ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
z 3. októbra 2013 (*)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Doprava – Smernica 2001/14/ES – Článok 4 ods. 1 a článok 30 ods. 3 – Prideľovanie kapacity železničnej infraštruktúry – Spoplatňovanie – Poplatky za infraštruktúru – Nezávislosť manažéra infraštruktúry“
Vo veci C‑369/11,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, podaná 12. júla 2011,
Európska komisia, v zastúpení: E. Montaguti a H. Støvlbæk, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
proti
Talianskej republike, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci S. Fiorentino, avvocato dello Stato, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalovanej,
ktorú v konaní podporuje:
Česká republika, v zastúpení: M. Smolek, splnomocnený zástupca,
vedľajší účastník konania,
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predseda prvej komory A. Tizzano, sudcovia M. Berger, A. Borg Barthet (spravodajca), E. Levits a J.‑J. Kasel,
generálny advokát: N. Jääskinen,
tajomník: A. Impellizzeri, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 11. apríla 2013,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Svojou žalobou Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Talianska republika si tým, že neprijala všetky zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na to, aby zabezpečila súlad s článkom 6 ods. 3 a prílohou II smernice Rady 91/440/EHS z 29. júla 1991 o rozvoji železníc spoločenstva (Ú. v. ES L 237, s. 25; Mim. vyd. 07/001, s. 341), zmenenej a doplnenej smernicou Rady 2006/103/ES z 20. novembra 2006 (Ú. v. EÚ L 363, s. 344, ďalej len „smernica 91/440“), ako aj s článkom 4 ods. 1 a 2, článkom 14 ods. 2 a článkom 30 ods. 1 a 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/14/ES z 26. februára 2001 o prideľovaní kapacity železničnej infraštruktúry a vyberaní poplatkov za používanie železničnej infraštruktúry (Ú. v. ES L 75, s. 29; Mim. vyd. 07/005, s. 404), zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2007/58/ES z 23. októbra 2007 (Ú. v. EÚ L 315, s. 44, ďalej len „smernica 2001/14“), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z týchto ustanovení.
Právny rámec
Právo Únie
2 Podľa článku 4 smernice 91/440, ktorý sa nachádza v oddiele II tejto smernice, nazvanom „Nezávislosť riadenia“:
„1. Členské štáty prijmú opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby železničné podniky mali[,] pokiaľ ide o vedenie, správu a vnútornú správu správnych, hospodárskych a účtovných zál[e]žitostí štatút nezávislosti, v súlade s ktorým disponujú najmä s majetkom, rozpočtom a účtovníctvom oddelenými od štátu.
2. Pri rešpektovaní rámcových a špecifických pravidiel pre stanovenie poplatkov a pre prideľovanie infraštruktúry stanovených členskými štátmi, zodpovedá manažér infraštruktúry za vlastné vedenie, správu a vnútornú kontrolu.“
3 Odôvodnenia 11 a 16 smernice 2001/14 znejú:
„(11) Režimy spoplatňovania a prideľovania kapacity by mali umožňovať rovnaký a nediskriminačný prístup pre všetky podniky a mali by sa pokúsiť riadne a nediskriminačne čo možno najviac splniť potreby všetkých užívateľov a typov prepravy;
…
(16) Režimy spoplatňovania a prideľovania kapacity by mali umožňovať spravodlivú hospodársku súťaž pri poskytovaní služieb železničnej dopravy.“
4 Článok 4 uvedenej smernice, nazvaný „Zavedenie, vymedzenie a vyberanie poplatkov“, vo svojich odsekoch 1 a 2 stanovuje:
„1. Členské štáty zriadia spoplatňovací rámec, pričom budú rešpektovať nezávislosť riadenia podnikov stanovenú v článku 4 smernice 91/440/EHS.
S výhradou vyššie uvedenej podmienky nezávislosti riadenia podniku zavedú členské štáty aj špecifické pravidlá spoplatňovania alebo delegujú takú právomoc na manažéra infraštruktúry. Stanovenie poplatku za používanie infraštruktúry a vyberanie tohto poplatku vykonáva manažér infraštruktúry.
2. Ak nie je manažér infraštruktúry svojou právnou formou, organizačne alebo rozhodovacími právomocami nezávislý na ktoromkoľvek železničnom podniku, funkcie opísané v tejto kapitole, okrem vyberania poplatkov, vykonáva spoplatňovací orgán, ktorý je svojou právnou formou, organizačne alebo rozhodovacími právomocami nezávislý na ktoromkoľvek železničnom podniku.“
5 Článok 30 smernice 2001/14, nazvaný „Regulačný orgán“, znie:
„1. Bez toho, aby bol dotknutý článok 21 ods. 6, členské štáty zriadia regulačný orgán. Tento orgán, ktorým môže byť ministerstvo zodpovedné za dopravné záležitosti alebo ktorýkoľvek iný orgán, musí byť organizačne, finančne, právne a pri rozhodovaní nezávislý na ktoromkoľvek manažérovi infraštruktúry, spoplatňovacom orgáne, prideľovacom orgáne alebo na žiadateľovi. Okrem toho bude funkčne nezávislý na akomkoľvek príslušnom orgáne, ktorý sa zúčastňuje na zadávaní zmluvy o poskytovaní služieb vo verejnom záujme. Na činnosť orgánu platia princípy uvedené v tomto článku, pričom odvolacie a regulačné funkcie môžu byť prenesené na samostatné subjekty.
…
3. Regulačný orgán zabezpečí, aby poplatky stanovené manažérom infraštruktúry spĺňali požiadavky kapitoly II a aby boli nediskriminačné. Rokovanie medzi žiadateľmi a manažérom infraštruktúry týkajúce sa úrovne poplatkov za infraštruktúru sa pripúšťa len vtedy, keď sa uskutočňuje pod dohľadom regulačného orgánu. Regulačný orgán zasiahne v prípade, keď sú rokovania pravdepodobne v rozpore s požiadavkami tejto smernice.“
Talianske právo
6 Smernica 91/440, smernica Európskeho parlamentu a Rady 2001/13/ES z 26. februára 2001, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 95/18/ES o udeľovaní licencií železničným podnikom (Ú. v. ES L 75, s. 26; Mim. vyd. 07/005, s. 401), a smernica 2001/14 (ďalej spoločne len „prvý železničný balík“) boli do talianskeho vnútroštátneho práva prebraté prostredníctvom legislatívneho dekrétu č. 188 z 8. júla 2003 o vykonaní smerníc 2001/12/ES, 2001/13/ES a 2001/14/ES v oblasti železničnej dopravy (riadna príloha GURI č. 170 z 24 júla 2003, ďalej len „legislatívny dekrét č. 188/2003“).
7 V Taliansku sú „základné funkcie“ uvedené v prílohe II smernice 91/440 rozdelené medzi spoločnosť Rete Ferroviaria Italiana SpA (ďalej len „RFI“), v postavení „manažéra infraštruktúry“ na základe koncesie Ministerstva infraštruktúry a dopravy (ďalej len „ministerstvo“), a samotné ministerstvo. RFI, ktorá má samostatnú právnu subjektivitu, je súčasťou skupiny Ferrovie dello Stato Italiane (ďalej len „skupina FS“), ktorá tiež zahrnuje hlavný železničný podnik pôsobiaci na talianskom trhu, a to Trenitalia SpA (ďalej len „Trenitalia“).
8 Článok 11 ods. 1 legislatívneho dekrétu č. 188/2003 stanovuje:
„Manažér železničnej infraštruktúry je z právneho, organizačného a rozhodovacieho hľadiska subjektom, ktorý je samostatný a nezávislý od podnikov pôsobiacich v sektore dopravy.“
9 Pokiaľ ide o výkon základných funkcií, RFI je poverená stanovovaním poplatkov za prístup k sieti každého prevádzkovateľa a ich vyberaním, a to na základe sadzieb stanovených ministrom infraštruktúry a dopravy (ďalej len „minister“), tak ako vyplýva z článku 17 legislatívneho dekrétu č. 188/2003, ktorého odseky 1 a 2 stanovujú:
„1. Na účely spravodlivého a nediskriminačného prístupu a používania železničnej infraštruktúry medzinárodnými združeniami železničných podnikov a železničnými podnikmi sa poplatok za prístup k vnútroštátnej železničnej infraštruktúre stanovuje dekrétom [ministra] na základe odôvodnenej správy manažéra železničnej infraštruktúry, stanoviska medziministerského výboru hospodárskeho plánovania a dohody so stálou radou pre vzťahy medzi štátom, regiónmi a autonómnymi provinciami Trento a Bolzano v prípade služieb, ktoré patria do ich právomoci. Dekrét je uverejnený v Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana a v Úradnom vestníku Európskych spoločenstiev.
2. Na základe odseku 1 manažér železničnej infraštruktúry stanoví poplatok, ktorý majú medzinárodné združenia železničných podnikov a železničné podniky zaplatiť za používanie infraštruktúry, a vykoná aj jeho výber.“
10 V článku 17 ods. 11 uvedeného legislatívneho dekrétu sa pripomína úloha ministra takto:
„Rámec uplatniteľný na prístup k infraštruktúre, ako aj zásady a konanie o prideľovaní kapacity uvedené v článku 27 a konanie o stanovení poplatku za používanie železničnej infraštruktúry a zodpovedajúce sumy za poskytovanie služieb uvedených v článku 20 sú vymedzené dekrétom [ministra] uverejneným v Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana. Ten istý dekrét vymedzuje pravidlá uplatniteľné na služby uvedené v článku 20.“
11 Účelom článku 37 toho istého legislatívneho dekrétu je prebrať článok 30 smernice 2001/14, pričom tento článok vymedzuje funkcie „Regulačného orgánu“. Tento článok bol zmenený a doplnený zákonným dekrétom č. 98 zo 6. júla 2011 (ďalej len „zákonný dekrét č. 98/2011“) na účely zavedenia nového postupu menovania riaditeľov Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari (ďalej len „URSF“), ktorý je regulačným orgánom.
12 Článkom 21 ods. 4 zákonného dekrétu č. 98/2011 bol následne zmenený odsek 1a článku 37 legislatívneho dekrétu č. 188/2003:
„Na účely odseku 1 útvar [ministerstva] poverený funkciou regulačného orgánu disponuje organizačnou a účtovnou samostatnosťou v rozsahu hospodárskych a finančných zdrojov, ktoré sú mu pridelené. Tento útvar každoročne predkladá parlamentu správu o svojej činnosti.“
13 Okrem toho uvedeným článkom 37 zákonného dekrétu č. 98/2011 bol tiež zavedený odsek 1b, ktorý znie:
„Riaditeľ útvaru uvedeného v odseku 1a sa vyberá spomedzi osôb, ktorých nezávislosť a morálka nie sú spochybnené a ktorých odborné kvality a schopnosti v železničnom sektore sú uznávané; riaditeľ sa menuje dekrétom predsedu Rady ministrov na návrh [ministra] podľa článku 19 ods. 4, 5a a 6 legislatívneho dekrétu č. 165 z 30. marca 2001 v znení zmien a doplnení. K tomuto návrhu sa predkladá najskôr stanovisko príslušných parlamentných komisií, ktoré sa vyjadria v lehote 20 dní od predloženia návrhu. Tieto komisie môžu dotknutú osobu vypočuť. Riaditeľ útvaru uvedeného v odseku 1a je vymenovaný na obdobie troch rokov, pričom opätovne ho možno do funkcie zvoliť iba raz. Funkcia riaditeľa útvaru uvedeného v odseku 1a je nezlučiteľná s volenými funkciami politického charakteru; takisto nemožno do tejto funkcie menovať osobu, ktorej záujmy, bez ohľadu na ich povahu, by boli v rozpore s úlohami tohto útvaru. Riaditeľ útvaru uvedeného v odseku 1a nemôže pod hrozbou odvolania priamo alebo nepriamo vykonávať zárobkovú a ani poradenskú činnosť; nemôže byť riaditeľom alebo zamestnancom verejnoprávneho orgánu alebo súkromnoprávneho subjektu, ani vykonávať iné verejné funkcie a nemôže mať ani priame či nepriame záujmy v podnikoch pôsobiacich v sektore. Súčasný riaditeľ útvaru zostáva vo funkcii až do skončenia svojho mandátu.“
Konanie pred podaním žaloby a konanie pred Súdnym dvorom
14 Dňa 10. mája a 21. novembra 2007 zaslala Komisia talianskym orgánom dotazník s cieľom získať informácie týkajúce sa vnútroštátneho právneho rámca týkajúceho sa železničného sektora. Talianska republika odpovedala 13. augusta 2007 a 18. januára 2008.
15 Na základe získaných informácií Komisia začal proti Talianskej republike konanie o porušení z dôvodu nesúladu medzi právnou úpravou tohto štátu v oblasti železničnej dopravy a smernicami, ktoré tvoria prvý železničný balík. Dňa 26. júna 2008 Komisia zaslala tomuto členskému štátu výzvu, v ktorej boli uvedené časti talianskej právnej úpravy posúdené ako nezlučiteľné s prvým železničným balíkom, a vyzvala ho, aby jej predložil svoje pripomienky v lehote dvoch mesiacov.
16 Talianska republika odpovedala na uvedenú výzvu listom z 13. augusta 2008, v ktorom sa zaviazala, že sa zamyslí nad situáciou na trhu a právnym rámcom v Taliansku s cieľom posúdiť problémy rozhodovacej nezávislosti manažérov infraštruktúry a navrhnúť úpravy.
17 Keďže útvary Komisie požiadali Taliansku republiku o nové objasnenia, Talianska republika odpovedala na túto žiadosť v listoch z 22. decembra 2008, ako aj z 21. januára a 23. marca 2009.
18 Dňa 1. októbra 2009 talianske orgány oznámili znenie zákonného dekrétu č. 135 z 25. septembra 2009 o naliehavých predpisoch na vykonanie povinností Spoločenstva a výkon rozsudkov Súdneho dvora Európskych spoločenstiev (GURI č. 223 z 25. septembra 2009, s. 2), pričom upozornili najmä na jeho článok 2, ako aj na znenie zmeny a doplnenia článku 15 štatútu RFI stanovujúceho nezlučiteľnosť funkcie riaditeľa tohto podniku s funkciou riaditeľa materskej spoločnosti, konkrétne skupiny FS, alebo ďalších podnikov kontrolovaných touto skupinou, ktoré pôsobia v sektore železničnej dopravy.
19 Listom z 8. októbra 2009 Komisia adresovala Talianskej republike odôvodnené stanovisko, v ktorom tvrdila, že právna úprava Talianskej republiky týkajúca sa uvedeného sektora nie je v súlade so smernicami 91/440 a 2001/14, pričom tomuto členskému štátu stanovila dvojmesačnú lehotu na prijatie opatrení potrebných na dosiahnutie súladu s týmto stanoviskom.
20 Talianska republika odpovedala na uvedené odôvodnené stanovisko listami z 23. decembra 2009 a 26. apríla 2010. Okrem toho 2. decembra 2009 tento členský štát oznámil Komisii znenie zákona č. 166 z 20. novembra 2009 o zmene na zákon a o doplnení zákonného dekrétu č. 135 z 25. septembra 2009.
21 Komisia po tom, čo poukázala na vecnú chybu v talianskom znení odôvodneného stanoviska, pričom chcela spresniť svoj postoj vzhľadom na skutočnosti, ktoré jej oznámila Talianska republika, prijala 24. novembra 2010 dodatočné odôvodnené stanovisko, ktoré bolo tomuto členskému štátu doručené v ten istý deň a v ktorom ho vyzvala, aby dosiahol súlad s týmto stanoviskom v lehote jedného mesiaca od jeho doručenia.
22 Talianska republika odpovedala na dodatočné odôvodnené stanovisko v liste z 10. januára 2011.
23 Keďže Komisia sa s odpoveďou talianskych orgánov neuspokojila, rozhodla sa podať túto žalobu.
24 Uznesením predsedu Súdneho dvora z 21. novembra 2011 bol povolený vstup Českej republiky do konania ako vedľajšieho účastníka na podporu návrhov Talianskej republiky.
25 Dňa 11. apríla 2013 sa konalo pojednávanie na Súdnom dvore, počas ktorého Komisia oznámila Súdnemu dvoru, že berie späť výhradu založenú na porušení článku 6 ods. 3 a prílohy II smernice 91/440.
O žalobe
O výhrade týkajúcej sa spoplatňovania prístupu k infraštruktúre
Argumentácia účastníkov konania
26 Komisia najskôr tvrdí, že talianska právna úprava nerešpektuje požiadavku nezávislosti riadenia manažéra infraštruktúry, tak ako stanovuje článok 4 ods. 1 smernice 2001/14.
27 Podľa Komisie tento článok stanovuje, že určenie poplatkov, alebo inými slovami voľba spoplatňovania patrí do právomoci manažéra infraštruktúry. Ide o nezávislosť riadenia, ktorá manažérovi umožňuje mať príjmy, ktoré sú dostatočné na to, aby si plnil svoje úlohy bez zasahovania štátu. Naproti tomu štát tým, že si ponecháva právomoc určovať úroveň poplatkov, zbavuje manažéra základného nástroja riadenia.
28 Komisia sa domnieva, že tento výklad článku 4 ods. 1 smernice 2001/14 je podporený jeho systematickým výkladom. Článok 30 ods. 3 tejto smernice podriaďuje rozhodnutia manažéra v oblasti spoplatňovania kontrole zo strany orgánu ustanoveného na tento účel, pričom táto kontrola má zmysel iba v prípade, ak tento manažér má rozhodovaciu právomoc na účely stanovovania poplatkov.
29 V Taliansku však v súlade s článkom 17 ods. 1 legislatívneho dekrétu č. 188/2003 stanovuje poplatky za prístup k sieti minister. Manažér infraštruktúry môže v danej oblasti predložiť návrh, nazvaný „odôvodnená správa“, avšak o určení úrovne týchto poplatkov rozhoduje minister prostredníctvom dekrétu. Manažérovi následne prislúcha, aby na základe odseku 2 toho istého článku stanovil poplatky, ktoré musí každý železničný podnik zaplatiť za používanie individuálnych vlakových trás, a aby tieto poplatky vyberal.
30 Podľa Komisie, ak je právomoc priznaná ministrovi, regulačný orgán nemôže preskúmať ani poplatky ani spôsoby ich stanovenia, ktoré vychádzajú z rôznych kategórií nákladov, pretože tento orgán nemá vo vzťahu k ministrovi nijakú právomoc.
31 Komisia dodáva, že ostatné ustanovenia smernice 2001/14 nevyhnutne predpokladajú, že funkcie manažéra infraštruktúry sa neobmedzujú iba na vyúčtovanie a vyberanie dlžných poplatkov v konkrétnych prípadoch, ale patrí medzi ne aj stanovenie úrovne platných poplatkov.
32 Komisia sa domnieva, že skutočnosť, že minister stanovuje úroveň poplatkov s cieľom zabezpečiť vyrovnaný rozpočet manažéra infraštruktúry nie je v súlade s mechanizmom zavedeným smernicou 2001/14. Je pravda, že štát môže mať záujem na kontrole príjmov manažéra infraštruktúry, pretože mu podľa článku 6 ods. 1 tejto smernice prislúcha zabezpečiť, aby príjmy manažéra infraštruktúry pozostávajúce z poplatkov, zisku z iných obchodných činností a financovania štátom boli aspoň v rovnováhe s výdavkami na infraštruktúru. Táto smernica však štátu umožňuje ovplyvňovať príjmy manažéra nie prostredníctvom stanovovania úrovne poplatkov, ale prostredníctvom nástrojov stanovených v odseku 2 tohto článku 6, a to konkrétne motiváciou znižovať náklady spojené s poskytovaním infraštruktúry a úroveň prístupových poplatkov. Znižovanie nákladov na infraštruktúru umožňuje štátu aspoň čiastočne ušetriť prostriedky určené na infraštruktúru.
33 Podľa Komisie zo znenia článku 17 ods. 1 legislatívneho dekrétu č. 188/2003 jasne vyplýva, kto má rozhodovaciu úlohu a komu prináleží predkladať návrhy. Okrem toho hodnotenia, ktoré uskutočnil minister v rámci rozhodovacieho procesu, presiahli rámec obsahu odôvodnenej správy manažéra. Minister totiž overil súlad návrhu nielen na základe kritérií uvedených v článku 17 ods. 3 tohto legislatívneho dekrétu, ale aj na základe požiadaviek účtovnej rovnováhy manažéra.
34 Talianska republika pripomína, že regulačný orgán môže – pokiaľ ide o uplatňovanie úrovní poplatkov, ktoré obmedzujú alebo sa zdá, že obmedzujú hospodársku súťaž, alebo ktoré sú alebo sa zdá, že sú diskriminačné voči podnikom – vykonávať svoju kontrolnú činnosť z vlastnej iniciatívy alebo na základe žiadosti železničného podniku, a to buď počas fázy rokovaní o poplatku s manažérom infraštruktúry alebo po stanovení tohto poplatku, najmä pokiaľ ide o individuálne vlakové trasy.
35 Podľa článku 37 ods. 6a legislatívneho dekrétu č. 188/2003 totiž regulačný orgán môže „v prípade konštatovania porušení právnej úpravy v oblasti prístupu a využívania železničnej infraštruktúry a súvisiacich služieb“ uložiť správnu pokutu až do výšky 1 % z obratu týkajúceho sa príjmov na trhu, maximálne však do 1 000 000 eur.
36 Podľa Talianskej republiky, keďže schválenie ministrom nechráni manažéra infraštruktúry pred sankciou, je zrejmé, že v prípade výhrady zo strany regulačného orgánu, bude manažér nútený zmeniť svoj návrh poplatkov alebo, pokiaľ sú tieto poplatky už stanovené, vypracovať nový návrh. V opačnom prípade môže regulačný orgán začať konanie, ktoré môže viesť k uloženiu pokuty.
37 Podľa uvedeného členského štátu tento systém kontroly zodpovedá ustanoveniam smernice 2001/14. Okrem toho, vzhľadom na skutočnosť, že podľa tejto smernice regulačnému orgánu neprislúcha vykonať priamo zmenu poplatkov, je ťažké rozpoznať, akým ďalším spôsobom by mohli byť koncipované funkcie regulačného orgánu, ak by to nebolo prostredníctvom priznania jednak právomoci zasiahnuť do rokovaní, ktoré prebiehajú medzi kandidátmi a manažérom, a jednak právomoci ukladať sankcie v prípade, keď manažér koná v rozpore so zákonnými kritériami určovania poplatkov.
38 Pokiaľ ide o základnú otázku položenú v rámci výhrady týkajúcej sa spoplatňovania, Talianska republika tvrdí, že v súlade so správnym uplatňovaním článku 17 ods. 1 legislatívneho dekrétu č. 188/2003 nie je ministrovi priznaná nijaká funkcia spočívajúca vo vecnej kontrole úrovne poplatkov, ktoré sa stanovujú na základe odôvodnenej správy manažéra infraštruktúry. Minister tak v rámci prísnej kontroly zákonnosti má právomoc iba overiť dodržiavanie „špecifických pravidiel“, ktorých stanovenie prináleží členským štátom podľa článku 4 ods. 1 smernice 2001/14.
Posúdenie Súdnym dvorom
39 Svojou výhradou týkajúcou sa spoplatňovania prístupu k infraštruktúre Komisia Talianskej republike vytýka porušenie článku 4 ods. 1 a článku 30 ods. 3 smernice 2001/14, keďže spôsoby stanovenia výšky poplatkov, ktoré upravuje talianska právna úprava, nerešpektujú „nezávislosť riadenia“ manažéra infraštruktúry. Minister totiž stanovuje poplatky za prístup k sieti prostredníctvom dekrétu.
40 Komisia a uvedený členský štát si odporujú v otázke, odkedy možno usúdiť, že manažér infraštruktúry riadi stanovovanie výšky poplatkov nezávisle.
41 Podľa článku 4 ods. 1 smernice 2001/14 členské štáty musia zriadiť spoplatňovací rámec a môžu tiež zaviesť špecifické pravidlá spoplatňovania, pričom musia rešpektovať nezávislosť manažéra infraštruktúry. Podľa tohto ustanovenia je úlohou tohto manažéra infraštruktúry jednak stanoviť poplatok za používanie infraštruktúry a jednak vykonať jeho vyberanie (pozri najmä rozsudok z 28. februára 2013, Komisia/Španielsko, C‑483/10, bod 39).
42 Ten istý článok 4 stanovuje rozdelenie právomocí medzi členské štáty a manažéra infraštruktúry, pokiaľ ide o režimy spoplatňovania. Členským štátom prináleží stanoviť spoplatňovací rámec, zatiaľ čo určenie poplatku a jeho vyberanie prináleží manažérovi infraštruktúry (rozsudok Komisia/Španielsko, už citovaný, bod 41).
43 V tejto súvislosti treba pripomenúť ciele smernice 2001/14. Po prvé jedným z cieľov, ktoré sleduje režim spoplatňovania zavedený touto smernicou, je totiž zabezpečiť nezávislosť riadenia manažéra infraštruktúry. Inými slovami, manažér infraštruktúry musí použiť režim spoplatňovania ako nástroj riadenia. Z odôvodnenia 12 tej istej smernice vyplýva, že režimy spoplatňovania a prideľovania kapacity majú stimulovať manažérov železničnej infraštruktúry na optimalizáciu využívania infraštruktúry v rámci stanovenom členskými štátmi. Títo manažéri by však nemohli prostredníctvom režimov spoplatňovania dospieť k takejto optimalizácii, pokiaľ by sa ich rola obmedzila na stanovenie výšky poplatku v každom konkrétnom prípade na základe vzorca, ktorý je vopred stanovený ministerskou vyhláškou. Uvedení manažéri infraštruktúry teda musia disponovať určitým rozhodovacím priestorom pri stanovovaní výšky poplatkov (pozri rozsudok Komisia/Španielsko, už citovaný, bod 44).
44 Talianska republika v tejto súvislosti tvrdí, že minister iba vykonáva kontrolu zákonnosti návrhu manažéra infraštruktúry a nemá teda nijaký vplyv na nezávislosť tohto manažéra. Ako tvrdí Komisia, táto prax sa však nezakladá na nijakej norme, ktorá by jej priznávala nespochybniteľnú povahu. Takú prax teda nemožno považovať za spĺňajúcu ciele smernice 2001/14.
45 Okrem toho podľa článku 4 ods. 1 smernice 2001/14 „stanovenie poplatku za používanie infraštruktúry a vyberanie tohto poplatku vykonáva manažér infraštruktúry“. Zo znenia legislatívneho dekrétu č. 188/20003, najmä z jeho článku 17, však jasne vyplýva, že poplatok treba stanoviť spoločne s ministrom, keďže rozhodnutie ministra môže byť pre manažéra záväzné.
46 Ako tvrdí Talianska republika, je nesporné, že minister vykonáva v danej oblasti iba kontrolu zákonnosti. V súlade s režimom zavedeným smernicou 2001/14 by však taká kontrola zákonnosti mala prislúchať regulačnému orgánu, v tomto prípade URSF, a nie ministrovi. V dôsledku toho, keďže rozhodnutie ministra týkajúce sa stanovenia poplatkov za prístup k infraštruktúre je pre manažéra infraštruktúry záväzné, treba z toho vyvodiť záver, že talianska právna úprava neumožňuje zabezpečiť nezávislosť manažéra infraštruktúry. Táto právna úprava preto v tejto súvislosti nevyhovuje požiadavkám článku 4 ods. 1 tejto smernice.
47 Napokon, pokiaľ ide o článok 30 ods. 3 smernice 2001/14, je pravda, že skutočnosť, že minister môže kontrolovať návrh poplatku vypracovaný manažérom infraštruktúry, nebráni URSF, aby splnil svoju úlohu tým, že vykoná kontroly patriace medzi jeho činnosti. Taký režim sám osebe nestačí na preukázanie nezávislosti manažéra, tak to zamýšľal normotvorca Únie.
48 Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že výhradu Komisie týkajúcu sa spoplatňovania prístupu k infraštruktúre treba považovať za dôvodnú.
O výhrade týkajúcej sa nezávislosti regulačného orgánu
Argumentácia účastníkov konania
49 Komisia sa domnieva, že talianska právna úprava nezabezpečuje úplnú a nevyhnutnú nezávislosť regulačného orgánu vo vzťahu k všetkým železničným podnikom, keďže personál regulačného orgánu tvoria úradníci ministerstva a toto ministerstvo naďalej uplatňuje rozhodujúci vplyv na skupinu FS, ktorá zahŕňa najvýznamnejší taliansky železniční podnik, konkrétne Trenitalia, a teda aj na tento podnik.
50 Podľa Komisie URSF, t. j. regulačný orgán, je súčasťou ministerstva. Okrem toho najvýznamnejší prevádzkovateľ železničnej dopravy na talianskom trhu, t. j. Trenitalia, hoci patrí do tej istej skupiny podnikov ako manažér infraštruktúry, je spoločnosťou patriacou štátu, v ktorej má ministerstvo, hoci už nevykonáva práva akcionára, napriek všetkému rozhodujúci vplyv.
51 Komisia totiž tvrdí, že personál regulačného úradu tvoria úradníci ministerstva, ktorí v skupine FS, ako aj v spoločnosti Trenitalia naďalej uplatňujú rozhodujúci vplyv, a že tento personál je úplne začlenený do hierarchie tohto ministerstva. Okrem toho ministerstvo si z dôvodu podpornej úlohy Ministerstva hospodárstva pri plnení svojich úloh akcionára v skupine FS zachováva záujem na pozitívnom rozvoji tej istej skupiny.
52 Podľa Komisie táto situácia vytvára konflikt záujmov v prípade úradníkov ministerstva, ktorí pracujú v štruktúrach regulačného orgánu a ktorí z tohto dôvodu majú za úlohu zabezpečovať nediskriminačné zaobchádzanie s konkurentmi verejného železničného podniku. V rámci svojej kontrolnej činnosti by totiž mali zohľadňovať obchodné záujmy podniku.
53 Komisia uvádza, že nechce tvrdiť, že smernica 2001/14 v žiadnom prípade neumožňuje, aby regulačný orgán bol súčasťou ministerstva. Podľa nej však táto možnosť nesmie byť v rozpore s podmienkou nezávislosti, najmä rozhodovacej, železničných podnikov, ktorým sú určené opatrenia prijaté týmto orgánom. Možnosť, aby bol regulačný orgán súčasťou ministerstva, výslovne upravená v článku 30 ods. 1 tejto smernice, nemožno podľa Komisie oddeliť od ostatných častí ustanovenia, ktoré stanovuje, a najmä od požiadavky nezávislosti. V dôsledku toho by mala byť taká možnosť vylúčená, pokiaľ by začlenenie regulačného orgánu v rámci ministerstva išlo na úkor nezávislosti tohto orgánu.
54 Subsidiárne, pokiaľ ide o ďalšie záruky nezávislosti URSF, ktoré poskytla Talianska republika, Komisia najskôr tvrdí, že jej argumentácia sa netýka právomocí Rady ministrov, ale vzťahov v rámci jedného ministerstva, a to Ministerstva infraštruktúry a dopravy. Okrem toho, pokiaľ ide o právomoci riaditeľov URSF, Komisia tvrdí, že títo riaditelia podliehajú ministrovi, ktorý si ponecháva určitý rozhodovací priestor v oblasti menovania, disponibility zdrojov a prípadného rušenia zmlúv týchto riaditeľov.
55 Komisia uvádza, že po tom, čo podala svoju žalobu, bol článok 37 legislatívneho dekrétu č. 188/2003 zmenený s účinnosťou od 6. júla 2011. Mimo rámca všetkých úvah týkajúcich sa relevantnosti tejto zmeny, ku ktorej došlo vo vzťahu k tomuto konaniu neskoro, sa Komisia domnieva, že jej skutočný rozsah vo vzťahu k prípadnému vylúčeniu porušenia povinnosti treba ešte objasniť.
56 Komisia ďalej spresňuje, že ju odpoveď na odôvodnené stanovisko, z ktorej nevyplýva, že by ministerstvo nedisponovalo mierou voľnej úvahy, najmä pokiaľ ide o rušenie zmlúv uzatvorených s riaditeľmi URSF, nepresvedčila. V odpovedi z 23. decembra 2009 na odôvodnené stanovisko z 8. októbra 2009 sa uvádzalo iba to, že URSF nie je začlenená do štruktúry útvarov ministerstva a nepodlieha teda kontrole zo strany vedúceho útvaru, ktorého súčasťou je riaditeľstvo železničnej dopravy. Čo sa týka dodatočnej odpovede z 26. apríla 2010 na to isté stanovisko, táto odpoveď neobsahovala nijaký ďalší odkaz na problematiku. Takéto skutočnosti nevyvrátili tvrdenie Komisie, podľa ktorého personál URSF tvoria úradníci ministerstva, ktorí podliehajú ministrovi poverenému podporovať akcionára skupiny FS.
57 Napokon Komisia pripomína, že článok 30 ods. 1 smernice 2001/14 vyžaduje, aby regulačný orgán konal úplne nezávisle nielen vo vzťahu k železničným podnikom, ale takisto vo vzťahu k orgánom spoplatňovania infraštruktúry. Podľa Komisie je tak poplatok za prístup k infraštruktúre určovaný ministrom, ktorému podlieha URSF v celom rozsahu. To je dôvodom, pre ktorý tento regulačný orgán nedisponuje nijakou rozhodovacou, organizačnou, právnou a finančnou nezávislosťou, keďže jediný subjekt, a to ministerstvo, je ako regulátor poverený jej spoplatňovaním a zároveň kontrolou.
58 Talianska republika pripomína, že smernica 2001/14 nebráni tomu, aby regulačný orgán bol súčasťou ministerstva, pokiaľ sa toto ministerstvo nepodieľa na výkone práv akcionára skupiny FS. Tento členský štát tvrdí, že zákonný dekrét č. 98/2011 vytvoril vo vzťahu k ministerstvu situáciu rozhodovacej samostatnosti a že URSF zaručuje, že môže de iure disponovať úplne samostatne zdrojmi, ktoré mu priznáva zákon.
59 Čo sa týka otázky nezávislosti URSF vo vzťahu k ministerstvu, Talianska republika tvrdí, že zákonný dekrét č. 98/2011, účinný od 6. júla 2011, umožnil rozptýliť pochybnosti Komisie tým, že URSF postavil mimo vplyvu ministerstva, a to najmä tým, že jeho riaditeľovi priznal postavenie, ktoré sa nachádza mimo hierarchie ministerstva. Tento členský štát napokon dopĺňa, že režim, ktorý bol platný v deň podania žaloby, nie je v rozpore s článkom 30 ods. 1 smernice 2001/14.
60 Okrem toho Talianska republika vo svojej duplike tiež odkazuje na zákon č. 27 z 24. marca 2012 o zmene na zákon a o doplnení zákonného dekrétu č. 1 z 24. januára 2012 o naliehavých predpisoch v oblasti hospodárskej súťaže, rozvoja infraštruktúry a konkurencieschopnosti (riadna príloha GURI č. 71 z 24. marca 2012), ktorý vo svojom článku 36 stanovuje zriadenie Autorità di regolazione dei trasporti (úrad pre kontrolu dopravy), ktorý nahrádza URSF a dopĺňa funkcie, ktoré vykonával URSF. Tento členský štát tvrdí, že zriadenie tohto nového úradu nevyplýva z toho, že URSF by nebol dostatočne samostatný, ale bolo výsledkom voľby talianskeho zákonodarcu zveriť jedinej samostatnej osobe kontrolu nad všetkými spôsobmi dopravy a nielen iba nad železničnou dopravou, a to v kontexte širšieho zásahu na zabezpečenie liberalizácie trhov.
Posúdenie Súdnym dvorom
61 Svojou výhradou týkajúcou sa nezávislosti regulačného orgánu Komisia talianskej právnej úprave vytýka, že nerešpektuje článok 30 ods. 1 smernice 2001/14, keďže URSF vzhľadom na to, že ho tvoria úradníci ministerstva, nemožno považovať za nezávislý orgán, a to najmä z dôvodu, že ministerstvo má aj naďalej vplyv na skupinu FS, ktorá je vlastníkom najväčšej talianskej železničnej spoločnosti, a to spoločnosti Trenitalia.
62 V tejto súvislosti treba uznať, že talianske orgány svojimi postupnými legislatívnymi zásahmi priamo ovplyvnili zloženie regulačného orgánu tým, že v každej legislatívnej etape opätovne vymedzovali jeho organizačnú a účtovnú samostatnosť. Takým je prípad zákonného dekrétu č. 98/2011 a navyše aj zákona č. 27 z 24. marca 2012, ktorým sa zriaďuje nový regulačný orgán v oblasti dopravy.
63 Treba však pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa má existencia nesplnenia povinnosti hodnotiť vo vzťahu k situácii členského štátu ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku a že Súdny dvor nemôže brať do úvahy neskoršie zmeny (pozri najmä rozsudky z 11. októbra 2001, Komisia/Rakúsko, C‑110/00, Zb. s. I‑7545, bod 13, a z 19. júna 2011, Komisia/Francúzsko, C‑383/09, Zb. s. I‑4869, bod 22).
64 Čo sa týka tvrdenia týkajúceho sa zlučiteľnosti talianskej právnej úpravy, ktorá bola platná v čase podania žaloby, s článkom 30 ods. 1 smernice 2001/14, stačí pripomenúť, že podľa tohto ustanovenia môže byť regulačným orgánom ministerstvo zodpovedné za dopravné záležitosti. Z toho vyplýva, že Komisia sa nemôže odvolávať iba na skutočnosť, že URSF je súčasťou tohto ministerstva, aby dospela k záveru, že tento orgán nie je nezávislý.
65 Ako správne tvrdí Komisia, je pravda, že úradníci patriaci pod ministerstvo sú v chúlostivej situácii, pretože pracujú pre regulačný orgán, zatiaľ čo hierarchicky patria pod ministerstvo. Okrem toho Komisia správne tvrdí, že cieľom článku 30 ods. 1 smernice 2001/14 je zabezpečiť nezávislosť regulačného orgánu a tento cieľ treba uprednostniť pred skutočnosťou, že tento regulačný úrad môže patriť pod ministerstvo.
66 Treba uviesť, že článok 37 legislatívneho dekrétu č. 188/2003 vo svojom znení, ktoré predchádzalo zneniu vyplývajúcemu zo zákonného dekrétu č. 98/2011, stanovoval, že „útvar [ministerstva] poverený funkciou regulačného orgánu disponuje ľudskými, materiálnymi a finančnými zdrojmi potrebnými na plnenie svojho poslania v rámci zdrojov začlenených do predbežného rozpočtu uvedeného ministerstva“. Podľa Komisie však také znenie nemožno považovať za také, ktoré zabezpečuje, že regulačný orgán môže konať nezávisle, pretože finančné zdroje sú závislé na rozpočte ministerstva.
67 V tejto súvislosti treba konštatovať, že všetky tvrdenia Komisie na podporu jej tretej výhrady sú všeobecné a sú zamerané najmä na skutočnosť, že URSF je subjektom, ktorý je súčasťou ministerstva, hoci smernica 2001/14 takú previazanosť nezakazuje. Komisia navyše neuviedla nijaké odôvodnené tvrdenie na podporu svojej výhrady.
68 Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora však Komisia musí v rámci konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ preukázať existenciu údajného nesplnenia povinnosti. Musí teda Súdnemu dvoru predložiť podklady potrebné na to, aby preveril existenciu tohto nesplnenia povinnosti, pričom sa nemôže opierať o nijaké domnienky (pozri najmä rozsudky z 26. apríla 2005, Komisia/Írsko, C‑494/01, Zb. s. I‑3331, bod 41; zo 6. októbra 2009, Komisia/Fínsko, C‑335/07, Zb. s. I‑9459, bod 46, a z 28. februára 2013, Komisia/Nemecko, C‑556/10, bod 66).
69 V dôsledku toho nemožno vyhovieť výhrade Komisie založenej na porušení článku 30 ods. 1 smernice 2001/14.
70 Je preto potrebné jednak konštatovať, že Talianska republika si tým, že nezabezpečila nezávislosť manažéra infraštruktúry v prípade stanovenia poplatkov za prístup k infraštruktúre a prideľovania kapacity železničnej infraštruktúry, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 4 ods. 1 a článku 30 ods. 3 smernice 2001/14, a jednak v zostávajúcej časti žalobu zamietnuť.
O trovách
71 Podľa článku 138 ods. 3 rokovacieho poriadku, ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša vlastné trovy konania. Článok 141 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku stanovuje, že ak účastník konania žalobu vezme späť, uloží sa mu povinnosť nahradiť trovy konania, pokiaľ to navrhol druhý účastník vo svojom vyjadrení k späťvzatiu žaloby.
72 V prejednávanej veci Komisia vzala späť prvú výhradu uvedenú na podporu svojej žaloby, ktorá sa zakladá na neexistencii nezávislosti orgánu vykonávajúceho základné funkcie v zmysle článku 6 ods. 3 a prílohy II smernice 91/440.
73 Keďže tak Komisia, ako aj Talianska republika nemali úspech v častiach svojich výhrad, je opodstatnené rozhodnúť, že znášajú vlastné trovy konania.
74 V súlade s článkom 140 ods. 1 uvedeného rokovacieho poriadku, podľa ktorého členské štáty, ktoré do konania vstúpili ako vedľajší účastníci, znášajú vlastné trovy konania, treba rozhodnúť, že Česká republika znáša vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol a vyhlásil:
1. Talianska republika si tým, že nezabezpečila nezávislosť manažéra infraštruktúry v prípade stanovenia poplatkov za prístup k infraštruktúre a prideľovania kapacity železničnej infraštruktúry, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 4 ods. 1 a článku 30 ods. 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/14/ES z 26. februára 2001 o prideľovaní kapacity železničnej infraštruktúry a vyberaní poplatkov za používanie železničnej infraštruktúry, zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2007/58/ES z 23. októbra 2007.
2. V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.
3. Európska komisia, Talianska republika a Česká republika znášajú svoje vlastné trovy konania.
Podpisy