TEISINGUMO TEISMO (trečioji kolegija)
SPRENDIMAS
2009 m. kovo 26 d.(*)
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas – EB 43 ir 56 straipsniai – Privatizuotų įmonių įstatai – Tam tikrų valstybės specialių teisių įgyvendinimo kriterijai“
Byloje C‑326/07
dėl 2007 m. liepos 13 d. pagal EB 226 straipsnį pareikšto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo
Europos Bendrijų Komisija, atstovaujama L. Pignataro-Nolin ir H. Støvlbæk, nurodžiusi adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
ieškovė,
prieš
Italijos Respubliką, atstovaujamą I. M. Braguglia, padedamo avvocato dello Stato P. Gentili, nurodžiusią adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
atsakovę,
TEISINGUMO TEISMAS (trečioji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas A. Rosas, teisėjai J. N. Cunha Rodrigues, J. Klučka, P. Lindh (pranešėja) ir A. Arabadjiev,
generalinis advokatas D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
posėdžio sekretorė C. Strömholm, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2008 m. spalio 2 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2008 m. lapkričio 6 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Savo ieškiniu Europos Bendrijų Komisija prašo Teisingumo Teismo pripažinti, kad, priėmusi 2004 m. birželio 10 d. Ministrų Tarybos pirmininko dekreto, apibrėžiančio specialių teisių, numatytų 1994 m. gegužės 31 d. Dekreto įstatymo Nr. 332, pertvarkyto po pakeitimų 1994 m. liepos 30 d. Įstatymu Nr. 474, 2 straipsnyje, įgyvendinimo kriterijus, 1 straipsnio 2 dalyje esančias nuostatas (decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474; GURI, Nr. 139, 2004 m. birželio 16 d.; toliau – 2004 m. dekretas), Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 43 ir 56 straipsnius.
Teisinis pagrindas
Dekretas įstatymas Nr. 332/1994
2 1994 m. gegužės 31 d. Dekretas įstatymas Nr. 332 dėl valstybės ir viešųjų įstaigų turimų akcinių bendrovių akcijų pardavimo procedūrų pagreitinimo nuostatų (decreto-legge n. 332, norme per l’accelerazione delle procedure di dismissione di partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in società per azioni, GURI, Nr. 126, 1994 m. birželio 1 d., p. 38) po pakeitimų pertvarkytas 1994 m. liepos 30 d. Įstatymu Nr. 474 (GURI, Nr. 177, 1994 m. liepos 30 d., p. 5). Šis dekretas įstatymas vėliau buvo iš dalies pakeistas 2003 m. gruodžio 24 d. Įstatymu Nr. 350 dėl valstybės metinio ir daugiamečio biudžeto formavimo nuostatų (2004 m. Finansų įstatymas) (legge n. 350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004, GURI nuolatinis priedas, Nr. 196, 2003 m. gruodžio 27 d., toliau – Finansų įstatymas Nr. 350/2003). Pertvarkytame ir pakeistame minėtame dekrete įstatyme (toliau –Dekretas įstatymas Nr. 332/1994) numatyta, kad valstybė atitinkamose bendrovėse turi specialių teisių (toliau – specialios teisės).
3 Pagal Dekreto įstatymo Nr. 332/1994 2 straipsnio 1 dalį:
„Ministrų Tarybos pirmininko dekrete, priimtame ekonomikos ir finansų ministrui pasiūlius ir pramonės ministrui bei už sektorių atsakingiems ministrams pritarus bei pranešus kompetentingoms Parlamento komisijoms, nurodomos valstybės tiesiogiai ar netiesiogiai kontroliuojamos bendrovės, veikiančios gynybos, transporto, telekomunikacijų, energijos išteklių ir kitų viešųjų paslaugų srityse, kurių įstatuose iki priimant bet kokį aktą, dėl kurio bus prarasta kontrolė, neeilinio visuotinio akcininkų susirinkimo sprendimu įrašoma nuostata, ekonomikos ir finansų ministrui suteikianti vieną ar kelias toliau nurodytas specialias teises, kuriomis jis naudojasi pramonės ministrui pritarus <...>“
4 Šios specialios teisės, išvardytos minėto 2 straipsnio 1 dalies a−d punktuose, yra tokios:
a) prieštaravimas dėl to, kad investuotojai įsigytų daug akcijų, suteikiančių ne mažiau kaip 5 % balsavimo teisių arba ekonomikos ir finansų ministro dekretu nustatytą mažesnę dalį. Institucijos prieštaravimą privalo pateikti per 10 dienų skaičiuojant nuo pranešimo, kurį privalo pateikti atitinkamos bendrovės vadovai prašymo įregistruoti į akcininkų registrą momentu, o perėmėjas institucijų sprendimą kompetentingam teismui gali apskųsti per 60 dienų;
b) prieštaravimas dėl susitarimų ar sutarčių sudarymo tarp akcininkų, kurie turi ne mažiau kaip 5 % balsavimo teisių arba ekonomikos ir finansų ministro dekretu nustatytą mažesnę dalį. a punkte nurodyti 10 ir 60 dienų terminai atitinkamai taikomi institucijų ir akcininkų, kurie yra tam tikro susitarimo ar sutarties šalys, prieštaravimams bei skundams pateikti;
c) veto sprendimai dėl bendrovės likvidavimo, perdavimo, jungimo, skaidymo, buveinės perkėlimo į užsienį, bendrovės tikslų, įstatų pakeitimo, kurie panaikina ar pakeičia specialias teises. Veto sprendimas gali būti skundžiamas per 60 dienų;
d) vadovo be balsavimo teisės paskyrimas.
5 Iš ieškinio išplaukia, kad su specialių teisių įgyvendinimu susijusi sąlyga buvo įtvirtinta pagal Italijos teisę veikiančių bendrovių, kaip antai ENI, Telecom Italia, Enel ir Finmeccanica, dirbančių atitinkamai naftos chemijos ir energijos, telekomunikacijų, elektros ir gynybos sektoriuose, įstatuose.
6 Finansų įstatymo Nr. 350/2003 4 straipsnio 230 dalyje numatyta, kad Ministrų Tarybos pirmininko ad hoc dekretas, pasiūlius ekonomikos ir finansų bei gamybos ministrams, kuris turi būti priimtas per 90 dienų nuo minėto įstatymo įsigaliojimo, nustato specialių teisių įgyvendinimo kriterijus, apribojant jų naudojimą galimos žalos pagrindiniams valstybės interesams atvejais.
2004 m. dekretas
7 Pagal 2004 m. dekreto 1 straipsnio 1 ir 2 dalis:
„1. Dekreto įstatymo Nr. (332/1994) 2 straipsnyje numatytomis specialiomis teisėmis naudojamasi, tik jei tai pateisinama svarbiais ir privalomais bendrojo intereso motyvais, susijusiais, pavyzdžiui, su viešąja tvarka, visuomenės saugumu, sveikata ir gynyba, ir atitinka šiems interesams ginti pritaikytas ir proporcingas priemones, kaip antai galimas terminų nustatymas nepažeidžiant nacionalinės ir Bendrijos teisės principų ir visų pirma nediskriminavimo principo.
2. Dekreto įstatymo Nr. (332/1994) 2 straipsnio 1 dalies a, b ir c punktuose numatytos specialios teisės įgyvendinamos esant šioms aplinkybėms, nepažeidžiant 1 dalyje numatytos tvarkos:
a) didelei ir realiai rizikai, kad gali nutrūkti minimalus nacionalinis aprūpinimas naftos ir energetikos produktais, taip pat susijusių ir vėlesnių paslaugų tiekimas ir apskritai aprūpinimas žaliavomis ar visuomenei svarbiomis prekėmis bei minimalus paslaugų telekomunikacijų ir transporto sektoriuose tiekimas;
b) didelei ir realiai grėsmei įsipareigojimų visuomenei dėl viešųjų paslaugų tiekimo vykdymo tęstinumui ir bendrovei patikėtų užduočių tenkinant viešuosius interesus įgyvendinimui;
c) didelei ir realiai grėsmė pagrindinių viešųjų paslaugų įrangos ir tinklų saugumui;
d) didelei ir realiai grėsmei nacionalinei gynybai, kariniam saugumui, viešajai tvarkai ir visuomenės saugumui;
e) ekstremalioms visuomenės sveikatai situacijoms.“
Ikiteisminė procedūra
8 Komisija procedūrą dėl įsipareigojimų neįvykdymo dėl EB 43 ir 56 straipsnių pažeidimo, susijusio su specialių teisių įgyvendinimo sąlygomis, pradėjo 2003 m. vasario 6 d. Italijos Respublikai nusiųsdama oficialų pranešimą. Vėliau ši valstybė narė pakeitė savo teisės aktus ir priėmė Finansų įstatymą Nr. 350/2003 bei 2004 m. Dekretą. Tačiau manydama, kad tokių pakeitimų nepakanka, Komisija 2004 m. gruodžio 22 d. išsiuntė papildomą oficialų pranešimą.
9 Gavusi 2005 m. gegužės 20 d. Italijos vyriausybės atsakymą, Komisija, nesutikdama su jame pateiktais argumentais, 2005 m. spalio 18 d. išsiuntė Italijos Respublikai pagrįstą nuomonę, susijusią tik su kriterijais, numatytais 2004 m. dekreto 1 straipsnio 2 dalyje, ragindama atsižvelgti į ją per dviejų mėnesių terminą nuo šios nuomonės gavimo. Atsakydama ši valstybė narė išsiuntė raštą, kuriuo iš esmės ginčijama Komisijos analizė.
10 Manydama, kad padėtis ir toliau lieka nepatenkinama, Komisija pareiškė šį ieškinį.
Dėl ieškinio
Šalių argumentai
11 Komisijos teigimu, Italijos Respublikos padarytas EB 43 ir 56 straipsnių pažeidimas susijęs su tuo, kad 2004 m. Dekretas nepakankamai tiksliai apibrėžia specialių teisių įgyvendinimo kriterijus. Šios institucijos nuomone, minėti kriterijai neleidžia investuotojams žinoti, kokioms situacijoms susiklosčius šios teisės bus panaudotos.
12 Komisija tvirtina, kad konkrečių situacijų, kurias gali apimti sąvoka „didelė ir reali grėsmė“, nurodyta 2004 m. Dekreto 1 straipsnio 2 dalies a?d punktuose, gali būti daug, jos yra neapibrėžtos ir neapibrėžiamos. Tokio patikslinimo nebuvimas apibrėžiant konkrečias ir objektyvias aplinkybes, kurios pateisina valstybės pasinaudojimą specialiomis teisėmis, suteikia šioms teisėms diskrecinį pobūdį Italijos institucijų turimos diskrecijos atžvilgiu. Tai apskritai atgraso investuotojus, ypač ketinančius įsikurti Italijoje siekiant daryti įtaką įmonių, kurioms taikomi nagrinėjami teisės aktai, valdymui.
13 Komisija pažymi: kadangi 2004 m. dekreto 1 straipsnio 2 dalis susijusi su specialių teisių, numatytų Dekrete įstatyme Nr. 332/1994, įgyvendinimu, šio dekreto proporcingumo vertinimas apima minėtų teisių teisėtumo nustatytose situacijose nagrinėjimą.
14 Komisija pripažįsta, kad įsisteigimo laisvę ir laisvą kapitalo judėjimą galima riboti nacionalinėmis priemonėmis, kurios pateisinamos EB 46 ir 58 straipsniuose nurodytais arba privalomojo bendrojo intereso pagrindais, jei nėra Bendrijos suderinimo priemonės, numatančios pagrindinių valstybės interesų apsaugai užtikrinti būtinas priemones.
15 Kalbant apie reglamentuotus sektorius, kaip antai energijos, gamtinių dujų ir telekomunikacijų, Komisija mano, kad pagrindinių valstybės interesų apsaugos tikslą galima įgyvendinti priimant mažiau ribojančias priemones tokias, kokios yra numatytos Europos teisės aktų leidėjo. Komisija nurodo 2003 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2003/54/EB dėl elektros energijos vidaus rinkos bendrųjų taisyklių, panaikinančią Direktyvą 96/92/EB (OL L 176, p. 37; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 12 sk., 2 t., p. 211), 2003 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2003/55/EB dėl gamtinių dujų vidaus rinkos bendrųjų taisyklių, panaikinančią Direktyvą 98/30/EB (OL L 176, p. 57; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 12 sk., 2 t., p. 230) ir 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2002/21/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų bendrosios reguliavimo sistemos (Pagrindų direktyva) (OL L 108, p. 33; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 349). Komisija pažymi, kad šios direktyvos numato priemonių, skirtų apsaugoti minimalų nacionalinį aprūpinimą numatytose srityse, įgyvendinimą. Ši institucija tvirtina, kad Italijos Respublika nenurodė, kodėl minimalaus nacionalinio aprūpinimo apsauga taip reglamentuojamuose ekonomikos sektoriuose negali būti užtikrinta remiantis minėtomis direktyvomis.
16 Kalbant apie nereglamentuotus sektorius, pažymėtina, kad Komisija tvirtina, jog Italijos Respublika nepateikė paaiškinimo, kodėl taikė ginčijamus kriterijus.
17 Be to, ji pastebi, kad nėra jokio priežastinio ryšio tarp, viena vertus, būtinybės užtikrinti energetinį aprūpinimą ir teikti viešąsias paslaugas bei, kita vertus, akcininkų ir įmonės valdymo kontrolės.
18 Todėl, Komisijos teigimu, 2004 m. Dekretas yra instrumentas, viršijantis tai, kas būtina siekiant apsaugoti jame numatytus viešuosius interesus.
19 Italijos Respublika pirmiausia pažymi, kad didelė Komisijos analizės dalis skirta tariamam specialių teisių, kurios reglamentuojamos Dekrete įstatyme Nr. 332/1994, neteisėtumui. Tačiau ieškinyje ir pagrįstoje nuomonėje numatytas įsipareigojimų neįvykdymas susijęs tik su 2004 m. Dekretu, o ne su Dekretu įstatymu Nr. 332/1994. Todėl šis ieškinys neapima tariamo specialių teisių režimo neteisėtumo, kuris išplaukia iš šio dekreto įstatymo.
20 Šios valstybės narės teigimu, iš to išplaukia, kad nereikia pritarti pagrindiniam Komisijos ieškinyje nurodytam kaltinimui. Tai taikytina ir kaltinimams, susijusiems su apribojimais, kuriuos nustatė Italijos Respublika, įsigyjant aptariamų bendrovių akcijų. Tai kaltinimai, kurie susiję su akcijų nuosavybe, t. y. su šių bendrovių struktūra. Komisija iš esmės kaltina Italijos Respubliką nustačius šios struktūros kontrolės priemones, o ne priemones, leidžiančias kontroliuoti specifinius valdymo organų sprendimus. Todėl šie kaltinimai susiję su Dekretu įstatymu Nr. 332/1994, o ne su 2004 m. Dekretu.
21 Taigi Italijos Respublika prašo atmesti kaltinimus, grindžiamus nuostatų, susijusių su specialiomis teisėmis, neproporcingumu, nes ši ieškinio dalis realiai yra dėl Dekreto įstatymo Nr. 332/1994.
22 Antra, Italijos Respublika ginčija Komisijos analizę tiek, kiek ji pagrindinį savo kaltinimą grindžia tariamu EB 56 straipsnio, susijusio su laisvu kapitalo judėjimu, pažeidimu, pridurdama, kad šie kaltinimai galėjo būti savarankiškai grindžiami EB 43 straipsnio dėl įsisteigimo laisvės pažeidimu. Šios valstybės narės teigimu, iš Teisingumo Teismo praktikos, būtent 2006 m. rugsėjo 12 d. Sprendimo Cadbury Schweppes ir Cadbury Schweppes Overseas (C‑196/04, Rink. p. I‑7995), matyti, kad jei klausimas gali būti nagrinėjamas įsisteigimo laisvės požiūriu, tai reiškia, kad jis nepriskirtinas laisvam kapitalo judėjimui. Todėl kadangi ginčijamos priemonės susijusios su aktais, skirtais daryti lemiamą įtaką nagrinėjamų bendrovių valdymui, reikšmingi yra EB 43, 45 ir 46 straipsniai. Šis aspektas svarbus, nes šiuose straipsniuose yra mažiau ribojančių nuostatų nei EB 56 ir 58 straipsniuose.
23 Trečia, Italijos Respublika ginčija kaltinimo, susijusio su diskreciniu pobūdžiu, kurį 2004 m. Dekreto nuostatos suteikia nacionalinės administracijos specialioms teisėms, pagrįstumą.
24 Ketvirta, ši valstybė narė neigia Komisijos argumentus, susijusius su direktyvomis, taikytinomis reglamentuojamuose sektoriuose. Iš esmės šios direktyvos reikšmingos, tik jei ieškinys būtų susijęs su Dekretu įstatymu Nr. 332/1994, kuris numato struktūrines priemones. 2004 m. Dekretas savo ruožtu nenumato jokios tokio tipo priemonės ir tik apsiriboja šiame dekrete įstatyme numatytų priemonių priėmimo atvejų bei sąlygų detalizavimu. Italijos Respublika tvirtina, kad bet kuriuo atveju niekas nedraudžia valstybėms narėms pagrindiniuose sektoriuose priimti priemones, numatančias teisę įsikišti, kurios neatitinka minėtų direktyvų nuostatų.
25 Italijos Respublika priduria, kad turi būti taikomas subsidiarumo principas. Iš tiesų nacionalinės teisės aktai yra labiau nei Bendrijos teisės aktai pritaikyti reglamentuoti situacijas, keliančias grėsmę pagrindiniams valstybės interesams, situacijas, kurias tik pastaroji gali teisingai ir laiku įvertinti.
26 Kituose viešųjų paslaugų sektoriuose, kurių atžvilgiu dar nėra atliktas suderinimas, kaip antai nacionalinės gynybos sektorius, valstybė narė turi teisę priimti priemones, skirtas spręsti situacijas, kurios yra labai žalingos bendrajam interesui.
27 Italijos Respublikos nuomone, vienintelis ieškinio argumentas, į kurį reikia atsižvelgti, yra tas, kad esą negalima numatyti konkrečių atvejų, kada reikėtų remtis Dekreto įstatymo Nr. 332/1994 nuostatomis. Tačiau ši valstybė narė tvirtina, kad tik tuo momentu, kai atsiranda investuotojas, visos specifinės aplinkybės identifikuojamos ir gali būti vertinamos. Todėl ji daro išvadą, kad specialių teisių įgyvendinimo sąlygos neturėtų būti konkrečiau nustatomos nei tai padaryta 2004 m. Dekrete.
Teisingumo Teismo vertinimas
Dėl ieškinio dalyko
28 Italijos Respublikos teigimu, didele savo argumentų dalimi Komisija realiai ginčija ne kriterijus, esančius 2004 m. Dekrete, bet specialias teises, numatytas Dekrete įstatyme Nr. 332/1994, ir siekia, kad būtų nuspręsta, jog šios teisės nesuderinamos su Bendrijos teise. Taip šie argumentai išplėtė ginčo dalyką ir todėl yra nepriimtini.
29 Šiuo požiūriu reikia priminti, kad ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo dalyką apibrėžia pagrįsta nuomonė ir ieškinys (šiuo klausimu žr., be kita ko, 2004 m. birželio 24 d. Sprendimo Komisija prieš Nyderlandus, C‑350/02, Rink. p. I‑6213, 20 punktą ir ten nurodytą teismų praktiką). Kadangi šioje byloje šie du aktai numato tik kriterijus, įtvirtintus 2004 m. Dekreto 1 straipsnio 2 dalyje, reikia konstatuoti, kad Komisija neišplėtė ginčo dalyko ir todėl ieškinys yra priimtinas.
30 Akivaizdu, kad Komisija pateikia kritiškus argumentus specialių teisių, įtvirtintų Dekrete įstatyme Nr. 332/1994, atžvilgiu, tačiau jų nekvestionuoja ir skundžia tik jas įgyvendinti leidžiančius kriterijus.
31 Kadangi ginčijamas įsipareigojimų neįvykdymas susijęs tik su kriterijais, įtvirtintais 2004 m. Dekreto 1 straipsnio 2 dalyje, reikia nuspręsti tik dėl šios nuostatos suderinamumo su Bendrijos teise.
Dėl EB 43 ir 56 straipsnių taikymo
32 Komisija mano, kad jos skundžiamas įsipareigojimų neįvykdymas turi būti nagrinėjamas EB 43 straipsnio, susijusio su įsisteigimo laisve, ir EB 56 straipsnio, susijusio su laisvu kapitalo judėjimu, atžvilgiu.
33 Dėl klausimo, ar nacionalinės teisės aktas patenka į vienos arba kitos judėjimo laisvės sritį, iš nusistovėjusios teismo praktikos matyti, jog reikia atsižvelgti į nagrinėjamo teisės akto tikslą (žr. 2007 m. gegužės 24 d. Sprendimo Holböck, C‑157/05, Rink. p. I‑4051, 22 punktą ir ten nurodytą teismų praktiką).
34 Į EB sutarties nuostatų, susijusių su įsisteigimo laisve, materialinio taikymo sritį patenka nacionalinės nuostatos, kurios turi būti taikomos tuomet, kai atitinkamos valstybės narės pilietis dalyvauja kitoje valstybėje narėje įsteigtos bendrovės kapitale ir toks dalyvavimas jam leidžia daryti aiškią įtaką šios bendrovės sprendimams bei nulemti jos veiklą (šiuo klausimu žr., be kita ko, 2000 m. balandžio 13 d. Sprendimo Baars, C‑251/98, Rink. p. I‑2787, 22 punktą ir 2007 m. spalio 23 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją, C‑112/05, Rink. p. I‑8995, 13 punktą).
35 EB 56 straipsnio nuostatoms, susijusioms su laisvu kapitalo judėjimu, be kita ko, priskiriamos tiesioginės investicijos, t. y. bet kokios fizinių ar juridinių asmenų investicijos, kurios padeda užmegzti ar palaikyti ilgalaikius santykius tarp finansuotojų ir bendrovės, į kurią investuojamos lėšos turint tikslą vykdyti ekonominę veiklą. Šis tikslas reiškia, kad akcininko turimos akcijos suteikia jam teisę efektyviai dalyvauti bendrovę valdant ar ją kontroliuojant (žr. minėto sprendimo Komisija prieš Vokietiją 18 punktą ir ten nurodytą teismų praktiką).
36 Nacionalinės teisės aktas, kuris taikomas ne tik toms turimoms akcijoms, kurios leidžia daryti konkrečią įtaką bendrovės sprendimams ir nulemti jos veiklą, bet taikomas neatsižvelgiant į akcininko turimą dalį bendrovėje, gali patekti ir į EB 43 straipsnio, ir į EB 56 straipsnio taikymo sritis (šiuo klausimu žr. minėto sprendimo Holböck 23 ir 24 punktus). Priešingai nei tvirtina Italijos Respublika, minėtas sprendimas Cadbury Schweppes ir Cadbury Schweppes Overseas neleidžia daryti išvados, kad tokiu atveju tik EB 43 straipsnis yra reikšmingas. Iš tiesų, kaip išplaukia ir iš jo 32 punkto, šis sprendimas apima tik situaciją, kai bendrovė turi dalį, leidžiančią jai kontroliuoti kitas bendroves (žr. 2008 m. liepos 17 d. Sprendimo Komisija prieš Ispaniją, C‑207/07, 36 punktą).
37 Šioje byloje reikia atskirti tai, ar kriterijai taikomi valstybės teisei prieštarauti dėl akcijų įsigijimo ir akcininkų, turinčių tam tikrą procentą balsavimo teisių, susitarimų sudarymo, ar teisei vetuoti tam tikrus bendrovės sprendimus.
38 Pirma, kalbant apie teisę prieštarauti, numatytą Dekreto įstatymo Nr. 332/1994 2 straipsnio 1 dalies a ir b punktuose, iš bylos medžiagos matyti, kad nemažiau kaip 5 % balsavimo teisių arba prireikus kompetentingo ministro nustatytas mažesnis procentas leidžia suinteresuotiesiems asmenims efektyviai dalyvauti valdant atitinkamą bendrovę, o tai apima EB 56 straipsnio nuostatos. Vis dėlto kalbant apie bendroves, kurių akcininkai bendrai yra išsisklaidę, neatmestina, kad šiuos procentus atitinkančių akcijų turėtojai gali neabejotinai daryti įtaką valdant tokią bendrovę ir nulemti jos veiklą, o tai, kaip tvirtina Italijos Respublika, apima EB 43 straipsnio nuostatos. Be to, kadangi Dekretas įstatymas Nr. 332/1994 nustato minimalų procentą, šis teisės aktas taip pat skirtas taikyti akcijų paketams, viršijantiems šį procentą ir suteikiantiems akivaizdžios kontrolės teisę. Todėl kriterijus, susijusius su minėtos teisės prieštarauti įgyvendinimu, reikia išnagrinėti atsižvelgiant į šias dvi sutarties nuostatas.
39 Antra, kalbant apie veto teisę, numatytą Dekreto įstatymo Nr. 332/1994 2 straipsnio 1 dalyje, reikia konstatuoti, kad ši teisė susijusi su bendrovės valdymo sprendimais ir, vadinasi, tik su akcininkais, galinčiais daryti neabejotiną įtaką atitinkamoms bendrovėms, todėl kriterijai, susiję su šios teisės įgyvendinimu, turi būti nagrinėjami atsižvelgiant į EB 43 straipsnį. Be to, darant prielaidą, kad šie kriterijai riboja laisvą kapitalo judėjimą, jie yra neišvengiama galimo įsisteigimo laisvės apribojimo pasekmė ir nepateisina atskiro minėtų teisės aktų nagrinėjimo EB 56 straipsnio atžvilgiu (žr. minėto sprendimo Cadbury Schweppes ir Cadbury Schweppes Overseas 33 punktą). Todėl veto teisės įgyvendinimo kriterijai turi būti nagrinėjami tik atsižvelgiant į EB 43 straipsnį.
Dėl kriterijų, skelbiamų 2004 m. Dekreto 1 straipsnio 2 dalyje, tiek, kiek jie susiję su prieštaravimo teisės įgyvendinimu
– Dėl įsipareigojimų neįvykdymo pagal EB 56 straipsnį
40 Pirmiausia reikia pažymėti, kad čia nagrinėjami kriterijai apibrėžia aplinkybes, kurioms esant gali būti įgyvendinama valstybės teisė prieštarauti dėl tam tikrų akcijų įsigijimo arba dėl tam tikrų akcininkų susitarimų sudarymo atitinkamose bendrovėse. Iš Teisingumo Teismo praktikos išplaukia, kad rėmimasis tokiomis teisėmis gali būti priešingas EB 56 straipsniu užtikrinamam laisvam kapitalo judėjimui (žr., be kita ko, 2003 m. gegužės 13 d. Sprendimo Komisija prieš Jungtinę Karalystę, C‑98/01, Rink. p. I‑4641, 50 punktą ir minėto sprendimo Komisija prieš Ispaniją 58 punktą). Ginčijamas dalykas šioje byloje yra tas, ar minėti kriterijai nustato sąlygas, leidžiančias pateisinti tokių teisių įgyvendinimą.
41 Šiuo atžvilgiu reikia priminti, kad laisvą kapitalo judėjimą galima riboti nacionalinėmis priemonėmis, kurios pateisinamos EB 58 straipsnyje nurodytais arba viršesnio bendrojo intereso pagrindais, jei nėra Bendrijos suderinimo priemonės, numatančios šių interesų apsaugai užtikrinti būtinas priemones (žr. minėto sprendimo Komisija prieš Vokietiją 72 punktą ir ten nurodytą teismų praktiką).
42 Kai nėra tokio Bendrijos suderinimo, valstybės narės iš esmės pačios sprendžia, kokį tokių teisėtų interesų apsaugos lygį jos nori užtikrinti ir kaip šį lygį pasiekti. Tačiau tai daryti jos gali tik laikydamosi Sutartimi nustatytų ribų, būtent – proporcingumo principo, reikalaujančio, jog priemonės, kurių imamasi, būtų tinkamos įgyvendinti siekiamą tikslą ir neviršytų to, kas būtina norint jį pasiekti (žr. minėto sprendimo Komisija prieš Vokietiją 73 punktą ir ten nurodytą teismų praktiką).
43 Be to, net suderintose srityse proporcingumo principas taikytinas tuo atveju, kai Bendrijos teisės aktų leidėjas palieka valstybėms narėms diskreciją.
44 Šioje byloje Italijos Respublikos ir Komisijos požiūriai išsiskiria dėl klausimo, ar kriterijai, taikytini teisės prieštarauti dėl akcijų įsigijimo arba dėl akcininkų, turinčių ne mažiau kaip 5 % balsavimo teisių arba mažesnį procentą tam tikrais atvejais, susitarimų sudarymo įgyvendinimui, yra tokie, kad šis įgyvendinimas proporcingas siekiamiems tikslams ir todėl suderinamas su EB 56 straipsniu užtikrinama laisve.
45 Šiuo atžvilgiu reikia pažymėti, kad ginčijami kriterijai apima bendrus interesus, susijusius, pavyzdžiui, su minimaliu aprūpinimu energetiniais resursais ir pagrindinėmis visuomenei prekėmis, viešųjų paslaugų tęstinumu, įrangos, naudojamos gyvybiškai svarbiose viešosiose paslaugose, saugumu, nacionaline gynyba, viešosios tvarkos apsauga ir visuomenės saugumu bei ekstremaliomis visuomenės sveikatai situacijoms. Tokių interesų siekimas laikantis proporcingumo principo gali pateisinti tam tikrus pagrindinių laisvių įgyvendinimo apribojimus (be kita ko, žr. 2008 m. vasario 14 d. Sprendimo Komisija prieš Ispaniją, C‑274/06, 38 punktą).
46 Tačiau, kaip buvo priminta ir šio sprendimo 42 ir 43 punktuose, proporcingumo principo laikymasis pirmiausia reikalauja, kad priemonės, kurių imamasi, būtų tinkamos siekiamiems tikslams įgyvendinti.
47 Ginčijami kriterijai tiek, kiek jie susiję su teisės prieštarauti įgyvendinimu, netinka siekiant šioje byloje norimų tikslų dėl to, kad nėra ryšio tarp minėtų kriterijų ir šių teisių.
48 Iš tiesų Teisingumo Teismas anksčiau yra nusprendęs, kad paprastas dalių, kurių dydis viršija 10 % bendrovės, veikiančios energijos sektoriuje, akcinio kapitalo, įsigijimas arba bet koks kitas įgijimas, suteikiantis didelę įtaką tokiai bendrovei, iš principo savaime neturėtų būti laikomas realia ir pakankamai didele grėsme aprūpinimo saugumui (žr. minėto 2008 m. liepos 17 d. Sprendimo Komisija prieš Ispaniją 38 ir 51 punktus).
49 Savo rašytinėse pastabose Italijos Respublika nepateikė jokių įrodymų ir jokios informacijos, kad ginčijamų kriterijų taikymas teisės prieštarauti įgyvendinimui leidžia įgyvendinti siekiamus tikslus. Per teismo posėdį ši valstybė narė, aišku, nurodė kelis pavyzdžius. Ji paminėjo galimybę, kad su teroristine organizacija susijęs užsienio subjektas gali siekti įsigyti didelių dalių nacionalinėse bendrovėse, veikiančiose strateginiame sektoriuje. Ji taip pat nurodė galimybę, kad užsienio bendrovė, kontroliuojanti energijos perdavimo tarptautinį tinklą ir praeityje pasinaudojusi šia padėtimi siekdama sukelti didelių aprūpinimo sunkumų kaimyninėse valstybėse, įsigyja nacionalinės bendrovės akcijų. Šios valstybės narės teigimu, tokių precedentų buvimas galėtų pateisinti prieštaravimą dėl tokių investuotojų didelių dalių susijusiose nacionalinėse bendrovėse įgijimo.
50 Tačiau reikia konstatuoti, kad tokių samprotavimų nėra 2004 m. Dekrete, kuris nenurodo jokių specifinių ir objektyvių aplinkybių.
51 Teisingumo Teismas yra anksčiau nusprendęs, kad valstybės narės teisė įsikišti, kaip antai teisė prieštarauti, kurios nagrinėjami kriterijai lemia įgyvendinimo sąlygas ir kuriai netaikoma jokia sąlyga, išskyrus nuorodą į bendrai suformuluotų nacionalinių interesų apsaugą, nepatikslinant specifinių ir objektyvių aplinkybių, kurioms esant bus įgyvendinamos šios teisės, yra didelė grėsmė kapitalo judėjimo laisvei (šiuo klausimu žr. 2002 m. birželio 4 d. Sprendimo Komisija prieš Prancūziją, C‑483/99, Rink. p. I‑4781, 50 ir 51 punktus).
52 Šias pastabas galima taikyti ir šiai bylai. Iš tiesų, nors nagrinėjami kriterijai apima įvairių tipų bendruosius interesus, jie yra suformuluoti abstrakčiai ir netiksliai. Be to, ryšio tarp šių kriterijų ir specialių teisių, kurioms jie taikomi, nebuvimas sustiprina neaiškumą dėl aplinkybių, kurioms esant šios teisės gali būti įgyvendinamos, ir suteikia šioms teisėms diskrecinį pobūdį diskrecijos, kurią turi nacionalinės institucijos joms įgyvendinti, atžvilgiu. Tokia diskrecija yra neproporcinga siekiamų tikslų atžvilgiu.
53 Be to, paprastas 2004 m. Dekreto 1 straipsnio 1 dalyje esantis teiginys, kad specialios teisės turi būti įgyvendinamos laikantis Bendrijos teisės, nereiškia, kad šių kriterijų įgyvendinimas yra su ja suderinamas. Bendras ir abstraktus šių kriterijų pobūdis negali užtikrinti, kad specialios teisės bus įgyvendinamos laikantis Bendrijos teisės reikalavimų (šiuo klausimu žr. 2003 m. gegužės 13 d. Sprendimo Komisija prieš Ispaniją, C‑463/00, Rink. p. I‑4581, 63 ir 64 punktus).
54 Galiausiai, nors aplinkybė, kad specialių teisių įgyvendinimas gali būti pateiktas teismo kontrolei remiantis Dekreto įstatymo Nr. 332/1994 2 straipsnio 1 dalies a−c punktais, yra reikalinga asmenų apsaugai nuostatų, susijusių su laisvu kapitalo judėjimu, taikymo atžvilgiu, to savaime nepakanka pašalinti specialių teisių taikymo kriterijų nesuderinamumą su šiomis nuostatomis.
55 Todėl reikia konstatuoti, kad priėmusi 2004 m. Dekreto 1 straipsnio 2 dalyje esančias nuostatas Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 56 straipsnį tiek, kiek šios nuostatos taikomos specialioms teisėms, numatytoms Dekreto įstatymo Nr. 332/1994 2 straipsnio 1 dalies a ir b punktuose.
– Dėl įsipareigojimų neįvykdymo pagal EB 43 straipsnį
56 Kadangi teisės prieštarauti įgyvendinimas apima ir dalyvavimą, kuris jo turėtojams suteikia galimybių daryti neabejotiną įtaką susijusių bendrovių valdymui ir nulemti jų veiklą ir todėl gali riboti įsisteigimo laisvę, dėl tų pačių priežasčių, kurios nurodytos prieš tai atliekant nagrinėjimą, susijusį su kriterijų, įtvirtintų 2004 m. Dekreto 1 straipsnio 2 dalyje, suderinamumu su EB 56 straipsniu reikia pripažinti, kad šie kriterijai suteikia Italijos institucijoms neproporcingą teisės prieštarauti įgyvendinimo diskreciją.
57 Todėl reikia konstatuoti, kad priėmusi nuostatas, esančias 2004 m. Dekreto 1 straipsnio 2 dalyje, Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 43 straipsnį tiek, kiek šios nuostatos taikomos specialioms teisėms, numatytoms Dekreto įstatymo Nr. 332/1994 2 straipsnio 1 dalies a ir b punktuose.
Dėl 2004 m. Dekreto 1 straipsnio 2 dalyje nurodytų kriterijų tiek, kiek jie susiję su veto teisės įgyvendinimu
58 Kaip teigiama šio sprendimo 39 punkte, kriterijų, nurodytų 2004 m. Dekreto 1 straipsnio 2 dalyje, taikymas veto teisei tam tikrų sprendimų atžvilgiu turi būti nagrinėjamas tik pagal EB 43 straipsnį.
59 Komisija mano, kad šie kriterijai tiek, kiek jie taikytini šiai veto teisei, yra neproporcingi siekiamam tikslui ir todėl prieštarauja EB 43 straipsniui. Italijos Respublika nesutinka su tokiu vertinimu.
60 Reikia konstatuoti, kad, kalbant apie atitinkamas bendroves, sprendimai dėl jų likvidavimo, perdavimo, jungimo, skaidymo, buveinės perkėlimo į užsienį, bendrovės tikslų pakeitimo, įstatų pakeitimo, kurie panaikina ar pakeičia specialias teises, apima svarbius šių bendrovių valdymo aspektus.
61 Tikėtina, kad tokie sprendimai, kurie gali būti susiję netgi su šių bendrovių egzistavimu, be kita ko, gali turėti įtakos viešųjų paslaugų tęstinumui arba minimalaus nacionalinio aprūpinimo pagrindinėmis prekėmis užtikrinimui, kurie yra 2004 m. Dekrete numatyti bendrieji interesai.
62 Vadinasi, egzistuoja ryšys tarp specialios veto teisės ir kriterijų, nustatytų 2004 m. Dekrete.
63 Tačiau aplinkybės, kurioms esant ši teisė gali būti įgyvendinama, nėra aiškios.
64 Kalbėdamas apie prieštaravimo teisę tam tikrų sprendimų dėl turto perleidimo ar perdavimo kaip garantija bendrovės, veikiančios naftos srityje, atžvilgiu, Teisingumo Teismas nusprendė: kadangi šiai teisei įgyvendinti netaikoma jokia sąlyga, ribojanti ministro diskreciją dėl šių bendrovių turto savininkų tapatybės kontrolės, nagrinėjama sistema neviršija to, kas būtina siekiamam tikslui įgyvendinti, t. y. prevencijos realios grėsmės minimaliam nacionaliniam aprūpinimui naftos produktais atveju. Teisingumo Teismas pridūrė, kad, nesant tokios sistemos struktūros objektyvių ir tikslių kriterijų, nagrinėti teisės aktai yra neproporcingi nurodytam tikslui (žr. minėto sprendimo Komisija prieš Prancūziją 52 ir 53 punktus).
65 Reikia patikrinti, ar panašią logiką galima taikyti šiai bylai.
66 2004 m. Dekrete nenurodoma, kokiais kriterijais vadovaujantis gali būti įgyvendinama veto teisė, numatyta Dekreto įstatymo Nr. 332/1994 2 straipsnio 1 dalies c punkte. Net jei ši teisė gali būti įgyvendinama didelės ir realios rizikos ar ekstremalių atvejų situacijomis, remiantis šio dekreto 1 straipsnio 1 dalimi ir laikantis to pačio dokumento 1 straipsnio 1 dalyje nustatytų sąlygų, t. y. pavyzdžiui, dėl viešosios tvarkos, visuomenės saugumo, visuomenės sveikatos ir gynybos priežasčių, nenurodžius konkrečių aplinkybių, leidžiančių įgyvendinti nagrinėjamą teisę, investuotojai nežino, kada ją galima taikyti. Todėl manytina, kad, kaip tvirtina ir Komisija, gali būti daug neapibrėžtų ir neapibrėžiamų situacijų, leidžiančių įgyvendinti veto teisę, ir kad jos suteikia Italijos institucijoms didelę diskreciją.
67 Italijos Respublika vis dėlto tvirtina, kad subsidiarumo principas yra taikomas nagrinėjamuose strateginiuose sektoriuose ir kad valstybės narės turi turėti didelę diskreciją, nes jos geriausiai žino, kaip įveikti ekstremalias situacijas, kurios turi įtakos labai svarbiems valstybės interesams. Nagrinėjamuose sektoriuose, kaip antai energijos, priimtose direktyvose yra tik minimalios nuostatos, susijusios su viešųjų paslaugų reikalavimų laikymusi.
68 Šiuo atžvilgiu, kaip buvo pažymėta ir šio sprendimo 43 punkte, net jei šios direktyvos palieka didelę diskreciją valstybėms narėms, pavyzdžiui, imtis priemonių ekstremaliais atvejais, nuostatomis, kurias jos priima, turi būti laikomasi Sutartyje nustatytų ribų ir ypač proporcingumo principo.
69 Teisingumo Teismas, be kita ko, pripažino, kad, kalbant apie įmones, veikiančias naftos, telekomunikacijų ir elektros sektoriuose, tokių produktų ar tokių paslaugų aprūpinimo arba tiekimo užtikrinimo atitinkamos valstybės narės teritorijoje krizės atveju tikslas gali būti visuomenės saugumo priežastis ir todėl tai gali pateisinti pagrindinės laisvės apribojimą (žr. minėto 2003 m. gegužės 13 d. Sprendimo Komisija prieš Ispaniją 71 punktą).
70 Tačiau Teisingumo Teismas taip pat nusprendė, kad nors valstybės narės, atsižvelgdamos į savo nacionalinius poreikius, iš esmės gali laisvai apibrėžti viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo reikalavimus, kaip leidžiančius nukrypti nuo pagrindinės laisvės pateisinimus, vis dėlto šie reikalavimai turi būti suprantami siaurai ? taip, kad kiekviena valstybė narė be Europos Bendrijos institucijų kontrolės negalėtų vienašališkai nustatyti jų apimties. Todėl viešąja tvarka ir visuomenės saugumu galima remtis, tik kai kyla reali ir pakankamai didelė grėsmė pagrindiniam visuomenės interesui (žr., be kita ko, 2000 m. kovo 9 d. Sprendimo Komisija prieš Belgiją, C‑355/98, Rink. p I‑1221, 28 punktą; 2000 m. kovo 14 d. Sprendimo Église de scientologie, C‑54/99, Rink. p. I‑1335, 17 punktą ir minėto 2008 m. liepos 17 d. Sprendimo Komisija prieš Ispaniją 47 punktą).
71 Teisingumo Teismas taikė šią analizę Belgijoje energijos srityje galiojusiai prieštaravimo tvarkai, kuri apėmė tam tikrus sprendimus, susijusius su nacionalinių bendrovių strateginiu turtu ir ypač energijos tinklais, taip pat specifinio šių bendrovių valdymo sprendimus ir nusprendė, kad valstybė gali įsikišti, tik jei kyla pavojus energetikos politikos tikslams. Teisingumo Teismas nusprendė, kad ši tvarka grindžiama objektyviais ir teismų patikrinamais kriterijais ir kad Komisija neįrodė, jog siekiamiems tikslams įgyvendinti buvo galima imtis mažiau ribojančių priemonių (žr. 2002 m. birželio 4 d. Sprendimo Komisija prieš Belgiją, C‑503/99, Rink. p. I‑4809, 50−53 punktus).
72 Tačiau, kaip konstatuota šio sprendimo 66 punkte, 2004 m. Dekrete nenurodomos konkrečios aplinkybės, kurioms esant gali būti įgyvendinama veto teisė, todėl jame nurodyti kriterijai negrindžiami objektyviomis ir patikrinamomis sąlygomis.
73 Kaip priminta šio sprendimo 53 ir 54 punktuose, teiginys, kad veto teisė gali būti įgyvendinama tik laikantis Bendrijos teisės, ir aplinkybė, kad jos įgyvendinimą gali patikrinti nacionalinis teismas, nereiškia, kad 2004 m. Dekretas atitinka Bendrijos teisę.
74 Todėl reikia konstatuoti, kad priėmusi 2004 m. Dekreto 1 straipsnio 2 dalyje esančias nuostatas Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 43 straipsnį tiek, kiek šios nuostatos taikomos Dekreto įstatymo Nr. 332/1994 2 straipsnio 1 dalies c punkte numatytoms specialioms teisėms.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
75 Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jeigu laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Komisija prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas ir Italijos Respublika pralaimėjo bylą, ji turi jas padengti.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (trečioji kolegija) nusprendžia:
1. Priėmusi 2004 m. birželio 10 d. Ministrų Tarybos pirmininko dekreto, apibrėžiančio specialių teisių, numatytų 1994 m. gegužės 31 d. Dekreto įstatymo Nr. 332, pertvarkyto po pakeitimų 1994 m. liepos 30 d. Įstatymu Nr. 474, 2 straipsnyje, įgyvendinimo kriterijus, 1 straipsnio 2 dalyje esančias nuostatas (decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474), Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal:
– EB 43 ir 56 straipsnius tiek, kiek šios nuostatos taikytinos specialioms teisėms, numatytoms šio dekreto įstatymo, iš dalies pakeisto 2003 m. gruodžio 24 d. Įstatymu Nr. 350 dėl valstybės metinio ir daugiamečio biudžeto formavimo nuostatų (2004 m. Finansų įstatymas) (legge n. 350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004), 2 straipsnio 1 dalies a ir b punktuose, ir
– EB 43 straipsnį tiek, kiek šios nuostatos taikytinos specialioms teisėms, numatytoms minėto 2 straipsnio 1 dalies c punkte.
2. Priteisti iš Italijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.