STANDPUNTBEPALING VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 2 oktober 2012(1)
Zaak C‑286/12
Europese Commissie
tegen
Hongarije
„Niet-nakoming – Sociale politiek – Richtlijn 2000/78/EG – Gelijke behandeling in arbeid en beroep – Verschil in behandeling op grond van leeftijd – Verplichte pensionering van rechters, leden van het openbaar ministerie en notarissen bij het bereiken van de leeftijd van 62 jaar – Verlaging en latere verhoging van de pensioenleeftijd – Rechtvaardiging en evenredigheid van maatregel”
I – Inleiding
1. Onder welke voorwaarden staat het Unierecht toe een maximumleeftijd voor de uitoefening van openbare functies in de rechtspleging vast te leggen? Het Hof wordt niet voor het eerst met deze vraag geconfronteerd sinds de invoering van richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep.(2)
2. Terwijl het in het arrest Fuchs en Köhler(3) nog erom ging of een verplichte leeftijdsgrens eigenlijk wel was toegestaan, betreft de onderhavige niet-nakomingsprocedure de verlaging van de leeftijdsgrens van rechters, leden van het openbaar ministerie en notarissen van 70 naar 62 jaar. Daarmee heeft Hongarije de pensioenleeftijd bij de rechterlijke macht en het notariaat aangepast aan de algemeen geldende pensioenleeftijd. Een half jaar na de inwerkingtreding van deze nieuwe regeling zijn alle functionarissen die deze nieuwe grens al hadden overschreden, dus acht jaargangen, gepensioneerd. In de komende jaren echter wordt de algemene pensioenleeftijd, die thans ook voor de rechterlijke macht en het notariaat geldt, ieder jaar met zes maanden verhoogd, totdat een algemene pensioenleeftijd van 65 jaar is bereikt.
3. De vraag die in wezen moet worden beantwoord, is of deze regeling is gerechtvaardigd.
II – Toepasselijke bepalingen
A – Richtlijn 2000/78
4. De punten 8, 9, 11 en 25 van de considerans van richtlijn 2000/78 luiden:
„(8) De door de Europese Raad van Helsinki op 10 en 11 december 1999 goedgekeurde werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 2000 benadrukken de noodzaak een voor de sociale integratie gunstige arbeidsmarkt te bevorderen door formulering van een samenhangend geheel van beleidsmaatregelen ter bestrijding van discriminatie van groepen zoals personen met een handicap. Tevens benadrukken zij de noodzaak bijzondere aandacht te schenken aan de steun voor oudere werknemers teneinde hun deelname aan het arbeidsproces te doen toenemen.
(9) Arbeid en beroep zijn sleutelelementen voor het waarborgen van gelijke kansen voor eenieder en zij leveren een belangrijke bijdrage aan het volledig deelnemen van burgers aan het economische, culturele en sociale leven, alsook aan hun persoonlijke ontplooiing.
[...]
(11) Discriminatie op grond van [...] leeftijd [...] kan de verwezenlijking van de doelstellingen van het EG-Verdrag ondermijnen, in het bijzonder de verwezenlijking van een hoog niveau van werkgelegenheid en van sociale bescherming, de verbetering van de levensstandaard en de kwaliteit van het bestaan, de vergroting van de economische en sociale cohesie en van de solidariteit, alsmede het vrij verkeer van personen.
[...]
(25) Het verbod op discriminatie op grond van leeftijd vormt een fundamenteel element om de in de werkgelegenheidsrichtsnoeren gestelde doelen te bereiken en de diversiteit bij de arbeid te bevorderen; niettemin kunnen verschillen in behandeling op grond van leeftijd in bepaalde omstandigheden gerechtvaardigd zijn en derhalve specifieke bepalingen nodig maken die naargelang de situatie in de lidstaten kunnen verschillen; het is derhalve van essentieel belang onderscheid te maken tussen verschillen in behandeling die gerechtvaardigd zijn, met name door legitieme doelstellingen van het beleid op het terrein van de werkgelegenheid, de arbeidsmarkt en de beroepsopleiding, en discriminatie die verboden moet worden.”
5. Richtlijn 2000/78 heeft volgens artikel 1 ervan „tot doel met betrekking tot arbeid en beroep een algemeen kader te creëren voor de bestrijding van discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid zodat in de lidstaten het beginsel van gelijke behandeling toegepast kan worden”.
6. Het discriminatieverbod staat in artikel 2, leden 1 en 2, sub a, van richtlijn 2000/78:
„1. Voor de toepassing van deze richtlijn wordt onder het beginsel van gelijke behandeling verstaan de afwezigheid van elke vorm van directe of indirecte discriminatie op basis van een van de in artikel 1 genoemde gronden.
2. Voor de toepassing van lid 1 is er:
a) ‚directe discriminatie’, wanneer iemand ongunstiger wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld op basis van een van de in artikel 1 genoemde gronden.”
7. Artikel 3 („Werkingssfeer”) van richtlijn 2000/78 bepaalt in lid 1 ervan:
„Binnen de grenzen van de aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden, is deze richtlijn zowel in de overheidssector als in de particuliere sector, met inbegrip van overheidsinstanties, op alle personen van toepassing met betrekking tot:
[...]
c) werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden, met inbegrip van ontslag en beloning;
[...]”
8. Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78 bevat mogelijke rechtvaardigingsgronden voor differentiatie op grond van leeftijd:
„1. Niettegenstaande artikel 2, lid 2, kunnen de lidstaten bepalen dat verschillen in behandeling op grond van leeftijd geen discriminatie vormen indien zij in het kader van de nationale wetgeving objectief en redelijk worden gerechtvaardigd door een legitiem doel, met inbegrip van legitieme doelstellingen van het beleid op het terrein van de werkgelegenheid, de arbeidsmarkt of de beroepsopleiding, en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn.
Dergelijke verschillen in behandeling kunnen onder meer omvatten:
a) het creëren van bijzondere voorwaarden voor toegang tot arbeid en beroepsopleiding, van bijzondere arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden, met inbegrip van voorwaarden voor ontslag en beloning voor jongeren, oudere werknemers en werknemers met personen ten laste, teneinde hun opneming in het arbeidsproces te bevorderen, en hun bescherming te verzekeren;
b) de vaststelling van minimumvoorwaarden met betrekking tot leeftijd, beroepservaring of ‑anciënniteit in een functie voor toegang tot de arbeid of bepaalde daaraan verbonden voordelen;
c) de vaststelling van een maximumleeftijd voor aanwerving, gebaseerd op de opleidingseisen voor de betrokken functie of op de noodzaak van een aan pensionering voorafgaand redelijk aantal arbeidsjaren.”
B – Hongaars recht
9. Vóór 1 januari 2012 konden rechters ingevolge artikel 57, lid 2, van wet nr. LXVIII van 1997 tot de leeftijd van 70 jaar in functie blijven.
10. Artikel 90, sub ha, van wet nr. CLXII van 2011, die op 1 januari 2012 in werking is getreden, bepaalt dat voortaan rechters bij het bereiken van de geldende maximumleeftijd met pensioen gaan.
11. Tot 1 januari 2010 lag de pensioenleeftijd in Hongarije op 62 jaar. Ingevolge artikel 18, lid 1, van wet nr. LXXXI van 1997 in de per 1 januari 2010 geldende redactie bedraagt de pensioenleeftijd nog slechts 62 jaar voor diegenen die vóór 1952 zijn geboren. Voor ieder daaropvolgend geboortejaar stijgt de pensioenleeftijd telkens met een half jaar, totdat met het geboortejaar 1957 de nieuwe algemene pensioenleeftijd van 65 jaar is bereikt.
12. Krachtens artikel 230 van wet nr. CLXII van 2011 werden rechters die vóór 1 januari 2012 de leeftijd van 62 jaar hadden bereikt, gepensioneerd op 30 juni 2012, en worden rechters die deze leeftijd in de loop van 2012 bereiken, gepensioneerd op 31 december 2012.
13. Voor leden van het openbaar ministerie gelden overeenkomstige regels. Voor notarissen gaat de nieuwe leeftijdgrens in op 31 december 2013.
III – Precontentieuze procedure en conclusies van partijen
14. Op 17 januari 2012 heeft de Commissie Hongarije overeenkomstig artikel 258 VWEU verzocht te reageren op het verwijt, dat het met de vaststelling van de nieuwe maximumleeftijd voor rechters, leden van het openbaar ministerie en notarissen de artikelen 1, 2, en 6, lid 1, van richtlijn 2000/78 schond. Hoewel Hongarije in zijn antwoord van 17 februari 2012 een schending betwistte, bleef de Commissie in haar met redenen omklede advies van 7 maart 2012 bij haar standpunt. Daarin werd Hongarije een termijn van een maand verleend om aan de gestelde schending een einde te maken. Hongarije bleef in zijn antwoord van 30 maart 2012 echter bij zijn standpunt.
15. De Commissie heeft derhalve op 7 juni 2012 het onderhavige beroep aanhangig gemaakt, waarin zij concludeert tot:
– vaststelling dat Hongarije, door een nationale regeling vast te stellen volgens welke het dienstverband van rechters, leden van het openbaar ministerie en notarissen bij het bereiken van de 62-jarige leeftijd verplicht eindigt, hetgeen leidt tot een verschil in behandeling op grond van leeftijd dat niet wordt gerechtvaardigd door een legitiem doel en in elk geval niet passend of noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 2 en 6, lid 1, van richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep, met
– verwijzing van Hongarije in de kosten.
16. Hongarije concludeert:
– tot verwerping van het beroep en
– verwijzing van de Commissie in de kosten.
17. Volgens Hongarije is op 30 juni 2012 het dienstverband van 194 van de 2 996 Hongaarse rechters wegens de nieuwe leeftijdsgrens geëindigd. Voor nog eens 37 rechters is de beschikking van de Hongaarse president tot beëindiging van hun dienstverband per 31 december 2012 reeds bekendgemaakt. Hetzelfde geldt voor 79 respectievelijk 20 van de 1 784 leden van het openbaar ministerie. Van de 315 notarissen zullen er 61 op 31 december 2013 uit dienst treden.
18. Op verzoek van de Commissie heeft de President van het Hof bij beschikking van 13 juli 2012 besloten het beroep te behandelen in een versnelde procedure overeenkomstig artikel 23 bis van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 62 bis van het Reglement voor de procesvoering. Partijen hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en ter terechtzitting van 1 oktober 2012 pleidooi gehouden.
19. Op 16 juli 2012 verklaarde het Hongaarse constitutionele hof de wijziging van de pensioenleeftijd van rechters in strijd met de grondwet.(4) Deze beslissing heeft terugwerkende kracht tot 1 januari 2012, maar heeft niet automatisch tot gevolg dat de reeds uitgetreden rechters weer in hun functie worden hersteld. Daartoe moeten zij zich wenden tot de bevoegde Hongaarse rechter.
IV – Juridische beoordeling
A – Ontvankelijkheid van het beroep
20. Hongarije is van oordeel dat met de uitspraak van het Hongaarse constitutionele hof niet meer hoeft te worden beslist over de bepalingen die met terugwerkende kracht tot 1 januari 2012 nietig zijn verklaard. Dit bezwaar betreft de pensioenleeftijd van rechters.
21. Op het eerste gezicht lijkt het dat de bestreden bepalingen niet bestonden op het relevante tijdstip, dat wil zeggen bij het verstrijken van de termijn van het met redenen omklede advies(5) op 7 april 2012, omdat zij op grond van de beslissing van het constitutionele hof met terugwerkende kracht waren vervallen. Het beroep zou derhalve ten aanzien van de rechters achteraf zonder voorwerp zijn geraakt.
22. In feite is de nietigverklaring met terugwerkende kracht van de voor de rechters geldende regels echter onvolledig. Dat zij op het relevante tijdstip wel bestonden blijkt juist uit het feit dat op 30 juni 2012 194 rechters en 79 leden van het openbaar ministerie zijn gepensioneerd op basis van die regels. Ook heeft de beslissing van het constitutionele hof in zoverre geen rechtstreekse terugwerkende kracht, daar zij niet ertoe heeft geleid dat deze rechters in hun oude functie zijn hersteld.
23. De gestelde schending van het Unierecht is derhalve niet volledig opgeheven.(6)
24. Derhalve leidt de genoemde beslissing er niet toe dat het geding ten aanzien van de betrokken rechters zonder voorwerp is geraakt.
B – Inhoudelijke bespreking van het beroep
25. Krachtens artikel 2, lid 1, juncto artikel 1 van richtlijn 2000/78 mag er niet direct of indirect worden gediscrimineerd op grond van leeftijd. Een verschil in behandeling kan evenwel op grond van artikel 6 gerechtvaardigd zijn.
26. Richtlijn 2000/78 is van toepassing op rechters, leden van het openbaar ministerie en notarissen, aangezien deze richtlijn volgens artikel 3, lid 1, geldt voor alle personen in de overheidssector en in de particuliere sector, met inbegrip van overheidsinstanties. Anders dan voor de strijdkrachten wordt voor de rechterlijke macht en het notariaat geen uitzondering gemaakt.
1. Bestaan van een verschil in behandeling
27. De beëindiging van het dienstverband bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd vormt altijd een verschil in behandeling op grond van leeftijd in de zin van artikel 2, lid 1, en artikel 6, lid 1, sub a, van richtlijn 2000/78.
28. Een dergelijke bepaling heeft immers gevolgen voor de werkgelegenheid en de arbeidsvoorwaarden in de zin van artikel 3, lid 1, sub c, van richtlijn 2000/78, omdat zij de betrokken rechters, leden van het openbaar ministerie en notarissen belet om na de leeftijd van 62 jaar te blijven werken. Bovendien leidt die bepaling tot een verschil in behandeling op grond van leeftijd in de zin van artikel 2, lid 1, van die richtlijn, omdat zij deze personen minder gunstig behandelt dan personen die deze leeftijd niet hebben bereikt.(7)
29. Wanneer een leeftijdsgrens als zodanig al leidt tot een verschil in behandeling, dan geldt dat voor de verlaging van de leeftijdsgrens des te meer.
2. Rechtvaardiging van het verschil in behandeling
30. Volgens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78 vormt een verschil in behandeling op grond van leeftijd geen discriminatie indien het in het kader van de nationale wetgeving objectief en redelijk wordt gerechtvaardigd door een legitiem doel, met inbegrip van legitieme doelstellingen op het terrein van de werkgelegenheid, de arbeidsmarkt of de beroepsopleiding. Daarenboven moeten de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn.
31. Het Hof onderzoekt deze rechtvaardiging in twee stappen. Eerst onderzoekt het de doelstellingen van de maatregel en vervolgens in een algehele beoordeling van zowel de context van de regeling als de voor- en nadelen, of de maatregel passend en noodzakelijk is.(8) Naar mijn mening is het echter duidelijker, als ik mij bij de beoordeling of de regeling passend en noodzakelijk is, richt op het toetsingsschema van het evenredigheidsbeginsel.(9)
32. Volgens dit schema mogen de maatregelen niet verder gaan dan wat passend en noodzakelijk is ter verwezenlijking van de rechtmatig nagestreefde doelen. Wanneer een keuze tussen meerdere passende maatregelen mogelijk is, moet de minst belastende worden gekozen. De daardoor veroorzaakte nadelen mogen niet onevenredig zijn aan de nagestreefde doelen.(10)
33. Daarbij moet in gedachten worden gehouden dat de lidstaten op nationaal niveau niet enkel bij de beslissing welke van meerdere doelstellingen van sociaal en werkgelegenheidsbeleid zij specifiek willen nastreven, maar ook bij het bepalen van de maatregelen waarmee deze doelstelling kan worden bereikt, beschikken over een ruime beoordelingsvrijheid.(11) Deze beoordelingsvrijheid bestaat op ieder niveau van de toetsing van de evenredigheid. Dienovereenkomstig treedt het Hof niet in de beoordeling van de lidstaten, maar toetst enkel of deze niet onredelijk lijkt.(12)
34. In het kader van de onderhavige niet-nakomingsprocedure moet de Commissie het bestaan van de gestelde niet-nakoming aantonen. Zij moet het Hof de gegevens verschaffen die het nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van de niet-nakoming, en kan zich daarbij niet baseren op loutere vermoedens.(13)
35. Wil een lidstaat zich beroepen op een uitzondering van een algemeen beginsel, moet hij bewijs leveren dat aan de voorwaarden voor toepassing van de uitzondering is voldaan.(14) Wat artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78 betreft mogen geen al te zware eisen aan het bewijs worden gesteld gelet op de ruime beoordelingsvrijheid van de lidstaat.
36. Hierna zal ik aan de hand van deze criteria nagaan of de vijf door Hongarije aangevoerde doelstellingen legitiem zijn en of de maatregelen passend en noodzakelijk zijn voor het bereiken ervan. In voorkomend geval zal ik vervolgens onderzoeken of de nadelen die de maatregelen meebrengen in een passende verhouding staan tot de voordelen van de vastgestelde doelstellingen. Eerst moet ik echter ingaan op het argument van de Commissie, dat de doelstellingen van de nieuwe leeftijdsgrens onvoldoende duidelijk kenbaar zijn.
a) Kenbaarheid van de nagestreefde doelstellingen
37. Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat uit artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78 niet kan worden afgeleid dat een gebrek aan precisie met betrekking tot het nagestreefde doel van de betrokken regeling automatisch zou uitsluiten dat zij kan worden gerechtvaardigd op grond van deze bepaling. Bij ontbreken van een dergelijke nauwkeurige vermelding is het echter wel van belang dat het onderliggende doel van de betrokken maatregel kan worden bepaald aan de hand van andere aanknopingspunten, ontleend aan de algemene context van de betrokken maatregel, zodat de legitimiteit ervan en het passende en noodzakelijke karakter van de ter bereiking van dit doel gebruikte middelen door de rechter kunnen worden getoetst.(15)
38. Aan deze aanknopingspunten kunnen echter geen bovenmatig strenge eisen worden gesteld. Zo heeft het Hof ook genoegen genomen met hetgeen een lidstaat ter terechtzitting had betoogd om de doelstellingen van een leeftijdsgrens te verduidelijken.(16) Derhalve lijkt het mij redelijk het Hongaarse betoog te aanvaarden dat de hierna behandelde doelstellingen voldoende duidelijk blijken uit de wetgevingsprocedure, al wordt het niet verder onderbouwd. Bovendien liggen de mogelijke doelstellingen deels voor de hand, ook al zijn ze niet uitdrukkelijk vermeld.
b) Waarborg van het pensioenstelsel
39. Volgens de uiteenzetting van Hongarije moet de nieuwe leeftijdsgrens verzekeren dat het pensioenstelsel kan blijven functioneren.
40. Dit is niet een van de doelstellingen die bij wijze van voorbeeld staan vermeld in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78. De opsomming is echter niet uitputtend.(17) Zij omvat sociaal-politieke doelstellingen, zoals die van het beleid op het gebied van onder andere werkgelegenheid, de arbeidsmarkt en de beroepsopleiding.(18) Ook het financiële evenwicht van een pensioenstelsel is een dergelijke sociaal-politieke doelstelling.(19)
41. Door de verlaging van de leeftijdsgrens wordt de kring van personen die een pensioen ontvangen echter vergroot en de kring van hen die tot de financiering bijdragen, verkleind. Het stelsel wordt derhalve zwaarder belast. De maatregel is dan ook, zelfs wanneer de lidstaten een ruime beoordelingsmarge wordt toegekend, ongeschikt als bijdrage aan het financiële evenwicht van het pensioenstelsel.
42. Derhalve moet dit argument van Hongarije worden verworpen.
c) Leeftijdsstructuur
43. Volgens Hongarije is de nieuwe leeftijdsgrens ook bedoeld om te komen tot een evenwichtige leeftijdsstructuur. De samenhang tussen leeftijdsgrenzen en de leeftijdsstructuur ligt voor de hand. Het Hof heeft al vastgesteld dat het doel, een evenwichtige leeftijdsstructuur tussen jongere en oudere ambtenaren te creëren, een legitiem doel van het werkgelegenheids- en arbeidsmarktbeleid kan vormen.(20)
44. Het valt echter te betwijfelen of de abrupte invoering van de nieuwe leeftijdsgrens kan bijdragen aan het bereiken van een evenwichtige leeftijdsstructuur binnen de rechterlijke macht. Immers, ambtenaren van acht jaargangen moeten worden vervangen door juristen die thans op de arbeidsmarkt beschikbaar zijn. De jaargangen die nu worden aangeworven, zullen daarom in de toekomst binnen de rechterlijke macht een getalsmatig onevenredig grote plaats innemen in vergelijking met de andere jaargangen. En wanneer zij op hun beurt met pensioen gaan, zal een onevenredig grote behoefte aan nieuw personeel ontstaan.
45. Of dit gevolg zich zal voordoen, hangt af van de bestaande leeftijdsstructuur en het aanwervingsbeleid van Hongarije. Hongarije heeft op dit punt echter niets aangevoerd.
46. Echter, zelfs wanneer op grond van de ruime beoordelingsvrijheid van de lidstaten bij de toepassing van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78 wordt erkend dat de invoering van de nieuwe leeftijdsgrens kan bijdragen tot een evenwichtige leeftijdsstructuur, is deze in de concrete vorm ervan niet noodzakelijk. Een evenwichtige leeftijdsstructuur kan juist zelfs veel beter worden bereikt wanneer de nieuwe leeftijdsgrens stapsgewijs over meerdere jaren wordt ingevoerd. Dan hoeven namelijk niet acht jaargangen juristen ineens te worden vervangen.
47. De doelstelling van een evenwichtige leeftijdsstructuur kan de litigieuze regeling derhalve niet rechtvaardigen.
d) Doeltreffendheid van de rechterlijke macht en het notariaat
48. Verder voert Hongarije aan dat de nieuwe leeftijdsgrens leidt tot een grotere doeltreffendheid van de rechterlijke macht en het notariaat.
49. Deze doelstelling berust naar het schijnt op de overweging dat de pas aangestelde jongere juristen hun taken beter kunnen vervullen dan de gepensioneerde oudere juristen. In dit opzicht heeft het Hof wat de leden van het openbaar ministerie betreft in wezen al erkend dat de waarborg van een kwalitatief hoogstaande rechterlijke macht een legitieme doelstelling van een leeftijdsgrens kan zijn.(21)
50. Het moet aan Hongarije worden toegegeven dat het risico van een leeftijdsgebonden vermindering van het prestatievermogen meer wordt beperkt door een leeftijdsgrens van 62 jaar dan door een leeftijdsgrens van 70 jaar. In dit opzicht is de grens in beginsel geschikt om aan de kwaliteit van de rechtspraak bij te dragen.
51. Tegelijkertijd voert Hongarije aan dat jongere juristen, omdat zij hun opleiding recenter hebben voltooid, over actuelere juridische kennis beschikken, bijvoorbeeld op het gebied van het recht van de Europese Unie, dat pas sinds kort in Hongarije wordt gedoceerd. Het kan niet worden ontkend dat de pensionering van juristen en hun vervanging door jongere juristen een manier kan zijn om dergelijke actuele juridische kennis binnen de rechterlijke macht te brengen.
52. Het valt echter in hoge mate te betwijfelen of recent aangeworven juristen het beroep van rechter, lid van het openbaar ministerie en notaris beter kunnen uitoefenen dan de vertrekkende juristen. In vergelijking met andere beroepsgroepen kunnen juristen namelijk tot een relatief hoge leeftijd doeltreffend werken. Met name de verworven ervaring en de vaak met de leeftijd gepaard gaande grotere natuurlijke autoriteit zijn in dit beroep van groot praktisch nut.
53. Ook moet ervoor worden gevreesd dat, ter invulling van de buitengewone aanwervingsbehoefte, deels een duidelijk lager kwaliteitsniveau van de nieuw aan te stellen juristen op de koop toe moet worden genomen. Wanneer bijvoorbeeld wegens alle pensioneringen in het jaar 2012 nieuwe rechters en leden van het openbaar ministerie moeten worden benoemd, moeten de 273 beste kandidaten worden geaccepteerd. Bij de vervanging van een enkele jaargang kan het aantal benoemingen daarentegen worden beperkt tot ongeveer een achtste hiervan, dat wil zeggen de 35 beste kandidaten.
54. Wat met name de groep betrokken rechters betreft, moet daarenboven in aanmerking worden genomen dat hun abrupte pensionering kan leiden tot twijfel aan de onafhankelijkheid en daarmee de kwaliteit van de gerechten.(22) Krachtens artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) en artikel 47, tweede alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) moeten gerechten onafhankelijk en onpartijdig zijn en bij de wet zijn ingesteld. Ook het Hof heeft met name in het kader van prejudiciële verzoeken de noodzaak van onafhankelijkheid van gerechten benadrukt.(23)
55. Het begrip rechterlijke onafhankelijkheid omvat volgens vaste rechtspraak twee aspecten: een extern en een intern aspect. In het onderhavige geval is het externe aspect van de onafhankelijkheid van belang, dat de eis inhoudt dat het orgaan dat bevoegd is om uitspraak te doen, wordt beschermd tegen ingrijpen of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van zijn leden in aan hen voorgelegde geschillen in gevaar zou kunnen brengen.(24)
56. Om deze reden kan de uitvoerende macht rechters tijdens hun ambtsperiode niet ontslaan.(25) Hoewel in de onderhavige zaak geen sprake is van maatregelen van de uitvoerende macht tegen individuele rechters of betrekking hebbend op bepaalde procedures, gaat het evengoed om een zwaarwegende ingreep in de rechterlijke macht, namelijk de verwijdering van een redelijk groot aantal rechters die volgens de oude regeling nog tot acht jaar langer in dienst zouden zijn gebleven. Deze ingreep krijgt niet pas betekenis wanneer een daadwerkelijk streven tot beïnvloeding van de rechterlijke macht eraan ten grondslag ligt. Juist iedere schijn van uitoefening van invloed moet al worden vermeden.(26)
57. Zelfs al wordt wegens de grote beoordelingsvrijheid van de lidstaten erkend dat de verlaging van de leeftijdsgrens tot 62 jaar kan bijdragen aan een grotere doeltreffendheid van de rechterlijke macht en het notariaat, dan is deze verlaging in elk geval niet noodzakelijk. Dit komt vooral naar voren uit de tegenstrijdigheid van de Hongaarse regeling. Daar de leeftijdsgrens in de komende jaren weer wordt verhoogd naar 65 jaar, gaat kennelijk ook Hongarije ervan uit dat voor de kwaliteit van de rechterlijke macht en het notariaat geen leeftijdsgrens van 62 jaar is vereist.(27)
58. Bovendien, wat met name de toevoeging van actuele juridische kennis betreft, liggen ook minder vergaande middelen voor de hand: juristen verwerven niet enkel actuele juridische kennis tijdens hun opleiding, maar ook in het kader van hun beroep, bijvoorbeeld door zelfstudie of in het kader van georganiseerde bijscholing.
59. Derhalve kan ook de doelstelling om de kwaliteit van de rechterlijke macht en het notariaat te verbeteren, de Hongaarse regeling niet rechtvaardigen.
e) Onderlinge aanpassing van de leeftijdsgrenzen
60. Een hoofdargument van Hongarije is dat met de nieuwe leeftijdsgrens de situatie van de rechters wordt aangepast aan die in de andere sectoren van de overheidsdienst. Ofschoon de Commissie betwist dat deze doelstelling voldoende duidelijk kenbaar is, blijkt dit doel echter al uit het feit dat de leeftijdsgrenzen daadwerkelijk onderling worden aangepast.
61. Een regeling volgens welke werknemers op een bepaald tijdstip uit het beroepsleven terugtreden en met pensioen gaan, valt in beginsel onder de doelstellingen van artikel 6, lid 1.
62. De legitimiteit van het doel de leeftijdsgrenzen onderling aan te passen wordt met name hierdoor bepaald, dat een nationale regeling slechts geschikt is om de verwezenlijking van het betrokken doel te waarborgen, wanneer dat doel ook op coherente en systematische wijze wordt nagestreefd.(28) Twijfel aan de samenhang ontstaat vooral door uitzonderingen. Zo heeft het Hof met betrekking tot de leeftijdsgrenzen voor leden van het openbaar ministerie reeds onderzocht of uitzonderingen voor andere groepen ambtenaren afbreuk doen aan de samenhang.(29) De onderlinge aanpassing van leeftijdsgrenzen kan derhalve de samenhang van het systeem in zijn geheel versterken.
63. Daarbij gaat het uiteindelijk om de uitvoering van het algemene beginsel van gelijke behandeling. Dit inmiddels ook in artikel 20 van het Handvest verankerde beginsel vereist dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij daarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat.(30) De veronderstelling dat de situatie van juristen bij de rechterlijke macht en het notariaat vergelijkbaar is met de situatie van beroepsgenoten in de andere sectoren van de overheid, valt in beginsel binnen het kader van de beoordelingsvrijheid van de lidstaten. Ook de Commissie heeft deze veronderstelling niet bestreden.
64. Een onmiddellijke onderlinge aanpassing van de pensioenleeftijd binnen de gehele overheid kan enkel door de nieuwe leeftijdsgrens worden bereikt. Voor deze doelstelling is de litigieuze regeling dan ook passend en noodzakelijk.
65. In het licht van het gelijkheidsbeginsel is een aldus gedefinieerde doelstelling in de concrete situatie echter niet meer legitiem. Hongaarse rechters, leden van het openbaar ministerie en notarissen onderscheiden zich namelijk op een belangrijk punt van juristen die in andere sectoren van de overheid werkzaam zijn: zij konden er tot nu toe vanuit gaan dat zij pas op 70-jarige leeftijd met pensioen werden gestuurd. Hongarije heeft niet uiteengezet waarom er ondanks dit gerechtvaardigde vertrouwen een legitiem belang bestaat bij onmiddellijke verlaging van de leeftijdsgrens met acht jaar ter bewerkstelliging van de samenhang.
66. Dat in deze situatie juist een legitiem belang bestaat bij overgangsregelingen, blijkt ook uit het feit dat Hongarije de verhoging voor de gehele overheidssector – met maar drie jaar – van de leeftijdsgrens spreidt over meerdere jaren. Deze verschillen tussen de overgangsregelingen geven aan dat niet op dezelfde wijze rekening wordt gehouden met de belangen van diegenen die worden geraakt door de verlaging van de leeftijdsgrens, als met de belangen van het overige overheidspersoneel waarvoor de leeftijdsgrens wordt verhoogd.
67. Daarenboven is het incoherent dat – zoals de Commissie onbetwist aanvoert(31) – het overige overheidspersoneel niet automatisch met pensioen gaat bij het bereiken van de leeftijdsgrens, maar eerst nadat het aantal dienstjaren is vervuld dat noodzakelijk is voor een volledig pensioen. Volgens deze regeling is het mogelijk dat rechters, leden van het openbaar ministerie en notarissen met pensioen kunnen worden gestuurd, hoewel zij slechts recht hebben op een lagere pensioenuitkering. In dat opzicht tast de nieuwe leeftijdsgrens voor de rechterlijke macht de rechten van de betrokkenen sterker aan dan noodzakelijk is om de leeftijdsgrenzen in de gehele overheidsdienst op een lijn te brengen.
68. Derhalve kan de doelstelling van onderlinge aanpassing van de leeftijdsgrenzen in overheidsdienst de onmiddellijke verlaging van de leeftijdsgrens met acht jaar niet rechtvaardigen.
f) Toetreding van jonge juristen tot de rechterlijke macht en het notariaat
69. De laatste doelstelling die door Hongarije wordt aangevoerd, is het wegnemen van obstakels voor jonge juristen om in de rechterlijke macht of het notariaat te gaan werken. Dit is een voor de hand liggend gevolg van maximumleeftijden en in het bijzonder van de verlaging ervan. De bevordering van de werkgelegenheid vormt volgens vaste rechtspraak onbetwistbaar een legitiem doel van sociaal beleid of werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten, met name wanneer het erom gaat de toegang van jongeren tot de uitoefening van een beroep te bevorderen.(32)
70. De nieuwe leeftijdsgrens is geschikt om de instroom van jonge juristen in de rechterlijke macht en het notariaat te bevorderen. Toch moet rekening worden gehouden met de verschillen tussen de directe gevolgen en die op lange termijn ervan.
71. De duur van de diensttijd van juristen bij de rechterlijke macht en het notariaat wordt door deze grens blijvend verkort, aangezien zij nu acht jaar eerder met pensioen gaan. Dit effect wordt in de komende jaren echter afgezwakt, omdat de pensioenleeftijd stapsgewijs weer wordt verhoogd naar 65 jaar, zodat uiteindelijk enkel een verlaging van vijf jaar overblijft. Desondanks komen de functies in de rechterlijke macht en het notariaat eerder weer vrij dan onder vigeur van de vroegere leeftijdsgrens het geval was.
72. Op korte termijn weegt het onmiddellijke gevolg echter zwaarder. In 2012 moeten wegens pensionering van acht jaargangen juristen bijzonder veel functies worden vervuld, wat de thans op de arbeidsmarkt beschikbare jonge juristen ten goede komt. Deze functies zijn daarentegen niet meer beschikbaar voor de hierna komende jaargangen juristen, omdat zij door de thans aangestelde juristen langdurig worden geblokkeerd. Daardoor wordt de verwezenlijking van het doel, de instroom van jonge juristen duurzaam te bevorderen, weliswaar niet verhinderd, doch wel sterk beperkt.
73. De onmiddellijke instelling van de nieuwe leeftijdsgrens is derhalve niet noodzakelijk om de toegang van jonge juristen tot de rechterlijke macht en het notariaat duurzaam te bevorderen. Integendeel, door de potentiële vervorming van de leeftijdsstructuur(33) wordt op lange termijn afbreuk gedaan aan de instroomkansen voor jonge juristen. Een redelijk evenwicht tussen de verschillende generaties juristen zou impliceren dat de bij een verlaging van de leeftijdsgrens vrijkomende functies zo gelijkmatig mogelijk worden verdeeld over de nieuwe toetredende jaargangen. Dit zou kunnen worden bereikt door stapsgewijze verlaging van de leeftijdsgrens naar 65 jaar, de leeftijdsgrens waar uiteindelijk toch al naar werd gestreefd.
74. Wanneer de doelstelling echter is, de instroom van thans op de arbeidsmarkt beschikbare juristen te bevorderen, lijkt er inderdaad geen andere maatregel te zijn die even doeltreffend is als de onmiddellijke verlaging van de leeftijdsgrens tot 62 jaar.
75. Een aldus afgebakend doel kan echter enkel als legitiem worden beschouwd wanneer er bijzondere gronden bestaan om juist deze groep te ondersteunen. Niet alleen de gepensioneerde juristen worden noodzakelijkerwijs benadeeld, maar daarenboven worden op lange en middellange termijn functies geblokkeerd die anders zouden vrijkomen voor de leeftijdsgroepen. Dergelijke bijzondere gronden heeft Hongarije niet aangevoerd.
76. Derhalve kan ook de doelstelling om de toegang tot de rechterlijke macht en het notariaat voor jonge juristen eenvoudiger te maken, de vaststelling van de nieuwe leeftijdsgrens niet rechtvaardigen.
g) Excessieve benadeling van de betrokkenen
77. Voor zover de genomen maatregelen passend en noodzakelijk blijken om de nagestreefde legitieme doelen te bereiken, moet normaliter nog worden nagegaan of deze niet leiden tot een excessieve benadeling van de betrokkenen (evenredigheid in enge zin).(34) Aangezien de invoering van de nieuwe leeftijdsgrens echter voor geen van de aangevoerde legitieme doelen passend en noodzakelijk is, behoeft dit punt op zich geen onderzoek meer. Het beroep is namelijk op basis van de bovenstaande overwegingen reeds gegrond.
78. Enkel voor het geval het Hof mijn beoordeling niet voor alle genoemde doelstellingen volgt, ga ik hieronder nog in op de evenredigheid in enge zin. Volgens dit beginsel moet een juist evenwicht worden gevonden tussen de verschillende tegenstrijdige belangen.(35)
79. Voor deze subsidiaire beoordeling zou ik – anders dan door mij betoogd – ervan moeten uitgaan dat de nieuwe leeftijdsgrens passend en noodzakelijk is om een of meer van de vijf hierboven onderzochte doelstellingen te bereiken.
80. Voor een volledige beoordeling zouden daarenboven de hieruit voortvloeiende hypothetische voordelen moeten worden gewaardeerd.
81. Dergelijke speculaties zijn echter niet zinvol. Ik beperk mijn overwegingen over het evenredigheidsbeginsel derhalve tot een onderzoek naar de nadelen van de nieuwe leeftijdsgrens. Op basis daarvan kan worden aangegeven hoe zwaarwegend de voordelen van de nieuwe leeftijdsgrens moeten zijn om deze te kunnen rechtvaardigen.
82. Het recht van de betrokken juristen om het door hen gekozen beroep te blijven uitoefenen wordt direct aangetast. Zij kunnen in theorie wel als jurist blijven werken, bijvoorbeeld als advocaat. Toch verliezen zij de mogelijkheid te blijven werken in de functie die zij tot het bereiken van de leeftijdsgrens actief uitoefenden.
83. Deze inbreuk op de beroepsvrijheid brengt economische nadelen mee. Want er moet van worden uitgegaan dat de betrokkenen in plaats van het volledige salaris in het algemeen enkel nog een kleiner pensioen ontvangen.(36)
84. Het Hof heeft inderdaad aanvaard dat een maatregel die de mogelijkheid opent werknemers te verplichten met pensioen te gaan wanneer zij de leeftijd van 65 jaar bereiken, kan beantwoorden aan de doelstelling de werkgelegenheid te bevorderen en kan worden beschouwd als een niet-excessieve inbreuk op de gerechtvaardigde aanspraken van de betrokken werknemers, indien zij recht hebben op een pensioen waarvan de hoogte niet als onredelijk kan worden beschouwd.(37) De redelijkheid hangt echter af van meerdere factoren.
85. Zo moet aan de inkomstenderving een bijzonder gewicht worden toegekend wanneer de betrokkene economische beslissingen heeft genomen in het vertrouwen zijn functie te kunnen blijven uitoefenen. Zij kunnen bijvoorbeeld een krediet hebben afgesloten, een overeenkomst hebben gesloten voor een aanvullende particuliere pensioenverzekering of een lucratieve betrekking in de particuliere sector hebben afgeslagen. Ik kan geen maatregel zien die dergelijke nadelen zou verzachten. Bovendien is het zelfs mogelijk dat enkele betrokkenen aanzienlijke kortingen op hun pensioen op de koop toe moeten nemen, omdat zij niet lang genoeg hebben gewerkt om een volledig pensioen op te bouwen.(38)
86. Hongarije voert aan dat de nieuwe leeftijdsgrens sinds juni 2011 kon worden voorzien. Echter, bij alle eerder genomen economische beslissingen hoefden de betrokkenen er geen rekening mee te houden dat zij vóór het bereiken van de leeftijd van 70 jaar met pensioen moesten gaan.
87. Indien Hongarije de nieuwe leeftijdsgrens op een andere manier had ingevoerd, zou deze ernstige schade voor de betrokkenen aanzienlijk kleiner zijn geweest en zouden tegelijk veel nadelen zijn vermeden die de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen meebrengen. Het lijkt namelijk wenselijk de verlaging van de pensioenleeftijd voor rechters, leden van het openbaar ministerie en notarissen te coördineren met de verhoging van de pensioenleeftijd voor het overige overheidspersoneel. Hiervoor hoefde Hongarije enkel de pensioenleeftijd in de rechterlijke macht stapsgewijs te verlagen tot 65 jaar, zodat deze leeftijd voor beide groepen tegelijkertijd zou ingaan.
88. Het feit dat Hongarije volledig aan deze mogelijkheid is voorbijgegaan, dwingt tot de conclusie dat niet is gezocht naar een juist evenwicht tussen de belangen van de betrokken juristen en het belang bij de invoering van een nieuwe leeftijdsgrens.
89. Voorts blijkt uit deze overwegingen dat de voordelen van de onmiddellijke invoering van de nieuwe leeftijdsgrens voor het bereiken van een legitiem doel bijzonder zwaarwegend zouden moeten zijn om meer gewicht in de schaal te leggen dan de hierboven vermelde ernstige nadelen. Ongeacht of het Hof – anders dan ik meen – de maatregel passend en noodzakelijk acht om een of meer van de aangevoerde doelstellingen te bereiken, is niet duidelijk wat die zwaarwegende voordelen zijn.
3. Conclusie
90. Bijgevolg moet het beroep worden toegewezen.
V – Kosten
91. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dat is gevorderd. Aangezien Hongarije in het ongelijk is gesteld, dient het in de kosten te worden verwezen.
VI – Conclusie
92. Derhalve geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1) Door een regeling vast te stellen volgens welke het dienstverband van rechters, leden van het openbaar ministerie en notarissen niet meer bij het bereiken van de leeftijd van 70 jaar, maar bij het bereiken van de leeftijd van 62 jaar verplicht eindigt, is Hongarije zijn verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 2 en 6, lid 1, van richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep.
2) Hongarije wordt verwezen in de kosten.”