KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NIILO JÄÄSKINEN
esitatud 11 juuli 2013(1)
Kohtuasi C‑262/12
Association Vent De Colère! Fédération nationale,
Alain Bruguier,
Jean‑Pierre Le Gorgeu,
Marie‑Christine Piot,
Eric Errec,
Didier Wirth,
Daniel Steinbach,
Sabine Servan‑Schreiber,
Philippe Rusch,
Pierre Recher,
Jean‑Louis Moret,
Didier Jocteur Monrozier
versus
Ministre de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement
ja
Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Conseil d’État (Prantsusmaa))
Riigiabi – ELTL artikli 107 lõige 1 – Mõiste „sekkumine riigi poolt või riigi ressursside kaudu” – Tuuleenergiast toodetud elektrienergia – Kohustus osta turuhinnast kallimalt – Täielik hüvitamine – „PreussenElektra” kohtupraktika – Elektrienergia lõpptarbijatelt võetavad tasud
1. Käesolev Conseil d’État (Prantsusmaa) esitatud eelotsuse küsimus puudutab riigiabi mõiste ühe kriteeriumi tõlgendamist, nimelt riigipoolse sekkumise või riigi ressursside kaudu sekkumise mõistet ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, ning seda elektrienergia siseturu kontekstis. Põhikohtuasi puudutab kaebust, mille ühendus Vent de Colère! – Fédération nationale ja 11 ülejäänud kaebajat (edaspidi „Vent de Colère jt”) esitasid Conseil d’État’le kahe ministri määruse peale, millega kehtestatakse tingimused tuuleenergiat kasutavates rajatistes toodetava elektrienergia ostmiseks (edaspidi „vaidlusalused määrused”)(2).
2. Euroopa Kohtule esitatud peamine küsimus puudutab rahastamisviisi, mis on mõeldud Prantsusmaal tuuleenergiast toodetud elektrienergia turustajate lisakulude hüvitamiseks, mis kaasnevad kohustusega osta sellist elektrienergiat turuhinnast kallimalt. Nimetatud kohustus tuleneb turustajatele 10. veebruari 2000. aasta avalik-õiguslike elektriteenuste kaasajastamise ja arendamise seadusest nr 2000‑108 (3). Selle seaduse kohaselt hüvitatakse ostukohustusega kaasnevad lisakulud elektrienergia tootmise avaliku teenuse fondist, mida haldab Caisse des dépôts et des consignations (deposiitide ja hoiuste kassa; edaspidi „CDC”) ja mida rahastatakse sissemaksete abil, mida teevad nimetatud seaduses mainitud tootjad, tarnijad ja turustajad.
3. Ent eelotsusetaotluse esitanud kohtus vaidlustatud mehhanism, mis tuleneb seaduse nr 2000‑108 muutmisest (edaspidi „seadus nr 2000‑108 (muudetud))(4), näeb edaspidi ette, et eespool mainitud ostukohustusega kaasnevad lisakulud hüvitatakse täies ulatuses ja seda rahastatakse riigi territooriumil elavate elektrienergia lõpptarbijatelt võetavatest tasudest. Põhikohtuasja kaebajad leiavad, et see kujutab endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
4. Järelikult tuleb Euroopa Kohtul esitatud küsimusele vastata lähtudes kohtupraktikast, mis käsitleb nii kaudseid mehhanisme, mille puhul luuakse fondid või rahavoogusid haldavad asutused ja mis võivad kujutada endast abi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses(5), kui ka abimeetmeid, mida rahastatakse maksutaoliste lõivude või kohustuslike sissemaksete kaudu(6). Samuti tuleb järgida kohtupraktikat, mis toetub lahendusele, milleni Euroopa Kohus jõudis kohtuasjas PreussenElektra(7) ning mille kohaselt – nagu kohtujurist Jacobs seda märkinud on – ei sattunud summad, mida kasutati abisüsteemi rahastamiseks taastuvenergia sektoris, kunagi riigiasutuste käsutusse. Tegelikult ei väljunud need summad kunagi erasektorist(8).
I. Õiguslik raamistik
5. Conseil d’État’s vaidluse all olev rahastamissüsteem on kokkuvõtlikult järgmine.
A. Tuuleenergiat kasutavate rajatiste kasuks kehtestatud ostukohustus
6. Seaduse nr 2000‑108 (muudetud) artikli 10 kohaselt on kõigil, kes toodavad riigi territooriumil elektrienergiat, eelkõige tuuleenergiat kasutavate tootmisrajatistega, mis paiknevad tuuleenergia arenduspiirkonnas(9), vastava taotluse esitamisel õigus kasutada selliselt toodetud elektrienergia ostukohustust, tingimusel et nad täidavad teatud omapoolsed kohustused(10).
7. Nimetatud ostukohustus lasub seda võrku käitavatel turustajatel, kuhu rajatis on ühendatud, nimelt Électricité de France’l (edaspidi „EDF”) ja mitteriiklikel jaotusettevõtjatel(11), kes seda elektrienergiat oma vastavates teeninduspiirkondades müüvad. Nende õigusnormide rakendamise tagajärjel tuleb sõlmida ostuleping seaduses kindlaks määratud tingimustel(12). Elektrienergia hinna arvutamise kord on kindlaks määratud valemiga, mis on määratletud „majanduse ja energeetika eest vastutavate ministrite määrustega”, mis 10. mai 2001. aasta dekreedi nr 2001‑410 artikli 8 kohaselt võetakse vastu „pärast tutvumist Conseil supérieur de l’électricité et du gaz’i (elektri‑ ja gaasinõukogu) ning Commission de régulation de l’électricité (elektriturgu reguleeriv komisjon; edaspidi „CRE”) arvamusega”. Lisaks on seaduse nr 2000‑108 (muudetud) artikli 10 viiendas lõigus ette nähtud, et EDF‑il on kohustus osta tagasi üleliigne elektrienergia samadel tingimustel, kui kehtivad ostukohustuse lepingu sõlmimise suhtes, kusjuures olgu täpsustatud, et EDF‑i poolse tagasiostu tulemusel tekib viimasel samuti õigus hüvitist saada.
B. Ostukohustusega elektrienergia ettevõtjate kasuks kehtestatud hüvitusmehhanismid
8. Seaduse nr 2000‑108 (muudetud) artikli 10 eelviimasest lõigust nähtub, et ostukohustuse rakendamisega elektrienergia turustajatele kaasnevad lisakulud võib seaduse nr 2000‑108 (muudetud) artikli 5 I punkti alusel täielikult hüvitada kui „elektriettevõtjatele pandud avaliku teenuse osutamisega seotud kulud”.
9. Nimetatud õigusnormi kohaselt võetakse lisakulude arvutamisel, mille tõttu tekib õigus hüvitisele, arvesse „EDF‑i või vajaduse korral mitteriiklike jaotusettevõtjate kokkuhoitud kulusid […] võrreldes elektrienergia turuhinnaga või mitteriiklike jaotusettevõtjate puhul võrreldes seaduse [nr 2000‑108 (muudetud)] artiklis 4 mainitud võõrandamishindadega proportsionaalselt selle hinnaga omandatud elektrienergia kogusele nende tarnete kogumahust, millest on maha arvatud [nimetatud seaduse] artiklite 8 ja 10 alusel omandatud kogused”, sealhulgas „kui asjaomaseid rajatisi käitavad [EDF] või mitteriiklik jaotusettevõtja […]”.
10. Asjaomastele ettevõtjatele tulenevate kulude suurus arvutatakse välja raamatupidamisaruande alusel, mida eespool nimetatud ettevõtjad peavad vastavalt CRE poolt kindlaks määratud eeskirjadele ja viimase järelevalve all. Energeetika eest vastutav minister määrab iga-aastaselt CRE ettepaneku alusel kindlaks nende kulude suuruse. Nagu kohtuistungil täpsustati, kantakse CDC erikontole üksnes ostukohustusest tulenevate kulude ja tema klientidelt saadavate sissemaksete vahe.
11. Kuludele vastavad summad, millest tulenevalt tekib õigus hüvitisele, makstakse asjaomastele ettevõtjatele välja neli korda aastas ning seda teeb CDC, kellel on selleks otstarbeks erikonto, mida rahastatakse lõpptarbijatelt võetavatest tasudest ja millel ta kajastab oma erinevaid tehinguid.
C. Lõpptarbijatelt võetavad tasud
12. Lõpuks jäetakse ostukohustusega ettevõtjatele ette nähtud hüvitis riigi territooriumil elavate elektrienergia lõpptarbijate kanda vastavalt seaduse nr 2000‑18 (muudetud) artiklis 5 ette nähtud tingimustele.
13. Selle tasu suurus, mille määrab iga-aastaselt CRE ettepaneku alusel kindlaks energeetika eest vastutav minister, „arvutatakse prorata tarbitud elektrienergia koguse alusel” ja „nii et tasud kataksid kõik CDC üldkulud […] ja halduskulud ning riikliku elektrienergia vahendaja eelarve” kahe ülemmäära piires(13). Põhimõtteliselt peavad ühe aasta jooksul kogutavad summad katma kõik selle aastaga seotud kulud, kuid korrigeerimismehhanism võimaldab lisada järgneva aasta eest maksmisele kuuluvale tasusummale jooksva aasta osas katmata jäänud kulud.
14. Tasu summa maksab tarbija oma elektrienergia arve tasumisel või elektrivõrgu kasutamise arve tasumisel vastavalt talle tarnitud elektrienergia koguse alusel. Erisätted on ette nähtud piiriülese elektrienergia ostmise kohta ning tarbijate suhtes, kes toodavad oma elektrienergia ise või tarbivad tootja elektrienergiat, kelle võrku nad on otse ühendatud.
II. Põhikohtuasi, eelotsuseküsimus ja menetlus Euroopa Kohtus
15. Vent de Colère jt esitas 6. veebruaril 2009 Conseil d’État’le pädevuse piiride ületamise tuvastamise kaebuse, milles palus vaidlusalused määrused tühistada.
16. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul võib tuuleenergiat kasutavate tootmisrajatiste toodetud elektrienergia ostmist kõrgema hinnaga kui turuhind käsitleda eelisena, mis võib kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust ja mõjutada konkurentsi. Mis puudutab riigipoolse sekkumise või riigi ressursside kaudu sekkumise kriteeriumi, siis meenutab Conseil d’État, et 21. mai 2003. aasta kohtuotsuses UNIDEN(14) kohaldas ta eespool viidatud kohtuotsust PreussenElektra ning otsustas, et rahaline koormus, mis on seotud ostukohustusega, mida on õigus tuuleenergiat kasutavatel rajatistel kasutada, jaguneb teatud arvu ettevõtjate vahel, ilma et abi rahastamiseks oleks riigi ressursse kaudselt või otseselt kasutatud ning leidis sellest tulenevalt, et varasem mehhanism tuuleenergiat kasutavate rajatiste poolt toodetava elektrienergia ostmiseks ei kujutanud endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
17. Siiski arutleb eelotsusetaotluse esitanud kohus seaduse nr 2000‑108 muutmise tagajärgede üle, eelkõige seoses eespool viidatud kohtuotsusega Essent Netwerk Noord jt, milles Euroopa Kohus leidis, et rahastamine riigi poolt elektrienergia ostjatele kehtestatud lisatasu kaudu on käsitletav maksuna, millest tulenevalt jäävad rahalised vahendid ka edaspidi riigi kontrolli alla, ning seda tuleb käsitleda riigipoolse sekkumisena riigi ressursside kaudu.
18. Selles kontekstis otsustas Conseil d’État oma 15. mai 2012. aasta otsusega menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas arvestades [EDF‑ile] ja 8. aprilli 1946. aasta seaduse nr 46‑628 (elektrienergia ja gaasi riigistamise kohta) artiklis 23 nimetatud mitteriiklikele jaotusettevõtjatele tekkivate lisakulude täieliku hüvitamise rahastamisviisi muutmist seoses 3. jaanuari 2003. aasta seadusest nr 2003‑8 tuleneva kohustusega osta tuuleenergiat kasutavates rajatistes toodetavat elektrienergiat turuhinnast kallimalt tuleb seda mehhanismi nüüdsest käsitleda riigi poolse sekkumisena või sekkumisena riigi ressursside kaudu [ELTL artikli 107 lõike 1] tähenduses ja selle kohaselt?”
19. Käesolev eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtu kantseleis 29. mail 2012. Vent de Colère jt, Syndicat des énergies renouvelables(15), Prantsuse ja Kreeka valitsused ning Euroopa Komisjon esitasid oma kirjalikud seisukohad.
20. Vent de Colère jt, Syndicat des énergies renouvelables, Prantsuse ja Kreeka valitsused ning komisjon kuulati ära 24. aprillil 2013 toimunud kohtuistungil.
III. Õiguslik analüüs
A. Eelotsuse küsimuse käsitlus
21. Kõigepealt märgin ma, et osad menetlusosalised esitas Euroopa Kohtule kirjalikud seisukohad, millega tegid viimasele ettepaneku Conseil d’État esitatud küsimus kas ümber sõnastada või selle ulatust laiendada.
22. Vent de Colère jt teevad nimelt esiteks ettepaneku hõlmata analüüsi ka kohtuotsus Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg(16), et kontrollida, kas selline kindlaks määratud hinnaga ostukohustus, nagu on kõne all põhikohtuasjas, vastab selle kohtupraktika tingimustele. Teiseks tõstatavad Vent de Colère jt direktiiviga 2003/54/EÜ(17) seotud problemaatika ning teevad ettepaneku, et Euroopa Kohus peaks lahendama küsimuse, kas nimetatud direktiiv paneb siseriiklikule kohtule kohustuse kalduda kõrvale elektrienergia ostukohustust käsitlevast siseriiklikust meetmest, mis on võetud vastu siseriikliku reguleeriva ametiasutuse – nimelt CRE – arvamuse vastaselt.
23. Komisjon teeb omalt poolt ettepaneku küsimus ümber sõnastada väites, et rahastamisviisi muutmine ei ole käesolevas asjas vastuse andmisel määrava tähtsusega. Seetõttu soovitab ta Euroopa Kohtul teha otsus kõigi siseriiklike õigusnormide kohta ja ab initio selles osas, milles need näevad ette võrguettevõtjatele – direktiivi 2009/72 artikli 2 tähenduses – kaasnevate lisakulude täieliku hüvitamise.
24. Sellega seoses olgu meenutatud, et kui Euroopa Kohus on saanud eelotsusetaotluse, on tema ülesanne selgitada siseriiklikule kohtule liidu õigusnormide ulatust, et võimaldada tal neid norme õigesti kohaldada sellele kohtule esitatud faktilistele asjaoludele, mitte aga ise neid norme kohaldada, seda enam, et Euroopa Kohtul ei pruugi olla kogu vajalikku asjakohast teavet(18).
25. Esiteks, kuna käesoleval juhul ei sisalda kohtutoimik piisavalt teavet, mis võimaldaks kindlaks teha, kas kõnealuse ostukohustuse hüvitamine võib kuuluda üldist majandushuvi pakkuva teenuse mõiste alla eespool viidatud kohtuotsuse Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg tähenduses ning teiseks, kuna käesolevas menetluses ei ole pooled vaielnud ei üldise majandushuvi pakkuva teenuse ega direktiivi 2003/54 teemal, siis ei saa Euroopa Kohus selles osas otsust teha.
26. Lisaks tuletan ma meelde, et siseriiklike kohtute ja Euroopa Kohtu vahelises koostöömenetluses on Euroopa Kohtu ülesanne anda siseriiklikule kohtule tarvilik vastus, mis võimaldaks viimasel poolelioleva kohtuasja lahendada(19). Sõnastuse puhul, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus on oma küsimuse esitamiseks valinud, tuleb seega põhimõtteliselt eeldada, et see on asjakohane ning põhikohtuasja lahendamiseks „eeldatavalt vajalik”.
27. Seega, kuna eelotsuse küsimuse sõnastus näib mulle olevat selge ja kindlalt piiritletud, siis ei peaks Euroopa Kohus vaidluse ulatust laiendama.
B. Vaidlustatud meetme kvalifitseerimine lähtuvalt kohtupraktikast, mis käsitleb riigi poolse sekkumise ja riigi vahendite kaudu sekkumise mõisteid ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses
28. Kõigepealt tuleb täpsustada, et käesoleva menetluse pooled on vastuse osas esitatud eelotsuse küsimusele risti vastupidistel seisukohtadel. Komisjon ja Vent de Colère jt jagavad arvamust, et riigi ressursside kasutamise osas kõnealuses rahastamismehhanismis ei ole põhjust kahelda. Seevastu kaitsevad Prantsuse valitsus ja Syndicat des énergies renouvelables vastupidist seisukohta. Mis puudutab Kreeka valitsust, siis teeb viimane ettepaneku, et meetme lõplik kvalifitseerimine peaks jääma siseriikliku kohtu ülesandeks.
29. Sellega seoses olgu meenutatud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt eeldab meetme kvalifitseerimine „abiks” ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, et kõik selles sättes esitatud tingimused on täidetud(20). Niisiis, selleks et siseriiklikku meedet saaks käsitleda riigiabina, peab esiteks olema tegemist riigi sekkumise või vähemalt riigi ressurssidega, teiseks peab sekkumine kahjustama liikmesriikidevahelist kaubandust, kolmandaks peab see andma abisaajatele soodustuse ning neljandaks peab see kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi(21).
30. Kuna käesolev eelotsuse küsimus puudutab üksnes esimest nendest tingimustest, siis tuleb täpsustada, et selleks, et soodustusi saaks käsitleda abina ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, peavad need esiteks olema otseselt või kaudselt antud riigi ressurssidest ja teiseks peab neid saama omistada riigile(22). Kohtupraktikas on väljakujundatud, et need kaks tingimust on kumulatiivsed(23).
1. Meetme riigile omistatavus
31. Mis puudutab riigile omistatavust, siis hõlmab kõnealune mõiste nii riigi poolt otse antavat abi selle laias tähenduses(24) kui ka tema poolt abi haldamiseks loodud või määratud avalik-õiguslikke või eraõiguslikke asutusi(25). Tuleb märkida, et kohtupraktikas on mindud institutsiooniliselt lähenemisviisilt(26) üle lähenemisviisile, mille kohaselt ei ole võimalik riigile omistatavust eeldada ja järeldada seda seega üksnes asjaolu põhjal, et kõnealuse meetme võttis avalik-õiguslik ettevõtja(27). Siiski on selge, et sellist riikliku kontrolli testi ei kohaldata riigiasutuste suhtes, kuna nad kujutavad endast riigi kui sellise käepikendust.
32. Käesoleval juhul ilmneb kohtutoimikust, et vaidlusaluse tasu kindlaksmääramine oli Prantsuse riigi tegevuse tulemus. Arvestades, et tasu nõudmine lõpptarbijatelt on kehtestatud seadusega nr 2000‑108 (muudetud), siis võib õigustatult järeldada, et vaidlustatud korra kehtestajateks on riiklikud ametiasutused.
2. Ressursside riikliku päritolu tingimus
33. Meenutan seoses ressursside riikliku päritolu tingimusega, et riigi poolt antud abi ja riigi ressurssidest antud abi eristamise eesmärk on hõlmata abi mõistega mitte üksnes riigi poolt otse antud abi, vaid ka abi, mida annavad avalik-õiguslikud või eraõiguslikud asutused, mille on määranud või loonud riik(28).
34. ELTL artikkel 107 hõlmab kõiki rahalisi vahendeid, mida riik võib reaalselt ettevõtjate toetamiseks kasutada. Asjaolu, et need vahendid jäävad pideva riikliku kontrolli alla ja sellest tulenevalt on need pädevatele riiklikele asutustele kättesaadavad, on piisav alus nende liigitamiseks riigi ressursside hulka ning leidmaks, et nende kaudu rahastatav meede kuulub ELTL artikli 107 lõike 1 kohaldamisalasse(29).
35. Selline olukord näib mulle olevat ka käesolevas asjas. Nimelt nagu nähtub kohtutoimikust, hüvitatakse seaduse nr 2000‑108 (muudetud) kohaselt ostukohustust tasude kaudu, mida maksavad kõik Prantsusmaal elavad elektrienergia lõpptarbijad(30). Tasu suurus määratakse kindlaks ministri määrusega. Selliselt kogutud rahaliste vahendite haldamise eest vastutab CDC, kellel on selleks otstarbeks erikonto, mida rahastatakse lõpptarbijatelt võetavatest tasudest ja millel ta kajastab oma erinevaid tehinguid. Summad, mis võimaldavad rahastada EDF‑ile ja teistele turustajatele tuuleenergia ostukohustusest tulenevaid lisakulusid, maksab asjaomastele ettevõtjatele neli korda aastas välja CDC. Tasu summa arvutatakse prorata tarbitava elektrienergia koguse kohta, mille suhtes kehtib siiski piirmäär 500 000 eurot tarbimispaiga kohta.
a) Riigipoolne kontroll
36. Seoses sellega, mis puudutab riigi poolt nende kasutatud ressursside üle otseselt või kaudselt teostatavat kontrolli(31), tuleb esiteks rõhutada rolli, mis on seadusega nr 2000‑108 (muudetud) kehtestatud mehhanismi puhul avalik-õiguslikel asutustel.
37. Nagu kohtutoimikust nähtub, määrab energeetika eest vastutav minister CRE ettepaneku alusel – CRE on sõltumatu haldusasutus, kelle ülesanne on tagada elektrienergia‑ ja gaasituru tõhus toimimine Prantsusmaal(32) – iga-aastaselt kindlaks iga elektrienergia lõpptarbija poolt Prantsusmaal tasutava maksusumma. Nagu kohtuistungil selgitati, suurendatakse tasusummat järgmise aasta kohta 3 euro võrra megavatt-tunni kohta. Lisaks, kuigi – nagu seda kohtuistungil rõhutati – see mehhanism ei taga turustajate poolt tegelikult kantavate lisakulude ja viimati nimetatutele makstavate hüvitiste samaväärsust, siis kehtestab seadus nr 2000‑108 (muudetud) kõnealuse ostukohustuse täieliku katmise põhimõtte, mis tõendab juba ise-enesest, et riik võtab kogu mehhanismi toimimise tagamise eest vastutuse.
38. Pealegi on seaduses nr 2000‑108 (muudetud) nähtud ette mehhanismid halduskaristuse määramiseks tasu maksmata jätmise eest(33). Seaduse nr 2000‑108 artikli 5 kohaselt määrab energeetika eest vastutav minister maksukohuslase poolt tasu maksmata jätmise korral halduskaristuse vastavalt nimetatud seaduse artiklis 41 ette nähtud tingimustele(34).
39. Kohtupraktika kohaselt tuleb aga vahendeid, mida rahastatakse liikmesriigi õigusega sätestatud kohustuslike osamaksude kaudu ja hallatakse ja jagatakse kooskõlas nende õigusnormidega, lugeda riigi ressurssideks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses ning seda isegi juhul, kui neid haldavad asutused, mis ei ole riiklikud ametiasutused(35).
40. Sellist järeldust ei sea kahtluse alla ka Euroopa Kohtu hiljutised põhjendused eespool viidatud kohtuotsuse Doux Élevage ja Coopérative agricole UKL‑ARREE aluseks olnud kohtuasjas, mis käsitles siseriikliku ametiasutuse otsust, millega laiendati kõigile kalkuniliha tootmisega ja kalkunikasvatusega tegelevatele ettevõtjatele tootmisharudevahelist kokkulepet ning millega kehtestati kohustuslik osamakse, mis võimaldab selle sektori huvides rakendada teatud meetmeid. Nimetatud kohtuasjas tegutsesid ametiasutused „vahendina” selleks, et muuta kohustuslikuks eraõiguslike asutuste poolt kehtestatud maksed(36).
b) Rahaliste vahendite ülekandmises osaleva asutuse staatus
41. Teiseks, mis puudutab abimeetme rahastamiseks ette nähtud mehhanismi rahaliste vahendite ülekandmiseks maksukohuslastelt abisaajatele, siis tuleb rõhutada, et kõigi tarbijate suhtes kehtestatud tasu tõttu saadavad ressursid kantakse läbi avalik-õigusliku asutuse, kes on oma volitused saanud sõnaselgelt riigilt, st CDC.
42. Sellega seoses soovin ma täpsustada, et üksnes siis, kui soodustus saadakse eraõiguslikult asutuselt, tuleb selleks, et hinnata, kas kasutatud ressursid on riiklikku päritolu, analüüsida üksikasjalikult, kas abikorra haldamise on sellele eraõiguslikule asutusele andnud ülesandeks riik. See eeldab, et riik andis tema poolt määratud eraõiguslikule isikule otseselt või kaudselt abi haldamiseks vajalikud ressursid(37).
43. Sellise olukorraga oli tegemist eespool viidatud kohtuasjas Essent Netwerk Noord jt, kus maksu saaja ja vaidlustatud rahaliste vahendite haldaja oli seadusega kindlaks määratud äriühing (nimelt SEP). Nimetatud äriühing oli aga neljale elektrienergia tootmisega tegelevale riiklikule ettevõtjale kuuluv ühine tütarettevõtja, kusjuures need ettevõtjad tegutsesid siseriiklikul turul juba enne selle liberaliseerimist, kus nende tegevusalaks oli elektrienergia import ja edastamine. Seetõttu analüüsis Euroopa Kohus nimetatud määratud äriühingu sõltumatuse ulatust ja leidis, et tema rahaliste vahendite haldamise ülesande üle teostatakse ranget järelevalvet, kuna ta peab laskma audiitoril kinnitada aruande saadud ja üle kantud summade kohta ning tal puudub igasugune võimalus kasutada seda maksutulu muudel eesmärkidel kui need, mis on ette nähtud seadusega(38).
44. Ent kuna käesoleval juhul on asutus, kellele on raamatupidamise haldamine ja rahaliste vahendite finantsiline jaotamine usaldatud, puhtakujuliselt avalik-õiguslik asutus(39) ja eelkõige kuna kõnealused vahendid on jäetud täies ulatuses riiklike asutuste käsutusse(40), on minu arvates asjakohatu analüüsida CDC üksikasjalikku toimimist ressursside riikliku päritolu tingimusest lähtuvalt(41).
45. Seoses sellega täpsustan, et käesolev kohtuasi on rahastamismehhanismi osas selgelt erinev eespool viidatud kohtuasjast Pearle jt, mis käsitles meedet optikasektori ettevõtjate kollektiivse reklaamikampaania rahastamiseks. Nimetatud kohtuasjas kogus rahalisi vahendeid tegelikult avalik-õiguslik kutseorganisatsioon selle kampaania korraldamiseks mõeldud kohustuslike sissemaksetena oma liikmetelt, kes kampaaniast kasu said. Euroopa Kohus oli seisukohal, et nende puhul ei olnud tegemist ei riigi kohustusega ega riigi kontrolli all olevate rahaliste vahenditega(42). Siiski rõhutas Euroopa Kohus, et ettepanek nimetatud kampaania korraldamiseks ja läbiviimiseks tuli optikute eraõiguslikult ühingult ja mitte nimetatud avalik-õiguslikult kutseorganisatsioonilt. Vastupidi käesoleval juhul kõne all olevale mehhanismile oli kohtuasjas Pearle jt seega määravaks asjaoluks see, et rahastamise mehhanism ei olnud Madalmaade riigile omistatav(43). Nimetatud avalik-õiguslik asutus oli nimelt üksnes vahend, et koguda ja määrata ressursse, mis koguti asjaomase kutseringkonna poolt varem kindlaks määratud ärilise eesmärgi tarvis, millel puudub seos Madalmaade ametiasutuste poolt kehtestatud poliitikaga(44).
46. Eespool viidatud kohtuasjade Essent Netwerk Noord jt ja Pearle jt eripäradest lähtuvalt ei saa ma seega nõustuda üldise seisukohaga, et üksnes asjaolu, et asutuse puhul on tegemist avalik-õigusliku asutusega, tähendab juba ise-enesest, et tema käsutuses olevad vahendid tuleks kvalifitseerida riigi ressurssideks(45).
47. Roll, mis käesoleval juhul CDC‑le on usaldatud, kinnitab väidet, et tegemist on riigi ressurssidega hoolimata asjaolust – mida kohtuistungil täpsustati –, et tasu saajatele ettenähtud vahenditest kantakse üksnes osa läbi CDC. Olukorras, kus riigile omistatavus on esiteks väljaspool kahtlust ning teiseks, kus vahendajate puhul, kes tegelevad meetme rahastamiseks kasutatavate ressursside haldamise, on tegemist riigiasutustega, eeldatakse, et riigi ressursside kasutamise kriteerium on täidetud.
c) Kõnealuste ressursside laad
48. Kolmandaks, mis puudutab niisuguste ressursside päritolu ja ulatust, mida kasutatakse selleks, et rahastada meedet, mis võib kujutada endast riigiabi, siis tuleb rõhutada, et vastupidi argumentidega, mille pooled esitasid väite toetuseks, et käesoleval juhul ei ole tegemist riigi ressurssidega, ei saa käesolevat kohtuasja mingil viisil samastada mehhanismiga, mida analüüsiti kohtuasjas PreussenElektra ja milles Euroopa Kohus leidis, et kõnealune meede ei too kaasa mingit riigi ressursside üleminekut elektrit tootvatele ettevõtjatele(46).
49. Selles kohtuasjas analüüsis Euroopa Kohus elektrienergiat müüvate eraõiguslike ettevõtjate kohustust osta nende tarnealas elektrienergiat seda tüüpi elektri tegelikust majanduslikust väärtusest kõrgemate miinimumhindadega. Kõnealune mehhanism nägi ka ette, et sellest tulenev finantskoormus jagatakse nimetatud elektrimüügiettevõtjate ja eraõiguslike elektrivõrkude käitajate vahel. Lisaks ei olnud ettevõtjad riigi poolt volitatud riigi ressursse haldama, vaid neile oli kehtestatud ostukohustus, mida nad pidid täitma oma rahalistest vahenditest(47), kusjuures need rahalised vahendid pärinesid üksikmaksetest, mida ei loetud üldiste rahaliste vahendite hulka, mis olid asjaomase ettevõtte varast eraldatud ja neid haldas eraldiseisev üksus ning kõne all olevat rahastamismehhanismi ei rahastatud lõpptarbijate poolt tasumisele kuuluvale ühtselt määratletud ja kõigile kohaldatava tasu kaudu(48).
50. Peamine tõik, mis eristab käesolevat kohtuasja mehhanismist, mida Euroopa Kohus analüüsis eespool viidatud kohtuasjas PreussenElektra (49) seisneb niisiis selles, et tasu, mille eesmärk on rahastada kohustust osta tuuleenergiast toodetavat elektrienergiat kõrgema hinnaga kui turuhind, kohaldatakse kõigi Prantsuse elektrienergia tarbijate suhtes, sõltumata sellest, kas nad ostavad rohelist energiat või mitte, võttes arvesse, et elektrienergia liberaliseeritud turul – mille väljakujundamine on üks liidu esmastest eesmärkidest(50) – valitseb elektrienergia tootjate ja tarnijate vaheline konkurents.
51. Tunnistades küll, et füüsiliselt erinevatest allikatest pärinev elektrienergia satub ühte jaotusvõrku, märgin ma, et sellise mehhanismi puhul, nagu on kõne all põhikohtuasjas, ei ole tarnijatel võimalik kehtestada erinevate tarbijate kategooriate suhtes erinevaid tariife ning tarbijad on jäetud ilma võimalusest valida, kas nad soovivad taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergiat osta või mitte. Elektrienergia liberaliseeritud siseturul kohaldatavate eeskirjade eesmärk on aga pakkuda tarbijatele tegelikku õiglase ja konkurentsivõimelise hinnaga valikut, soodustada keskkonnasõbraliku energia tootmist ja tõhustada varustuskindlust. Tegelikult on elektritootmise energiaallikaid käsitleva teabe avaldamise eesmärki rõhutatud juba direktiivis 2003/54(51).
52. Niisiis vastupidi maaseadustikuga rakendatud rahastamissüsteemile, mida Euroopa Kohus analüüsis eespool viidatud kohtuotsuses Doux Élevage ja Coopérative agricole UKL‑ARREE ja mida kohtujurist Wathelet pidas „kinniseks” süsteemiks selles tähenduses, et kõnealuseid summasid haldavad ja kontrollivad kogu aeg eraõiguslikud üksused(52), saab seadusega nr 2000‑108 (muudetud) kehtestatud süsteemi pidada „avatud” süsteemiks.
53. Tahaksin märkida, et eespool viidatud kohtuasjas Doux Élevage ja Coopérative agricole UKL‑ARREE, mis järgib selgelt eespool viidatud kohtupraktikat Pearle jt, pärinevad sissemaksed eraõiguslikelt ettevõtjatelt, olenemata sellest, kas nad on asjaomase tootmisharudevahelise organisatsiooni liikmed või ei ole ja kes kõik tegelevad kõnealustel turgudel majandustegevusega. Lisaks ei tehtud ülekandeid riigi või mõne teise avalik-õigusliku asutuse eelarve kaudu, mille põhjal otsustas Euroopa Kohus, et rahalised vahendid säilitavad oma eraõigusliku laadi kogu oma teekonna jooksul(53).
54. Kõigist eelnevatest kaalutlustest lähtuvalt tuleb järeldada, et seadusega nr 2000‑108 (muudetud) süsteem kehtestab elektrienergia tarbimismaksu, mida rahastatakse üldise tasu kaudu vastavalt eeskirjadele, mis on riigi poolt ühtselt kindlaks määratud ja mida kohaldatakse siseriiklikul territooriumil kõigi elektrienergia tarbijate suhtes. Sellise tasu ülesehituse puhul on täielikult välistatud, et selle võiks kvalifitseerida meetmeks, mis piirdub ainult ühe kategooria ettevõtjatega, kes on saanud oma ülesanded eraõiguslikelt ettevõtjatelt, kes neid haldavad ja nende üle kontrolli teostavad.
55. Lõpuks tuletan ma meelde, et riigi poolse sekkumisega taotletavast eesmärgist ei piisa, et sellised sekkumised saaks juba alguses jätta abiks liigitamata. ELTL artikli 107 lõige 1 ei erista riigipoolseid sekkumisi nende põhjuste või eesmärkide alusel, vaid määratleb neid nende mõju põhjal(54).
56. Seega ei jaga ma Prantsuse valitsuse arvamust, kes rõhutades küll, et ostukohustusel ei ole riigi eelarvele mingit mõju, kuna riik ei loobu tulu saamisest(55), väidab siiski, et lõpptarbijate poolt makstav tasu on üksnes viis, kuidas korraldada lisakulude katmist, mis tekivad isikutel, kellel lasub tuuleenergiast toodetud elektrienergia ostukohustus. Lõpuks on Prantsuse valitsus seisukohal, et CDC määramine asutuseks, kelle ülesanne on tasude kogumine ja kogutud rahaliste vahendite jaotamine, on põhjendatud praktilistel kaalutlustel, seoses sellega, et ostukohustus kehtib väga paljude ettevõtjate suhtes. Need argumendid, mis selgitavad küll siseriikliku seadusandja põhistusi, ei toeta väidet, et kõnealusesse rahastamismehhanismi ei ole riigi ressursse kaasatud. Lisaks, isegi kui näib, et CDC‑l on üksnes tehniline ja raamatupidamisega seotud roll, siis sõltub tulude jaotamine ja kulude kindlaksmääramine selles süsteemis siiski otsustest, mille Prantsuse riik teeb pädeva ministri määruste vormis.
57. Kõike eeltoodut arvesse võttes olen arvamusel, et esitatud küsimusele tuleb vastata, et seadusega nr 2000‑108 kehtestatud mehhanism kuulub riigi poolse sekkumise või riigi ressursside kaudu sekkumise mõiste alla ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
IV. Taotlus piirata kohtuotsuse ajalist mõju
58. Juhul, kui Euroopa Kohus leiab, et selline rahastamisviis, nagu on nähtud ette siseriiklike õigusnormidega, kujutab endast sekkumist riigi ressursside kaudu, palub Prantsuse valitsus Euroopa Kohtul piirata oma kohtuotsuse ajalist mõju. Kohtuistungil täpsustas nimetatud valitsus, et tema arvates on eelotsusetaotluse esitanud kohus seisukohal, et ülejäänud riigiabi mõiste tingimused on täidetud, mis toob kaasa vaidlustatud süsteemi kvalifitseerimise riigiabiks ning mida tuleb juhul, kui sellest ei ole komisjoni teavitatud, pidada ebaseaduslikuks.
59. Kõigepealt näib mulle, et see taotlus Euroopa Kohtu otsuse mõju ajaliselt piirata on põhjendamatu kahel põhjusel.
60. Esiteks ei saa nimetatud taotlusega nõustuda tulenevalt eelotsuse küsimuse ulatusest, kuna käesoleval juhul on Euroopa Kohtul palutud teha otsus üksnes ühe riigiabi mõiste elemendi kohta.
61. On tõsi, et Conseil d’État paistab olevat analüüsinud ELTL artikli 107 lõikes 1 määratletud kriteeriume. Siiski on liikmesriigi kohtu poolt seoses meetme riigiabiks kvalifitseerimisega langetatav võimalik otsus üksnes üks osa riigiabi kontrollimise keerulisest menetlusest.
62. Lisaks näib mulle kohtutoimiku põhjal, et Conseil d’État ei ole võtnud seisukohta üldist majandushuvi pakkuva teenustega seonduva problemaatika osas.
63. Sellega seoses on vajalik meenutada, et kontrolli puhul selle üle, kas liikmesriigid peavad kinni neile ELTL artiklitest 107 ja 108 tulenevatest kohustustest, tuleb võtta arvesse komisjoni ja siseriiklike kohtute poolt täidetavaid täiendavaid ja eraldiseisvaid rolle(56). Kuigi kokkusobivuse hindamine jääb komisjoni ainupädevuse piiridesse, alludes Euroopa Kohtu kontrollile, on liikmesriigi kohtute ülesanne tagada üksikisikute õiguste kaitse olukorras, kus on rikutud ELTL artikli 108 lõikes 3 sätestatud kohustust teatada komisjonile eelnevalt riigiabi andmisest. Selleks võib siseriiklikul kohtul isegi olla tarvis tõlgendada abi mõistet(57).
64. Põhimõtteliselt peavad liikmesriigi kohtud rahuldama ELTL artikli 108 lõike 3 vastaselt väljamakstud abi tagasimaksmise nõude(58). Nimelt peavad siseriiklikud kohtud tagama, et kohaldataks kõiki tagajärgi, mis vastava liikmesriigi õigusest lähtuvalt järgnevad ELTL artikli 108 lõike 3 viimase lause rikkumisele – nii abimeetmete rakendamisaktide kehtivuse kui ka selle sätte vastaselt antud rahalise toetuse tagasinõudmise osas(59).
65. Siiski tuleb rõhutada, et isegi kui Conseil d’État on tuvastanud, et seadusest nr 2000‑108 (muudetud) tulenev süsteem kuulub riigiabi mõiste alla, ei välista see, et komisjon teeb selle süsteemi osas positiivse otsuse pärast seda, kui ta on teavitamise järgselt selle suhtes kontrolli teostanud.
66. On selge, et komisjoni lõplikul otsusel ei ole sellist toimet, mis tunnistaks tagasiulatuvalt kehtivaks need rakendusaktid, mis on tühised seetõttu, et need on vastu võetud selles artiklis toodud keeldu rikkudes, kuna vastupidisel juhul vähendaks see ELTL artikli 108 lõike 3 viimase lause otsest õigusmõju. Igasugune muu tõlgendus tooks kaasa asjaomase liikmesriigi tegevuse soosimise selle sätte eiramisel ja selle sätte kasulik mõju kaoks(60).
67. Lõpuks on Euroopa Kohus kohtuasjas CELF(61) leidnud, et kui ELTL artikli 108 lõike 3 viimase lause alusel esitatud taotlust kontrollitakse pärast seda, kui komisjon on teinud positiivse otsuse, peab siseriiklik kohus sõltumata sellest, et kõnealune abi on tunnistatud ühisturuga kokkusobivaks, tegema otsuse rakendusaktide kehtivuse ja antud rahalise toetuse tagasinõudmise kohta. Siiski ei kohusta liidu õigus siseriiklikku kohust kogu ebaseaduslikku abi tagasi nõudma(62), vaid nõuab üksnes, et siseriiklik kohus teeks ühisturuga kokkusobiva abi saajale korralduse tasuda intresse ajavahemiku eest, mil ebaseaduslikkus kestis(63).
68. Teiseks tuletan ma meelde, et tõlgendus, mille Euroopa Kohus talle ELTL artikliga 267 antud pädevust kasutades liidu õigusnormile annab, selgitab ja täpsustab selle sätte tähendust ja ulatust, nagu seda tuleb või oleks tulnud mõista ja kohaldada alates selle jõustumise hetkest. Sellest järeldub, et taoliselt tõlgendatud õigusnormi võib ja peab kohus kohaldama isegi õigussuhetele, mis on tekkinud ja rajatud enne tõlgendamistaotluse kohta tehtud otsust, kui muu hulgas on täidetud tingimused, mis lubavad nimetatud sätte kohaldamist puudutava vaidluse lahendamiseks pöörduda pädevasse kohtusse(64).
69. Seetõttu võib Euroopa Kohus vaid äärmistel erandjuhtudel, kohaldades liidu õiguskorrale omast õiguskindluse üldpõhimõtet, piirata kõikide huvitatud isikute võimalust tugineda mõnele tema tõlgendatud õigusnormile, et vaidlustada heauskselt loodud õigussuhteid. Selleks et sellist piiramist lubada, peavad olema täidetud kaks peamist tingimust, nimelt huvitatud isikute heausksus ja oluliste häirete oht(65).
70. Nimelt on Euroopa Kohus seda lahendust kasutanud vaid väga täpselt määratletud asjaoludel, eelkõige kui ühelt poolt oli olemas tõsiste majanduslike tagasilöökide tekkimise oht, mis tulenes eelkõige seaduslikult kehtivate õigusnormide baasil heas usus loodud õigussuhete suurest arvust, ja kui teiselt poolt ilmnes, et isikuid ja siseriiklikke ametivõime oli liidu õigusnormidele mittevastava käitumiseni viinud objektiivne ja märkimisväärne ebakindlus liidu õigusnormide ja õiguspõhimõtete reguleerimisala suhtes, mis võis olla tingitud ka teiste liikmesriikide või komisjoni sarnasest käitumisest(66).
71. Isegi kui ma võiks hüpoteetiliselt leida, et vaidlustatud õigusnormide baasil loodud õigussuhete suurt arvu käsitlev kriteerium on käesoleval juhul täidetud, siis riigiabi valdkonnas kohaldatavate liidu õigusnormide puhul ja eelkõige nende puhul, mis puudutab ELTL artikli 108 lõike 3 kohast teavitamiskohustust, ei saa mingil juhul leida, et nendega seoses esineks mingisugune ebakindlus(67).
72. Kõike eeltoodut arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku jätta taotlus piirata tema kohtuotsuse ajalist mõju rahuldamata.
V. Ettepanek
73. Eelnevaid kaalutlusi silmas pidades, teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Conseil d’État esitatud eelotsuse küsimusele, et:
Selline mehhanism, nagu on kehtestatud 10. veebruari 2000. aasta avalik-õiguslike elektriteenuste kaasajastamise ja arendamise seadusega nr 2000‑108 (muudetud) ja mis on mõeldud tuuleenergiat kasutavate rajatiste toodetud elektrienergia ostukohustuse rahastamiseks ning mida finantseeritakse riigi territooriumil elavate elektrienergia lõpptarbijatelt võetavatest tasudest, kuulub mõiste „sekkumine riigi poolt või riigi ressursside kaudu” alla ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.