STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 21. března 2013(1)
Věc C‑274/12 P
Telefónica S. A.
proti
Evropské komisi
„Kasační opravný prostředek – Státní podpory – Rozhodnutí 2011/5/ES – Španělské právní předpisy o dani z příjmů právnických osob – Právo fyzických a právnických osob podat žalobu podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU – Právní akty s obecnou působností [nařizovací akty], které nevyžadují přijetí prováděcích opatření – Osobní dotčení skutečného příjemce v rámci vnitrostátního režimu podpory, na kterého se nevztahuje povinnost vrácení“
I – Úvod
1. Lisabonskou smlouvou rozšířily členské státy právo jednotlivců podat žalobu proti právním aktům Unie. Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU nyní připouští i žaloby fyzických a právnických osob „proti právním aktům s obecnou působností [proti nařizovacím aktům], které se [jich] bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření“. Projednávaný kasační opravný prostředek nabízí poprvé příležitost vyjasnit, za jakých okolností se toto nové právo podat žalobu uplatní v případě rozhodnutí Komise o státních podporách.
2. Kromě toho je opět jednou nezbytné blíže vysvětlit pravidlo „Plaumann“, které bylo vytvořeno Soudním dvorem a již brzy oslaví padesáté narozeniny, jež se týká osobního dotčení jako znaku skutkové podstaty tradičního práva podat žalobu podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Projednávaný kasační opravný prostředek k tomu poskytuje zvláštní konstelaci: skutečný příjemce podpory v rámci vnitrostátního daňového režimu napadá negativní rozhodnutí Komise o státní podpoře, přestože je jí poskytnuta ochrana legitimního očekávání a smí si ponechat výhody uvedeného daňového režimu.
II – Skutkový základ sporu
3. Článek 15 odst. 5 španělského zákona o dani z příjmů právnických osob ve znění ze dne 5. března 2004 (dále jen „režim podpory“) stanovil, že za určitých podmínek může být při nabytí podílu v zahraničním podniku vytvořen tzv. goodwill a tento může být v následujících až dvaceti letech odepisován. Hodnota, z níž se má vycházet, přitom vyplývala z rozdílu mezi kupní cenou podílu a poměrnou tržní hodnotou aktiv podniku, v němž byl podíl získán. Tyto odpisy vedly ke snížení daňového dluhu nabyvatele.
4. Vzhledem k tomu, že Komise tento režim kvalifikovala jako státní podporu, protože není použitelný při nabytí podílu v tuzemském podniku, a je tedy selektivní, zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 88 odst. 2 ES. Rozhodnutí o zahájení řízení bylo dne 21. prosince 2007 zveřejněno v Úředním věstníku.
5. Po ukončení řízení Komise přijala rozhodnutí 2011/5/ES(2) (dále jen „sporné rozhodnutí“), jehož článek 1 zní ve výňatcích následovně:
„(1) Režim podpory, […] je neslučitelný se společným trhem, pokud jde o podporu poskytovanou příjemcům při akvizicích uvnitř Společenství.
(2) Daňové odpočty, které byly příjemcům přiznány […], jež splňovaly náležité podmínky režimu podpory před 21. prosincem 2007, […] budou moci být nadále uplatňovány v průběhu celého období odpisu stanového režimem podpory.
[…]“
6. Článek 4 odst. 1 sporného rozhodnutí stanoví, že Španělské království bude požadovat vrácení podpory, pokud nebudou splněny podmínky čl. 1 odst. 2 tohoto rozhodnutí. Podle čl. 6 odst. 2 rozhodnutí má Španělské království informovat Komisi „o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých v souladu s tímto rozhodnutím“.
7. Společnost Telefónica SA využila režimu podpory v případě dvou akvizic, v obou případech v době, která předcházela okamžiku uvedenému v čl. 1 odst. 2 sporného rozhodnutí. Svou žalobou, kterou přesto dne 21. května 2010 podala proti Komisi, se domáhá zrušení čl. 1 odst. 1 sporného rozhodnutí.
8. Žalobu ve věci T‑228/10 Tribunál usnesením ze dne 21. března 2012, které bylo společnosti Telefónica S. A. doručeno dne 23. března 2012, odmítl jako nepřípustnou (dále jen „napadené usnesení“). Podle odůvodnění tohoto usnesení není Telefónica SA sporným rozhodnutím osobně dotčena ve smyslu druhé alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU a nepředstavuje ani právní akt s obecnou působností [nařizovací akt], který nevyžaduje přijetí prováděcích opatření, ve smyslu třetí alternativy tohoto ustanovení.
III – Řízení před Soudním dvorem
9. Dne 1. června 2012 podala Telefónica S. A. (dále jen „navrhovatelka“) proti usnesení Tribunálu projednávaný kasační opravný prostředek a navrhuje, aby Soudní dvůr
– zrušil napadené usnesení,
– prohlásil žalobu ve věci T‑228/10 za přípustnou a vrátil věc Tribunálu, aby rozhodl o její opodstatněnosti,
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení v obou stupních.
10. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr
– zamítl kasační opravný prostředek,
– uložil žalobkyni náhradu veškerých nákladů řízení.
11. Před Soudním dvorem byl kasační opravný prostředek projednán písemně a dne 4. února 2013 se konalo jednání.
IV – Posouzení
12. Navrhovatelka namítá porušení unijního práva Tribunálem a opírá se o tři důvody kasačního opravného prostředku.
13. První důvod kasačního opravného prostředku se týká práva na účinnou právní ochranu, druhý a třetí důvod kasačního opravného prostředku se týkají práva podat žalobu podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Zatímco se druhý důvod kasačního opravného prostředku zabývá obecným právem podat žalobu proti aktům, mimo jiné proti aktům Komise, týká se třetí důvod kasačního opravného prostředku zvláštního práva podat žalobu proti právním aktům s obecnou působností [proti nařizovacím aktům]. Vzhledem k tomu, že zvláštní má přednost před obecným, budu důvody kasačního opravného prostředku zkoumat v opačném pořadí.
A – K zvláštnímu právu podat žalobu v případě právních aktů s obecnou působností [nařizovacích aktů]
14. Navrhovatelka svým třetím důvodem kasačního opravného prostředku zastává názor, že Tribunál pominul právní požadavky kladené na právo podat žalobu podle třetí alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Tato alternativa připouští žaloby proti nařizovacím aktům, které se bezprostředně dotýkají žalobce a nevyžadují přijetí prováděcích opatření.
15. Tribunál k tomu v bodech 43 až 45 napadeného usnesení uvádí, že otázka, zda sporné rozhodnutí představuje nařizovací akt, může zůstat otevřená, protože sporné rozhodnutí v každém případě vyžaduje přijetí prováděcích opatření. Právo podat žalobu podle třetí alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU je proto a priori vyloučeno.
16. Vzhledem k tomu, že Soudní dvůr případně může provést nahrazení odůvodnění napadeného rozhodnutí(3), považuji za nezbytné přezkoumat v následující části nejen otázku, zda Tribunál správně vyložil skutkový znak týkající se prováděcích opatření, nýbrž i veškeré předpoklady práva podat žalobu podle třetí alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
1. Právní akt s obecnou působností [nařizovací akt]
17. K tomu, aby navrhovatelka mohla ze třetí alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU vyvozovat právo podat žalobu, by sporné rozhodnutí Komise muselo představovat nařizovací akt.
18. Jak jsem již vysvětlila na jiném místě, k nařizovacím aktům patří všechny právní akty s obecnou působností s výjimkou legislativních aktů ve smyslu čl. 289 odst. 3 SFEU(4). Může k nim patřit i rozhodnutí(5) ve smyslu čl. 288 čtvrtého pododstavce SFEU, zejména tehdy, pokud není určeno konkrétním adresátům(6).
19. Sporné rozhodnutí, které bylo vydáno ještě v době, kdy platil čl. 249 čtvrtý pododstavec ES, není legislativním aktem, protože nebylo přijato legislativním postupem.
20. Je tedy nutno přezkoumat, zda má obecnou působnost.
21. Podle definice, která se v judikatuře obvykle používá, se o opatření s obecnou působností jedná tehdy, když je použitelné na objektivně určené situace a vyvolává právní účinky vůči kategoriím osob vymezeným obecným a abstraktním způsobem(7).
22. Proti existenci těchto předpokladů hovoří v případě sporného rozhodnutí především to, že je určeno jen určitému adresátovi, a to podle článku 7 Španělskému království. Podle názoru Komise nemůže mít takovéto rozhodnutí obecnou působnost, protože je závazné jen pro adresáta.
23. Nejprve je třeba upřesnit, že závaznost právního aktu nelze ztotožňovat s jeho obecnou působností. Jak čl. 249 druhý pododstavec ES, tak i čl. 288 druhý pododstavec SFEU totiž v souvislosti s nařízeními rozlišují mezi jejich obecnou působností a otázkou, do jaké míry jsou závazná.
24. Ve prospěch názoru Komise však svědčí, že Soudní dvůr v souvislosti s čl. 173 odst. 2 Smlouvy o EHS opakovaně konstatoval, že rozhodující znak pro rozlišení mezi normativním aktem a rozhodnutím ve smyslu článku 189 Smlouvy o EHS je nutno spatřovat v tom, zda má předmětné opatření obecnou působnost(8). Soudní dvůr tak za charakteristický znak rozhodnutí považoval právě to, že nemá obecnou působnost(9).
25. Rozhodnutí, která jsou, tak jako projednávané sporné rozhodnutí, určena jednomu nebo několika členským státům, však představují určitou zvláštnost. Každý členský stát totiž ztělesňuje i vnitrostátní právní řád. Rozhodnutí, která jsou určena členskému státu, jsou kromě toho závazná pro všechny orgány členského státu, včetně jeho soudů(10). Rozhodnutí určená členskému státu tedy mohou, přestože mají jen jediného adresáta, utvářet vnitrostátní právní řád a tímto způsobem nabývat obecnou působnost. Důkazem toho je i judikatura, podle níž se dotčené osoby mohou dovolávat ustanovení určitého rozhodnutí, které je určeno jen jednomu členskému státu(11). Není tedy překvapivé, že i Soudní dvůr přiznal rozhodnutím tohoto druhu v konkrétních případech obecnou působnost(12).
26. Podle ustálené judikatury je kromě toho rozhodnutí Komise, jako je to, které je v projednávaném případě předmětem sporu, jímž se zakazuje určitý režim podpory, pro potenciální příjemce podpory obecnou právní normou, která platí pro objektivně vymezené situace a vyvolává právní účinky pro určitou kategorii osob vymezenou obecně a abstraktně(13). Pro potenciální příjemce v rámci režimu podpory má tedy rozhodnutí Komise povahu opatření s „obecnou působností“(14).
27. Zákaz určitého režimu podpory je tedy určený jen příslušnému členskému státu. Současně s tím ale dochází i k úpravě vnitrostátního právního řádu. Na základě rozhodnutí Komise již žádné státní orgány nesmějí uvedený režim podpory uplatňovat. Tím vznikají pro všechny osoby, na které se daný režim podpory vztahuje, rovněž právní účinky. Pokud je tedy samotný režim podpory použitelný na objektivně určené situace a vyvolává právní účinky pro obecně a abstraktně vymezenou kategorii osob, platí totéž i pro rozhodnutí Komise, které ho zakazuje.
28. Právní úprava španělské daně z příjmů právnických osob, která byla v projednávaném případě sporným rozhodnutím částečně zakázána, byla použitelná pro objektivně určené situace akvizic uvnitř Společenství a vztahovala se na obecně a abstraktně vymezenou kategorii osob povinných k dani. Minimálně v rozsahu, ve kterém sporné rozhodnutí konstatuje částečnou neslučitelnost režimu podpory se společným trhem, má proto obecnou působnost.
29. Navrhovatelka napadla toto rozhodnutí také jen v tomto rozsahu. Její žaloba proto směřuje proti právnímu aktu s obecnou působností [proti nařizovacímu aktu] ve smyslu třetí alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
2. Právní akt, který nevyžaduje přijetí prováděcích opatření
30. Pro právo podat žalobu podle třetí alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU je dále nezbytné, aby napadený právní akt nevyžadoval přijetí prováděcích opatření.
31. Tribunál zastává v bodech 43 až 45 napadeného usnesení názor, že tato podmínka není splněna. Již z čl. 6 odst. 2 sporného rozhodnutí totiž vyplývá, že pro vrácení podpory jsou nezbytná prováděcí opatření. Kromě toho si i samo určení neslučitelnosti režimu podpory se společným trhem vyžaduje provedení, zejména formou zamítnutí uplatnění daňových výhod tohoto režimu.
32. Navrhovatelka naproti tomu uvádí, že určení neslučitelnosti režimu podpory se společným trhem nabývá přímé účinnosti a nevyžaduje žádná prováděcí opatření. Pokud Tribunál vychází v napadeném usnesení z toho, že rozhodnutí vyžaduje přijetí prováděcích opatření, jen proto, že taková opatření vyžaduje v souvislosti s vrácením podpory, jedná se o nesprávné právní posouzení. Vrácení je totiž jen druhořadé v porovnání se zákazem režimu podpory prostřednictvím určení jeho neslučitelnosti se společným trhem, které představuje hlavní předmět rozhodnutí.
33. Na základě této argumentace je nejprve nutno konstatovat, že přezkum, zda napadený právní akt vyžaduje prováděcí opatření, se sice musí řídit předmětem žaloby. Předmětem žaloby je pouze určení částečné neslučitelnosti režimu podpory se společným trhem podle čl. 1 odst. 1 sporného rozhodnutí a ne vrácení podpory, které se ukládá v čl. 4 odst. 1. V následující části je tedy nutno vyjasnit jen to, zda určení částečné neslučitelnosti režimu podpory se společným trhem vyžaduje přijetí prováděcích opatření ve smyslu třetí alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
34. Přesto není a priori vyloučeno, že vrácení podpory představuje pro určení její neslučitelnosti se společným trhem prováděcí opatření. Toto závisí na tom, jak je chápána zde zkoumaná podmínka, jíž je podmíněno právo podat žalobu.
a) Znění
35. S ohledem na znění třetí alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU není toto chápání jednoduché.
36. Nejprve by bylo možné spolu s účastníky projednávaného právního sporu předpokládat, že prováděcí opatření ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU označují pouze použití právního aktu na konkrétní případ. Proti tomu však svědčí skutečnost, že pojem „prováděcí opatření“ je použit i v čl. 311 čtvrtém pododstavci první větě SFEU a označuje v něm nařízení, které má podle čl. 288 druhého pododstavce první věty SFEU právě obecnou působnost. Další významovou variantu v sobě skrývá francouzské znění SFEU, které pojem „mésures d’exécution“ používá ještě v čl. 299 čtvrtém pododstavci druhé větě SFEU, a to ve smyslu opatření výkonu rozhodnutí, tedy skutečného provedení právního aktu.
37. Ještě nejasnější obraz vzniká v souvislosti s otázkou, kdy nařizovací akt „vyžaduje“ přijetí takovýchto prováděcích opatření. Německé a anglické(15) znění čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU popisuje logickou nebo časovou následnost: právní akt vede k (následným) prováděcím opatřením. Právní akt má v rámci svého uplatnění na konkrétní případy ale vždy za důsledek prováděcí opatření, ať už jsou právní nebo skutkové povahy, jako v případě jeho nuceného výkonu. Pouze právní akt, který nemá žádnou působnost, by ve smyslu výše uvedeného ke svému provedení nikdy nevyžadoval opatření.
38. Kromě toho je možné chápat francouzské(16) znění čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU i v tom smyslu, že právní akt nesmí obsahovat žádná prováděcí opatření. Srovnatelnou německou formulaci lze nalézt v historii vzniku(17). Bylo by ale jen stěží pochopitelné, pokud by pak právě právní akt, který již obsahuje prováděcí opatření, a žádná další tedy již nevyžaduje, nebyl napadnutelný.
b) Historie vzniku
39. Za těchto okolností může být význam znaku skutkové podstaty, jež se týká prováděcích opatření, určen pouze prostřednictvím historie vzniku třetí alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
40. Jak jsem již v jiné souvislosti blíže vysvětlila, třetí alternativa čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU vychází z návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu vypracovaného Evropským konventem(18). Dodatkem týkajícím se „prováděcích opatření“ mělo být rozšíření práva podat žalobu omezeno na ty případy, v nichž jednotlivec „musí nejprve právo porušit, aby se poté mohl obrátit na soud“(19). Tuto myšlenku již dříve vyjádřil generální advokát Jacobs ve věci Unión de Pequeños Agricultores v. Rada. Za vhodný prostředek k dosažení soudní ochrany nepovažoval, pokud jednotlivec může platnost unijního právního aktu před vnitrostátními soudy zpochybnit pouze tehdy, poruší-li jím stanovená ustanovení, aby se pak na svoji obhajobu v rámci trestního nebo občanskoprávního řízení, které se proti němu vede, odvolal na neplatnost tohoto právního aktu(20).
41. V souvislosti s tímto uznaným cílem(21) třetí alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU je nutno požadavek týkající se prováděcích opatření nařizovacího aktu chápat v tom smyslu, že tento právní akt – jak shodně uvádějí i účastníci projednávaného právního sporu – vyvolává účinky přímo vůči jednotlivci, aniž jsou nezbytná prováděcí opatření(22). Toto kritérium nezbytnosti prováděcích opatření naplňuje smysl a účel práva podat žalobu: pouze tehdy, když jednotlivci na základě samotného nařizovacího aktu vznikají právní účinky konečné povahy, je rovněž nutná přímá právní ochrana.
42. V této souvislosti je třeba rozlišovat mezi abstraktními a konkrétními právními účinky právního aktu. Obsahem definice právního aktu s obecnou působností totiž jak vidno je, že vyvolává právní účinky pro obecně a abstraktně vymezené kategorie osob(23). Takovéto abstraktní právní účinky, které vznikají na základě použitelnosti právní normy, ale ještě nemohou vést k předpokladu, že právní akt již nevyžaduje žádná prováděcí opatření. Jinak by dodatečná podmínka, že nařizovací akt nemůže vyžadovat prováděcí opatření, již neměla žádný význam. Právní účinky, které je nutno v této souvislosti konstatovat, proto musí být natolik konkrétní, že v souvislosti s konkrétní osobou již nevyžadují žádnou individualizaci. Jinými slovy, sám nařizovací akt musí pro každého jednotlivce výlučným způsobem stanovit právní účinky.
c) Nezbytnost prováděcích opatření pro sporné rozhodnutí
43. Zatímco na abstraktní úrovni se účastníci ještě zdají být zajedno, existuje naproti tomu nejednotnost v tom, zda rozhodnutí, které je v projednávané věci předmětem sporu, ještě vyžaduje prováděcí opatření.
44. Podle názoru Komise jsou pro sporné rozhodnutí prováděcí opatření nezbytná, protože rozhodnutí je závazné jen pro svého adresáta, kterým je Španělské království. Toto platí zejména v souvislosti s vrácením podpory, které vyžaduje další právní akty ze strany Španělska.
45. Navrhovatelka naproti tomu tvrdí, že sporné rozhodnutí z více hledisek vyvolává přímé právní účinky. Tyto se netýkají jen Španělského království. Přímo použitelný zákaz režimu podpory, který je obsažen v čl. 1 odst. 1 sporného rozhodnutí, brání přímo i skutečným a potenciálním příjemcům dále využívat režimu podpory.
46. Nejprve je nutno na rozdíl od odůvodnění napadeného usnesení a na rozdíl od názoru Komise konstatovat, že vrácení podpory není nezbytným prováděcím opatřením pro určení částečné neslučitelnosti režimu podpory se společným trhem, které je uvedeno v čl. 1 odst. 1 sporného rozhodnutí. Toto určení sice je nezbytným – neboli „logickým“(24) – předpokladem pro vrácení podpory. Jak však ukazuje čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č 659/1999(25) a situace navrhovatelky, vrácení není nezbytným důsledkem určení neslučitelnosti, nýbrž je založeno na samostatném rozhodnutí Komise. Nařízení, které je uvedeno v čl. 4 odst. 1 sporného rozhodnutí, podle něhož je Španělsko povinno požadovat vrácení určitých podpor, je tedy samostatnou částí rozhodnutí, jehož potřeba provedení je pro projednávaný předmět žaloby nepodstatná, protože nebyla napadena.
47. Pro právo navrhovatelky podat žalobu je tedy rozhodující pouze to, zda jsou pro určení částečné neslučitelnosti režimu podpory se společným trhem jako takové nezbytná prováděcí opatření.
48. Tvrzení navrhovatelky je sice správné potud, že toto určení vyvolává přímé konkrétní právní účinky. Toto ale nejprve platí jen vůči členskému státu, jemuž je rozhodnutí určeno. Komise v této souvislosti oprávněně poukazuje na to, že toto rozhodnutí není podle čl. 249 čtvrtého pododstavce ES závazné vůči jiným osobám.
49. Jak vidno, důsledkem rozhodnutí určeného jen členským státům ale také je, že dochází ke změně vnitrostátního právního řádu(26). V této souvislosti vznikají v důsledku nepoužitelnosti režimu podpory právní účinky i pro ty osoby, které spadají do rozsahu působnosti režimu podpory. Nezbytnost prováděcích opatření proto musí být přezkoumána i na základě těchto účinků.
50. V této souvislosti je nutno konstatovat, že nezbytný konkrétní a výlučný právní účinek pro příjemce v rámci režimu státní podpory neexistuje. Článek 1 odst. 1 sporného rozhodnutí totiž ještě neupravuje, jaké dopady má nepoužitelnost režimu podpory na příslušnou osobu povinnou k dani. Tyto dopady vyplývají až z daňového výměru, protože ze samotné nepoužitelnosti režimu podpory nevyplývá pro osoby povinné k dani ani zákaz ani příkaz. Kromě toho důsledky nepoužitelnosti režimu podpory, pokud jde o výsledek daňového výměru, nejsou pro každou osobu, která spadá do rozsahu působnosti tohoto režimu, stejné. Nejprve musí ve zdaňovacím období vůbec dojít k nabytí podílu. Poté jsou jeho konkrétní dopady pro každou abstraktně dotčenou osobu různé v závislosti na hodnotě goodwillu, jenž má být podle režimu podpory vytvořen, a v závislosti na výši zisku nebo ztráty, které bylo jinak dosaženo.
51. Individualizace právních účinků nepoužitelnosti režimu podpory je tedy pro osoby povinné k dani nezbytná prostřednictvím daňového výměru. Daňový výměr proto je prováděcím opatřením, které si čl. 1 odst. 1 sporného rozhodnutí „vyžaduje“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
52. V této souvislosti nemůže být rovněž rozhodující ani to, zda se jedná o unijní prováděcí opatření, nebo – jako v projednávaném případě – o prováděcí opatření členského státu. Unijní systém právní ochrany je totiž stejně jako unijní správní systém založen na součinnosti unijních orgánů a orgánů členských států.
53. Částečná nepoužitelnost režimu podpory v rámci španělských právních předpisů o dani z příjmů právnických osob není ani zákazem, který by osoby povinné k dani mohly porušit a v návaznosti na to by byly vystaveny sankcím. Z hlediska právní techniky je důsledkem nepoužitelnosti zrušení možnosti uplatnit daňové zvýhodnění. Není zřejmé, proč by v případě osob povinných k dani nemělo být možné a přípustné, aby ve svém daňovém přiznání uplatnily odpis v souladu s režimem podpory a v této části zamítavý daňový výměr napadly u soudu. Vnitrostátní soud pak může incidenčně přezkoumat legalitu čl. 1 odst. 1 sporného rozhodnutí a Soudnímu dvoru případně může podle článku 267 SFEU předložit otázku týkající se jeho platnosti.
54. V této souvislosti rovněž nemůže hrát roli okolnost, že navrhovatelka v důsledku nedostatečné jistoty, pokud jde o plánování, od využití režimu podpory upustila. Podle svých tvrzení sice z důvodu opatrnosti po rozhodném dni pro ochranu legitimního očekávání, který je uveden v čl. 1 odst. 2 sporného rozhodnutí, strukturovala dvě akvizice tak, že se režim podpory i tak neuplatnil, takže incidenční přezkum by v této souvislosti nebyl vůbec možný. Toto je ale důsledkem pouze jejího odhadu pravděpodobnosti, zda je sporné rozhodnutí platné, a jejího jednání vyplývajícího z tohoto odhadu, ne však neexistence možnosti podat přímou žalobu k soudu. Ani v případě existence možnosti podat žalobu by navrhovatelka neměla při svých akvizicích právní jistotu.
55. Tribunál tak v konečném důsledku v bodě 44 napadeného usnesení správně rozhodl, že odepření daňové výhody stanovené v režimu podpory představuje prováděcí opatření sporného rozhodnutí.
56. Článek 1 odst. 1 sporného rozhodnutí tedy vyžaduje přijetí prováděcích opatření ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Žaloba navrhovatelky proto nesměřuje proti nařizovacímu aktu, který nevyžaduje přijetí prováděcích opatření.
3. Dílčí závěr
57. Navrhovatelka tedy nebyla podle třetí alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU oprávněna podat žalobu, protože čl. 1 odst. 1 sporného rozhodnutí sice představuje nařizovací akt, tento ale vyžaduje přijetí prováděcích opatření. Třetí důvod kasačního opravného prostředku je proto neopodstatněný.
4. Bezprostřední dotčení
58. Pokud by Soudní dvůr měl v této souvislosti dospět k jinému závěru, bylo by pro účely práva navrhovatelky podat žalobu podle třetí alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU nutno ještě přezkoumat, zda je článkem 1 odst. 1 sporného rozhodnutí bezprostředně dotčena.
59. Vzhledem k tomu, že neexistuje žádný důvod, aby byl skutkový znak bezprostředního dotčení vykládán jinak než ve druhé alternativě(27), je nutno podle ustálené judikatury vycházet z bezprostředního dotčení žalobce, má-li zaprvé napadené unijní opatření bezprostřední účinky na jeho právní postavení a zadruhé adresátům tohoto opatření pověřeným jeho provedením neponechává žádný prostor pro uvážení, jeho provedení je naopak čistě automatické povahy a vyplývá výlučně z unijní právní úpravy, aniž jsou použity další prováděcí předpisy(28).
60. Druhá podmínka vychází z toho, že napadený právní akt ještě vyžaduje provedení. Právě o tento případ se však v případě právního aktu, který nevyžaduje přijetí prováděcích opatření, nejedná. Takovéto právní akty vyvolávají účinky vždy automaticky a jejich právní účinky vyplývají výlučně z unijní právní úpravy.
61. Pro třetí alternativu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU je proto relevantní již jen otázka, zda má napadený právní akt přímý účinek na právní postavení žalobce. Tímto se vytváří vazba na konkrétního žalobce. První dvě podmínky se totiž vztahují jen na napadený právní akt bez ohledu na situaci žalobce. Kdyby toto stačilo, mohla by ale každá osoba podat žalobu proti nařizovacímu aktu, který nevyžaduje přijetí prováděcích opatření, nezávisle na tom, zda vůbec spadá do rozsahu působnosti tohoto právního aktu. Požadavek bezprostředního dotčení žalobce zde tedy stejně jako ve druhé alternativě čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU slouží vyloučení actio popularis.
62. Pokud však žalobce spadá do rozsahu působnosti takovéhoto právního aktu, tento akt vůči němu pak také vyvolává přímé účinky. V případě navrhovatelky se o tento případ jedná tehdy, spadá-li do rozsahu působnosti režimu podpory, který je na základě čl. 1 odst. 1 sporného rozhodnutí nepoužitelný. Vzhledem k tomu, že ve Španělském království podléhá dani z příjmů právnických osob, byla by – v případě, že by Soudní dvůr rozhodnutí v této souvislosti považoval za nařizovací akt, který nevyžaduje přijetí prováděcích opatření – i bezprostředně dotčena.
B – K obecnému právu podat žalobu proti veškerým aktům (druhý důvod kasačního opravného prostředku)
63. Druhým důvodem kasačního opravného prostředku navrhovatelka Tribunálu vytýká, že judikaturu týkající se přípustnosti žalob proti rozhodnutím ve věcech státní podpory podle druhé alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU použil nesprávně. Podle této alternativy může každá osoba podat žalobu proti veškerým aktům Komise, které jí sice nejsou určeny, které se jí ale bezprostředně a osobně dotýkají.
64. Tribunál v napadeném usnesení vycházel z toho, že navrhovatelka nebyla sporným rozhodnutím osobně dotčena. V bodech 23 až 26 vysvětlil, že podnik je rozhodnutím Komise zakazujícím určitý režim podpory osobně dotčen pouze tehdy, pokud je skutečným příjemcem podpory v rámci tohoto režimu a Komise nařídila vrácení podpory. Navrhovatelka je sice skutečným příjemcem podpory v rámci tohoto režimu. Nicméně v této souvislosti požívá podle čl. 1 odst. 2 sporného rozhodnutí ochrany legitimního očekávání a vrácením podpory není dotčena.
65. Podle ustálené judikatury mohou jiné osoby než adresáti rozhodnutí tvrdit, že jsou osobně dotčeny, pouze pokud je toto rozhodnutí zasahuje z důvodu určitých vlastností, které jsou pro ně zvláštní, nebo z důvodu faktické situace, která je vymezuje vzhledem ke všem ostatním osobám, a tím je individualizuje způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát takového rozhodnutí(29). Jak jsem již vysvětlila na jiném místě, tuto judikaturu je nutno nadále respektovat, i pokud jde o právo podat žalobu podle nového znění čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU(30).
66. Takovouto individualizaci osoby Soudní dvůr uznal v případě skutečných příjemců individuálních podpor, které byly poskytnuty v rámci režimu podpory a jejichž navrácení Komise nařídila(31). Konkrétně k tomu uvedl, že nařízení vrácení vystavuje příjemce podpory riziku odebrání obdržených výhod a poškozuje tak jejich právní postavení. Kromě toho možnost, že zvýhodnění, která byla prohlášena za protiprávní, nebudou později vymáhána od jejich příjemců zpět, nevylučuje jejich osobní dotčení(32).
67. Navrhovatelka považuje tuto judikaturu za použitelnou na svou situaci. Přestože podle čl. 1 odst. 2 sporného rozhodnutí nemusí obdrženou podporu vrátit, je i ona vystavena riziku vrácení. Toto riziko vyplývá na straně jedné z toho, že jeden konkurent podal proti tomuto ustanovení žalobu k Tribunálu(33). Na straně druhé, na základě určení částečné neslučitelnosti režimu podpory se společným trhem jsou na vnitrostátní úrovni možné žaloby třetích osob.
68. Podle názoru Komise je pro posouzení osobního dotčení žalobce irelevantní, co se uskuteční po vydání sporného rozhodnutí. Toto platí zejména pro případná soudní rozhodnutí vydaná v souvislosti se sporným rozhodnutím.
69. I v rámci přezkumu druhé alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU je nejprve třeba vzít v úvahu předmět projednávané žaloby. Navrhovatelka napadla svou žalobou jen čl. 1 odst. 1 sporného rozhodnutí, který určuje částečnou neslučitelnost režimu podpory se společným trhem. Tímto ustanovením by tedy navrhovatelka musela být osobně dotčena.
70. Nebude-li přihlíženo k nařízení vrácení, které není předmětem žaloby, způsobuje čl. 1 odst. 1 sporného rozhodnutí navrhovatelce zatím jen to, že v budoucnu již nebude moci požívat výhod režimu podpory. Podle ustálené judikatury ale nemůže být žaloba na neplatnost rozhodnutí Komise, jímž je zakázán režim podpor v určitém odvětví, podaná podnikem v zásadě přípustná, jestliže je tímto rozhodnutím podnik dotčen pouze z důvodu své příslušnosti k dotčenému odvětví a svého postavení potenciálního příjemce uvedeného režimu(34). Jako potenciální příjemce podpory daného režimu proto navrhovatelka nemůže být osobně dotčena. Skutečné zvýhodnění v minulosti ji nevylučuje ani z okruhu osob, které v budoucnu již nemohou zvýhodnění uplatnit.
71. V rozsahu, v němž však navrhovatelka jako skutečný příjemce poukazuje na riziko zpětného vymáhání již obdržených výhod vyplývajících z režimu podpory, je nutno konstatovat, že takovéto riziko musí v každém případě vyplývat ze samotného sporného rozhodnutí. I judikatura uvedená navrhovatelkou, která vychází z pouhého rizika zpětného vymáhání, se takovéhoto rizika týkala. Z rozhodnutí Komise totiž jasně nevyplývalo, zda se v konkrétním případě jednalo o nepřípustnou podporu, a zda proto bylo nutno požadovat vrácení této podpory(35).
72. Ze sporného rozhodnutí však vyplývá, že navrhovatelka nepochybně není povinna nic vracet. Riziko proto neexistuje na základě sporného rozhodnutí, nýbrž pouze pro případ, že by sporné rozhodnutí muselo být na popud třetí osoby pozměněno. Takovéto nové rozhodnutí by pak navrhovatelka mohla případně napadnout, aniž by tomu bránily účinky právní moci z jiných řízení.
73. Určení částečné neslučitelnosti režimu podpory se společným trhem ve sporném rozhodnutí rovněž nevede například prostřednictvím žalob třetích osob na vnitrostátní úrovni k riziku ztráty získaných výhod. Komise v této souvislosti správně poukázala na skutečnost, že vnitrostátní soudy jsou vázány sporným rozhodnutím a ochranou legitimního očekávání, která je v něm poskytnuta. I pokud jde o ostatní nároky, jimž se navrhovatelka cítí být vystavena, platí ochrana legitimního očekávání podle čl. 1 odst. 2 sporného rozhodnutí.
74. Z uvedeného vyplývá, že Tribunál v napadeném usnesení vycházel právem z toho, že navrhovatelka není článkem 1 odst. 1 sporného rozhodnutí osobně dotčena ve smyslu druhé alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Druhý důvod kasačního opravného prostředku je proto rovněž neopodstatněný.
C – K porušení práva na účinnou právní ochranu (první důvod kasačního opravného prostředku)
75. Navrhovatelka svým prvním důvodem kasačního opravného prostředku konečně tvrdí, že napadeným usnesením došlo k porušení jejího práva na účinnou právní ochranu. Toto právo vyplývá z článků 6 a 13 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“), jakož i z článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
76. Tribunál v této souvislosti v bodě 38 napadeného usnesení uvedl, že žalobci nic nebrání, aby v řízení před vnitrostátním soudem navrhl předložit žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU, aby tímto způsobem v případě potřeby zpochybnil platnost sporného rozhodnutí.
77. Naproti tomu navrhovatelka nepovažuje tuto možnost za účinnou, protože tímto způsobem není zaručen její přístup k unijním soudům. Jednak je nejisté, zda právní spor může na vnitrostátní úrovni vůbec vzniknout(36). A jednak postup prostřednictvím řízení o předběžné otázce není z důvodu nejistoty, zda bude žádost předložena, jakož i z důvodu doby trvání a podmínek takovéhoto řízení rovnocenný s řízením o žalobě podané podle článku 263 SFEU.
78. Ve svém stanovisku ve věci C‑583/11 P jsem již podrobně vysvětlila, že právo na účinnou právní ochranu zakotvené v článku 47 Listiny s ohledem na články 6 a 13 EÚLP nevyžaduje možnost podat přímou žalobu proti legislativním aktům(37). Totéž platí pro rozhodnutí s obecnou působností, které je předmětem sporu v projednávané věci. Systém právní ochrany vytvořený Smlouvami, který se opírá o unijní a o vnitrostátní soudy, totiž nabízí i zde účinnou právní ochranu prostřednictvím incidenční námitky(38).
79. S ohledem na právo na účinnou právní ochranu by sice bylo nedostatečné, kdyby jednotlivec musel nejprve jednat v rozporu s právem a přitom se musel vystavit hrozbě sankce, aby mohl v rámci napadení sankce nechat přezkoumat legalitu právního aktu(39). Není však zřejmé, že by se v projednávaném případě jednalo o takovouto situaci(40).
80. Vzhledem k tomu, že napadené usnesení není v rozporu ani s článkem 47 Listiny, ani s články 6 a 13 EÚLP, je i první důvod kasačního opravného prostředku neopodstatněný.
D – K právnímu zájmu na podání žaloby
81. Vzhledem k tomu, že všechny tři důvody kasačního opravného prostředku navrhovatelky jsou neopodstatněné, je nutno kasační opravný prostředek zamítnout jako neopodstatněný. Pokud by však Soudní dvůr přiznal právo podat žalobu podle druhé nebo třetí alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, bylo by nutno ještě přezkoumat právní zájem navrhovatelky na podání žaloby.
82. Komise v řízení před Tribunálem odůvodnila svoji námitku nepřípustnosti také neexistencí právního zájmu žalobkyně na podání žaloby. Tribunál v bodě 46 napadeného usnesení ponechal tuto otázku otevřenou.
83. V rámci probíhajícího řízení se Komise opět dovolává neexistence právního zájmu, pokud jde o podání žaloby, a navrhuje, aby Soudní dvůr usnesení potvrdil případně s tím, že nahradí odůvodnění Tribunálu.
84. Navrhovatelka proti tomu namítá, že má právní zájem na zrušení čl. 1 odst. 1 sporného rozhodnutí. Na straně jedné by tím odpadlo riziko, že jí určením neslučitelnosti režimu podpory se společným trhem vzniknou nevýhody v důsledku případného odnětí ochrany jejího legitimního očekávání. Na straně druhé by navrhovatelka mohla v budoucnu opět využívat režimu podpory. Španělské království sice mezitím tento režim na základě sporného rozhodnutí zrušilo. Zrušení čl. 1 odst. 1 tohoto rozhodnutí by však vytvořilo možnost opětovného zavedení nebo uplatnění náhrady škody vůči španělskému státu.
85. Žaloba je přípustná jen tehdy, má-li žalobce, pokud jde o předmět žaloby, právní zájem na jejím podání. Toto předpokládá, že žaloba může účastníku řízení, který ji podal, přinést ve svém výsledku prospěch(41).
86. Podle mého názoru by na konstatování takovéhoto prospěchu neměly být kladeny přehnané požadavky. Toto platí zejména tehdy, když jsou již splněny restriktivní podmínky druhé nebo třetí alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, z čehož je třeba v rámci tohoto podpůrného přezkumu vycházet. Požadavek právního zájmu na podání žaloby má všechny účastníky řízení chránit před tím, aby vedli právní spor, který žalobci nemůže přinést žádný prospěch. V projednávané věci se však o tento případ nejedná.
87. Pokud jde o již uzavřené akvizice, pro které čl. 1 odst. 2 sporného rozhodnutí poskytuje navrhovatelce ochranu legitimního očekávání, mi sice žádný prospěch není zřejmý. Zrušení napadeného čl. 1 odst. 1 by v této souvislosti nevedlo ke změně jejího právního postavení(42). Jiný pohled by ovšem nastal, pokud by Soudní dvůr měl přiznat právo podat žalobu jen podle druhé alternativy čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU s odůvodněním, že navrhovatelka je na základě sporného rozhodnutí vystavena riziku, že bude požadováno vrácení.
88. Žaloba by navrhovatelce ale v každém případě mohla poskytnout výhodu v tom, že španělskému právnímu řádu by v případě zrušení čl. 1 odst. 1 sporného rozhodnutí již nebyl uložen zákaz uplatňovat režim podpory, jenž je pro navrhovatelku výhodný.
89. Bylo by tedy třeba mít za to, že navrhovatelka má právní zájem na podání své žaloby. Pokud by tedy Soudní dvůr měl potvrdit právo navrhovatelky podat žalobu podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, byla by žaloba přípustná. Napadené usnesení by tedy nemohlo být s nahrazením odůvodnění potvrzeno z důvodu, že navrhovatelka neměla právní zájem na podání žaloby. Naopak, kasační opravný prostředek by byl opodstatněný a napadené usnesení by bylo nutno zrušit.
E – Shrnutí
90. Vzhledem k tomu, že podle mého názoru jsou všechny důvody kasačního opravného prostředku uvedené navrhovatelkou neopodstatněné, je nutno kasační opravný prostředek v souladu s návrhem Komise zamítnout.
V – Náklady řízení
91. Článek 184 odst. 2 jednacího řádu stanoví, že není-li kasační opravný prostředek opodstatněný, Soudní dvůr rozhodne o nákladech řízení. Na základě návrhu Komise je tedy nutno podle čl. 138 odst. 1 ve spojení s čl. 184 odst. 1 jednacího řádu uložit navrhovatelce náhradu nákladů řízení.
VI – Závěry
92. S ohledem na předchozí úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:
1) Kasační opravný prostředek se zamítá.
2) Navrhovatelka ponese náklady řízení.