ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
7 februari 2018 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn (EU) 2015/2366 – Betalingsdiensten in de interne markt – Artikel 35, lid 1 – Vereisten inzake de toegang tot betalingssystemen voor vergunninghoudende betalingsdienstaanbieders of in het register ingeschreven betalingsdienstaanbieders – Artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b) – Niet-toepasselijkheid van deze vereisten op betalingssystemen die uitsluitend zijn samengesteld uit betalingsdienstaanbieders die tot een groep behoren – Toepasselijkheid van die vereisten op driepartijenbetaalkaartschema’s die cobrandingovereenkomsten of agentuurovereenkomsten hebben gesloten – Geldigheid”
In zaak C‑643/16,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) [hoge rechterlijke instantie van Engeland en Wales, afdeling van de Queen’s Bench (bestuursrechter), Verenigd Koninkrijk] bij beslissing van 19 oktober 2016, ingekomen bij het Hof op 12 december 2016, in de procedure
The Queen, op verzoek van:
American Express Company,
tegen
The Lords Commissioners of Her Majesty’s Treasury,
in tegenwoordigheid van:
Diners Club International Limited,
MasterCard Europe SA,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: R. Silva de Lapuerta, kamerpresident, C. G. Fernlund, J.‑C. Bonichot, S. Rodin en E. Regan (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– American Express Company, vertegenwoordigd door J. Turner, QC, J. Holmes, QC, L. John, barrister, en I. Taylor en H. Ware, solicitors,
– MasterCard Europe SA, vertegenwoordigd door P. Harrison en S. Kinsella, solicitors, en S. Pitt en J. Bedford, advocates,
– de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door D. Robertson als gemachtigde, bijgestaan door G. Facenna, QC,
– het Europees Parlement, vertegenwoordigd door R. van de Westelaken en A. Tamás als gemachtigden,
– de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J. Bauerschmidt, I. Gurov en E. Moro als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door H. Tserepa-Lacombe en J. Samnadda als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging en geldigheid van artikel 35 van richtlijn (EU) 2015/2366 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende betalingsdiensten in de interne markt, houdende wijziging van de richtlijnen 2002/65/EG, 2009/110/EG en 2013/36/EU en verordening (EU) nr. 1093/2010 en houdende intrekking van richtlijn 2007/64/EG (PB 2015, L 337, blz. 35).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen American Express Company en de Lords Commissioners of Her Majesty’s Treasury (college dat bevoegd is voor het beheer van de schatkist; hierna: „nationale autoriteit”) over de voorwaarden waaronder de regels inzake de toegang tot betalingssystemen voor vergunninghoudende of in het register ingeschreven betalingsdienstaanbieders van toepassing zijn op driepartijenbetaalkaartschema’s.
Toepasselijke bepalingen
Verordening 2015/751
3 Artikel 2 van verordening (EU) 2015/751 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2015 betreffende afwikkelingsvergoedingen voor op kaarten gebaseerde betalingstransacties (PB 2015, L 123, blz. 1), met als opschrift „Definities”, bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
17. ,vierpartijenbetaalkaartschema’: een betaalkaartschema waarbij de op kaarten gebaseerde betalingstransacties van de betaalrekening van een betaler naar de betaalrekening van een begunstigde worden verricht door tussenkomst van het schema, een uitgever (voor de betaler) en een accepteerder (voor de begunstigde);
[…]
30. ,betaalmerk’: elk(e) materie(ë)l(e) of digita(a)l(e) naam, term, teken, symbool of een combinatie daarvan, waaruit blijkt via welk betaalkaartschema op kaarten gebaseerde betalingstransacties worden verricht;
[…]
32. ,cobranding’: het incorporeren van ten minste één betaalmerk en ten minste één niet-betaalmerk op hetzelfde op kaarten gebaseerd betaalinstrument;
[…]”
Richtlijn 2015/2366
4 De overwegingen 2, 6, 49, 50 en 52 van richtlijn 2015/2366 luiden als volgt:
„(2) Het herziene juridisch kader van de Unie inzake betalingsdiensten wordt aangevuld met [verordening 2015/751]. […]
[…]
(6) Nieuwe voorschriften moeten worden vastgesteld om de leemten in de regelgeving te dichten en tegelijkertijd de juridische duidelijkheid te vergroten en overal in de Unie een consistente toepassing van het wetgevingsraamwerk te garanderen. […]
[…]
(49) Voor een betalingsdienstaanbieder is het van essentieel belang dat hij toegang heeft tot de diensten van de technische infrastructuren van betalingssystemen. Voor dergelijke toegang dienen echter de nodige eisen te gelden teneinde de integriteit en stabiliteit van deze systemen te verzekeren. Elke betalingsdienstaanbieder die om deelname in een betalingssysteem verzoekt, dient het risico van zijn keuze voor dat systeem te dragen en aan het betalingssysteem het bewijs te leveren dat zijn interne regelingen voldoende tegen alle soorten risico’s bestand zijn. Tot die betalingssystemen behoren met name de vierpartijenbetaalkaartsystemen, alsmede de grote systemen voor de verwerking van overmakingen en automatische afschrijvingen. Om te garanderen dat de verschillende categorieën vergunninghoudende betalingsdienstaanbieders in de gehele Unie een gelijke behandeling genieten, conform de voorwaarden van hun vergunning, dienen de regels betreffende de toegang tot betalingssystemen te worden verduidelijkt.
(50) Er dient te worden voorzien in de niet-discriminerende behandeling van vergunninghoudende betalingsinstellingen en kredietinstellingen, zodat alle betalingsdienstaanbieders in de interne markt op gelijke voet gebruik kunnen maken van de diensten van de technische infrastructuren van die betalingssystemen. Vergunninghoudende betalingsdienstaanbieders en betalingsdienstaanbieders die een vrijstelling genieten krachtens de onderhavige richtlijn of krachtens artikel 3 van richtlijn [2009/110/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 betreffende de toegang tot, de uitoefening van en het prudentieel toezicht op de werkzaamheden van instellingen voor elektronisch geld, tot wijziging van de richtlijnen 2005/60/EG en 2006/48/EG en tot intrekking van richtlijn 2000/46/EG (PB 2009, L 267, blz. 7)], dienen, gelet op de verschillen in het prudentiële kader waarin zij functioneren, verschillend te worden behandeld. Verschillen in tariefvoorwaarden zouden in ieder geval alleen mogen worden toegestaan wanneer dat gerechtvaardigd is op grond van verschillen in kosten die door de betalingsdienstaanbieders worden gemaakt. […]
[…]
(52) De bepalingen betreffende de toegang tot betalingssystemen gelden niet voor systemen die door één betalingsdienstaanbieder zijn opgericht en worden geëxploiteerd. Die systemen functioneren soms in rechtstreekse concurrentie met betalingssystemen of, vaker, in een marktsegment dat niet afdoende door betalingssystemen wordt bestreken. Tot deze betalingssystemen behoren driepartijensystemen, zoals driepartijenbetaalkaartsystemen, voor zover zij nooit functioneren als de facto vierpartijenbetaalkaartsystemen, door bijvoorbeeld een beroep te doen op vergunninghouders, agenten of cobrandingpartners. Tot die systemen behoren met name door telecommunicatieaanbieders aangeboden betalingsdiensten waarbij de exploitant van het systeem de betalingsdienstaanbieder van zowel de betaler als de begunstigde is, alsmede de interne systemen van bankgroepen. Om de concurrentie die voor gevestigde, klassieke betalingssystemen van dergelijke gesloten betalingssystemen kan uitgaan, te stimuleren, zou het niet opportuun zijn derden toegang te verlenen tot dergelijke gesloten particuliere betalingssystemen. […]”
5 Artikel 1 van richtlijn 2015/2366, dat deel uitmaakt van titel I („Onderwerp, toepassingsgebied en definities”) van deze richtlijn, heeft als opschrift „Onderwerp” en bepaalt in lid 1:
„Bij deze richtlijn worden de voorschriften vastgesteld op grond waarvan de lidstaten onderscheid maken tussen de volgende categorieën van betalingsdienstaanbieders:
a) kredietinstellingen als gedefinieerd in punt 1 van artikel 4, lid 1, van verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad [van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (PB 2013, L 176, blz. 1)], met inbegrip van bijkantoren ervan zoals gedefinieerd in punt 17 daarvan, indien die bijkantoren zich in de Unie bevinden, ongeacht of de hoofdkantoren van die bijkantoren zich in de Unie of, in overeenstemming met artikel 47, lid 1, van richtlijn 2013/36/EU [van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB 2013, L 176, blz. 338)] en met het nationale recht, buiten de Unie bevinden;
b) instellingen voor elektronisch geld als gedefinieerd in artikel 2, punt 1, van richtlijn [2009/110], met inbegrip van, overeenkomstig artikel 8 van die richtlijn en het nationale recht, bijkantoren ervan, ingeval die bijkantoren zich binnen de Unie bevinden en de hoofdkantoren van die bijkantoren buiten de Unie, voor zover de door die bijkantoren aangeboden betalingsdiensten verband houden met de uitgifte van elektronisch geld;
c) postcheque- en girodiensten die krachtens nationale wetgeving gemachtigd zijn om betalingsdiensten aan te bieden;
d) betalingsinstellingen;
e) de [Europese Centrale Bank (ECB)] en nationale centrale banken wanneer zij niet handelen in hun hoedanigheid van monetaire autoriteit of andere publieke autoriteit;
f) de lidstaten en hun regionale en lokale overheden wanneer zij niet handelen in hun hoedanigheid van overheidsinstantie.”
6 Artikel 4 van richtlijn 2015/2366, met als opschrift „Definities”, bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
3. ,betalingsdienst’: een of meer in bijlage I vermelde bedrijfswerkzaamheden;
4. ,betalingsinstelling’: een rechtspersoon aan wie overeenkomstig artikel 11 vergunning is verleend om overal in de Unie betalingsdiensten aan te bieden en uit te voeren;
[…]
7. ,betalingssysteem’: systeem voor de overmaking van geldmiddelen met formele en gestandaardiseerde regelingen en gemeenschappelijke regels voor de verwerking, clearing en/of afwikkeling van betalingstransacties;
[…]
11. ,betalingsdienstaanbieder’: een orgaan bedoeld in artikel 1, lid 1, of een natuurlijke persoon of rechtspersoon aan wie een vrijstelling op grond van artikel 32 of 33 is verleend;
[…]
38. ,agent’: een natuurlijke persoon of rechtspersoon die bij het aanbieden van betalingsdiensten voor rekening van een betalingsinstelling optreedt;
[…]
40. ,groep’: een groep van ondernemingen die onderling verbonden zijn door een betrekking als bedoeld in artikel 22, leden 1, 2 of 7 van richtlijn [2013/34/EU van het Europees Parlement en van de Raad van 26 juni 2013 betreffende de jaarlijkse financiële overzichten, geconsolideerde financiële overzichten en aanverwante verslagen van bepaalde ondernemingsvormen, tot wijziging van richtlijn 2006/43/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijnen 78/660/EEG en 83/349/EEG van de Raad (PB 2013, L 182, blz. 19)], of ondernemingen zoals gedefinieerd in de artikelen 4, 5, 6 en 7 van gedelegeerde verordening (EU) nr. 241/2014 van de Commissie [van 7 januari 2014 tot aanvulling van verordening nr. 575/2013 met betrekking tot technische reguleringsnormen betreffende eigenvermogensvereisten voor instellingen (PB 2014, L 74, blz. 8)], die met elkaar verbonden zijn door een betrekking als bedoeld in artikel 10, lid 1, of in artikel 113, lid 6 of lid 7, van verordening [nr. 575/2013];
[…]
47. ,betalingsmerk’: elk(e) materie(ë)l(e) of digita(a)l(e) naam, term, teken, symbool of een combinatie daarvan, waaruit blijkt via welk betaalkaartschema op kaarten gebaseerde betalingstransacties worden verricht;
[…]”
7 Artikel 11 van richtlijn 2015/2366, met als opschrift „Vergunningverlening”, maakt deel uit van hoofdstuk 1 („Betalingsinstellingen”) van titel II („Betalingsdienstaanbieders”). Dit artikel bepaalt in lid 1:
„De lidstaten schrijven voor dat andere ondernemingen dan die bedoeld in artikel 1, lid 1, punten a), b), c), e) en f), en andere dan natuurlijke of rechtspersonen aan wie een vrijstelling uit hoofde van artikel 32 of 33 is verleend, wanneer zij voornemens zijn betalingsdiensten […] aan te bieden, een vergunning als betalingsinstelling moeten hebben verkregen alvorens met het aanbieden van betalingsdiensten te beginnen. […]”
8 Artikel 35 van dezelfde richtlijn heeft als opschrift „Toegang tot betalingssystemen” en maakt deel uit van hoofdstuk 2 („Gemeenschappelijke bepalingen”) van titel II. In dit artikel is bepaald:
„1. De lidstaten zorgen ervoor dat de regels inzake de toegang tot betalingssystemen voor vergunninghoudende of in het register ingeschreven betalingsdienstaanbieders die rechtspersonen zijn, objectief, niet-discriminerend en evenredig zijn en de toegang niet sterker belemmeren dan nodig is voor het beschermen tegen specifieke risico’s zoals het afwikkelingsrisico, het exploitatierisico en het bedrijfsrisico, en voor het beschermen van de financiële en operationele stabiliteit van het betalingssysteem.
Betalingssystemen mogen niet aan betalingsdienstaanbieders, betalingsdienstgebruikers of andere betalingssystemen een van de volgende eisen opleggen:
a) regels die effectieve deelneming aan andere betalingssystemen belemmeren;
b) regels die bepaalde vergunninghoudende betalingsdienstaanbieders of bepaalde betalingsdienstaanbieders met een registerinschrijving discrimineren wat de rechten, plichten en aanspraken van deelnemers betreft;
c) enigerlei beperking op grond van de institutionele status.
2. Lid 1 is niet van toepassing op:
[…]
b) betalingssystemen die uitsluitend uit betalingsdienstaanbieders die tot een groep behoren, zijn samengesteld.
[…]”
9 In bijlage I bij richtlijn 2015/2366, met als opschrift „Betalingsdiensten”, worden de activiteiten opgesomd die worden bedoeld in artikel 4, punt 3, van deze richtlijn en derhalve worden geacht „betalingsdiensten” in de zin van die richtlijn te zijn.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
10 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat American Express een internationaal dienstverlenend bedrijf is dat met haar geconsolideerde dochterondernemingen betalingsdiensten, reisarrangementen, valutawisseldiensten en loyaliteitsplatforms aanbiedt aan consumenten en ondernemingen. Daarnaast is het bedrijf wereldwijd, dus ook in de Europese Unie, actief op het gebied van de uitgifte van kaarten en de acceptatie van betalingstransacties. American Express exploiteert samen met haar dochterondernemingen het American Express-betaalkaartschema (hierna: „Amex”), een driepartijenbetaalkaartschema. Dit schema heeft cobrandingovereenkomsten en overeenkomsten voor het aanbieden van diensten in de Unie gesloten, wat naargelang van het antwoord van het Hof op de vraag betreffende de uitlegging van artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2015/2366 tot gevolg kan hebben dat de toegangsverplichtingen van artikel 35, lid 1, van deze richtlijn op dat schema van toepassing zijn.
11 De nationale autoriteit heeft de leiding over Her Majesty’s Treasury (departement van de schatkist, Verenigd Koninkrijk). Laatstgenoemde instantie draagt de eindverantwoordelijkheid voor de nakoming van de op het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland rustende verplichtingen inzake de toepassing, de uitvoering en iedere andere vorm van tenuitvoerlegging van richtlijn 2015/2366.
12 American Express heeft de verwijzende rechter verzocht om toestemming voor het instellen van een beroep tot toetsing van de rechtmatigheid (judicial review) van „het voornemen en/of de verplichting van de [nationale autoriteit] om artikel 35, lid 1, [van richtlijn 2015/2366] toe te passen, uit te voeren of op enigerlei andere manier ten uitvoer te brengen, voor zover de voorwaarde van cobranding en/of agentuur daarin wordt neergelegd”. Deze rechter heeft de gevraagde toestemming verleend.
13 De verwijzende rechter vraagt zich af of artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2015/2366 aldus moet worden uitgelegd dat een driepartijenbetaalkaartschema dat cobrandingovereenkomsten of agentuurovereenkomsten heeft gesloten, is vrijgesteld van de in artikel 35, lid 1, van die richtlijn vastgestelde vereisten inzake toegang. Volgens hem kan aan de hand van overweging 52 van deze richtlijn geen duidelijk antwoord worden gegeven op deze vraag.
14 Mocht het Hof oordelen dat deze vereisten van toepassing zijn op driepartijenbetaalkaartschema’s die cobrandingovereenkomsten of agentuurovereenkomsten hebben gesloten, dan is het volgens de verwijzende rechter eveneens noodzakelijk om uitspraak te doen over het argument van American Express dat artikel 35, lid 1, van richtlijn 2015/2366 ongeldig is wegens een motiveringsgebrek, een kennelijke beoordelingsfout en schending van het evenredigheidsbeginsel.
15 Daarom heeft de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) [hoge rechterlijke instantie van Engeland en Wales, afdeling van de Queen’s Bench (bestuursrechter), Verenigd Koninkrijk] de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Komt een betalingssysteem waarop de toegangsverplichting van artikel 35, lid 1, van richtlijn [2015/2366] op grond van artikel 35, lid 2, onder b), van [deze] richtlijn normaal gesproken niet van toepassing zou zijn, alsnog onder die verplichting te vallen i) doordat cobrandingovereenkomsten worden gesloten met cobrandingpartners die binnen dat systeem zelf geen betalingsdiensten aanbieden met betrekking tot dat gecobrande productaanbod en/of ii) doordat een agent wordt ingeschakeld die bij het aanbieden van betalingsdiensten voor rekening van dat systeem optreedt?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, is artikel 35, lid 1, van de richtlijn dan ongeldig voor zover daarin is bepaald dat betalingssystemen met dergelijke afspraken vallen onder de toegangsverplichting, wegens:
a) niet-nakoming van de motiveringsplicht overeenkomstig artikel 296 VWEU;
b) een kennelijke beoordelingsfout, en/of
c) schending van het evenredigheidsbeginsel?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
16 Het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie voeren aan dat het verzoek om een prejudiciële beslissing in zijn geheel niet-ontvankelijk is op grond dat, ten eerste, tussen partijen geen reëel geschil bestaat, ten tweede, de nationale rechter in zijn verwijzingsbeslissing niet het minimum aan nodige gegevens meedeelt, aangezien hij noch de relevante feitelijke gegevens toelicht noch uiteenzet waarom hij twijfels heeft over de uitlegging en de geldigheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepalingen, en, ten derde, het beroep in het hoofdgeding dat strekt tot toetsing van de rechtmatigheid van „het voornemen en/of de verplichting” van de nationale autoriteit om deze bepalingen toe te passen of uit te voeren, in omstandigheden als die van het hoofdgeding een middel vormt om het bij het VWEU ingevoerde stelsel van rechtsmiddelen te omzeilen.
17 Meteen zij eraan herinnerd dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt, te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging of de geldigheid van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 24).
18 Bijgevolg worden vragen die het Unierecht betreffen, vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag te antwoorden, wanneer de gevraagde uitlegging of toetsing van de geldigheid van een regel van Unierecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 25).
19 Wat ten eerste de reële aard van het hoofdgeding betreft, zij opgemerkt dat American Express met haar beroep de verwijzende rechter verzoekt om de rechtmatigheid te toetsen van „het voornemen en/of de verplichting” van de nationale autoriteit om de litigieuze bepalingen toe te passen of uit te voeren. In dit verband volgt uit de verwijzingsbeslissing dat partijen in het hoofdgeding het niet eens zijn over de gegrondheid van het beroep. Aangezien de verwijzende rechter die dit meningsverschil moet beslechten van oordeel is dat de uitlegging en de geldigheid van de betrokken richtlijnbepalingen tussen partijen in het hoofdgeding ter discussie staan, blijkt niet duidelijk dat het hoofdgeding niet reëel is [zie naar analogie arresten van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, punten 36 en 38, en 4 mei 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punt 17].
20 Voor het overige berusten de argumenten waarmee wordt beoogd aan te tonen dat het hoofdgeding fictief is en waaraan de stelling ten grondslag ligt dat er geen sprake is van een handeling of nalatigheid van een nationale autoriteit die aanleiding kan geven tot een beroep tot rechtmatigheidstoetsing, op een kritische beschouwing van de ontvankelijkheid van het beroep in het hoofdgeding en van de beoordeling van de feiten die de verwijzende rechter heeft verricht met het oog op de toepassing van de in het nationale recht vastgestelde criteria. Het staat evenwel niet aan het Hof om vraagtekens te plaatsen bij deze beoordeling, die in het kader van de onderhavige procedure binnen de bevoegdheid van de nationale rechter valt, noch om te toetsen of de verwijzingsbeslissing in overeenstemming is met de nationale regels betreffende de rechterlijke organisatie en de procesvoering. Die argumenten kunnen dus evenmin volstaan om het in punt 18 van het onderhavige arrest vermelde vermoeden van relevantie te weerleggen (zie naar analogie arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 26).
21 Wat ten tweede het argument betreft dat de verwijzende rechter noch de relevante feiten heeft toegelicht noch heeft uiteengezet waarom hij twijfels heeft over de uitlegging en de geldigheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepalingen, zij opgemerkt dat volgens artikel 94, onder a), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof elk verzoek om een prejudiciële beslissing „een summier overzicht van het voorwerp van het geschil en de relevante feiten zoals die door de verwijzende rechter zijn vastgesteld, althans, ten minste een uiteenzetting van de feitelijke gegevens waarop de vragen berusten”, moet bevatten.
22 In dit verband volstaat het dat het voorwerp van het hoofdgeding en het belang ervan voor de rechtsorde van de Unie blijken uit het verzoek om een prejudiciële beslissing, opdat de lidstaten en andere belanghebbenden opmerkingen kunnen indienen overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en doeltreffend kunnen deelnemen aan de procedure voor het Hof (arrest van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat Amex uitsluitend bestaat uit betalingsdienstaanbieders die tot een groep behoren, in de zin van artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2015/2366, en dus onder de in deze bepaling vervatte uitzondering kan vallen. Uit deze beslissing blijkt echter eveneens dat Amex een aantal cobrandingovereenkomsten en overeenkomsten voor het aanbieden van diensten in de Unie heeft gesloten, waardoor het voordeel van die bepaling voor Amex – onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter gestelde uitleggingsvraag – zou kunnen wegvallen, in welk geval Amex onderworpen is aan de in artikel 35, lid 1, van die richtlijn neergelegde vereisten inzake toegang.
24 De verwijzingsbeslissing bevat dus een korte maar nauwkeurige uiteenzetting van de oorsprong en de aard van het hoofdgeding, waarvan de uitkomst volgens de verwijzende rechter afhangt van de uitlegging en de geldigheid van die bepalingen. Daaruit volgt dat de verwijzende rechter het feitelijke en juridische kader van zijn verzoek om uitlegging van het Unierecht genoegzaam heeft omschreven opdat het Hof op dit verzoek een zinvol antwoord kan geven (zie naar analogie arrest van 7 juli 2016, Genentech, C‑567/14, EU:C:2016:526, punt 27).
25 Wat voorts de vraag betreft of de verwijzende rechter voldoende heeft uiteengezet waarom hij twijfels heeft over de uitlegging en de geldigheid van de bepalingen die in het hoofdgeding aan de orde zijn, vloeit uit de geest van samenwerking waarin prejudiciële verzoeken moeten worden gedaan, inderdaad voort dat de nationale rechter in zijn verwijzingsbeslissing de precieze redenen uiteenzet waarom hij het voor de beslechting van het geding noodzakelijk acht dat zijn vragen over de uitlegging of de geldigheid van sommige bepalingen van het Unierecht worden beantwoord (zie in die zin arrest van 4 mei 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26 Het is dan ook van belang dat de nationale rechter met name nauwkeurig aangeeft waarom hij twijfels heeft over de uitlegging of de geldigheid van sommige bepalingen van het Unierecht, en dat hij uiteenzet op welke gronden die bepalingen volgens hem derhalve ongeldig zouden kunnen zijn. Een dergelijke vereiste volgt tevens uit artikel 94, onder c), van het Reglement voor de procesvoering (zie in die zin arrest van 4 mei 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27 In casu heeft de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing opgemerkt dat de uitlegging van een aantal bepalingen van richtlijn 2015/2366 onduidelijk is, waarbij hij bepaalde argumenten heeft weergegeven die American Express en MasterCard Europe SA ter zake hebben aangevoerd. Hij heeft eveneens opgemerkt dat het Hof, naargelang van de uitlegging die het aan die bepalingen geeft, reden zou kunnen vinden om zich uit te spreken over de door American Express aangevoerde ongeldigheidsgronden.
28 Hieruit volgt dat de verwijzende rechter niet alleen van oordeel is dat de door partijen in het hoofdgeding aangevoerde argumenten een vraag van uitlegging oproepen waarop het antwoord onzeker is, maar ook dat de door American Express aangevoerde en in de verwijzingsbeslissing weergegeven ongeldigheidsgronden kans van slagen hebben.
29 Wat ten derde het argument betreft dat het in het hoofdgeding ingestelde beroep dat strekt tot toetsing van de rechtmatigheid van „het voornemen en/of de verplichting” van de nationale autoriteit om richtlijn 2015/2366 toe te passen of uit te voeren, in omstandigheden als die van het hoofdgeding – waarin deze autoriteit geen enkele maatregel heeft genomen tegen Amex en enkel heeft aangevoerd dat zij zich niet verzet tegen de instelling van het beroep in het hoofdgeding – een middel vormt om het bij het VWEU ingevoerde stelsel van rechtsmiddelen te omzeilen, zij eraan herinnerd dat het Hof al meerdere verzoeken om een prejudiciële beslissing over de uitlegging en/of geldigheid van handelingen van afgeleid recht die zijn ingediend in het kader van dergelijke beroepen die strekken tot rechtmatigheidstoetsing („judicial review”), ontvankelijk heeft verklaard, met name in de zaken die aanleiding hebben gegeven tot de arresten van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741), 3 juni 2008, Intertanko e.a. (C‑308/06, EU:C:2008:312), 8 juli 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419), 4 mei 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324), en 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a. (C‑547/14, EU:C:2016:325).
30 Voorts is de mogelijkheid voor particulieren om zich voor de nationale rechter te beroepen op de ongeldigheid van een handeling van de Unie van algemene strekking, niet afhankelijk van de voorwaarde dat voor die handeling reeds uitvoeringsmaatregelen zijn vastgesteld op basis van het nationale recht. In dit verband volstaat het dat bij de nationale rechterlijke instantie een reëel geschil aanhangig is waarin incidenteel de vraag rijst of een dergelijke handeling geldig is. Deze voorwaarde is in het geval van het hoofdgeding vervuld, zoals blijkt uit de punten 14, 19, 20, 27 en 28 van het onderhavige arrest [zie naar analogie arresten van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, punt 40; 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 29; 4 mei 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punt 19, en 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punt 35].
31 Bijgevolg blijkt het beroep in het hoofdgeding niet te zijn ingesteld om het bij het VWEU ingevoerde stelsel van rechtsmiddelen te omzeilen.
32 Gelet op een en ander is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk.
Eerste vraag
33 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2015/2366 aldus moet worden uitgelegd dat een driepartijenbetaalkaartschema dat een cobrandingovereenkomst heeft gesloten met een cobrandingpartner die binnen dit schema zelf geen betalingsdiensten aanbiedt met betrekking tot het gecobrande productaanbod, of dat voor het aanbieden van betalingsdiensten een agent heeft ingeschakeld, het voordeel van de in die bepaling vervatte uitzondering wordt ontzegd, zodat het onderworpen is aan de vereisten van artikel 35, lid 1, van die richtlijn.
34 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens artikel 35, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2015/2366 „[d]e lidstaten [ervoor zorgen] dat de regels inzake de toegang tot betalingssystemen voor vergunninghoudende of in het register ingeschreven betalingsdienstaanbieders die rechtspersonen zijn, objectief, niet-discriminerend en evenredig zijn en de toegang niet sterker belemmeren dan nodig is voor het beschermen tegen specifieke risico’s zoals het afwikkelingsrisico, het exploitatierisico en het bedrijfsrisico, en voor het beschermen van de financiële en operationele stabiliteit van het betalingssysteem”. Daarnaast worden in artikel 35, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn de eisen genoemd die betalingssystemen in geen geval mogen opleggen aan betalingsdienstaanbieders, betalingsdienstgebruikers of andere betalingssystemen.
35 Volgens artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2015/2366 is artikel 35, lid 1, van deze richtlijn niet van toepassing op „betalingssystemen die uitsluitend uit betalingsdienstaanbieders die tot een groep behoren, zijn samengesteld”. Het begrip „groep” wordt in artikel 4, punt 40, van die richtlijn gedefinieerd als „een groep van ondernemingen die onderling verbonden zijn door een betrekking als bedoeld in artikel 22, leden 1, 2 of 7 van richtlijn [2013/34], of ondernemingen zoals gedefinieerd in de artikelen 4, 5, 6 en 7 van gedelegeerde verordening [nr. 241/2014], die met elkaar verbonden zijn door een betrekking als bedoeld in artikel 10, lid 1, of in artikel 113, lid 6 of lid 7, van verordening [nr. 575/2013]”.
36 Zoals in punt 23 van dit arrest in herinnering is gebracht, staat het vast dat een driepartijenbetaalkaartschema zoals Amex uitsluitend is samengesteld uit betalingsdienstaanbieders die tot een groep behoren, in de zin van het vorige punt.
37 Hieruit volgt dat een dergelijk driepartijenbetaalkaartschema in beginsel niet onderworpen is aan de in artikel 35, lid 1, van richtlijn 2015/2366 neergelegde vereisten inzake toegang, tenzij het bij zijn werking een derde betrekt, zodat het niet langer kan worden geacht uitsluitend te zijn samengesteld uit betalingsdienstaanbieders die tot een groep behoren, in de zin van artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van die richtlijn.
38 In casu voert American Express aan dat artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2015/2366 aldus moet worden uitgelegd dat de omstandigheid dat een driepartijenbetaalkaartschema cobrandingovereenkomsten en agentuurovereenkomsten heeft gesloten, op zichzelf niet tot gevolg heeft dat voor dat schema de vereisten inzake toegang gelden. Wat betreft cobrandingovereenkomsten waarbij de cobrandingpartner geen enkele betalingsdienst aanbiedt, blijft het schema immers de enige uitgever van kaarten alsook de enige accepteerder van transacties die met deze kaarten worden verricht. Ook het inschakelen van een agent voor het aanbieden van betalingsdiensten brengt geen wijziging in de identiteit van de betalingsdienstaanbieder binnen een betaalkaartschema. De vereisten inzake toegang zijn bijgevolg enkel van toepassing op dat systeem in het geval dat een driepartijenbetaalkaartschema een licentie verleent aan een extra betalingsdienstaanbieder binnen dit systeem.
39 MasterCard Europe betoogt daarentegen dat het feit dat een driepartijenbetaalkaartschema een beroep doet op een cobrandingpartner of agent, op zichzelf reeds tot gevolg heeft dat op dit schema de vereisten inzake toegang van toepassing zijn, aangezien dat systeem alsdan niet langer kan worden geacht onder de uitzondering van artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2015/2366 te vallen.
40 In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest van 21 september 2017, Commissie/Duitsland, C‑616/15, EU:C:2017:721, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41 In de eerste plaats volgt uit de bewoordingen van artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2015/2366 dat de deelname aan een en hetzelfde betalingssysteem van betalingsdienstaanbieders die niet tot dezelfde groep behoren, ertoe leidt dat dit systeem niet valt onder de in die bepaling vervatte uitzondering en dat de in artikel 35, lid 1, van die richtlijn neergelegde vereisten inzake toegang derhalve van toepassing zijn op dat systeem.
42 Een betalingsdienstaanbieder wordt in artikel 4, punt 11, van richtlijn 2015/2366 gedefinieerd als „een orgaan bedoeld in artikel 1, lid 1, [van deze richtlijn] of een natuurlijke persoon of rechtspersoon aan wie een vrijstelling op grond van artikel 32 of 33 [van die richtlijn] is verleend”. In dit artikel 1, lid 1, wordt een onderscheid gemaakt tussen zes categorieën van betalingsdienstaanbieders, te weten bepaalde kredietinstellingen, instellingen voor elektronisch geld in de zin van artikel 2, punt 1, van richtlijn 2009/110, postcheque- en girodiensten die krachtens nationale wetgeving gemachtigd zijn om betalingsdiensten aan te bieden, betalingsinstellingen, de ECB en nationale centrale banken wanneer zij niet handelen in hun hoedanigheid van monetaire autoriteit of andere publieke autoriteit, alsook de lidstaten en hun regionale en lokale overheden wanneer zij niet handelen in hun hoedanigheid van overheidsinstantie. Bij de artikelen 32 en 33 worden vrijstellingen verleend aan natuurlijke personen en rechtspersonen die bepaalde betalingsdiensten aanbieden.
43 Wat de vraag betreft of een cobrandingpartner of een agent onder het in het vorige punt aangehaalde begrip „betalingsdienstaanbieder” valt, staat het ten eerste vast dat het begrip „cobranding” niet wordt gedefinieerd in richtlijn 2015/2366. Uit overweging 2 van deze richtlijn volgt evenwel dat het herziene juridische kader van de Unie inzake betalingsdiensten, dat heeft geleid tot de vaststelling van die richtlijn, wordt aangevuld met verordening 2015/751. Voorts blijkt uit overweging 6 van diezelfde richtlijn dat het de bedoeling van de Uniewetgever was om overal in de Unie een consistente toepassing van het wetgevingsraamwerk inzake betalingsdiensten te waarborgen.
44 In artikel 2, punt 32, van verordening 2015/751 wordt cobranding gedefinieerd als „het incorporeren van ten minste één betaalmerk en ten minste één niet-betaalmerk op hetzelfde op kaarten gebaseerd betaalinstrument”. Het begrip „betaalmerk”/„betalingsmerk” wordt in artikel 2, punt 30, van die verordening en in artikel 4, punt 47, van richtlijn 2015/2366 gedefinieerd als „elk(e) materie(ë)l(e) of digita(a)l(e) naam, term, teken, symbool of een combinatie daarvan, waaruit blijkt via welk betaalkaartschema op kaarten gebaseerde betalingstransacties worden verricht”.
45 Ten tweede wordt het begrip „agent” in artikel 4, punt 38, van richtlijn 2015/2366 gedefinieerd als „een natuurlijke persoon of rechtspersoon die bij het aanbieden van betalingsdiensten voor rekening van een betalingsinstelling optreedt”. Zoals blijkt uit punt 42 van dit arrest, vormen betalingsinstellingen een van de zes categorieën van betalingsdienstaanbieders die in artikel 1, lid 1, van die richtlijn worden vermeld.
46 Uit de relevante definities van de begrippen „cobranding” en „agent” kan dus niet worden afgeleid dat een cobrandingpartner of agent noodzakelijkerwijs een betalingsdienstaanbieder is in de zin van artikel 4, punt 11, van richtlijn 2015/2366.
47 Derhalve moet worden vastgesteld dat uit de bewoordingen van artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2015/2366 niet uitdrukkelijk blijkt dat het feit dat een betalingssysteem dat uitsluitend is samengesteld uit betalingsdienstaanbieders die tot een groep behoren, een beroep doet op een cobrandingpartner of agent noodzakelijkwijs tot gevolg heeft dat dit systeem niet kan profiteren van de in die bepaling vervatte uitzondering. Indien de Uniewetgever de werkingssfeer van de genoemde bepaling echter had willen beperken, had hij dit uitdrukkelijk kunnen vaststellen (zie naar analogie arrest van 19 maart 2009, Commissie/Italië, C‑275/07, EU:C:2009:169, punt 99).
48 Wat in de tweede plaats de context van artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2015/2366 betreft, zij eraan herinnerd dat artikel 35 van deze richtlijn met name tot doel heeft de voorwaarden inzake de toegang tot betalingssystemen voor vergunninghoudende of in het register ingeschreven betalingsdienstaanbieders te reguleren, zoals blijkt uit lid 1, eerste alinea, van dat artikel. Met dit doel verenigbaar is de uitlegging van genoemd artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), volgens welke een driepartijenbetaalkaartschema dat ervoor kiest zich open te stellen door bij zijn werking een betalingsdienstaanbieder te betrekken die niet tot de groep behoort, onderworpen is aan de in artikel 35, lid 1, van die richtlijn neergelegde vereisten inzake toegang.
49 In overweging 52 van richtlijn 2015/2366 wordt ontegenzeglijk opgemerkt dat tot systemen die door één betalingsdienstaanbieder zijn opgericht en worden geëxploiteerd, „driepartijensystemen [behoren], zoals driepartijenbetaalkaartsystemen, voor zover zij nooit functioneren als de facto vierpartijenbetaalkaartsystemen, door bijvoorbeeld een beroep te doen op vergunninghouders, agenten of cobrandingpartners”.
50 Anders dan MasterCard Europe stelt, rechtvaardigt deze overweging evenwel niet de uitlegging dat elke cobrandingovereenkomst of agentuurovereenkomst die door een driepartijenbetaalkaartschema is gesloten, noodzakelijkerwijs tot gevolg heeft dat dit schema buiten de werkingssfeer van artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2015/2366 valt.
51 In dit verband zij eraan herinnerd dat een overweging van een handeling van afgeleid recht van de Unie weliswaar duidelijkheid kan geven over de uitlegging van een rechtsvoorschrift, maar zelf geen dergelijk voorschrift kan zijn (zie in die zin arrest van 13 juli 1989, Casa Fleischhandel, 215/88, EU:C:1989:331, punt 31).
52 Hoe dan ook verzet, zoals de Commissie in wezen betoogt, niets in overweging 52 van richtlijn 2015/2366 of in enige andere bepaling van deze richtlijn zich ertegen dat artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van die richtlijn aldus wordt uitgelegd dat het in een geval waarin een betaalkaartschema een beroep doet op een cobrandingpartner of een agent, noodzakelijk is dat deze cobrandingpartner of agent een betalingsdienstaanbieder is of dat zijn rol binnen dit schema kan worden gelijkgesteld met die van een dergelijke aanbieder, opdat dat schema niet langer kan worden geacht uitsluitend te zijn samengesteld uit betalingsdienstaanbieders die tot een groep behoren, in de zin van laatstgenoemde bepaling.
53 Opgemerkt dient namelijk te worden dat het in de eerste volzin van overweging 52 van richtlijn 2015/2366 heet dat de bepalingen inzake de toegang tot betalingssystemen niet gelden voor betalingssystemen „die door één betalingsdienstaanbieder zijn opgericht en worden geëxploiteerd”. Aldus wordt de nadruk gelegd op het aantal betalingsdienstaanbieders dat bij de werking van het desbetreffende systeem betrokken is.
54 Daarnaast blijkt uit die overweging weliswaar dat betaalkaartschema’s die een beroep doen op cobrandingpartners of agenten kunnen worden geacht te functioneren als de facto vierpartijenbetaalkaartsystemen, maar dient eveneens in herinnering te worden gebracht dat een vierpartijenbetaalkaartschema in artikel 2, punt 17, van verordening 2015/751 wordt gedefinieerd als een schema „waarbij de op kaarten gebaseerde betalingstransacties van de betaalrekening van een betaler naar de betaalrekening van een begunstigde worden verricht door tussenkomst van het schema, een uitgever (voor de betaler) en een accepteerder (voor de begunstigde)”.
55 Gelet op de overwegingen in punt 43 van dit arrest wordt een klassiek vierpartijenbetaalkaartschema in de zin van richtlijn 2015/2366 bijgevolg gekenmerkt door de aanwezigheid van verschillende betalingsdienstaanbieders die in het kader van op kaarten gebaseerde betalingstransacties „uitgifte”- en „acceptatie”diensten verrichten.
56 Vastgesteld dient dus te worden dat, zoals de Commissie aanvoert, de in overweging 52 van richtlijn 2015/2366 genoemde voorbeelden van situaties waarin driepartijenbetaalkaartschema’s overeenkomsten sluiten met agenten of cobrandingpartners slechts illustreren op welke wijze deze schema’s hun operationele relaties zodanig kunnen organiseren dat zij zich in de praktijk mogelijkerwijs gedragen als vierpartijenbetaalkaartschema’s voor de toepassing van de in die richtlijn neergelegde vereisten inzake toegang.
57 Wat in de derde plaats de doelstellingen betreft die worden nagestreefd met richtlijn 2015/2366, waarvan de in het hoofdgeding in de orde zijnde bepalingen deel uitmaken, zij eraan herinnerd dat het volgens overweging 49 van deze richtlijn „[v]oor een betalingsdienstaanbieder […] van essentieel belang [is] dat hij toegang heeft tot de diensten van de technische infrastructuren van betalingssystemen”, en dat „om te garanderen dat de verschillende categorieën vergunninghoudende betalingsdienstaanbieders in de gehele Unie een gelijke behandeling genieten, conform de voorwaarden van hun vergunning, […] de regels betreffende de toegang tot betalingssystemen [dienen] te worden verduidelijkt”.
58 Evenzo wordt in overweging 50 van richtlijn 2015/2366 beklemtoond dat „[e]r dient te worden voorzien in de niet-discriminerende behandeling van vergunninghoudende betalingsinstellingen en kredietinstellingen, zodat alle betalingsdienstaanbieders in de interne markt op gelijke voet gebruik kunnen maken van de diensten van de technische infrastructuren van die betalingssystemen”. In deze overweging wordt daaraan toegevoegd dat „[v]ergunninghoudende betalingsdienstaanbieders en betalingsdienstaanbieders die een vrijstelling genieten krachtens [deze richtlijn] of krachtens artikel 3 van richtlijn [2009/110], […] gelet op de verschillen in het prudentiële kader waarin zij functioneren, verschillend [dienen] te worden behandeld”.
59 Ten slotte wordt in overweging 52 van richtlijn 2015/2366 onder meer bepaald dat het met het oog op het stimuleren van de concurrentie die voor gevestigde, klassieke betalingssystemen kan uitgaan van gesloten betalingssystemen, zoals driepartijenbetaalkaartschema’s die nooit functioneren als de facto vierpartijenbetaalkaartsystemen, het niet opportuun zou zijn derden toegang te verlenen tot dergelijke gesloten particuliere betalingssystemen.
60 Blijkens de overwegingen die zijn besproken in de punten 57 tot en met 59 van dit arrest, heeft artikel 35 van richtlijn 2015/2366 tot doel ervoor te zorgen dat elke betalingsdienstaanbieder in beginsel toegang kan hebben tot de diensten van de technische infrastructuren van betalingssystemen, teneinde te waarborgen dat de verschillende categorieën betalingsdienstaanbieders in de gehele Unie gelijk worden behandeld. De Uniewetgever heeft namelijk, zoals eveneens blijkt uit die overwegingen, willen garanderen dat iedere betalingsdienstaanbieder onder dezelfde voorwaarden kan gebruikmaken van dergelijke diensten met het oog op de instandhouding van effectieve mededinging op de betaalmarkten.
61 Uit dezelfde overwegingen, in het bijzonder die welke zijn besproken in de punten 58 en 59 van dit arrest, blijkt echter dat de in artikel 35, lid 1, van richtlijn 2015/2366 neergelegde vereisten inzake toegang weliswaar in beginsel iedere betalingsdienstaanbieder in staat moeten stellen om toegang te hebben tot betalingssystemen onder de door de Uniewetgever vastgestelde voorwaarden, maar dat de Uniewetgever tevens een verschil in behandeling tussen betalingsdienstaanbieders heeft willen invoeren wanneer dit wordt gerechtvaardigd door onderlinge verschillen.
62 Wat meer in het bijzonder gesloten driepartijenbetaalkaartschema’s betreft, volgt uit punt 59 van dit arrest dat de Uniewetgever het passend heeft geacht deze schema’s vrij te stellen van de vereisten inzake toegang, teneinde de concurrentie tussen betalingssystemen te stimuleren. Zoals evenwel met name volgt uit de punten 54 tot en met 56 van dit arrest, vertoont de werking van een driepartijenbetaalkaartschema dat ervoor kiest zich open te stellen door bij zijn werking een betalingsdienstaanbieder te betrekken die niet tot de groep behoort, gelijkenis met die van een klassiek vierpartijenbetaalkaartschema, zodat de noodzaak om de concurrentie te stimuleren die van dat schema op de markt uitgaat, niet langer rechtvaardigt dat het wordt vrijgesteld van de vereisten inzake toegang.
63 Het zou immers moeilijk kunnen zijn de doelstellingen van richtlijn 2015/2366 te verwezenlijken, met name de doelstelling die wordt nagestreefd met artikel 35, lid 1, van deze richtlijn en die erin bestaat gelijke mededingingsvoorwaarden te waarborgen bij het verrichten van betalingsdiensten, als een driepartijenbetaalkaartschema dat een beroep doet op een derde die een betalingsdienstaanbieder is in de zin van artikel 4, punt 11, van die richtlijn, of wiens rol kan worden gelijkgesteld met die van een dergelijke aanbieder, niet onderworpen zou zijn aan de in artikel 35, lid 1, van richtlijn 2015/2366 neergelegde vereisten inzake de toegang tot betalingssystemen voor betalingsdienstaanbieders.
64 Bijgevolg dient te worden vastgesteld dat dergelijke vereisten van toepassing zijn op een driepartijenbetaalkaartschema dat een cobrandingovereenkomst heeft gesloten in de zin van artikel 2, punt 32, van verordening 2015/751, wanneer de betrokken cobrandingpartner een betalingsdienstaanbieder is in de zin van artikel 4, punt 11, van richtlijn 2015/2366, ook al biedt deze partner zelf in het kader van die overeenkomst geen enkele betalingsdienst aan met betrekking tot het gecobrande productaanbod.
65 Evenzo zijn de vereisten inzake toegang noodzakelijkerwijs van toepassing op een driepartijenbetaalkaartschema dat een overeenkomst heeft gesloten met een agent in de zin van artikel 4, punt 38, van richtlijn 2015/2366. Zoals in punt 45 van dit arrest in herinnering is gebracht, wordt een agent namelijk in artikel 4, punt 38, van deze richtlijn gedefinieerd als „een natuurlijke persoon of rechtspersoon die bij het aanbieden van betalingsdiensten voor rekening van een betalingsinstelling optreedt”, zodat zijn rol in elk geval, gelet op de aard ervan, moet worden gelijkgesteld met die van betalingsdienstaanbieder, ook al is hij niet noodzakelijk zelf een betalingsdienstaanbieder.
66 Aan deze uitlegging wordt niet afgedaan door het argument van MasterCard Europe dat de situaties waarin een driepartijenbetaalkaartschema onderworpen is aan de vereisten inzake toegang gelijk zouden moeten zijn aan die waarin een dergelijk systeem onderworpen is aan de verplichtingen inzake de afwikkelingsvergoedingen in de zin van artikel 1, lid 5, en artikel 2, punt 18, van verordening 2015/751, waarvan de draagwijdte en de geldigheid het voorwerp waren van prejudiciële vragen in de zaak die heeft geleid tot het arrest van vandaag, American Express (C‑304/16).
67 In dit verband volstaat het op te merken dat de bewoordingen van zowel artikel 1, lid 5, als artikel 2, punt 18, van verordening 2015/751, die met name betrekking hebben op de situaties waarin driepartijenbetaalkaartschema’s moeten worden beschouwd als vierpartijenbetaalkaartschema’s voor de toepassing van de bij die verordening vastgestelde verplichtingen, waaronder die met betrekking tot de maxima voor afwikkelingsvergoedingen, in meerdere opzichten verschillen van de bewoordingen van artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2015/2366.
68 Daarbij komt dat de doelstellingen van de twee categorieën vereisten waarnaar in punt 66 van dit arrest wordt verwezen, elkaar weliswaar overlappen, voor zover beide met name beogen te waarborgen dat concurrenten gelijk worden behandeld en dat er effectieve mededinging is op de betaalmarkten, maar zowel de aard van deze twee categorieën van vereisten als de wetgevingshandeling waarvan zij deel uitmaken, zijn verschillend.
69 Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2015/2366 aldus moet worden uitgelegd dat een driepartijenbetaalkaartschema dat een cobrandingovereenkomst heeft gesloten met een cobrandingpartner, niet het voordeel van de in die bepaling vervatte uitzondering wordt ontzegd, zodat het niet onderworpen is aan de vereisten van artikel 35, lid 1, van die richtlijn, ingeval die cobrandingpartner geen betalingsdienstaanbieder is en binnen dat schema geen betalingsdiensten aanbiedt met betrekking tot het gecobrande productaanbod. Daarentegen wordt een driepartijenbetaalkaartschema dat voor het aanbieden van betalingsdiensten een agent heeft ingeschakeld, het voordeel van die uitzondering ontzegd, zodat het onderworpen is aan de vereisten van artikel 35, lid 1.
Tweede vraag
70 Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 35 van richtlijn 2015/2366 ongeldig is voor zover daarin vereisten inzake toegang zijn neergelegd die van toepassing zijn op een driepartijenbetaalkaartschema dat een cobrandingovereenkomst heeft gesloten met een cobrandingpartner die binnen dit schema zelf geen betalingsdiensten aanbiedt met betrekking tot het gecobrande productaanbod, of dat voor het aanbieden van betalingsdiensten een agent heeft ingeschakeld.
71 Om te beginnen zij opgemerkt dat de in punt 69 van dit arrest uiteengezette uitlegging van artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2015/2366, wat cobrandingovereenkomsten betreft, niet volledig overeenstemt met de uitlegging op grond waarvan de verwijzende rechter de tweede prejudiciële vraag stelt.
72 Gelet op het antwoord op de eerste prejudiciële vraag, dient de tweede vraag dus enkel te worden beantwoord voor zover zij ertoe strekt dat wordt vastgesteld of artikel 35 van richtlijn 2015/2366 ongeldig is omdat de in lid 1 van dit artikel neergelegde vereisten van toepassing zijn op een driepartijenbetaalkaartschema dat voor het aanbieden van betalingsdiensten een agent heeft ingeschakeld.
Niet-nakoming van de motiveringsplicht
73 Wat betreft de motiveringsplicht, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de door artikel 296, lid 2, VWEU vereiste motivering van een handeling van de Unie weliswaar de redenering van degene die de bewuste handeling heeft vastgesteld, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigheidsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen, maar dat het niet noodzakelijk is dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, erin worden gespecificeerd. Voorts moet bij de beoordeling of de motiveringsplicht is nagekomen niet alleen acht worden geslagen op de bewoordingen van de handeling, maar ook op de context ervan en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie regelen (arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
74 Bovendien heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat indien de essentie van de door de instelling nagestreefde doelstelling blijkt uit een handeling van algemene strekking, het te ver zou gaan om voor elke technische keuze een specifieke motivering te verlangen (arrest van 3 maart 2016, Spanje/Commissie, C‑26/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:132, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
75 In casu komt de logica die ten grondslag ligt aan de toepassing van de in artikel 35, lid 1, van richtlijn 2015/2366 neergelegde vereisten op driepartijenbetaalkaartschema’s bij de werking waarvan een niet tot de groep behorende betalingsdienstaanbieder of een derde wiens rol kan worden gelijkgesteld met een dergelijke aanbieder wordt betrokken, voldoende duidelijk naar voren uit de overwegingen 49, 50 en 52 van richtlijn 2015/2366. Zoals volgt uit punt 60 van het onderhavige arrest, blijkt uit deze overwegingen met name dat artikel 35 tot doel heeft ervoor te zorgen dat elke betalingsdienstaanbieder in beginsel toegang kan hebben tot de diensten van de technische infrastructuren van betalingssystemen, teneinde te garanderen dat de verschillende categorieën betalingsdienstaanbieders in de gehele Unie gelijk worden behandeld en aldus een effectieve mededinging op de betaalmarkten in stand te houden.
76 Daarnaast blijkt uit diezelfde overwegingen dat de vereisten inzake toegang weliswaar iedere betalingsdienstaanbieder in beginsel in staat moeten stellen om toegang te hebben tot de diensten van de technische infrastructuren van betalingssystemen onder de voorwaarden van richtlijn 2015/2366, maar dat de Uniewetgever tevens een verschil in behandeling tussen betalingsdienstaanbieders heeft willen invoeren wanneer dit wordt gerechtvaardigd door onderlinge verschillen. Hoewel de Uniewetgever het dus passend heeft geacht om gesloten driepartijenbetaalkaartschema’s van deze vereisten inzake toegang vrij te stellen teneinde de concurrentie tussen betalingssystemen te stimuleren, was hij tegelijk van mening dat de werking van een driepartijenbetaalkaartschema dat ervoor kiest zich open te stellen door bij zijn werking een niet tot de groep behorende betalingsdienstaanbieder of een derde, zoals een agent, wiens rol kan worden gelijkgesteld met een dergelijke aanbieder, te betrekken, gelijkenis vertoont met de werking van een klassiek vierpartijenbetaalkaartschema, zodat de noodzaak de concurrentie te stimuleren niet langer rechtvaardigt dat het schema wordt vrijgesteld van die vereisten inzake toegang.
77 Voorts laat overweging 52 van richtlijn 2015/2366 zien welke verschillen er bestaan tussen gesloten particuliere driepartijenbetaalkaartschema’s en gevestigde, klassieke betalingssystemen. Deze verschillen verklaren waarom het enkel gerechtvaardigd is de vereisten inzake toegang toe te passen op driepartijenbetaalkaartschema’s voor zover de werking van deze schema’s tot gevolg heeft dat zij worden uitgezonderd van de werkingssfeer van artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van die richtlijn.
78 Hieruit volgt dat in de bepalingen van richtlijn 2015/2366 waarnaar in punt 75 van dit arrest wordt verwezen, toelichting wordt verstrekt bij de algemene situatie die de Uniewetgever heeft gebracht tot zijn keuze om driepartijenbetaalkaartschema’s die agentuurovereenkomsten hebben gesloten, te onderwerpen aan de in artikel 35, lid 1, van die richtlijn neergelegde vereisten inzake toegang, alsook bij de algemene doelstellingen die met deze keuze worden nagestreefd. Aldus stellen die bepalingen de belanghebbenden in staat de rechtvaardigheidsgronden van die keuze te kennen en maken zij het mogelijk dat het Hof zijn toezicht uitoefent, hetgeen in overeenstemming is met de in punt 73 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak.
79 Overeenkomstig de in de punten 73 en 74 van dit arrest toegelichte rechtspraak was de Uniewetgever dan ook niet verplicht in richtlijn 2015/2366 specifiek uiteen te zetten waarom een driepartijenbetaalkaartschema in elk van de situaties in kwestie moet worden onderworpen aan de vereisten inzake toegang.
80 Derhalve kan niet worden aangenomen dat richtlijn 2015/2366 op dit punt is aangetast door een motiveringsgebrek dat met zich meebrengt dat artikel 35 van die richtlijn ongeldig is.
Bestaan van een kennelijke beoordelingsfout
81 Blijkens de verwijzingsbeslissing wordt in het hoofdgeding de geldigheid van artikel 35 van richtlijn 2015/2366 betwist op grond dat dit artikel door een kennelijke beoordelingsfout is aangetast voor zover de in lid 1 van dat artikel neergelegde vereisten inzake toegang van toepassing zijn op driepartijenbetaalkaartschema’s die agentuurovereenkomsten hebben gesloten, aangezien de Uniewetgever redelijkerwijs een bepaling met een dergelijke strekking niet kon vaststellen.
82 Uit de in het kader van de onderhavige procedure aan het Hof verstrekte gegevens blijkt evenwel niet dat de Uniewetgever aldus een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt met betrekking tot artikel 35 van richtlijn 2015/2366.
83 Met name blijkt uit geen van de aan het Hof overgelegde gegevens dat de Uniewetgever een fout heeft gemaakt door aan te nemen dat het feit dat een dergelijk systeem binnen de werkingssfeer van artikel 35, lid 1, van richtlijn 2015/2366 valt, zou bijdragen tot de verwezenlijking van de in de punten 57 tot en met 63 van dit arrest in herinnering gebrachte doelstellingen.
Schending van het evenredigheidsbeginsel
84 In herinnering dient te worden gebracht dat het evenredigheidsbeginsel volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist dat de handelingen van de instellingen van de Unie geschikt zijn om de met de betrokken regeling nagestreefde legitieme doelstellingen te verwezenlijken, en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
85 Wat het rechterlijke toezicht op de naleving van deze voorwaarden betreft, heeft het Hof erkend dat de Uniewetgever in het kader van de uitoefening van de hem toegekende bevoegdheden over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt op gebieden waarop van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarop hij ingewikkelde beoordelingen en afwegingen moet maken. Het gaat er dus niet om of een op een dergelijk gebied vastgestelde maatregel de enige of de best mogelijke maatregel was, aangezien enkel de kennelijke ongeschiktheid daarvan ter verwezenlijking van de door de bevoegde instellingen nagestreefde doelstelling de rechtmatigheid van die maatregel kan aantasten (arrest van 8 juni 2010, Vodafone e.a., C‑58/08, EU:C:2010:321, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
86 In casu blijkt uit geen enkel aan het Hof overgelegd gegeven dat artikel 35 van richtlijn 2015/2366 niet geschikt zou zijn om de nagestreefde legitieme doelstellingen, die worden uiteengezet in de punten 57 tot en met 62 van het onderhavige arrest, te verwezenlijken.
87 Integendeel, indien een driepartijenbetaalkaartschema dat een beroep doet op een agent, niet onderworpen zou zijn aan de vereisten inzake toegang, zou het – zoals blijkt uit de punten 63 en 65 van dit arrest – moeilijk kunnen zijn de doelstellingen van richtlijn 2015/2366 te verwezenlijken, met name de doelstelling die wordt nagestreefd met artikel 35 van deze richtlijn en die erin bestaat gelijke mededingingsvoorwaarden te waarborgen bij het verrichten van betalingsdiensten, zodat het uit het oogpunt van deze doelstellingen niet kennelijk onevenredig was om ook een dergelijke schema te onderwerpen aan die vereisten.
88 Uit al het voorgaande volgt dat bij het onderzoek van de tweede prejudiciële vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 35 van richtlijn 2015/2366 kunnen aantasten.
Kosten
89 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 35, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn (EU) 2015/2366 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende betalingsdiensten in de interne markt, houdende wijziging van de richtlijnen 2002/65/EG, 2009/110/EG en 2013/36/EU en verordening (EU) nr. 1093/2010 en houdende intrekking van richtlijn 2007/64/EG, moet aldus worden uitgelegd dat een driepartijenbetaalkaartschema dat een cobrandingovereenkomst heeft gesloten met een cobrandingpartner, niet het voordeel van de in die bepaling vervatte uitzondering wordt ontzegd, zodat het niet onderworpen is aan de vereisten van artikel 35, lid 1, van die richtlijn, ingeval die cobrandingpartner geen betalingsdienstaanbieder is en binnen dat schema geen betalingsdiensten aanbiedt met betrekking tot het gecobrande productaanbod. Daarentegen wordt een driepartijenbetaalkaartschema dat voor het aanbieden van betalingsdiensten een agent heeft ingeschakeld, het voordeel van die uitzondering ontzegd, zodat het onderworpen is aan de vereisten van artikel 35, lid 1.
2) Bij het onderzoek van de tweede prejudiciële vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 35 van richtlijn 2015/2366 kunnen aantasten.
ondertekeningen