Zaak C‑270/12
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland
tegen
Europees Parlement
en
Raad van de Europese Unie
„Verordening (EU) nr. 236/2012 – Short selling en bepaalde aspecten van kredietverzuimswaps – Artikel 28 – Geldigheid – Rechtsgrondslag – Interventiebevoegdheden van de Europese Autoriteit voor effecten en markten in uitzonderlijke omstandigheden”
Samenvatting – Arrest van het Hof (Grote kamer) van 22 januari 2014
1. Instellingen van de Europese Unie – Uitoefening van de bevoegdheden – Delegatie – Voorwaarden – Delegatie van beslissingsbevoegdheden aan de Europese Autoriteit voor effecten en markten – Nauwkeurige afbakening van de bevoegdheden op basis van objectieve criteria die door de rechter kunnen worden getoetst – Toelaatbaarheid
(Art. 263, eerste alinea, VWEU en 277 VWEU; verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1095/2010, art. 9, lid 5, en nr. 236/2012, art. 28)
2. Instellingen van de Europese Unie – Uitoefening van de bevoegdheden – Delegatie – Toewijzing van financiële bevoegdheden aan de Europese Autoriteit voor effecten en markten – Delegatie buiten het kader van de in de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU vastgestelde delegatieregeling – Toelaatbaarheid
(Art. 263 VWEU, 265 VWEU, 267 VWEU, 277 VWEU, 290 VWEU en 291 VWEU; verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1092/2010, nr. 1095/2010 en nr. 236/2012, art. 28)
3. Harmonisatie van de wetgevingen – Maatregelen om de werking van de interne markt op financieel gebied te verbeteren – Regulering van short selling en van bepaalde aspecten van de kredietverzuimswaps – Artikel 28 van verordening nr. 236/2012 – Machtiging van een instantie van de Unie om individuele maatregelen en besluiten te nemen – Rechtsgrondslag – Artikel 114 VWEU
(Art. 114 VWEU; verordening nr. 236/2012 van het Europees Parlement en de Raad, punt 2 van de considerans en art. 28)
1. De gevolgen van een delegatie van bevoegdheden variëren sterk naargelang deze delegatie betrekking heeft op nauwkeurig omschreven uitvoerende bevoegdheden, waarvan de uitoefening dus nauwgezet kan worden getoetst aan objectieve, door het delegerende gezag vastgestelde criteria, dan wel op een discretionaire bevoegdheid, die een grote beoordelingsvrijheid veronderstelt en waarvan de uitoefening zelfs kan resulteren in het voeren van een waar economisch beleid. Een delegatie van het eerste type kan geen merkbare verandering teweegbrengen in de wijze van uitoefening der gedelegeerde bevoegdheden, terwijl een delegatie van het tweede type een werkelijke overdracht van verantwoordelijkheid meebrengt, doordat de keuzes niet langer worden gemaakt door het delegerende gezag, maar door het gezag waaraan de bevoegdheden worden gedelegeerd.
Gelet op deze criteria is de delegatie van bevoegdheden aan de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA), die berust op artikel 28 van verordening nr. 236/2012 betreffende short selling en bepaalde aspecten van kredietverzuimswaps, verenigbaar met het VWEU, aangezien deze bevoegdheden nauwkeurig zijn omkaderd en door de rechter kunnen worden getoetst aan de door het delegerende gezag vastgelegde doelstellingen. Om te beginnen verleent artikel 28 ESMA geen autonome bevoegdheden die het door verordening nr. 1095/2010 tot oprichting van deze autoriteit vastgestelde regelgevingskader te buiten gaan. Voorts is de uitoefening van de in artikel 28 bedoelde bevoegdheden onderworpen aan verschillende criteria en voorwaarden, die de speelruimte van ESMA beperken. Alvorens een beslissing te nemen, moet ESMA een groot aantal factoren onderzoeken, die worden genoemd in artikel 28, leden 2 en 3. De betrokken voorwaarden zijn cumulatief. Voorts zijn de twee soorten maatregelen die ESMA krachtens artikel 28, lid 1, van verordening nr. 236/2012 kan nemen, strikt beperkt tot die welke worden genoemd in artikel 9, lid 5, van verordening nr. 1095/2010. Bovendien is de beoordelingsmarge van ESMA volgens artikel 28, leden 4 en 5, van verordening nr. 236/2012 beperkt door de verplichting om overleg te plegen met het Europees Comité voor systeemrisico’s en in voorkomend geval met andere relevante autoriteiten, door de verplichting om de betrokken bevoegde nationale autoriteiten in kennis te stellen van de maatregel die zij voorstelt, en door het tijdelijke karakter van de toegestane maatregelen, die volgens de beste courante toezichtspraktijken en op basis van voldoende gegevens worden vastgesteld om het hoofd te bieden aan een bedreiging die een interventie op het niveau van de Unie vereist.
Ten slotte biedt het door het VWEU vastgestelde institutionele kader, dat met name vervat is in de artikelen 263, eerste alinea, VWEU en 277 VWEU, de organen en instanties van de Unie uitdrukkelijk de mogelijkheid om handelingen van algemene strekking vast te stellen, zodat voor de delegatie van bevoegdheden aan een instantie als ESMA geen andere voorwaarden kunnen gelden dan die welke hierboven zijn uiteengezet.
(cf. punten 41, 42, 44, 45, 48‑50, 53, 65, 66)
2. Weliswaar is nergens in de Verdragen voorzien in de verlening van bevoegdheden aan een orgaan of een instantie van de Unie, maar verschillende bepalingen van het VWEU vooronderstellen dat deze mogelijkheid bestaat. Volgens artikel 263 VWEU omvatten de lichamen van de Unie waarop het Hof rechterlijk toezicht uitoefent, immers de organen en de instanties van de Unie. Volgens artikel 265 VWEU zijn de regels inzake het beroep wegens nalaten op deze organen en instanties van toepassing. Volgens artikel 267 VWEU kunnen de rechterlijke instanties van de lidstaten het Hof prejudiciële vragen stellen over de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van deze lichamen. Tegen deze handelingen kan eveneens een exceptie van onwettigheid worden opgeworpen op grond van artikel 277 VWEU. Deze rechterlijke controlemechanismen zijn van toepassing op de door de wetgever van de Unie opgerichte organen en instanties waaraan bevoegdheden zijn verleend om op specifieke gebieden juridisch bindende handelingen ten aanzien van natuurlijke of rechtspersonen vast te stellen, zoals het Europees Agentschap voor chemische stoffen, het Europees Geneesmiddelenbureau, het Bureau voor harmonisatie binnen de interne markt (merken, tekeningen en modellen), het Communautair Bureau voor plantenrassen en het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart.
Krachtens artikel 28 van verordening nr. 236/2012 betreffende short selling en bepaalde aspecten van kredietverzuimswaps zijn aan de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) bepaalde beslissingsbevoegdheden verleend op een gebied dat een specifieke professionele en technische deskundigheid vereist.
Deze toewijzing van bevoegdheden stemt weliswaar met geen van de in de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU omschreven gevallen overeen, maar artikel 28 van verordening nr. 236/2012 maakt niettemin deel uit van een bepaald rechtskader, dat daarnaast wordt gevormd door verordening nr. 1092/2010 betreffende macroprudentieel toezicht van de Europese Unie op het financiële stelsel en tot oprichting van een Europees Comité voor systeemrisico’s, en verordening nr. 1095/2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit. Deze verordeningen maken deel uit van een geheel van regelgevende instrumenten die de wetgever van de Unie heeft vastgesteld opdat de Unie, gelet op de integratie van de internationale financiële markten en het risico van overslaande financiële crisissen, de nodige stappen kan zetten om de internationale financiële stabiliteit te bevorderen.
Bijgevolg moet artikel 28 van verordening nr. 236/2012 aldus worden opgevat dat het deel uitmaakt van een geheel van regels die ertoe strekken, de bevoegde nationale autoriteiten en ESMA interventiebevoegdheden te verlenen om het hoofd te bieden aan ongunstige ontwikkelingen die de financiële stabiliteit in de Unie en het vertrouwen van de markten bedreigen. Daartoe moeten deze autoriteiten shorttransacties in bepaalde effecten, de sluiting van kredietverzuimswaps of andere transacties aan tijdelijke beperkingen kunnen onderwerpen om ongecontroleerde koersdalingen van deze instrumenten te vermijden. Deze instanties beschikken over een grote professionele deskundigheid en werken nauw samen ter bereiking van het doel, financiële stabiliteit binnen de Unie te verzekeren.
Artikel 28 van verordening nr. 236/2012 doet dus geen afbreuk aan de in de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU vastgestelde delegatieregeling.
(cf. punten 79‑86)
3. Artikel 28 van verordening nr. 236/2012 betreffende short selling en bepaalde aspecten van kredietverzuimswaps, waarbij aan de Europese Autoriteit voor effecten en markten bepaalde beslissingsbevoegdheden op financieel gebied worden verleend, voldoet aan de twee in artikel 114 VWEU gestelde voorwaarden.
In de eerste plaats hebben de auteurs van het VWEU met de uitdrukking „maatregelen inzake de onderlinge aanpassing” in artikel 114 VWEU de wetgever van de Unie naargelang van de algemene context en de specifieke omstandigheden van de te harmoniseren materie een beoordelingsmarge willen toekennen ten aanzien van de meest geschikte harmonisatietechniek om het gewenste resultaat te bereiken, met name op gebieden die worden gekenmerkt door ingewikkelde technische bijzonderheden.
Bovendien kan de wetgever van de Unie, gelet op de beoordelingsmarge waarover hij beschikt ten aanzien van de in artikel 114 VWEU bedoelde maatregelen, bij zijn keuze van de harmonisatietechniek bevoegdheden ter uitvoering van de beoogde harmonisatie delegeren aan een orgaan of een instantie van de Unie. Dat is met name het geval wanneer de vaststelling van de maatregelen een bijzondere professionele en technische deskundigheid vergt en vereist dat dit orgaan of deze instantie snel en doeltreffend kan reageren.
Voorts kan het op bepaalde gebieden ter verzekering van de eenheid van de markt onvoldoende zijn om alleen de algemene regels onderling aan te passen. Het begrip „maatregelen inzake de onderlinge aanpassing” moet derhalve aldus worden uitgelegd dat daaronder ook de bevoegdheid van de wetgever van de Unie valt om maatregelen ten aanzien van een bepaald product of een bepaalde categorie producten en eventueel individuele maatregelen betreffende deze producten voor te schrijven. Uit de bewoordingen van artikel 114 VWEU kan niet worden afgeleid dat de door de Uniewetgever op basis van deze bepaling vastgestelde maatregelen alleen tot de lidstaten kunnen worden gericht.
In deze context heeft de Uniewetgever, gelet op de ernstige bedreigingen voor het ordelijk functioneren en de integriteit van de financiële markten of de stabiliteit van het financiële systeem van de Unie, met artikel 28 van verordening nr. 236/2012 willen voorzien in een passend mechanisme dat de mogelijkheid biedt om in laatste instantie en in zeer specifieke omstandigheden maatregelen voor de gehele Unie vast te stellen, die in voorkomend geval de vorm kunnen aannemen van besluiten die tot bepaalde spelers op die markten worden gericht. Deze bepaling beoogt daadwerkelijk de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten betreffende het toezicht op sommige effecten en de controle die in specifieke situaties wordt uitgeoefend op bepaalde commerciële transacties in deze effecten, namelijk op netto-shortposities in een financieel instrument of in een bepaalde categorie financiële instrumenten.
Wat in de tweede plaats de in artikel 114 VWEU gestelde voorwaarde betreft dat de harmonisatiemaatregelen van de Uniewetgever betrekking hebben op de totstandbrenging en de werking van de interne markt, zoals blijkt uit punt 2 van de considerans van verordening nr. 236/2012, heeft de Uniewetgever het dienstig geacht een gemeenschappelijk regelgevingskader vast te stellen voor de vereisten en bevoegdheden die met short selling en kredietverzuimswaps verband houden, en tevens voor een grotere mate van coördinatie en coherentie tussen de lidstaten te zorgen voor het geval dat er in uitzonderlijke omstandigheden maatregelen moeten worden genomen. De harmonisatie van de regels inzake deze transacties beoogt dus te voorkomen dat belemmeringen voor de goede werking van de interne markt ontstaan en dat de lidstaten uiteenlopende maatregelen blijven nemen. Hieruit volgt dat de in artikel 28 van verordening nr. 236/2012 bedoelde bevoegdheden daadwerkelijk tot doel hebben, de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt op financieel gebied te verbeteren.
(cf. punten 102, 105‑108, 112‑114, 116, 117)