impedire l’ingresso, nel territorio degli Stati membri in cui non hanno registrato i suddetti brevetti, di beni e prodotti di Stati terzi che recano pregiudizio ai brevetti stessi.
149. Una cooperazione rafforzata vertente sulla creazione di un brevetto unitario che produca effetti uniformi nel territorio di più Stati membri, e nel caso di specie su quello di 25 Stati membri, contribuisce necessariamente a migliorare il funzionamento del mercato interno e a ridurre gli ostacoli agli scambi nonché le distorsioni di concorrenza tra Stati membri. A questo riguardo, sin dal 1968 (60), la Corte ha riconosciuto che le norme nazionali relative alla protezione della proprietà industriale non sono ancora state unificate a livello dell’Unione e che, in mancanza di tale unificazione, il carattere nazionale della tutela della proprietà industriale e le divergenze tra le relative legislazioni possono creare ostacoli alla libera circolazione dei prodotti brevettati e al gioco della concorrenza all’interno del mercato comune (61).
150. Peraltro, non vedo come l’instaurazione di tale cooperazione rafforzata possa recare pregiudizio alla coesione economica, sociale e territoriale. Ai sensi dell’articolo 174 TFUE, per promuovere uno sviluppo armonioso dell’insieme dell’Unione, questa sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica, sociale e territoriale. In particolare l’Unione mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite. L’obiettivo è dunque garantire ai cittadini dell’Unione la parità delle opportunità e delle condizioni di vita di qualità all’interno di ogni territorio dell’Unione.
151. Nel caso di specie, non vi è alcun dubbio che un meccanismo destinato alla creazione di un brevetto unitario, avente per effetto una tutela uniforme nel territorio di più Stati membri, contribuisca allo sviluppo armonioso di tutta l’Unione, dato che esso ha come conseguenza la riduzione delle disparità esistenti tra questi Stati membri. Inoltre, tutti gli operatori economici potrebbero trarre beneficio da un brevetto del genere, dato che il luogo di origine del richiedente il brevetto unitario non è rilevante ai fini del suo ottenimento (62).
152. Non mi sembra pertanto che, autorizzando una cooperazione rafforzata ai fini della creazione di un brevetto unitario, il Consiglio abbia manifestamente commesso un errore di valutazione.
153. Di conseguenza, alla luce di quanto precede, ritengo che il motivo attinente alla violazione degli articoli 118, primo comma, TFUE e 326 TFUE nonché dell’articolo 20, paragrafo 1, secondo comma, TUE debba essere respinto in parte in quanto irricevibile e in parte in quanto infondato.
G – Il motivo attinente alla violazione degli articoli 327 TFUE e 328 TFUE
1. Argomenti delle parti
154. Il Regno di Spagna ricorda che ai sensi dell’articolo 327 TFUE le cooperazioni rafforzate rispettano le competenze, i diritti e gli obblighi degli Stati membri che non vi partecipano. Orbene, il Consiglio avrebbe adottato un regime linguistico che lo costringerebbe a rinunciare al diritto accordatogli dall’articolo 65 della CBE di esigere una traduzione in spagnolo del fascicolo del brevetto perché questo produca effetti giuridici in Spagna. Esso inoltre ritiene che la decisione impugnata non rispetti il diritto del Regno di Spagna di partecipare, in futuro, alla cooperazione rafforzata, avendo il Consiglio approvato un regime linguistico che tale Stato membro non può accettare.
155. A questo riguardo, il Consiglio sostiene che la mancata partecipazione del Regno di Spagna alla cooperazione rafforzata dipende unicamente dalla volontà di quest’ultimo. Esso aggiunge che, allorché le istituzioni dell’Unione stabiliscono regole comuni in una materia, è evidente e ragionevole che gli Stati membri non siano liberi di decidere quello che vogliono in tale materia.
156. Peraltro, il Consiglio e le parti intervenienti a suo sostegno osservano che detto motivo è fondato sulla falsa premessa secondo cui sarebbe materialmente o giuridicamente impossibile, per il Regno di Spagna o la Repubblica italiana, partecipare a tale cooperazione rafforzata.
2. Valutazione
157. Ritengo che, con il presente motivo, il Regno di Spagna sostenga, da un lato, che la decisione impugnata lo costringerebbe a rinunciare al diritto accordatogli dall’articolo 65 della CBE di esigere una traduzione in spagnolo del fascicolo del brevetto perché questo produca effetti giuridici in Spagna, in violazione dell’articolo 327 TFUE e, dall’altro lato, che la condizione dell’apertura della cooperazione rafforzata agli Stati membri non partecipanti, prevista dall’articolo 328 TFUE, non è rispettata, in quanto detta cooperazione prevede un regime linguistico che il Regno di Spagna non può accettare.
158. A mio avviso, tale motivo è irricevibile.
159. Infatti, nell’ambito del suddetto motivo, il Regno di Spagna basa il proprio argomento sul regime linguistico del brevetto unitario e, in particolare, sulla proposta di regolamento del Consiglio relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata nel settore dell’istituzione di una tutela brevettuale unitaria in relazione al regime di traduzione applicabile del 13 aprile 2011 (63).
160. Orbene, come ho indicato ai punti 138 e 139 delle presenti conclusioni, la questione di tale regime linguistico non è una condizione determinante per la validità della decisione di autorizzazione di una cooperazione rafforzata.
161. Il Regno di Spagna mira, in realtà, a contestare la legittimità del futuro regolamento del Consiglio relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata nel settore dell’istituzione di una tutela brevettuale unitaria relativamente al regime di traduzione applicabile.
162. Di conseguenza, ritengo che il presente motivo debba essere respinto in quanto irricevibile.
IV – Conclusione
163. Alla luce del complesso delle considerazioni che precedono, suggerisco che la Corte voglia:
1) respingere il ricorso;
2) condannare il Regno di Spagna (causa C‑274/11) e la Repubblica italiana (causa C‑295/11) a farsi carico delle proprie spese e il Consiglio dell’Unione europea e le parti intervenienti a farsi carico delle proprie spese.