KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES BOT
esitatud 3. oktoobril 2013(1)
Kohtuasi C‑378/12
Nnamdi Onuekwere
versus
Secretary of State for the Home Department
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Ühendkuningriik))
Liidu kodanike õigus liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada – Direktiiv 2004/38/EÜ – Artikkel 16 – Elamisperioodi pidevus, mis on vajalik alalise elamisõiguse omandamiseks – Vastuvõtvas liikmesriigis vangistuses viibitud perioodide arvessevõtmine
1. Kõnesoleva eelotsusetaotluse tulemusena peab Euroopa Kohus täpsustama mõistet „seaduslik elamine” direktiivi 2004/38/EÜ artikli 16 lõike 2 tähenduses.(2) Nimetatud sättes on ette nähtud alalise elamisõiguse andmine liidu kodaniku pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid on koos liidu kodanikuga elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat.
2. Täpsemalt, Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Ühendkuningriik), küsib Euroopa Kohtult, kas vangistust võib lugeda seaduslikuks elamiseks nimetatud sätte tähenduses.
3. Juhul kui Euroopa Kohus vastab sellele küsimusele eitavalt, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas selle viieaastase ajavahemiku arvutamisel on võimalik kokku liita enne ja pärast vangistust seaduslikult elatud perioode.
4. Käesolevas ettepanekus esitan põhjused, miks minu arvates ei saa vangistusperioodi lugeda „seaduslikuks elamiseks” direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 2 tähenduses ja seega ei saa seda arvesse võtta alalise elamisõiguse omandamiseks vajaliku viieaastase elamisperioodi arvutamisel. Seejärel selgitan, miks ma leian, et enne ja pärast vangistust seaduslikult elatud perioode ei saa selle elamisperioodi arvutamisel kokku liita, kuna vangistus katkestas selle.
I. Õiguslik raamistik
A. Direktiiv 2004/38
5. Direktiiv 2004/38 koondab ja lihtsustab liidu õigusakte isikute vaba liikumise ning liidu kodanike ja nende pereliikmete elamisõiguse valdkonnas.
6. See direktiiv kõrvaldab liidu kodanike kohustuse hankida elamisluba, kehtestab nendele kodanikele ja nende pereliikmetele alalise elamisõiguse ning kitsendab liikmesriikide võimalust piirata teiste liikmesriikide kodanike viibimist nende territooriumil.
7. Kõnealuse direktiivi artikli 7 „Üle kolmekuuline elamisõigus” lõiked 1 ja 2 sätestavad:
„1. Kõikidel liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud, kui:
a) nad tegutsevad vastuvõtvas liikmesriigis töötajate või füüsilisest isikust ettevõtjatena või
b) neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi ja neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või
c) – nad on kantud mõne sellise era- või avalik-õigusliku õppeasutuse nimekirja, mis on vastuvõtvas liikmesriigis akrediteeritud või mida rahastatakse selle riigi õigusaktide või haldustavade põhjal, ja nende peamiseks eesmärgiks on õpingud, sealhulgas tööalane koolitus, ning
– neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus ja nad kinnitavad asjaomasele liikmesriigi asutusele avalduses või mõnes muus enda valitud dokumendis, et neil on enda ja oma pereliikmete jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, või
d) nad on punktides a, b või c nimetatud tingimustele vastava liidu kodaniku pereliikmed, kes on temaga kaasas või ühinevad temaga.
2. Lõikes 1 ettenähtud elamisõigus laieneb ka pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid kes on liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis kaasas või ühinevad temaga, kui kõnealune liidu kodanik vastab lõike 1 punktides a, b või c nimetatud tingimustele.”
8. Direktiivi 2004/38 artikkel 16 „Üldeeskirjad liidu kodanikele ja nende pereliikmetele” on sõnastatud järgmiselt:
„1. Liidu kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, saavad seal alalise elamisõiguse. Selle õiguse suhtes ei kohaldata III peatükis sätestatud tingimusi.
2. Lõiget 1 kohaldatakse ka nende pereliikmete suhtes, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid on koos liidu kodanikuga elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat.
3. Elamisperioodi pidevust ei mõjuta ajutine eemalviibimine, mis ei ületa kuut kuud aastas, või pikemaajaline eemalviibimine seoses kohustusliku ajateenistusega või üks eemalviibimine maksimaalselt kaheteistkümne järjestikuse kuu jooksul olulistel põhjustel, näiteks rasedus ja sünnitus, raske haigus, õpingud või tööalane koolitus või lähetus mõnda teise liikmesriiki või kolmandasse riiki.
4. Kui alaline elamisõigus on omandatud, kaotatakse see üksnes juhul, kui vastuvõtvast liikmesriigist viibitakse eemal kaks järjestikust aastat.”
B. Ühendkuningriigi õigus
9. Direktiiv 2004/38 võeti Ühendkuningriigi õigusesse üle 2006. aasta määrusega Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (määrus Euroopa Majanduspiirkonnast sisserände kohta), mida on muudetud 2009. aasta määrusega Immigration (European Economic Area) (Amendment) Regulations 2009 (muutmismäärus Euroopa Majanduspiirkonnast sisserände kohta) (edaspidi „sisserändemäärus”).
10. Vastavalt sisserändemääruse artikli 15 lõike 1 punktile b saavad alalise elamisõiguse liidu kodaniku pereliikmed, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid on koos selle kodanikuga elanud viis aastat pidevalt Ühendkuningriigi territooriumil.
11. Sisserändemääruse artikli 18 lõikes 2 on märgitud, et Secretary of State for the Home Department (edaspidi „Secretary of State”) peab andma välja alalise elamisloa kuue kuu jooksul pärast seda, kui asjaomane isik on esitanud vastava taotluse ja tõendanud, et tal on see õigus.
12. Sisserändemääruse artikli 21 eesmärk on võtta üle direktiivi 2004/38 artikkel 28.
II. Põhikohtuasja aluseks olevad asjaolud ja eelotsuse küsimused
13. N. Onuekwerel on Nigeeria kodakondsus. Ta väidab, et saabus Ühendkuningriigi territooriumile 1999. aastal. 2. detsembril 1999 abiellus ta Iirimaa kodanikuga, kellega tal on kaks last. 5. septembril 2000 anti N. Onuekwerele elamisluba, mis andis talle õiguse jääda Ühendkuningriigi territooriumile kui liidu kodaniku abikaasa. Selle elamisloa kehtivus lõppes 5. septembril 2005.
14. Kohus mõistis 26. juunil 2000 N. Onuekwerele 9‑kuulise tingimisi vabadusekaotuse kaheaastase katseajaga selle eest, et ta astus haigla töötajana vahekorda selle haigla vaimuhaige patsiendiga. Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab, et ta läbis katseaja ilma vangistuseta.
15. N. Onuekwere vahistati 30. septembril 2003 Prantsusmaa ja Ühendkuningriigi vahelisel piiril toimunud kontrolli käigus põhjusel, et ta aitas ebaseaduslikult Ühendkuningriiki siseneda sõitjal, kes oli tema autos. N. Onuekwere suhtes kohaldati enne kohtuistungit elukohast lahkumise keeldu ning ta ei ilmunud kohtusse, mistõttu mõisteti ta 18. augustil 2004 süüdi. 16. septembril 2004 määrati N. Onuekwerele karistuseks kaks aastat ja kuus kuud vabadusekaotust 30. septembril 2003 aset leidnud asjaolude eest.
16. Ta vabastati 16. novembril 2005 ja 18. novembril 2005 tegi Secretary of State otsuse tema väljasaatmise kohta. N. Onuekwere esitas selle otsuse peale kaebuse, mis rahuldati 1. novembri 2006. aasta otsusega, põhjendusel, et ta oli abikaasa liidu kodanikule, kes kasutas EÜ asutamislepingust tulenevaid õigusi.
17. Liikluskontrolli käigus võeti N. Onuekwere 26. detsembril 2007 vahi alla võltsitud dokumentide ebaseadusliku omamise eest. Selle eest määrati talle 8. mail 2008 karistuseks kaks aastat ja kolm kuud vabadusekaotust. Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab, et päevaks, mil talle karistus määrati, oli ta vahi all olnud juba 109 päeva.
18. N. Onuekwere vanglast vabanemise kuupäeval 6. veebruaril 2009 tegi Secretary of State teise otsuse tema väljasaatmise kohta. N. Onuekwere esitas selle peale kaebuse, mille Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, oma 29. juuni 2010. aasta otsusega rahuldas. See kohus leidis, et kuigi N. Onuekwere abikaasa oli ajavahemikul 1998. aasta aprillist 2004. aasta maini kasutanud oma aluslepingust tulenevaid õigusi ning oli seeläbi omandanud alalise elamisõiguse, ei olnud seda omandanud N. Onuekwere, kuna tema viibimine vangistuses alates 16. septembrist 2004 takistas tal seda õigust saada. Kõnealune kohus leidis siiski, et teda ei saa välja saata, kuna tema isiklik olukord kaalub üles ühiskonna huvi teda avaliku korra põhjustel välja saata.
19. Pärast seda otsust esitas N. Onuekwere alalise elamisloa taotluse. 24. septembri 2010. aasta otsusega jättis Secretary of State selle taotluse rahuldamata. Selle otsuse peale esitati kaebus First-tier Tribunal’ile (Immigration and Asylum Chamber) ja seda arutati 20. juuni 2011. aasta kohtuistungil. See kohus tuvastas, et N. Onuekwerel on õigus elamisloale, kuid kuna ta ei ole Ühendkuningriigis elanud järjest viis aastat, ei ole tal õigust seal alaliselt elada.
20. N. Onuekwere esitas seejärel selle otsuse peale kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, väites, et arvestades 23. novembri 2010. aasta kohtuotsust Tsakouridis(3), ei katkesta vangistus elamisperioodi pidevust, vaid on kõigest asjaolu, mida tuleb arvesse võtta.
21. Nagu märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, on umbes nelja aasta ja kümne kuu pikkune periood alates 2. detsembrist 1999, mil N. Onuekwere abiellus liidu kodanikuga, kuni tema vangistamiseni 16. septembril 2004, pisut alla viie aasta, mis on vastavalt direktiivi 2004/38 artiklile 16 nõutav alalise elamisõiguse omandamiseks.
22. Kuna asjaomasel kohtul Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, on kõnealuse sätte tõlgendamise suhtes kahtlusi, otsustas ta menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Millistel asjaoludel, kui üldse, saab vangistuses viibitud aega lugeda seaduslikuks elamiseks direktiivi 2004/38 artikli 16 alusel alalise elamisõiguse omandamisel?
2. Kui vangistuses viibitud aega ei saa lugeda „seaduslikuks elamiseks”, siis kas isiku puhul, kes on vangistuses viibinud, on direktiivi 2004/38 kohaselt alalise elamisõiguse omandamiseks vajaliku viieaastase elamisperioodi arvutamisel lubatud liita kokku enne ja pärast vangistust riigis elatud perioode?”
III. Kohtujuristi analüüs
23. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult sisuliselt teada, kas direktiivi 2004/38 artikli 16 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et vangistuses viibitud aega võib lugeda „seaduslikuks elamiseks” ja seega võtta seda arvesse alalise elamisõiguse omandamiseks vajaliku viieaastase elamisperioodi arvutamisel.
24. Juhul kui seda aega ei saa lugeda „seaduslikuks elamiseks”, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma teise küsimusega teada, kas seda sätet tuleb tõlgendada nii, et enne ja pärast vangistust riigis seaduslikult elatud perioodid võib kõnealuse viieaastase perioodi arvutamisel kokku liita.
A. Mõiste „seaduslik elamine” direktiivi 2004/38 artikli 16 tähenduses
25. Kõigepealt tahaksin kohe märkida põhjused, miks ma arvan, et 29. aprilli 2004. aasta kohtuotsus Orfanopoulos ja Oliveri(4) ning eespool viidatud kohtuotsus Tsakouridis, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus ja N. Onuekwere eelkõige nimetavad, ei ole käesolevas asjas asjakohased.
26. Eespool viidatud kohtuotsuse Orfanopoulos ja Oliveri aluseks olnud kohtuasjas oli üks tõstatatud küsimustest sisuliselt see, kas G. Orfanopoulos oli vangistusele vaatamata säilitanud töötaja staatuse liidu õiguse tähenduses, kuna elamisõiguse säilimine sõltus töötaja staatusest või olenevalt olukorrast tööotsija staatusest. Seega ei olnud selles asjas vaja kindlaks määrata vangistuse mõju alalise elamisõiguse omandamiseks vajaliku seadusliku elamise pidevusele – seda õigust liidu kodanikel kõnealuse kohtuotsuse kuulutamise ajal veel ei olnud –, vaid kindlaks tuli teha sellise vangistuse mõju töötaja staatuse säilimisele, mis oli vajalik elamisõiguse säilimiseks.
27. Eespool viidatud kohtuotsuse Tsakouridis aluseks olnud kohtuasjas oli küsimus selles, millises ulatuses takistab vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt eemalviibimine direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 3 punktis a osutatud ajavahemikul, st asjaomase isiku kohta väljasaatmisotsuse tegemisele eelneva kümne aasta jooksul, sellel isikul saada kõrgendatud kaitset. Selle küsimuse kohta märkis Euroopa Kohus lihtsalt, et selleks, et määrata kindlaks, kas vastuvõtva liikmesriigiga eelnevalt loodud integratsioonisidemed on katkenud, võib koos kõigi ülejäänud selle kohtuotsuse punktis 33 loetletud asjaoludega võtta arvesse asjaolu, et asjaomane isik sunniti vanglakaristuse kandmiseks vastuvõtvasse liikmesriiki tagasi pöörduma, ning vangistuses viibitud aega.(5)
28. Seega ei palutud Euroopa Kohtul selles kohtuasjas mitte täpsustada seadusliku elamise mõistet, mida pealegi selle direktiivi artikli 28 sõnastuses ei ole kasutatud, vaid tõlgendada selle sättega kehtestatud kaitsesüsteemi väljasaatmise eest. Alalise elamisõiguse andmise ja kaotamise tingimusi tuleb eristada kõrgendatud kaitse kaotamise tingimustest.(6) Seega ei ole eespool viidatud kohtuotsused Orfanopoulos ja Oliveri ning Tsakouridis minu arvates käesolevas asjas asjakohased.
29. Seevastu teistest hiljutistest Euroopa Kohtu otsustest leiab teatud elemente esimesele küsimusele vastamiseks.
30. Nimelt, 21. detsembri 2011. aasta kohtuotsuses Ziolkowski ja Szeja(7) oli Euroopa Kohtul esimest korda võimalus määratleda mõistet „seaduslik elamine” direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 tähenduses. Seda mõistet, mida selles sättes sisalduvad sõnad „kes on elanud […] seaduslikult” tähendavad, tuleb seega mõista kui selles direktiivis ja eelkõige artikli 7 lõikes 1 sätestatud tingimustele vastavat elamist.(8)
31. Lisaks, 8. mai 2013. aasta kohtuotsuses Alarape ja Tijani(9) leidis Euroopa Kohus, et direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 2 kohaldamiseks tuleb märkida, et liidu kodaniku pereliikmete, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, alalise elamisõiguse omandamine sõltub igal juhul esiteks sellest, kas see kodanik ise vastab selle direktiivi artikli 16 lõikes 1 sätestatud tingimustele, ja teiseks, kas nimetatud pereliikmed on vastaval ajavahemikul elanud temaga koos.
32. Mis puudutab liidu kodaniku pereliikmete, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, alalise elamisõiguse omandamist, siis kõnealune kohustus elada asjaomase ajavahemiku jooksul koos selle liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis eeldab, et sellega kaasneb nendele isikutele kindlasti ka elamisõigus direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 2 alusel kui pereliikmetele, kes on asjaomase liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis kaasas või ühinevad temaga.(10) Tuletan meelde, et selles sättes on märgitud, et sama artikli lõike 1 kohaselt liidu kodanikele ettenähtud elamisõigus laieneb ka pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid kes on liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis kaasas või ühinevad temaga, kui kõnealune liidu kodanik vastab selle direktiivi artikli 7 lõike 1 punktides a, b või c nimetatud tingimustele.
33. Järelikult selleks, et liidu kodaniku pereliikmed, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, omandaksid alalise elamisõiguse vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 16 lõikele 2, saab arvesse võtta üksnes neid pereliikmete elamisperioode, mis vastavad selle direktiivi artikli 7 lõikes 2 ette nähtud tingimusele.(11)
34. Sellest kohtupraktikast saab teha järgmise järelduse. Kolmanda riigi kodaniku, kes on liidu kodaniku pereliige, alaline elamisõigus ei ole sõltumatu õigus, vaid selle liidu kodaniku alalisest elamisõigusest tuletatud õigus. Samuti tuleneb kõnealuse kolmanda riigi kodaniku elamisõigus otseselt liidu kodaniku elamisõigusest, mille viimane on saanud vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikele 1.
35. N. Onuekwere väitel ei ole seega tähtis, et kõnealuse direktiivi artikli 16 lõike 2 kohaselt nõutud viieaastase seadusliku elamise perioodi jooksul viibis ta vangistuses. Ta leiab nimelt, et kuna tema abikaasa, kes on liidu kodanik, täidab kõnealuse direktiivi artikli 7 lõikes 1 ette nähtud tingimusi ja tal on alaline elamisõigus, on ka N. Onuekwerel vaatamata vangistuses viibitud perioodidele õigus saada alaline elamisõigus. Peale selle, mis puudutab koos liidu kodanikuga elamise tingimust, mis on uuesti esitatud direktiivi 2004/38 artikli 16 lõikes 2 sõnastuses „on koos liidu kodanikuga elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult”, siis N. Onuekwere leiab, et selle liidu kodaniku, kes kasutab oma õigust vabalt liikuda ja elada, ja abikaasa vahel, kes on tema pereliige, ei ole ühiselu kohustust; mistõttu võib asuda seisukohale, et vangistuses viibitud ajavahemikud vastavad koos liidu kodanikuga elamisele.
36. Sellise analüüsiga ei saa nõustuda.
37. Kõigepealt, mis puudutab sõnu „koos liidu kodanikuga”, mida on kasutatud direktiivi 2004/38 artikli 16 lõikes 2, siis Euroopa Kohus on leidnud alates 1980. aastatest, et võõrtöötaja kooselu kolmanda riigi kodanikuga, kes on selle töötaja pereliige, ei nõua tingimata, et see pereliige seal pidevalt elaks, vaid üksnes seda, et töötajal on oma pere jaoks eluase, mida saaks pidada tavaliseks. Seega ei saa tuletada nõuet, et perekond peab elama püsivalt ühe katuse all.(12) Selles asjas oli tegemist kolmanda riigi kodanikuga, kes elas lahus oma abikaasast, kes oli võõrtööline, ning see kolmanda riigi kodanik soovis saada elamisõigust määruse (EMÜ) nr 1612/68(13) artikli 10 alusel. Seega märkis Euroopa Kohus, et võõrtöötaja pereliikmed selle sätte tähenduses ei pea kõnealuse sätte alusel elamisõiguse omamiseks tingimata elama püsivalt koos selle võõrtöötajaga.
38. Niisugune tõlgendus kehtib ka määrusest nr 1612/68 hilisemate liidu õigusnormide kohta, käesoleval juhul direktiivi 2004/38 kohta. Minu arvates ei tule selle direktiivi artikli 16 lõikes 2 kasutatud sõnu „koos liidu kodanikuga” tõlgendada grammatiliselt ja seega kitsalt, kuna see võib jätta teatud õigustatud isikud ilma õigustest, mis kõnealune direktiiv üldjuhul neile annab, ja samuti võib see rikkuda õigust era- ja perekonnaelu austamisele, mis on igal isikul vastavalt Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklile 7.
39. Nimelt võib esineda olukordi, milles liidu kodanik ja tema perekonnaliikmeks olev kolmanda riigi kodanik ei saa olude sunnil elada püsivalt ühe katuse all. Näiteks võib liidu kodanik olla kohustatud elama nädala sees või isegi pikemat aega muus piirkonnas kui tema abikaasa, kes on kolmanda riigi kodanik. See kehtib eriti just praeguses ühiskonnas, kus nõutakse sageli tööalast ja geograafilist liikuvust. Samuti võib liidu kodaniku pereliikmel olla üliõpilase staatus ja võib juhtuda, et tal tuleb minna õppima mõnda teise linna kui see, kuhu jääb perekonna põhiline eluase.
40. Euroopa Kohus on ka juba otsustanud, et asjaolu, et liidu kodaniku lapsed ei ela pidevalt koos temaga, ei mõjuta õigusi, mis neil lastel on määruse nr 1612/68 artiklite 10 ja 12 alusel. Selle määruse artikkel 10, mis näeb ette, et võõrtöötaja pereliikmel on õigus asuda elama töötaja juurde, ei nõua, et kõnealune pereliige elaks seal pidevalt, vaid – nagu on märgitud selle artikli lõikes 3 – üksnes seda, et töötajal on oma pere jaoks eluase, mida saab pidada tavaliseks.(14)
41. Direktiivi 2004/38 artikli 16 lõikes 2 kehtestatud kohustus elada koos liidu kodanikuga pidevalt viis järjestikust aastat ei tähenda seega seda, et tuleb elada püsivalt ühe katuse all.
42. Siiski, nagu ma järgnevalt selgitan, ei arva ma, et vangistuses viibitud aega saab lugeda seaduslikuks elamiseks kõnealuse sätte tähenduses ja seega võtta arvesse selles sättes alalise elamisõiguse omandamiseks nõutud viieaastase elamisperioodi arvutamisel.
43. Tuleb meenutada direktiivi 2004/38 eesmärki. Nagu ma juba märkisin oma ettepanekus kohtuasjas, milles tehti eespool viidatud kohtuotsus Ziolkowski ja Szeja, nähtub selle direktiivi põhjendustest 3 ja 17, et selle direktiivi eesmärk on luua süsteem, mille prioriteediks on tugevdada sotsiaalset ühtekuuluvust, milles alaline elamisõigus näib olevat võtmetegur kui osake liidu kodakondsusest, mis peaks olema liikmesriikide kodanike põhistaatuseks siis, kui nad kasutavad oma vaba liikumise ja elamise õigust. Liidu seadusandja sooviks on seega saavutada liidu kodanike puhul, kes vastavad selle alalise elamisõiguse saamise tingimustele, peaaegu täielikult võrdne kohtlemine riigi kodanikega.(15)
44. Alaline elamisõigus on seega laiem kui pelk õigus elada ja liikuda liidu territooriumil. Selle eesmärk on luua liidu kodanikele tunne, et nad kuuluvad täielikult vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda, eelkõige kõrvaldades kõik halduspiirangud, mis võivad esineda nende isikute suhtes, kes ei ole selle riigi kodanikud.(16) Seega, kui alaline elamisõigus on omandatud, ei kehti selle kohta ükski direktiivi 2004/38 III peatüki tingimus, eelkõige selle artiklis 7 loetletud tingimused.
45. Tõsi küll, käesolevas asjas on tegemist kolmanda riigi kodanikuga, kes on liidu kodaniku pereliige. Sellegipoolest ei ole soovitud mõju väiksem. Esiteks soovis liidu seadusandja säilitada perekonna ühtsust, mis on olemuslikult seotud õigusega perekonnaelu kaitsele, võimaldades perekonna taasühinemist ja hõlbustades seega liidu kodanike vaba liikumist, kuna nende liikumist ei takista enam põhjus, et nad eemalduksid oma perekonnast.(17) Teiseks, andes alalise elamisõiguse ka kolmandate riikide kodanikele, kes on liidu kodaniku pereliikmed, on liidu seadusandja eesmärk ka säilitada perekonna ühtsust, luues tingimused selleks, et need kodanikud tunneksid samuti, et nad kuuluvad vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda.
46. Alalise elamisõiguse andmine kolmandate riikide kodanikele, kes on liidu kodaniku pereliikmed, võrdsustab nad tegelikult praktiliselt liidu kodanikuga, kui nad on koos temaga vähemalt viis aastat elanud vastuvõtva liikmesriigi territooriumil. Liidu seadusandja leiab nimelt, et piisavalt pikk elamisperiood vastuvõtva liikmesriigi territooriumil tõendab tihedaid sidemeid, mis liidu kodanikul või tema pereliikmel on kujunenud selle riigiga, ja seega tema tegelikku integreerumist.
47. Direktiiviga 2004/38 kehtestatud süsteem, täpsemalt alalise elamisõiguse loomine, rajaneb seega põhimõttel, et tegelikku integreerumist tuleb teatud viisil tunnustada ning see peab vähemalt tugevdama vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda kuulumise tunnet.
48. Seega, kui see süsteem põhineb asjaomase isiku tegelikul integreerumisel, siis kuidas võiks lubada seda, et isik, kes on viibinud üks kord või korduvalt vangistuses, saaks alalise elamisõiguse? Vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda integreerumine eeldab ju, et isik, kes sellele tugineb, austaks esmajärjekorras selle ühiskonna seadusi ja väärtusi?
49. Leian, et just nii see peabki olema. Nagu Euroopa Kohus märkis 21. juuli 2011. aasta otsuses Dias(18) ja nagu ma meenutasin oma ettepanekus kohtuasjas, milles tehti 22. mai 2012. aasta otsus I(19), ei põhine direktiivi 2004/38 artikli 16 lõikes 1 sätestatud alalise elamisõiguse omandamise aluseks olev integratsioon mitte üksnes territoriaalsetel ja ajalistel teguritel, vaid ka kvalitatiivsetel teguritel, mis seonduvad vastuvõtvasse liikmesriiki integreerumise tasemega.(20)
50. Vangistuses viibitud perioodid näitavad kindlalt, et asjaomase isiku integreerumise tase oli nõrk. See on seda selgem, kui isik on, nagu põhikohtuasjas, korduvalt rikkumisi toime pannud. Minu arvates näitab kriminaalkorras karistatav käitumine selgelt, et selliselt käituv isik ei soovi vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda integreeruda.
51. Kui N. Onuekwere arutluskäiguga lõpuni minna, ei saa järeldada muud, kui et see on täielikult vastuolus direktiivi 2004/38 mõttega ja selles seatud eesmärgiga. Nimelt, N. Onuekwere seisukoht tähendaks lõpuks seda, et tuleks leida, et mida raskem on karistus ja seega mida pikem on vangistus, seda rohkem on asjaomane isik integreeritud vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda. Seega näiteks kolmanda riigi kodanik, kes on liidu kodaniku pereliige ja kellele on mõistetud 20 aastat vabadusekaotust mõrva eest, võib nõuda alalist elamisõigust pärast viit vanglas viibitud aastat, kui tema abikaasa, kes on täitnud kõnealuse direktiivi artikli 7 lõikes 1 ette nähtud tingimused, on ise saanud alalise elamisõiguse.
52. Tuleb tunnistada, et peale selle, et selline arutluskäik on mõeldamatu, on see ka vastuolus kõnealuses direktiivis taotletud eesmärgiga, mis on eelkõige edendada sotsiaalset ühtekuuluvust alalise elamisõiguse kehtestamise teel ning tugevdada liidu kodakondsuse väärtust. Kas selles osas on veel vaja meenutada, et kodakondsus on kodaniku jaoks tagatis selle kohta, et ta kuulub teatud poliitilisse ja õiguslikku ühendusse?
53. Lõpuks, kuna on viidatud minu ettepanekule kohtuasjas, milles tehti eespool viidatud kohtuotsus Tsakouridis(21), sest N. Onuekwere leidis, et vangistuses viibitud perioodide arvesse võtmata jätmine oleks vastuolus integratsiooni eesmärgiga ja karistuse ühiskonda sulandamise ülesandega, siis esitan järgmised täpsustused.
54. On selge, et igal karistusel peab vastavalt karistusõiguse aluspõhimõtetele olema muu hulgas ühiskonda taas sulandamise ülesanne, mida selle täideviimise kord peab tagama. Kui aga karistus määrati, siis tehti seda just sellepärast, et kurjategija vaidlustab väärtusi, mida ühiskond oma karistusõiguses on väljendanud. Ja kui ühiskonda taas sulandamisel peab olema oma kindel koht, siis just sellepärast, et ühiskonda sulandamist ei ole toimunud, mis seletab rikkumise toimepanemist, või siis on see rikkumine sulandumise nurjanud.
55. Peale taas ühiskonda sulandamise ülesande on karistusel põhiülesanne, milleks on rikkumise eest vastutamine, mis tähendab, et toimepandud rikkumise eest kantakse vastutust, mis on proportsionaalne rikkumise raskusega, ja mis käesolevas asjas väljendus vangistuse määramises. Need ülesanded ei saa teineteist välistada. Ühiskonda taas sulandamise ülesande olemasolust ei saa tuleneda seda, et määratud karistuse kandmise periood tekitab süüdimõistetud isikule õiguse, mille omandamine eeldab nende ühiskondlike väärtuste tunnustamist ja aktsepteerimist, mida süüdimõistetu on just nimelt oma süüteoga rikkunud.
56. Sel põhjusel ma arvangi, et isegi karistuse kandmise muutmise korral, mille tulemuseks võib olla näiteks kodus kinnipidamine või poolkinnine vangistus, mille puhul süüdimõistetu on kohustatud õhtuti vanglasse tagasi pöörduma, ei saa asuda seisukohale, et asjaomane isik elab riigis seaduslikult direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 2 tähenduses.
57. Kõikidel eespool esitatud põhjustel olen arvamusel, et kõnealust sätet tuleb tõlgendada nii, et vangistuses viibitud aega ei saa lugeda riigis „seaduslikuks elamiseks” ning seega ei saa seda arvesse võtta alalise elamisõiguse omandamiseks nõutava viieaastase elamisperioodi arvutamisel.
B. Riigis seadusliku elamise perioodide kokkuliitmine viieaastase perioodi arvutamisel
58. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu teine küsimus on tihedalt seotud esimese küsimusega. Nimelt, juhul, kui esimesele küsimusele tuleb vastata eitavalt, soovib Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, sisuliselt teada, kas direktiivi 2004/38 artikli 16 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et enne ja pärast vangistust riigis seaduslikult elatud perioodid võib nõutud viieaastase perioodi arvutamisel kokku liita.
59. Teisisõnu on küsimus selles, kas vangistus katkestab seadusliku elamisperioodi pidevuse, millisel juhul ei saa enne ja pärast vangistust riigis seaduslikult elatud perioode arvestada.
60. Saksamaa valitsuse ja komisjoni arvates saaks teatud perioode arvesse võtta. Saksamaa valitsus leiab nimelt, et analoogia alusel tuleb kohaldada direktiivi 2004/38 artikli 16 lõiget 3. Seega, mitu vangistust, mis on kokku pikemad kui kuus kuud aastas, või üks enam kui kaheteistkümne kuu pikkune vangistus katkestavad alalise elamisõiguse omandamiseks vajaliku seadusliku elamisperioodi pidevuse. Samuti katkestavad selle elamisperioodi pidevuse eespool nimetatud perioodidest lühemaajalised vangistused, kui rikkumine, mille tõttu vangistus on määratud, annab ilmselgelt tunnistust sellest, et asjaomane isik ei soovi integreeruda vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda või selle väärtusi austada.
61. Komisjon omakorda leiab, et teatud vangistuses viibitud perioodide arvessevõtmine sõltub eelkõige asjaomase isiku integreerumise tasemest enne vangistust, vangistuse kestusest, toimepandud rikkumise raskusest, mille eest isik süüdi mõisteti, ning sellest, kas rikkumine on korduv või mitte. Komisjon leiab seega, et sellega seoses tuleks läbi viia proportsionaalsuse analüüs.
62. Ma ei nõustu ei Saksamaa valitsuse ega komisjoni seisukohaga.
63. Nagu ma eespool märkisin, sätestab direktiivi 2004/38 artikli 16 lõige 2 elamise pidevuse tingimuse, nõudes, et selline pereliige, kes on N. Onuekwere olukorras, oleks koos liidu kodanikuga elanud riigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat. Selle sätte tõlgendamisel tuleb arvesse võtta kõnealuse direktiivi eesmärke, mis on esitatud eelkõige selle direktiivi põhjendustes 17 ja 18 ning milleks on soodustada sotsiaalset ühtekuuluvust ja võimaldada saabuvate isikute integreerumist vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda heade sotsiaalsete, perekondlike ja tööalaste suhete loomise kaudu selles riigis. Peale selle toovad direktiivi 2004/38 käsitlevad ettevalmistavad materjalid esile selle, kui tähtis on vastuvõtva liikmesriigiga tugeva integratsioonisideme loomine, mis on eeltingimus alalise elamisõiguse omandamiseks. Selle direktiivi artikli 16 lõikes 2 sätestatud tingimus väljendab seega eeldust, et pidev viieaastane periood on võimaldanud asjaomasel isikul sõlmida tugevaid integratsioonisidemeid vastuvõtva liimesriigi ühiskonnaga.
64. Seega, arvestades märkusi, mis ma esitasin seoses esimese küsimusega, tundub mulle, et kui nõutud viieaastase perioodi arvutamisel võiks arvesse võtta enne ja pärast vangistust seaduslikult elatud perioode, eirataks selle tulemusena tegelikult asjaolu, et asjaomane isik ei olnud integreerunud, ning see moonutaks tugevalt direktiivi 2004/38 artikli 16 lõikega 2 soovitud kasulikku mõju. Vangistus, mis järgneb vastuvõtva liikmesriigi ühiskondlike reeglite rikkumisele, on just nimelt tõend selle kohta, et asjaomane isik ei olnud sellesse ühiskonda integreerunud. Kordan taas, et see on seda ilmsem juhul, kui asjaomane isik on rikkumisi toime pannud korduvalt.
65. Karistuse kandmisele eelnenud ja järgnenud perioodide liitmine on seega vastuolus kõnealuses direktiivis taotletud eesmärgiga. Sel viisil toimimine tähendaks selle direktiivi artikli 16 lõikes 2 kasutatud sõnade „pidevalt viis järjestikust aastat” moonutamist ja integratsiooniprotsessi pidevuse nõude eiramist.
66. Minu arvates ei muuda seda analüüsi mitte kuidagi kõnealuse direktiivi artikli 16 lõike 3 sõnastus. Selles sättes on antud mõned näited ajutisest eemalviibimisest, mis ei mõjuta seadusliku elamisperioodi pidevust. See puudutab eemalviibimist, mis ei ületa kuut kuud aastas, pikemat eemalviibimist seoses kohustusliku ajateenistusega või eemalviibimist maksimaalselt kaheteistkümne järjestikuse kuu jooksul olulistel põhjustel, näiteks rasedus ja sünnitus, raske haigus, õpingud või tööalane koolitus või lähetus.
67. Seda sätet lugedes nendin kõigepealt, et selles nimetatud eemalviibimised kujutavad endast eemalviibimist vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt. Seega on minu arvates raske samastada vanglas viibitud aega selle riigi territooriumilt eemalviibimisega.
68. Teiseks, nende eemalviibimiste põhjuseks ei ole kriminaalkorras karistatav tegevus, mis kahjustab asjaomase isiku integreerumise taset. Need kujutavad endast eelkõige liidu kodaniku või tema pereliikme, kes on kolmanda riigi kodanik, elus toimuvaid sündmusi, mis sunnivad neid vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt ajutiselt lahkuma. Sellise olukorra võivad tekitada muu hulgas kohustuslik ajateenistus, tööalased kohustused või ka raske haigus, mis vajab ravi, mille jaoks teiste riikide struktuurid on kohasemad. Liidu kodanik või tema pereliige, kes on kolmanda riigi kodanik, võib ka soovida lahkuda ajutiselt vastuvõtvast liikmesriigist, et olla lähedase inimese juures, kes on raskes olukorras. See ei muuda aga tema soovi integreeruda selle riigi ühiskonda ja sõlmida sellega tugevaid sidemeid.
69. Seega leian, et direktiivi 2004/38 artikli 16 lõiget 3 ei ole võimalik kohaldada käesolevas asjas käsitletava juhtumi suhtes, vastupidi sellele, mida soovitas Saksamaa valitsus.
70. Komisjon pakub välja, et siseriiklikul kohutul oleks teatud juhtudel vabadus muuta paindlikumaks reeglit, mille kohaselt enne ja pärast vangistust seaduslikult elatud perioode ei võeta asjaomase perioodi arvutamisel arvesse. Nõnda võetaks arvesse proportsionaalsuse põhimõtet, piirates süüdimõistmise tagajärgi isikute puhul, kellele on määratud eriti lühikesed karistused, mis tulenevad suhteliselt kergetest rikkumistest. Tema sõnul takistab proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamine teatud juhtudel seega alalise elamisõiguse omandamiseks vajaliku viieaastase elamisperioodi katkemist.
71. Minu arvates ei ole niisugune lahendus mõeldav. Esiteks, kuidas saaks sobitada õiguskindluse põhimõttega asjaolu, et 28 liikmega liidus on karistusõigus ja seega karistuste kvalifitseerimine erinevad. Teatud rikkumistel ei pruugi kõikides liikmesriikides olla sama raskusaste ja nende suhtes ei kohaldata samu karistusi. Lisaks arvan ma, et on vaja täpseid kriteeriume, et isik, kes paneb toime rikkumise, teaks täpselt, mis teda ees ootab. Ebakindlus, mida tekitaks proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamine komisjoni pakutud viisil, võib seada kahtluse alla karistuse seaduslikkuse põhimõtte.
72. Vastupidi sellele, mida komisjon väitis kohtuistungil, arvan mina, et mitte Euroopa Kohus, vaid just nimelt liidu seadusandja peab määratlema niisugused kriteeriumid ja künnised, millest allpool saaks asuda seisukohale, et vanglas viibitud aeg ei katkesta direktiivi 2004/38 artikli 16 lõikes 2 nõutud perioodi.
73. Olen seisukohal, et alalise elamisõiguse omandamiseks nõutava viieaastase elamisperioodi arvutamisel saaks arvesse võtta ainuüksi sellist eelvangistuse raames vanglas viibitud perioodi, mis eelnes kohtuotsusele, mille tulemuseks on otsuse tegemise vajaduse äralangemine või õigeksmõistmine. Sel konkreetsel juhul ei kujuta eelvangistus endast karistuse täitmist pärast rikkumise toimepanemise eest süüdimõistmist. Tegemist on asjaomase isiku vangistamisega kogu eeluurimise perioodi või sellest ühe osa jooksul, mille käigus kehtib tema kohta süütuse presumptsioon. Kui selle isiku kohta otsustatakse pärast, et otsuse tegemise vajadus on ära langenud või kui ta mõistetakse õigeks, leiavad ametiasutused, et ühiskonna reegleid ja väärtusi ei ole rikutud, kuna asjaomane isik on kogu aeg olnud süütu selles, milles teda süüdistati. Seega ei saa talle minu arvates ette heita kriminaalkorras karistatavat tegevust, mis väljendab soovimatust integreeruda vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda.
74. Kõiki eespool esitatud asjaolusid arvestades olen arvamusel, et direktiivi 2004/38 artikli 16 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et enne ja pärast vangistust riigis seaduslikult elatud perioode ei saa viieaastase elamisperioodi arvutamisel kokku liita, kuna vangistus katkestab selle perioodi.
IV. Ettepanek
75. Kõiki neid kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Upper Tribunal’ile (Immigration and Asylum Chamber), London, järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ (mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ) artikli 16 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et
– vangistuses viibitud aega ei saa lugeda „seaduslikuks elamiseks” ning seega ei saa seda arvesse võtta alalise elamisõiguse omandamiseks nõutava viieaastase elamisperioodi arvutamisel, ning
– enne ja pärast vangistust riigis seaduslikult elatud perioode ei saa kõnealuse viieaastase elamisperioodi arvutamisel kokku liita, kuna vangistus katkestab selle perioodi.