Mål C‑270/12
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland
mot
Europaparlamentet
och
Europeiska unionens råd
”Förordning (EU) nr 236/2012 – Blankning och vissa aspekter av kreditswappar – Artikel 28 – Giltighet – Rättslig grund – Europeiska värdepappers- och marknadsmyndighetens befogenheter att ingripa under exceptionella omständigheter”
Sammanfattning – Domstolens dom (stora avdelningen) av den 22 januari 2014
1. Europeiska unionens institutioner – Utövande av befogenheter – Delegeringar – Villkor – Delegering av beslutsbefogenheter till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten – Exakt avgränsning av befogenheterna på grundval av objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning – Tillåtlighet
(Artikel 263 första stycket FEUF och artikel 277 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1095/2010, artikel 9.5, Europaparlamentets och rådets förordning nr 236/2012, artikel 28)
2. Europeiska unionens institutioner – Utövande av befogenheter – Delegeringar – Befogenheter som ges till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten – Delegering utöver de delegeringsmöjligheter som föreskrivs i artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF – Tillåtlighet
(Artiklarna 263 FEUF, 265 FEUF, 267 FEUF, 277 FEUF, 290 FEUF och 291 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1092/2010, och nr 1095/2010, artikel 28)
3. Tillnärmning av lagstiftning – Åtgärder som vidtas i syfte att förbättra villkoren för den inre marknadens funktion på finansområdet – Reglering av blankning och vissa aspekter av kreditswappar – Artikel 28 i förordning nr 236/2012 – Ett unionsorgan som ges befogenhet att vidta åtgärder och fatta beslut av individuell karaktär – Rättslig grund – Artikel 114 FEUF
(Artikel 114 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 236/2012, skäl 2 och artikel 28)
1. Följderna av en delegering av befogenheter skiljer sig markant åt, beroende på om den avser klart avgränsade verkställande befogenheter, vilkas användning därigenom är föremål för sträng kontroll med hjälp av objektiva kriterier fastställda av den delegerande myndigheten, eller om den avser diskretionär befogenhet som innebär en vidsträckt bedömningsfrihet och som i den praktiska användningen kan ge uttryck för en verklig ekonomisk politik. En delegering av det förstnämnda slaget kan inte nämnvärt ändra de följder som utövandet av de aktuella befogenheterna medför, medan en delegation av det andra slaget innebär en verklig förändring av ansvarsförhållandena genom att den delegerande myndighetens val ersätts med de val som görs av den myndighet som mottar befogenheterna.
Mot bakgrund av dessa kriterier är de befogenheter som Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) har tilldelats med stöd av artikel 28 i förordning nr 236/2012 om blankning och vissa aspekter av kreditswappar, förenliga med EUF-fördraget i den mån dessa befogenheter är tydligt avgränsade och kan underkastas en domstolskontroll med avseende på de mål som den delegerande myndigheten har fastställt. Nämnda artikel 28 ger nämligen inte Esma någon oberoende befogenhet som går utöver det som föreskrivs i förordning nr 1095/2010 om inrättande av nämnda myndighet. Utövandet av de befogenheter som avses i artikel 28 regleras av diverse kriterier och villkor som begränsar Esmas handlingsutrymme. Esma är skyldig att, innan det vidtar en åtgärd, beakta ett betydande antal av de faktorer som anges i artikel 28.2 och 28.3 i nämnda förordning, eftersom det rör sig om kumulativa villkor. Vidare är de två olika slags åtgärder som Esma kan vidta med stöd av artikel 28.1 i förordning nr 236/2012 strikt begränsade till dem som föreskrivs i artikel 9.5 i förordning nr 1095/2010. Esma är enligt artikel 28.4 och 28.5 i förordning nr 236/2012 dessutom skyldig att samråda med Europeiska systemrisknämnden och, om så är lämpligt, med andra behöriga myndigheter angående den planerade åtgärden, och ska underrätta behöriga nationella myndigheter om vilken åtgärd som planeras, och genom de tillåtna åtgärdernas tillfälliga karaktär vilka vidtas i överensstämmelse med best practice i fråga om tillsyn och mot bakgrund av tillräckliga uppgifter, för att avvärja ett hot som kräver ett ingripande på unionsnivå.
Med hänsyn till att det institutionella system som införts genom EUF‑fördraget, och i synnerhet artiklarna 263 första stycket FEUF och artikel 277 FEUF, uttryckligen tillåter unionens organ och byråer att anta allmänt tillämpliga rättsakter kan inte delegeringen av befogenheter till en instans som Esma regleras av andra villkor än de ovannämnda.
(se punkterna 41, 42, 44, 45, 48‒50, 53, 65 och 66)
2. Även om fördragen inte innehåller någon bestämmelse i vilken det föreskrivs en delegering av befogenheter till ett av unionens organ eller byråer finns det emellertid flera bestämmelser i EUF-fördraget som förutsätter att det föreligger en sådan möjlighet. I artikel 263 FEUF föreskrivs nämligen att bland de av unionens enheter, vilkas rättsakter domstolen ska granska, finns unionens organ och byråer. Bestämmelserna om passivitetstalan är tillämpliga på dessa enheter enligt artikel 265 FEUF. Enligt artikel 267 FEUF får domstolar i medlemsstaterna begära att domstolen meddelar förhandsavgörande angående giltigheten och tolkningen av rättsakter som antagits av dessa enheter. Rättsakterna i fråga kan även bli föremål för en invändning om rättsstridighet med stöd av artikel 277 FEUF. Dessa former för domstolsprövning är tillämpliga på de av unionslagstiftaren inrättade organ och byråer som getts befogenhet att på vissa områden anta rättsakter som är bindande för fysiska och juridiska personer, såsom Europeiska kemikaliemyndigheten, Europeiska läkemedelsmyndigheten, Byrån för harmonisering inom den inre marknaden (varumärken, mönster och modeller), Gemenskapens växtsortsmyndighet och Europeiska byrån för luftfartssäkerhet.
Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) har, i det avseendet, med stöd av artikel 28 i förordning nr 236/2012 om blankning och vissa aspekter av kreditswappar, tilldelats vissa beslutsbefogenheter på ett område som kräver specifik yrkesmässig och teknisk sakkunskap.
Denna befogenhetstilldelning motsvarar visserligen inte någon av de situationer som avses i artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF, men artikel 28 i förordning nr 236/2012 ingår i ett bestämt rättsligt sammanhang som, förutom denna förordning, bland annat omfattar förordning nr 1092/2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd och förordning nr 1095/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet. Dessa förordningar ingår som en del i den rad av regleringsinstrument som unionslagstiftaren har antagit för att möjliggöra för unionen att, med tanke på integreringen av de internationella finansmarknaderna och spridningsrisken i händelse av finanskriser, verka för en internationell finansiell stabilitet.
Artikel 28 i förordning nr 236/2012 ska således förstås så, att den ingår i ett regelverk som syftar till att ge behöriga nationella myndigheter och Esma befogenhet att ingripa i syfte att stävja en ogynnsam utveckling som hotar den finansiella stabiliteten i unionen och förtroendet på marknaderna. Dessa myndigheter måste därför kunna införa tillfälliga restriktioner för blankning av vissa värdepapper, kreditswappar eller andra transaktioner i syfte att förhindra att priset på dessa instrument sjunker okontrollerat. Dessa myndigheter besitter stort yrkesmässigt kunnande och samarbetar nära med varandra i syfte att uppnå målet med finansiell stabilitet i unionen.
Artikel 28 i förordning nr 236/2012 kan således inte anses undergräva delegeringsbestämmelserna i artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF.
(se punkterna 79‒86)
3. Artikel 28 i förordning nr 236/2012 om blankning och vissa aspekter av kreditswappar, genom vilken Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten ges vissa beslutsbefogenheter på finansområdet, uppfyller kriterierna i artikel 114 FEUF.
EG‑fördragets upphovsmän har nämligen med uttrycket ”åtgärder för tillnärmning” i artikel 114 EG velat ge gemenskapslagstiftaren ett utrymme för skönsmässig bedömning – beroende på det övergripande sammanhanget och de särskilda förhållanden som råder på det område som ska harmoniseras – avseende den mest lämpliga tillnärmningstekniken för att uppnå önskat resultat, särskilt inom områden som kännetecknas av komplicerade tekniska särdrag.
Unionslagstiftaren kan dessutom – med beaktande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på de åtgärder som avses i artikel 114 FEUF – vid valet av tillnärmningsteknik delegera befogenheter till ett organ eller en byrå i syfte att genomföra den planerade harmoniseringen. Så förhåller det sig särskilt när de åtgärder som ska vidtas är beroende av specifik yrkesmässig och teknisk sakkunskap och organets eller byråns kapacitet att kunna ingripa skyndsamt.
Det är möjligt att det på vissa områden inte räcker med en tillnärmning av allmänt tillämpliga regler för att säkerställa marknadens enhetlighet. Begreppet ”åtgärder för tillnärmning” ska således tolkas på så sätt att det inbegriper unionslagstiftarens befogenhet att föreskriva åtgärder med avseende på en viss produkt eller produktkategori och, när det behövs, vidta individuella åtgärder avseende dessa produkter. Det ska härvidlag påpekas att det inte finns något stöd i ordalydelsen i artikel 114 EG för att de åtgärder som vidtas av gemenskapslagstiftaren med stöd av denna artikel är begränsade på så sätt att endast medlemsstaterna kan vara åtgärdernas adressater.
Unionslagstiftaren har med artikel 28 i förordning nr 236/2012, med hänsyn till de allvarliga hot som föreligger mot finansmarknadernas korrekta funktion och integritet eller mot stabiliteten hos det finansiella systemet i unionen, velat införa en lämplig mekanism som gör det möjligt att i sista hand och under mycket speciella förhållanden vidta åtgärder som är tillämpliga i hela unionen och som, när det behövs, kan vidtas i form av beslut riktade till vissa aktörer på finansmarknaderna. Denna artikel avser nämligen tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som avser tillsyn över ett visst antal värdpapper och kontrollen, i vissa bestämda situationer, av vissa handelstransaktioner med nämnda värdepapper, nämligen korta nettopositioner i ett visst finansiellt instrument eller en klass av finansiella instrument.
Vad sedan gäller det andra kriteriet i artikel 114 FEUF, enligt vilket unionslagstiftarens åtgärder för tillnärmning ska syfta till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera, såsom framgår av skäl 2 till förordning nr 236/2012, har unionslagstiftaren funnit det lämpligt att fastställa ett gemensamt regelverk i fråga om krav och befogenheter beträffande blankning och kreditswappar samt åstadkomma större samordning och samstämmighet mellan medlemsstaterna i händelse av att åtgärder behöver vidtas under exceptionella omständigheter. Harmoniseringen av bestämmelserna om dessa transaktioner syftar således till att förhindra att det uppstår hinder för en väl fungerande inre marknad, eftersom det annars är troligt att medlemsstaterna fortsätter att vidta skilda åtgärder. Härav följer att de befogenheter som avses i artikel 28 i förordning nr 236/2012 faktiskt syftar till att förbättra villkoren för upprättandet och funktionen av den inre marknaden på finansområdet.
(se punkterna 102, 105‒108, 112‒114, 116 och 117)