DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
7. marts 2018 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – socialpolitik – tidsbegrænset ansættelse – kontrakter indgået med en arbejdsgiver i den offentlige sektor – foranstaltninger til sanktionering af misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter – ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet«
I sag C-494/16,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunale di Trapani (retten i Trapani, Italien) ved afgørelse af 5. september 2016, indgået til Domstolen den 15. september 2016, i sagen
Giuseppa Santoro
mod
Comune di Valderice,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, R. Silva de Lapuerta, og dommerne C.G. Fernlund, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev (refererende dommer) og S. Rodin,
generaladvokat: M. Szpunar,
justitssekretær: fuldmægtig R. Schiano,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 13. juli 2017
efter at der er afgivet indlæg af:
– Giuseppa Santoro ved avvocati S. Galleano, V. De Michele, M. De Luca og E. De Nisco,
– Comune di Valderice ved avvocatessa G. Messina,
– den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af vice avvocato generale dello Stato G. De Bellis og avvocati dello Stato C. Colelli og G. D’Avanzo,
– Europa-Kommissionen ved G. Gattinara og M. van Beek, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 26. oktober 2017,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af § 5 i rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, indgået den 18. marts 1999 (herefter »rammeaftalen«), som findes i bilaget til Rådets direktiv 1999/70/EF af 28. juni 1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP (EFT 1999, L 175, s. 43).
2 Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Giuseppa Santoro og Comune di Valderice (Valderice kommune, Italien) vedrørende følgerne af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter indgået mellem hende og denne kommune.
Retsforskrifter
EU-retten
3 I henhold til rammeaftalens § 1 har denne til formål dels at forbedre kvaliteten ved tidsbegrænset ansættelse gennem anvendelsen af princippet om ikke-diskrimination, dels at fastsætte rammer, der skal forhindre misbrug hidrørende fra flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold.
4 Rammeaftalens § 5 med overskriften »Bestemmelser om misbrug« har følgende ordlyd:
»1. For at forhindre misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold fastsættes, medmindre der allerede findes tilsvarende retsregler, bestemmelser af medlemsstaterne - efter høring af arbejdsmarkedets parter i henhold til national lovgivning, kollektive aftaler eller praksis - og/eller af arbejdsmarkedets parter, hvorved der tages hensyn til behovene inden for bestemte sektorer og/eller blandt bestemte kategorier af arbejdstagere og som regulerer et eller flere af følgende forhold:
a) objektive omstændigheder, der kan begrunde en fornyelse af sådanne kontrakter eller ansættelsesforhold
b) den maksimale samlede varighed af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller arbejdsforhold
c) antallet af gange, sådanne kontrakter eller ansættelsesforhold kan fornys.
2. Medlemsstaterne – efter høring af arbejdsmarkedets parter – og/eller arbejdsmarkedets parter fastsætter, hvor det er hensigtsmæssigt, under hvilke betingelser tidsbegrænsede ansættelseskontrakter og ansættelsesforhold er at anse som:
a) »flere på hinanden følgende«
b) tidsubegrænsede kontrakter eller ansættelsesforhold.«
Italiensk ret
5 I henhold til artikel 97 i forfatningen foretager offentlige myndigheder alene ansættelse på grundlag af udvælgelsesprocedurer.
6 Det fremgår af sagens akter for Domstolen, at artikel 5, stk. 2, i decreto legislativo nr. 368 – Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso dall’UNICE, dal CEEP e dal CES (lovdekret nr. 368 om gennemførelse af direktiv 1999/70/EF om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP) af 6. september 2001 (GURI nr. 235 af 9.10.2001), i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemmer følgende:
»Hvis ansættelsesforholdet fortsætter længere end den 30. dag i tilfælde af en ansættelseskontrakt med en varighed på under seks måneder, samt efter udløbet af den samlede periode i henhold til stk. 4a, eller længere end den 50. dag i de øvrige tilfælde, betragtes kontrakten som tidsubegrænset efter udløbet af de ovenfor anførte frister.«
7 Samme lovdekrets artikel 5, stk. 4a, bestemmer:
»Uden at dette berører de i de foregående stykker nævnte bestemmelser om en række på hinanden følgende ansættelseskontrakter, betragtes ansættelsesforholdet mellem den samme arbejdsgiver og den samme arbejdstager som tidsubegrænset i henhold til stk. 2, såfremt ansættelsesforholdet som følge af en række på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter vedrørende udførelse af tilsvarende arbejdsopgaver samlet overstiger 36 måneder inklusive forlængelser og fornyelser, uafhængigt af perioder med afbrydelse, som forløber mellem de enkelte kontrakter […]«
8 Artikel 36 i decreto legislativo n. 165 – Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (lovdekret nr. 165 om generelle regler vedrørende tilrettelæggelse af arbejdet i offentlige forvaltninger) af 30. marts 2001 (almindeligt tillæg til GURI nr. 106 af 9.5.2001, herefter »lovdekret nr. 165/2001«) har følgende ordlyd:
»1. For at dække det almindelige behov foretager offentlige myndigheder udelukkende ansættelse på grundlag af tidsubegrænsede ansættelseskontrakter […]
2. Til opfyldelse af behov, der udelukkende er af midlertidig og exceptionel karakter, kan de offentlige myndigheder gøre brug af de fleksible kontraktformer vedrørende rekruttering og ansættelse, der er fastsat i civillovbogen og i lovene vedrørende ansættelsesforhold i virksomheder, under overholdelse af de gældende ansættelsesprocedurer […]
[…]
5. Under alle omstændigheder kan offentlige myndigheders tilsidesættelse af ufravigelige bestemmelser vedrørende rekruttering og ansættelse af arbejdstagere ikke medføre, at der indgås tidsubegrænsede ansættelsesforhold med disse myndigheder, uden at dette berører muligheden for, at myndighederne i øvrigt ifalder ansvar eller pålægges en sanktion. Den pågældende arbejdstager har krav på erstatning for den skade, der forårsages under udførelsen af arbejde i strid med ufravigelige bestemmelser. Myndighederne har pligt til at inddrive de beløb, der udredes i den anledning, hos de ansvarlige ledere, hvis tilsidesættelsen er sket med forsæt eller grov uagtsomhed. Ledere, som tilsidesætter bestemmelserne i denne artikel, er ligeledes ansvarlige i henhold til dette dekrets artikel 21. Disse tilsidesættelser vil blive taget i betragtning ved evalueringen af de pågældende lederes arbejde i henhold til artikel 5 i lovdekret nr. 286 af 30. juli 1999.
[…]
5c. Tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, der er indgået i strid med denne artikel, er ugyldige og fastlægger myndighedens ansvar. Ledere, som handler i strid med bestemmelserne i denne artikel, er ligeledes ansvarlige i henhold til artikel 21. Der udbetales ikke bonus […] til ledere, som er ansvarlig for uregelmæssigheder i forbindelse med anvendelsen af fleksible kontraktformer.«
9 Artikel 32, stk. 5, i lov nr. 183 – Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonché misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro (lov nr. 183 om regeringens beføjelser vedrørende hårde og belastende erhverv, omstrukturering af organer, ferie, rådighed og godkendt fravær, foranstaltninger på socialsikringsområdet, arbejdsformidling, beskæftigelsesincitamenter, oplæring og beskæftigelse af kvinder, foranstaltninger til bekæmpelse af sort arbejde, arbejdsbestemmelser i den offentlige sektor og arbejdskonflikter) af 4. november 2010 (almindeligt tillæg til GURI nr. 262 af 9.11.2010, herefter »lov nr. 183/2010«) bestemmer:
»Såfremt den tidsbegrænsede ansættelseskontrakt ændres til en tidsubestemt kontrakt, tilpligter retten arbejdsgiveren at betale arbejdstageren en samlet erstatning på minimum 2,5 månedslønninger og maksimalt 12 månedslønninger på grundlag af den seneste fulde månedsløn under hensyn til kriterierne i artikel 8 i lov nr. 604 af 15. juli 1966.«
10 Artikel 8 i lov nr. 604 – Norme sui licenziamenti individuali (lov nr. 604 om individuelle afskedigelser) af 15. juli 1966 (GURI nr. 195 af 6.8.1966) bestemmer:
»Når det er blevet fastslået, at vilkårene for afskedigelse af begrundede eller berettigede årsager ikke er opfyldt, er arbejdsgiveren forpligtet til at genansætte arbejdstageren inden for en frist af 3 dage, eller, hvis dette ikke er muligt, at betale arbejdstageren en erstatning på mellem minimum 2,5 månedslønninger og maksimalt 6 månedslønninger på grundlag af den seneste fulde løn, henset til antallet af ansatte, virksomhedens størrelse, arbejdstagerens anciennitet og parternes adfærd og vilkår. Maksimumbeløbet for denne erstatning kan forhøjes til 10 månedslønninger for arbejdstagere, som har mere end 10 års anciennitet, og 14 månedslønninger for arbejdstagere, som har mere end 20 års anciennitet, hvis arbejdsgiveren beskæftiger mere end 15 ansatte.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
11 Fra 1996 til 2002 var Giuseppa Santoro beskæftiget som social servicemedarbejder i Valderice kommune, og dernæst var hun ansat ved den samme kommune i medfør af en kontrakt om koordineret og kontinuerligt samarbejde indtil udgangen af 2010. Den 4. oktober 2010 indgik Giuseppa Santoro en ansættelseskontrakt om lønnet deltidsarbejde med denne kommune, hvis udløbsdato var fastsat til den 31. december 2012. Kontrakten blev forlænget tre gange, indtil den 31. december 2016, dvs. for en samlet varighed på fire år i alt.
12 Giuseppa Santoro anlagde sag ved Tribunale di Trapani (retten i Trapani, Italien) med påstand om, at det bl.a. fastslås, at der foreligger et misbrug af tidsbegrænsede kontrakter, at Valderice kommune pålægges at erstatte det lidte tab in natura, idet kommunen pålægges at etablere et tidsubegrænset ansættelsesforhold, og subsidiært, at den pågældende kommune pålægges at betale hende en økonomisk erstatning for dette tab, idet hun retligt set behandles på samme måde som en i kommunen fastansat arbejdstager med samme anciennitet som hendes.
13 I henhold til artikel 36, stk. 5, i lovdekret nr. 165/2001 kan en offentlig myndigheds tilsidesættelse af forbuddet mod gentagne gange at indgå en tidsbegrænset ansættelseskontrakt ikke medføre, at den pågældende kontrakt ændres til en tidsubegrænset ansættelseskontrakt. En arbejdstager såsom Giuseppa Santoro kan derfor kun forlange erstatning for det lidte tab, som i henhold til artikel 32, stk. 5, i lov nr. 183/2010 er begrænset til en samlet godtgørelse på minimum 2,5 månedslønninger og maksimalt 12 månedslønninger på grundlag af arbejdstagerens seneste fulde månedsløn. Ifølge den forelæggende rets konstateringer træder denne godtgørelse udelukkende i stedet for den indtægt, arbejdstageren ville have haft, »indtil« vedkommende har vundet sagen.
14 Tribunale di Genova (retten i Genova, Italien) havde anmodet Domstolen om at tage stilling til, om forbuddet mod at ændre flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter indgået med en offentlige myndighed til en tidsubegrænset ansættelseskontrakt var foreneligt med EU-retten. I dom af 7. september 2006, Marrosu og Sardino (C-53/04, EU:C:2006:517, præmis 57) svarede Domstolen, at dette forbud ikke er uforeneligt med bestemmelserne i rammeaftalen på betingelse af, at den omhandlede medlemsstats interne retsorden indeholder bestemmelser om »andre effektive foranstaltninger, hvorved det forhindres, og i givet fald sanktioneres, at en arbejdsgiver i den offentlige sektor misbruger flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter«.
15 Som følge af denne dom tilkendte Tribunale di Genova (retten i Genova, Italien) de skadelidte arbejdstagere en erstatning svarende til mindst fem månedslønninger tillige med en »genindtrædelsesgodtgørelse« svarende til 15 månedslønninger på grundlag af disse arbejdstageres seneste fulde månedsløn. Denne afgørelse blev udtrykkeligt stadfæstet af Corte d’appello di Genova (appeldomstol i Genova, Italien), som fastslog, at erstatningen opfyldte behovet for at styrke beskyttelsen af arbejdstagere i den offentlige forvaltning i overensstemmelse med dom af 7. september 2006, Marrosu og Sardino (C-53/04, EU:C:2006:517).
16 I sin dom (nr. 5072/2016) af 15. marts 2016 fastslog Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien) imidlertid, at i tilfælde af en offentlig myndigheds misbrug af tidsbegrænsede kontrakter, som på grund af det i artikel 36, stk. 1, i lovdekret nr. 165/2001 fastsatte forbud er ulovligt, har den skadelidte arbejdstager – ud over at kunne klage over den ansvarlige leder og ud over den i ovenfor nævnte præmis faste godtgørelse – kun ret til en erstatning for det tab, der er knyttet til »tab af muligheder«. Sidstnævnte skyldes den omstændighed, at en tidsbegrænset ansættelse kan have bevirket, at »arbejdstageren er gået glip af andre muligheder for fast arbejde«. Samme domstol fastslog, at den foranstaltning, som Tribunale di Genova (retten i Genova) traf, var upassende med den begrundelse, at en person, som indgår en aftale med en offentlig forvaltning ikke kan miste et arbejde, der alene kan opnås efter, at en almindelig udvælgelsesprøve er bestået.
17 Ifølge den forelæggende ret er dette aspekt ikke i fuld overensstemmelse med de krav, som er opstillet i Domstolens dom af 7. september 2006, Marrosu og Sardino (C-53/04, EU:C:2006:517), henset til bl.a. den forskellige behandling af arbejdstagere, som indgår en kontrakt med en offentlig myndighed, og dem, der indgår en ansættelseskontrakt med en privat enhed. Den forelæggende ret ønsker derfor oplyst, om de førstnævnte skal drage fordel af en foranstaltning, der ikke er mindre gunstig end den, som de sidstnævnte drager fordel af, dvs. en erstatning, der skal kompensere for den manglende ændring af den tidsbegrænsede ansættelse til en tidsubegrænset ansættelse.
18 På denne baggrund har Tribunale di Trapani (retten i Trapani) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Udgør tilkendelsen af en erstatning på mellem 2,5 og 12 månedslønninger på grundlag af den seneste fulde månedsløn (artikel 32, stk. 5, i lov nr. 183/2010) til den offentligt ansatte, som er blevet udsat for en ulovlig forlængelse af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, idet vedkommende kun kan opnå fuld erstatning for skaden ved at bevise at være gået glip af andre beskæftigelsesmuligheder eller ved at bevise, at vedkommende i tilfælde af afholdelse af en almindelig udvælgelsesprøve ville være blevet udvalgt, en tilsvarende og effektiv foranstaltning i den forstand, som fremgår af Domstolens dom af 7. september 2006, Marrosu og Sardino (C-53/04, EU:C:2006:517), og af 26. november 2014, Mascolo m.fl.? (C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401)?
2) Skal ækvivalensprincippet, hvortil EU-Domstolen har henvist i (bl.a.) dom af 7. september 2006, Marrosu og Sardino (C-53/04, EU:C:2006:517), og af 26. november 2014, Mascolo m.fl. (C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401), fortolkes således, at såfremt medlemsstaten vælger ikke at anvende omdannelsen af ansættelsesforholdet (anerkendt i den private sektor) i den offentlige sektor, skal medlemsstaten under alle omstændigheder garantere arbejdstageren den samme fordel, eventuelt i form af en erstatning for den skade, som nødvendigvis svarer til værdien af den tidsubegrænsede ansættelse?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Om formaliteten
19 Den italienske regering finder det tvivlsomt, om spørgsmålene kan antages til realitetsbehandling. Den har gjort gældende, at den forelæggende rets spørgsmål ikke tydeligt beskriver de faktiske omstændigheder i hovedsagen, eftersom den hverken har angivet den offentlige sektor, som sagsøgeren har arbejdet i, eller hvilke funktioner, hun har varetaget.
20 I denne henseende bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at det inden for rammerne af samarbejdet mellem Domstolen og medlemsstaternes retter i henhold til artikel 267 TEUF udelukkende tilkommer de nationale retter, for hvilke tvisten er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af de konkrete omstændigheder i hver sag at vurdere såvel, om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, de forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 12.11.2015, Hewlett-Packard Belgium, C-572/13, EU:C:2015:750, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
21 Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl., C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 25, og af 8.9.2015, Taricco m.fl., C-105/14, EU:C:2015:555, præmis 30).
22 Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag. For det første angives de faktiske og retlige omstændigheder tilstrækkelig klart i forelæggelsesafgørelsen til at fastlægge rækkevidden af de forelagte spørgsmål. Den forelæggende ret har i denne forbindelse præciseret, at sagsøgeren i hovedsagen har arbejdet for den samme arbejdsgiver fra den 4. oktober 2010 til den 31. december 2016 i henhold til flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontakter, og at den skal træffe afgørelse om påstande vedrørende misbrug af tidsbegrænsede kontrakter. For det andet anføres det tydeligt i anmodningen om præjudiciel afgørelse, hvorfor denne ret er i tvivl om fortolkningen af visse bestemmelser i EU-retten og finder det nødvendigt at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål. Den forelæggende ret spørger nemlig om, hvorvidt den i artikel 32, stk. 5, i lov nr. 183/2010 omhandlede erstatning udgør en passende foranstaltning som kompensation for det tab, som er et resultat af et misbrug af tidsbegrænsede kontrakter, og den har angivet, at svaret på dette spørgsmål er nødvendigt for at afgøre tvisten i hovedsagen.
23 De præjudicielle spørgsmål kan derfor antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
24 Med sine spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om rammeaftalens § 5 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der ikke straffer en arbejdsgiver i den offentlige sektors misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter ved udbetaling af en erstatning til den pågældende arbejdstager, der skal kompensere for den manglende ændring af tidsbegrænsede ansættelsesforhold til et tidsubegrænset ansættelsesforhold, men tilkender en erstatning på mellem 2,5 og 12 månedslønninger på grundlag af den pågældende arbejdstagers seneste månedsløn, idet sidstnævnte har mulighed for at opnå fuld erstatning for skaden ved at bevise at være gået glip af andre beskæftigelsesmuligheder, eller ved at bevise, at vedkommende i tilfælde af afholdelse af en almindelig udvælgelsesprøve ville være blevet udvalgt.
25 Det skal bemærkes, at rammeaftalens § 5, stk. 1, har til formål at gennemføre et af de formål, der forfølges med denne rammeaftale, nemlig at begrænse anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, der anses for en potentiel kilde til misbrug til skade for arbejdstagerne, idet den fastsætter bestemmelser om minimumsbeskyttelse med henblik på at undgå, at arbejdstagernes situation bliver usikker (jf. bl.a. dom af 4.7.2006, Adeneler m.fl., C-212/04, EU:C:2006:443, præmis 63, af 26.1.2012, Kücük, C-586/10, EU:C:2012:39, præmis 25, og af 3.7.2014, Fiamingo m.fl., C-362/13, C-363/13 og C-407/13, EU:C:2014:2044, præmis 54).
26 Det følger heraf, at rammeaftalens § 5, stk. 1, pålægger medlemsstaterne med henblik på at forhindre misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold at vedtage i det mindste en af de foranstaltninger, der opregnes i bestemmelsen, når der ikke er fastsat tilsvarende retsregler i national ret. Der opregnes tre foranstaltninger i § 5, stk. 1, litra a)-c), der vedrører henholdsvis objektive omstændigheder, der kan begrunde en fornyelse af sådanne kontrakter eller ansættelsesforhold, den maksimale samlede varighed af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller arbejdsforhold eller antallet af gange, sådanne kontrakter eller ansættelsesforhold kan fornys (dom af 26.11.2014, Mascolo m.fl., C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401, præmis 74 og den deri nævnte retspraksis).
27 Medlemsstaterne råder i denne henseende over en skønsmargen, da de har valget mellem at benytte sig af en eller flere af de foranstaltninger, der er opregnet i § 5, stk. 1, litra a)-c), eller at opretholde en allerede eksisterende tilsvarende retsregel, hvorved der tages hensyn til behovene inden for bestemte sektorer og/eller blandt bestemte kategorier af arbejdstagere (dom af 26.11.2014, Mascolo m.fl., C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401, præmis 75 og den deri nævnte retspraksis).
28 Dermed pålægger rammeaftalens § 5, stk. 1, medlemsstaterne et overordnet formål, der består i at forhindre et sådant misbrug, idet de overlades et valg med hensyn til midlerne til at opnå dette formål, forudsat at de ikke skader formålet og den effektive virkning af rammeaftalen (dom af 26.11.2014, Mascolo m.fl., C‑22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401, præmis 76 og den deri nævnte retspraksis).
29 Hvis der som i det foreliggende tilfælde ikke i EU-retten er fastsat særlige sanktioner i tilfælde, hvor der ikke desto mindre er konstateret misbrug, påhviler det desuden de nationale myndigheder at vedtage passende foranstaltninger for at imødegå en sådan situation, hvilke foranstaltninger ikke blot skal være forholdsmæssige, men tillige tilstrækkeligt effektive og afskrækkende, således at det sikres, at de regler, der er fastsat til gennemførelse af rammeaftalen, har fuld gennemslagskraft (dom af 26.11.2014, Mascolo m.fl., C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
30 Selv om de nærmere regler for gennemførelsen af sådanne bestemmelser, når der ikke findes EU-retlige bestemmelser på området, henhører under hver medlemsstats nationale retsorden i medfør af princippet om medlemsstaternes procesautonomi, må disse regler imidlertid ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende situationer på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og de må ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges borgerne i henhold til Unionens retsorden (dom af 26.11.2014, Mascolo m.fl., C-22/13, C‑61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401, præmis 78 og den deri nævnte retspraksis).
31 Heraf følger, at hvis et misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold har fundet sted, skal en foranstaltning, der på effektiv og tilsvarende vis sikrer beskyttelsen af arbejdstagerne, kunne finde anvendelse, således at misbruget sanktioneres behørigt, og konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten elimineres (dom af 26.11.2014, Mascolo m.fl., C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
32 Domstolen har fastslået, at da rammeaftalens § 5, stk. 2, ikke foreskriver en generel forpligtelse for medlemsstaterne til at fastsætte, at tidsbegrænsede ansættelseskontrakter skal ændres til tidsubegrænsede kontrakter, og heller ikke fastlægger de nærmere betingelser for anvendelsen af de tidsbegrænsede kontrakter, overlader den medlemsstaterne en vis skønsmargen på området (dom af 7.9.2006, Marrosu og Sardino, C-53/04, EU:C:2006:517, præmis 47).
33 Det følger heraf, at rammeaftalens § 5 ikke som sådan er til hinder for, at en medlemsstat har forskellige bestemmelser vedrørende misbrug af anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter og ansættelsesforhold, afhængigt af om kontrakterne eller forholdene er indgået med en arbejdsgiver fra henholdsvis den private eller den offentlige sektor (dom af 7.9.2006, Marrosu og Sardino, C-53/04, EU:C:2006:517, præmis 48).
34 Den omhandlede medlemsstats interne retsorden skal imidlertid, for at nationale bestemmelser som de i hovedsagen omhandlede, hvorved det alene i den offentlige sektor forbydes at ændre flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter til en tidsubegrænset kontrakt, kan anses for at være i overensstemmelse med rammeaftalen, indeholde andre effektive foranstaltninger for denne sektor, hvorved misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter forhindres og eventuelt sanktioneres (dom af 7.9.2006, Marrosu og Sardino, C-53/04, EU:C:2006:517, præmis 49).
35 Ifølge forelæggelsesafgørelsen bestemmer artikel 36, stk. 5, i lovdekret nr. 165/2001, at de offentlige myndigheders tilsidesættelse af bestemmelserne vedrørende ansættelse eller beskæftigelse af arbejdstagere ikke kan medføre, at der indgås tidsubegrænsede ansættelsesforhold mellem disse myndigheder og de berørte arbejdstagere, men at arbejdstagerne har ret til erstatning for det lidte tab. Artikel 32, stk. 5, i lov nr. 183/2010 bestemmer i denne forbindelse, at ved misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter pålægger retten arbejdsgiveren at betale den berørte arbejdstager en samlet erstatning på minimum 2,5 månedslønninger og maksimalt 12 månedslønninger på grundlag af arbejdstagerens seneste fulde månedsløn.
36 Det fremgår ligeledes af forelæggelsesafgørelsen, at arbejdstageren i henhold til praksis fra Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) også kan kræve erstatning for tab af beskæftigelsesmuligheder.
37 Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at den i artikel 32, stk. 5, i lov nr. 183/2010 omhandlede erstatning ikke udgør en passende afhjælpning af det tab, som er et resultat af et misbrug af tidsbegrænsede kontrakter, og at det kan være meget vanskeligt, hvis ikke umuligt, at føre bevis for tab af beskæftigelsesmuligheder. Det vil nemlig være umuligt at føre bevis for, at der foreligger et tab som følge af en mistet mulighed for at bestå en administrativ udvælgelsesprøve. Arbejdstagerens mulighed for at bevise, at der foreligger et tab som følge af en sådan mistet mulighed, er således rent hypotetisk. Ifølge den forelæggende ret kan det derfor ikke udelukkes, at de bestemmelser i national ret, som regulerer vurderingen af tabet, kan medføre, at det i praksis bliver umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt for arbejdstageren at udøve de rettigheder, som tilkommer ham i henhold til EU-retten, heriblandt retten til erstatning for det tab, som han har lidt som følge af hans offentlige arbejdsgivers misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter.
38 På denne baggrund og i overensstemmelse med de i nærværende doms præmis 30 anførte betragtninger skal det efterprøves, om de i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelser overholder ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet.
39 Hvad for det første angår ækvivalensprincippet skal det bemærkes, at det følger af dette princip, at personer, som påberåber sig rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten, ikke skal stilles ringere end personer, som udelukkende henholder sig til rettigheder i henhold til national ret.
40 Som generaladvokaten har anført i punkt 32 og 33 i forslaget til afgørelse gælder, at i lighed med de foranstaltninger, som den nationale lovgiver har vedtaget inden for rammerne af direktiv 1999/70 med henblik på at sanktionere misbrug af tidsbegrænsede kontrakter begået af arbejdsgivere i den private sektor, gennemfører de foranstaltninger, som denne lovgiver har vedtaget med henblik på at sanktionere misbrug af denne type kontrakter begået af arbejdsgivere i den private sektor, EU-retten. Heraf følger, at de nærmere bestemmelser for disse to typer foranstaltninger ikke kan sammenlignes i forhold til ækvivalensprincippet, idet disse foranstaltninger vedrører udøvelsen af rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten.
41 Domstolen råder derfor ikke over oplysninger, der giver anledning til tvivl om, hvorvidt de i hovedsagen omhandlede bestemmelser er i overensstemmelse med ækvivalensprincippet.
42 Som det allerede er anført i denne doms præmis 33, er rammeaftalens § 5 ikke i sig selv til hinder for, at en medlemsstat har forskellige bestemmelser vedrørende misbrug af anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter eller ansættelsesforhold, alt efter om kontrakterne eller ansættelsesforholdene er indgået med en arbejdsgiver fra henholdsvis den private eller den offentlige sektor.
43 Hvad for det andet angår effektivitetsprincippet fremgår det af Domstolens praksis, at spørgsmålet om, hvorvidt en national processuel regel gør det praktisk umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges borgerne i henhold til EU-retten, skal bedømmes under hensyn til, hvilken stilling bestemmelsen indtager i den samlede procedure for de forskellige nationale instanser, herunder procedurens forløb og særlige kendetegn. Efter disse betragtninger skal der i givet fald tages hensyn til de principper, der ligger til grund for den nationale retsplejeordning, såsom beskyttelsen af retten til forsvar, retssikkerhedsprincippet og princippet om en hensigtsmæssig sagsbehandling (dom af 21.2.2008, Tele2 Telecommunication, C-426/05, EU:C:2008:103, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis, og af 29.10.2009, Pontin, C-63/08, EU:C:2009:666, præmis 47).
44 Det skal derfor undersøges, om national ret i overensstemmelse med dom af 7. september 2006, Marrosu og Sardino (C-53/04, EU:C:2006:517) og af 26. november 2014, Mascolo m.fl. (C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, EU:C:2014:2401) foreskriver en anden effektiv foranstaltning med henblik på at undgå misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, men også for at sanktionere et sådant misbrug behørigt og eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten. I denne forbindelse skal samtlige de bestemmelser, som den nationale lovgiver har fastsat, tages i betragtning, hvilket i henhold til den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 34, omfatter sanktionsmekanismerne.
45 Det tilkommer ikke Domstolen at tage stilling til fortolkningen af national ret, idet denne opgave udelukkende påhviler den forelæggende ret, der i dette tilfælde skal afgøre, om de betingelser, der er anført i de tre forudgående præmisser, er opfyldt med de relevante nationale bestemmelser. Imidlertid kan Domstolen i en præjudiciel forelæggelsessag i givet fald give nærmere oplysninger med henblik på at vejlede den nationale ret i dens vurdering.
46 Den forelæggende ret ønsker således oplyst, om arbejdstagere i den offentlige sektor ud over den faste godtgørelse, som er foreskrevet i artikel 32, stk. 5, i lov nr. 183/2010, også skal drage fordel af en foranstaltning, der ikke er mindre gunstig end den, som arbejdstagere i den private sektor drager fordel af, dvs. en erstatning, som skal kompensere for den manglende ændring af det tidsbegrænsede ansættelsesforhold til et tidsubegrænset ansættelsesforhold.
47 Som anført i denne doms præmis 32 er medlemsstaterne i et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede ikke efter rammeaftalens § 5, forpligtet til at fastsætte, at tidsbegrænsede ansættelseskontrakter skal ændres til tidsubegrænsede kontrakter. De kan derfor i endnu mindre grad pålægges at yde en godtgørelse for at kompensere for en sådan manglende ændring af kontrakten.
48 Den forelæggende ret har i øvrigt påpeget, at en erstatning for dette tab vil være rent teoretisk, eftersom det vil være umuligt at fastlægge, hvorledes den berørte arbejdstager kan gøre retten til at opnå erstatning for en skade, der er lidt, gældende, hvis myndigheden f.eks. havde organiseret en udvælgelsesprøve, eller hvis arbejdstageren var blevet tilbudt en tidsubegrænset ansættelse.
49 Den italienske regering har i denne forbindelse gjort gældende, at de nationale retter anvender særligt gunstige kriterier hvad angår såvel fastlæggelsen som vurderingen af det tab, der er opstået som følge af tabte beskæftigelsesmuligheder, idet disse retter – på grundlag af en formodning – kun kræver bevis ikke for tabet af en fordel, men for tabet af den blotte mulighed for at opnå en sådan fordel, og idet de selv i mangel af konkrete beviser fremlagt af den berørte arbejdstager foretager en vurdering af det lidte tab.
50 Henset til de vanskeligheder, der er forbundet med at påvise et tab af muligheder, skal det konstateres, at en formodningsmekanisme, som har til formål at sikre, at en arbejdstager, der som følge af et misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter er gået glip af en beskæftigelsesmulighed, gives mulighed for at eliminere konsekvenserne af en sådan tilsidesættelse af EU-retten, kan opfylde effektivitetskravet.
51 Under alle omstændigheder kan den omstændighed, at den foranstaltning, som den nationale lovgiver har vedtaget med henblik på at sanktionere misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter begået af arbejdsgivere i den private sektor, udgør den mest omfattende beskyttelse, der kan tilkendes en arbejdstager, ikke i sig selv bevirke, at de nationale foranstaltninger, som finder anvendelse på arbejdstagere i den offentlige sektor, bliver mindre effektive.
52 Det fremgår i denne forbindelse af de sagsakter, som Domstolen råder over, at den nationale lovgivning omfatter andre foranstaltninger, som har til formål at sanktionere og forebygge misbrug af tidsbegrænsede kontrakter. Artikel 36, stk. 5, i lovdekret nr. 165/2001 foreskriver således, at myndighederne hos de ansvarlige ledere har pligt til at inddrive de beløb, der er udbetalt til arbejdstagerne for det tab, der er lidt som følge af en tilsidesættelse af bestemmelserne vedrørende ansættelse og beskæftigelse, når tilsidesættelsen er sket med forsæt eller grov uagtsomhed. En sådan tilsidesættelse vil desuden blive taget i betragtning med henblik på vurderingen af disse lederes arbejde, som på grund af denne tilsidesættelse ikke vil kunne gøre krav på en præstationsbonus. Endvidere bestemmer dette lovdekrets artikel 36, stk. 6, at de offentlige myndigheder, som har handlet i strid med disse bestemmelser om ansættelse eller beskæftigelse, ikke må foretage nogen som helst form for ansættelser, uanset ansættelsesform, tre år efter denne tilsidesættelse.
53 Det påhviler den forelæggende ret at undersøge, om disse forhold, som vedrører de sanktioner, der kan pålægges over for de offentlige myndigheder og deres ledere i tilfælde af misbrug af tidsbegrænsede kontrakter, er tilstrækkeligt effektive og afskrækkende, således at det sikres, at de regler, der er vedtaget i medfør af rammeaftalen, har fuld gennemslagskraft.
54 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at rammeaftalens § 5 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, der på den ene side ikke straffer en arbejdsgiver i den offentlige sektors misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter ved udbetaling af en erstatning til den pågældende arbejdstager, der skal kompensere for den manglende ændring af tidsbegrænsede ansættelsesforhold til et tidsubegrænset ansættelsesforhold, men på den anden sidefastsætter tildeling af en erstatning på mellem 2,5 og 12 månedslønninger på grundlag af den pågældende arbejdstagers seneste månedsløn, idet sidstnævnte har mulighed for at opnå fuld erstatning for skaden ved på grundlag af en formodning at bevise at være gået glip af andre beskæftigelsesmuligheder, eller ved at bevise, at vedkommende i tilfælde af afholdelse af en almindelig udvælgelsesprøve ville være blevet udvalgt, forudsat, at en sådan lovgivning ledsages af en tilstrækkelig effektiv og afskrækkende sanktionsmekanisme, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Sagsomkostninger
55 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
§ 5 i rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, indgået den 18. marts 1999, der er knyttet som bilag til Rådets direktiv 1999/70/EF af 28. juni 1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, der på den ene side ikke straffer en arbejdsgiver i den offentlige sektors misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter ved udbetaling af en erstatning til den pågældende arbejdstager, der skal kompensere for den manglende ændring af tidsbegrænsede ansættelsesforhold til et tidsubegrænset ansættelsesforhold, men på den anden side fastsætter tildeling af en erstatning på mellem 2,5 og 12 månedslønninger på grundlag af den pågældende arbejdstagers seneste månedsløn, idet sidstnævnte har mulighed for at opnå fuld erstatning for skaden vedpå grundlag af en formodning at bevise at være gået glip af andre beskæftigelsesmuligheder eller ved at bevise, at vedkommende i tilfælde af afholdelse af en almindelig udvælgelsesprøve ville være blevet udvalgt, forudsat, at en sådan lovgivning ledsages af en tilstrækkelig effektiv og afskrækkende sanktionsmekanisme, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Underskrifter